HOMOLOGACIÓN Y NIVELACIÓN SALARIAL DEL PERSONAL ADMINISTRATIVO DOCENTE / INTERESES DE MORA POR PAGO DE RETROACTIVO DE LA NIVELACIÓN SALARIAL – Improcedencia / RECONOCIMIENTO DE LA INDEXACIÓN DEL RETROACTIVO SALARIAL VÍA FACULTADES EXTRA Y ULTRA PETITA – Improcedencia / JUSTICIA ROGADA La accionante, servidora administrativa al servicio de la educación oficial, que por cuenta de la descentralización de ese sector fue homologada y nivelada salarialmente en la planta de personal de la secretaría de educación de Caldas, no puede reclamar intereses moratorios por el pago tardío a su favor de los dineros por concepto del correspondiente retroactivo, pues esa obligación, que se hizo exigible el 22 de marzo de 2013 (cuando se expidió el acto administrativo que reconoció los valores causados entre el 11 de abril de 2004 y el 31 de diciembre de 2009), fue pagada el 15 de mayo de 2013, plazo que no resulta irracional o caprichoso dados los trámites administrativos que deben surtirse, cuanto más si dicha sanción económica no quedó plasmada dentro del referido trámite o en alguna disposición legal.
Ahora bien, pese a que la demandante fue incorporada a la planta de la secretaría de educación de Caldas a partir de 2004 y tenía derecho a que le sufragaran los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos en forma correcta desde esa anualidad, lo cierto es que, con el fin de conjurar la pérdida del poder adquisitivo de lo que dejó de devengar, la entidad, conforme al mandato constitucional contenido en el artículo 53 superior, indexó las correspondientes sumas, lo que resultaría, además, incompatible con el pago de intereses moratorios.
Por otra parte, respecto de la decisión extra petita adoptada por el a quo, referente a la indexación del retroactivo resultante del procedimiento de homologación salarial, que se causó desde el 1° de enero de 2010 hasta el 15 de mayo de 2013, cabe anotar que el Tribunal de instancia desconoció el principio de congruencia, habida cuenta de que decidió sobre un asunto que no fue pretendido con el medio de control presentado y frente al cual la parte demandada no ejerció su derecho de contradicción y defensa.
(…). Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala revocará la sentencia de primera instancia, que declaró la nulidad parcial del acto acusado y reconoció, en uso de facultades extra petita, la indexación de unas sumas, para en su lugar, negar las pretensiones de la demanda.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la improcedencia del reconocimiento de intereses de mora por homologación docente, ver: C. de E., Sección Segunda, sentencia de 23 de agosto de 2018, radicación: 4589-15. FUENTE FORMAL: LEY 43 DE 1975 / LEY 60 DE 1993 / LEY 715 DE 2001 CONDENA EN COSTAS – Criterio subjetivo / CONDENA EN COSTAS – Improcedencia Esta Sala considera que la referida normativa, artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte actora, no se impondrá condena en costas.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el criterio objetivo valorativo en la condena en costas a partir de la Ley 1437 de 2011, ver: C. de E., Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, radicación: 1908-14. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 188 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D.C., cuatro (4) de febrero de dos mil veintiuno (2021).
Radicación número: 17001-23-33-000-2015-00764-01(1252-19) Actor: MARÍA CELINA OCAMPO OCAMPO Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y DEPARTAMENTO DE CALDAS Procede la Sala a decidir los recursos de apelación interpuestos por la accionante y la Nación – Ministerio de Educación Nacional contra la sentencia de 12 de octubre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda y reconoció, en uso de facultades extra petita, la indexación de unas sumas dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 3 a 16). La señora María Celina Ocampo Ocampo, mediante apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el departamento de Caldas, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de la Resolución 8241-6 de 8 de septiembre de 2015, a través de la cual se le negó a la demandante los intereses moratorios generados con ocasión del pago tardío del retroactivo de la homologación y la nivelación salarial, en su condición de servidora administrativa de la secretaría de educación del referido ente territorial.
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la parte demandada reconocer y sufragar «[…] los Intereses Moratorios adeudados por el retardo injustificado en el Reconocimiento y Pago de dicha Nivelación Salarial» (sic) del período comprendido entre el 11 de abril de 2004 y el 15 de mayo de 2013, liquidados con base en el «[…] interés bancario corriente de la fecha de causación hasta la fecha efectiva de pago, […] sin incluir el valor que por concepto de indexación salarial se reconoció»; y dar cumplimiento a la sentencia conforme al artículo 192 del CPACA; por último, se condene en costas procesales. 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata la accionante que el Ministerio de Educación Nacional, por medio de Resolución 3500 de 1996, certificó al departamento de Caldas para la administración del servicio educativo, motivo por el cual con Decreto 21 de 1997, el aludido ente territorial incorporó la planta de cargos y personal que laboraba para la Nación, a partir del 10 de febrero de ese año. Que, mediante Decreto 399 de 20 de abril de 2007, modificado con el 337 de 2 de diciembre de 2010, el departamento de Caldas homologó y niveló los cargos administrativos de la secretaría de educación financiados con recursos del sistema general de participaciones, previa aprobación por parte de la mencionada cartera, con oficios 2010EE6168 y 2010EE9766 de 1° y 17 de febrero de 2010, respectivamente.
Afirma que presta sus servicios a la secretaría de educación de Caldas desde el 11 de abril de 2004, y con Resolución 1963-6 de 22 de marzo de 2013, aclarada por Resolución 4603-6 de 4 de julio siguiente, ese ente reconoció y ordenó pagar a su favor el retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial, «[…] indicando de forma expresa en su artículo primero la fecha de constitución de la obligación, esto es, desde el 10 de febrero de 1997 […]» (sic), sin embargo, el pago «[…] fue efectuado solo hasta el día 15 de mayo de 2013», lo que genera la obligación de sufragar intereses moratorios, tal como lo disponen los artículos 1608, 1617 y 1649 del Código Civil (CC).
Agrega que presentó reclamación para el pago de los intereses moratorios ahora deprecados, negado a través de la resolución demandada. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por el acto demandado los artículos 1, 2, 13, 25, 53, 58, 93, 123, 209 y 350 de la Constitución Política; 1608 (numerales 1 y 2), 1617 y 1649 del CC; 177 del Código Contencioso Administrativo (CCA) y 12 del Convenio 95 de 1949 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).
Arguye que «[…] el proceso de homologación se configuraba en una tarea y un deber por parte de la Nación y sus Entes Territoriales […] dentro del proceso de descentralización, [previo a] […] la incorporación de los empleados a las plantas de cargos territoriales[, para] con ello salvaguardar los principios de equidad e igualdad en materia laboral».
Que, «[m]ediante Resolución No. 1989-6 del 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución No. 4622-6 del 4 de julio de 2013, se ordenó el reconocimiento y pago de un retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial a [su] favor […] desde el momento en que se generó su trasferencia al ente territorial (11 de abril de 2004), [n]o obstante, dicha obligación solamente fue cancelada el 15 de [m]ayo de 2013, situación que a todas luces demuestra la mora en que incurrieron las entidades demandadas, en el pago de las acreencias laborales producto del proceso de descentralización educacional […]» (sic). 1.5 Contestaciones de la demanda. 1.5.1 Departamento de Caldas (ff. 76 a 81).
Por intermedio de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso las excepciones denominadas falta de legitimación en la causa por pasiva, buena fe y prescripción. Asevera que «[…] no es procedente el reconocimiento y pago de los intereses moratorios solicitados en las pretensiones, pues […] dicha mora se ocasionaría en el caso eventual de que el Departamento de Caldas dentro de sus previsiones mensuales no consignara oportunamente, el valor del retroactivo en lo que tiene que ver con la nivelación salarial, situación que no se aplica para el caso de marras» (sic). 1.5.2 Nación – Ministerio de Educación Nacional (ff. 88 a 104).
La cartera demandada, mediante apoderado, se opuso a las súplicas del medio de control y expresó que «[…] si bien […] impartió directrices a las diferentes entidades territoriales para el procedimiento de [h]omologación, su función no va más allá de eso, puesto que […] la responsabilidad debido a la descentralización de la educación autorizada por la Ley radica en cabeza de la entidad territorial a la cual está vinculado el docente que reclama su derecho […]» (sic). 1.6 La providencia apelada (ff. 184 a 191 vuelto).
El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia de 12 de octubre de 2018, declaró la nulidad parcial del acto acusado y ordenó al Ministerio de Educación Nacional sufragar «[…] la indexación del capital de la nivelación salarial reconocida, […] desde el primero (1°) de enero de 2010 hasta el quince (15) de mayo de 2013; pero con efectos fiscales a partir del treinta (30) de julio de 2012, por prescripción trienal» (con condena en costas).
Lo anterior, al estimar que «[…] la parte demandante no tiene derecho a que se le liquiden y paguen intereses moratorios sobre los valores resultantes de la homologación y nivelación salarial, tal como lo peticiona, lo que implica negar las pretensiones de la demanda», pero como «[…] en casos similares […] acudiendo al canon 53 Constitucional, reconoció la actualización de sumas de dinero reconocidas de manera tardía en sede administrativa», consideró procedente ordenar la indexación del capital pagado, pese a que no fue solicitado por la actora. 1.7 Recursos de apelación. 1.7.1 Parte accionante (ff. 208 a 218).
Inconforme con el anterior fallo, la demandante interpuso recurso de apelación, puesto que «[…] la jurisprudencia Colombiana ha evidenciado que cuando se trata de intereses puros, estos [n]o riñen con la indexación, situación que cambia con los intereses corrientes, los cuales llevan ínsito no solo el componente sancionatorio, sino también inflacionario […] es por esto que […] se solicita se liquide el interés bancario corriente sobre el capital neto sin indexación, y así mismo que se descuente lo recibido por este concepto» (sic).
Agrega que «[…] la condena que realmente resarciría los perjuicios causados por el paso del tiempo, sería los intereses de mora […]» (sic). 1.7.2 Nación – Ministerio de Educación Nacional (ff. 196 a 207). Este ente, por intermedio de su apoderado, formula recurso de apelación, toda vez la condena impuesta en primera instancia no resulta procedente y se configura la falta de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que no profirió el acto administrativo cuya nulidad se depreca.
II. TRÁMITE PROCESAL Los recursos de apelación fueron concedidos mediante proveído de 12 de diciembre de 2018 (ff. 224 y 225) y admitidos por esta Corporación a través de auto de 20 de noviembre de 2019 (f. 231), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitidas las alzadas, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 10 de julio de 2020 (f. 239), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por la accionante y la Nación – Ministerio de Educación Nacional[1]. 2.1.1 Parte demandante.
Insistió en lo expuesto en el recurso de apelación y agregó que «[…] a diferencia de lo sustentado por el A quo, los intereses moratorios solicitados s[í] proceden en el presente caso, y deben liquidarse sobre el capital neto sin incluir la indexación y descontando la misma, dado que, al no solicitarse el pago de intereses puros, si no corrientes, estos satisfacen tanto el componente sancionatorio o indemnizatorio, como el inflacionario, necesario para cubrir perfectamente la devaluación de la moneda y resarcir los perjuicios económicos causados […]» (sic). 2.1.2 Nación – Ministerio de Educación Nacional.
La cartera accionada, por medio de apoderado, reprodujo los argumentos planteados en sus escritos de contestación de la demanda y alzada y solicitó se revoque la sentencia impugnada. III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le compete conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problemas jurídicos.
Corresponde en esta oportunidad a la Sala[2] determinar si (i) a la demandante le asiste derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente a la homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del departamento de Caldas; (ii) es dable emitir decisión extra petita dentro de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo; y, en caso de ser afirmativa alguna de las mencionadas hipótesis, (iii) si la Nación – Ministerio de Educación Nacional carece de legitimación en la causa por pasiva, o por el contrario, es la que debe dar cumplimiento a la orden impartida en este proceso. 3.3 Caso concreto.
El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente demanda, en tal virtud, se destaca: a) Por medio de Resolución 1963-6 de 22 de marzo de 2013 (ff. 17 a 20), aclarada con Resolución 4603-6 de 4 de julio siguiente (ff. 21 a 23), la secretaría de educación de Caldas reconoció y liquidó el pago a favor de la actora, por concepto de «homologación y nivelación salarial», que se generó durante el período comprendido del 11 de abril de 2004 al 31 de diciembre de 2009, en la suma de $20.731.571, que incluyó el capital debido ($16.686.092) y la indexación de este ($4.045.481). b) Constancia expedida por la aludida dependencia el 15 de agosto de 2013 (f. 24), de acuerdo con la cual la entidad territorial sufragó el valor liquidado en el acto administrativo referido en la letra anterior el 15 de mayo de 2013. c) El 30 de julio de 2015, la demandante pide de la secretaría de educación de Caldas el reconocimiento y pago de los intereses moratorios causados desde el 11 de abril de 2004, por cuenta de la cancelación tardía de la nivelación salarial (ff. 32 a 34 anexo 1). d) Mediante Resolución 8241-6 de 8 de septiembre de 2015 (ff. 25 a 28), la secretaría de educación de Caldas negó a la accionante el pago de los intereses moratorios reclamados, por cuanto las sumas sufragadas por concepto del retroactivo del procedimiento de homologación y nivelación salarial fueron debidamente indexadas y la interesada no interpuso recursos contra los respectivos actos administrativos, por lo que quedaron debidamente ejecutoriados.
De las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que (i) la actora hizo parte del personal administrativo del servicio educativo oficial que, como consecuencia de la descentralización de este, fue homologado y nivelado salarialmente en la planta de personal de la secretaría de educación de Caldas; (ii) con Resolución 1963-6 de 22 de marzo de 2013, aclarada por Resolución 4603- 6 de 4 de julio siguiente, tal ente territorial reconoció a la accionante el retroactivo resultante de la nivelación salarial por el período comprendido entre el 11 de abril de 2004 y el 31 de diciembre de 2009, sumas que fueron indexadas;
(iii) el respectivo valor fue cancelado el 15 de mayo de 2013; y (iv) mediante Resolución 8241-6 de 8 de septiembre de 2015, la secretaría de educación de Caldas negó el reconocimiento y pago de intereses moratorios, solicitado por la demandante, al estimar que la mencionada obligación fue satisfecha de manera oportuna, en los términos dispuestos por el Ministerio de Educación Nacional y debidamente indexada.
Al respecto, cabe precisar que la homologación y nivelación salarial para el personal administrativo de la secretaría de educación de Caldas se dio como resultado de la descentralización del servicio educativo ordenada por las Leyes 60 de 1993[3] y 715 de 2001[4]. En este sentido, la sala de consulta y servicio civil de esta Corporación, en concepto 1607 de 9 de diciembre de 2004[5], expresó: «Las entidades territoriales, como consecuencia del proceso de descentralización del servicio educativo, previa la homologación de los cargos previstos en las plantas de personal nacional y departamentales en lo relacionado con la clasificación, funciones, requisitos, responsabilidades y remuneración, etc. de los empleos, incorporan en iguales o equivalentes condiciones el personal administrativo que reciban en virtud de la certificación».
Con fundamento en dicha consulta, el Ministerio de Educación Nacional mediante la directiva ministerial 10 de 30 de junio de 2005 y la Resolución 2171 de 17 de mayo de 2006[6], fijó el procedimiento que debían seguir las entidades territoriales para la homologación de la planta de personal administrativo, adscrita al sector educativo y financiada con recursos del sistema general de participaciones.
La referida cartera aprobó el estudio técnico de homologación y nivelación salarial efectuado por el departamento de Caldas y, según lo indican los actos administrativos aportados con la demanda, el aludido estudio fue objeto de una modificación autorizada con oficio 2009EE29765 de 1° de junio de 2009, en el cual se ordenó al ente territorial adelantar los trámites respectivos para hacer efectiva la homologación de los cargos de la planta de personal administrativo, con la expedición de los decretos de homologación general de cargos y de incorporación a los servidores.
Así las cosas, el departamento de Caldas, a través de su unidad de presupuesto de la secretaría de hacienda, expidió certificado de disponibilidad presupuestal 3500003137 de 7 de marzo de 2013, para sufragar el procedimiento, por la suma de $57.341.662.202. Posteriormente, la secretaría de educación de Caldas, a través de Resolución 1963-6 de 22 de marzo de 2013, aclarada con la 4603-6 de 4 de julio del mismo año, reconoció a la accionante el retroactivo resultante de la nivelación salarial por el período comprendido entre el 11 de abril de 2004 y el 31 de diciembre de 2009, en la cual se previó como indexación de las sumas reconocidas el monto de $4.045.481, para un monto total de $20.731.573; actos administrativos contra los cuales la accionante no interpuso recursos.
El respectivo valor fue cancelado el 15 de mayo de 2013. Visto lo anterior, se colige que a partir de la Resolución 1963-6 de 22 de marzo de 2013, que reconoció el retroactivo por concepto de la homologación salarial, se hizo exigible la obligación, sin embargo, el pago se realizó el 15 de mayo de ese año, esto es, dentro de los 2 meses siguientes, por lo que no puede pregonarse que existió «tardanza» alguna que hubiese generado intereses moratorios, máxime cuando en ninguno de los actos administrativos mencionados se señaló plazo que dé pie a que se cobren como sanción por el simple retardo o incumplimiento de él, y, además ello debe tener su previsión legal al respecto.
Sobre el particular, esta subsección, en providencia de 25 de abril de 2019[7], al analizar un caso análogo al que ahora nos ocupa, precisó: Siendo este el contexto fáctico y jurídico en el que se dio la nivelación salarial del actor, se señala que esta Sala ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la procedencia del pago de intereses moratorios presuntamente causados en razón de la nivelación salarial que se efectuó en el proceso de homologación de los cargos del sector educativo que dependían de la Nación y pasaron a las entidades territoriales, en desarrollo del proceso de descentralización del referido sector ordenado por la Ley 60 de 1993.
Así pues, en sentencia del 28 de septiembre de 2017 se partió de la fecha de los actos administrativos de reconocimiento de la nivelación salarial respecto del pago efectivo, indicando que “trascurrió tan solo 1 mes entre el acto administrativo que reconoció el derecho y el que ordenó el pago, evidenciándose un lapso mínimo, prudente y proporcional, teniendo en cuenta la magnitud de los trámites económicos y administrativos para culminar el proceso homologación y nivelación salarial”[8].
En el mismo sentido, en providencia del 7 de diciembre de 2017 se señaló que no es procedente acceder al pago de los intereses moratorios respecto del pago retroactivo de nivelaciones salariales, porque tratándose de derecho sancionatorio debe existir una norma que ordene su pago, así: “Por otro lado, tampoco hay lugar a reconocer intereses moratorios en el presente caso, teniendo en cuenta la naturaleza eminentemente sancionatoria de los mismos, en cuanto buscan castigar al deudor incumplido.
Bajo este entendido si no se dijo nada al respecto en las resoluciones que reconocieron el retroactivo, como tampoco hay norma que expresamente lo consagre, no se puede en consecuencia, entrar a reconocerse los intereses moratorios. Recordemos que por su carácter sancionatorio, los intereses moratorios deben estar consagrados en una norma que los autorice expresamente, es decir, que faculte el cobro de los mismos para los casos de pagos retroactivos por homologación y nivelación, o estar claramente incluidos en el documento que reconoce el derecho, supuestos, que no se evidencian en el presente asunto”[9].
Siguiendo esta línea hermenéutica, en sentencia del 23 de agosto de 2018, se reiteró que no hay lugar al pago de intereses moratorios cuando en el contenido de los actos administrativos que reconocieron el retroactivo no se incluyó nada sobre el particular y además no existe una norma que autorice dicho reconocimiento[10]. Como corolario de lo que se deja consignado, se tiene que la accionante, servidora administrativa al servicio de la educación oficial, que por cuenta de la descentralización de ese sector fue homologada y nivelada salarialmente en la planta de personal de la secretaría de educación de Caldas, no puede reclamar intereses moratorios por el pago tardío a su favor de los dineros por concepto del correspondiente retroactivo, pues esa obligación, que se hizo exigible el 22 de marzo de 2013 (cuando se expidió el acto administrativo que reconoció los valores causados entre el 11 de abril de 2004 y el 31 de diciembre de 2009), fue pagada el 15 de mayo de 2013, plazo que no resulta irracional o caprichoso dados los trámites administrativos que deben surtirse, cuanto más si dicha sanción económica no quedó plasmada dentro del referido trámite o en alguna disposición legal.
Ahora bien, pese a que la demandante fue incorporada a la planta de la secretaría de educación de Caldas a partir de 2004 y tenía derecho a que le sufragaran los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos en forma correcta desde esa anualidad, lo cierto es que, con el fin de conjurar la pérdida del poder adquisitivo de lo que dejó de devengar, la entidad, conforme al mandato constitucional contenido en el artículo 53 superior, indexó las correspondientes sumas, lo que resultaría, además, incompatible con el pago de intereses moratorios.
Por otra parte, respecto de la decisión extra petita adoptada por el a quo, referente a la indexación del retroactivo resultante del procedimiento de homologación salarial, que se causó desde el 1° de enero de 2010 hasta el 15 de mayo de 2013, cabe anotar que el Tribunal de instancia desconoció el principio de congruencia, habida cuenta de que decidió sobre un asunto que no fue pretendido con el medio de control presentado y frente al cual la parte demandada no ejerció su derecho de contradicción y defensa.
Al respecto, el artículo 187 del CPACA prevé que «[l]a sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen»; por ende, para decidir un asunto el juzgador debe basarse en lo expuesto en la demanda, su contestación y las pruebas allegadas al proceso.
En lo atañedero a la presunta facultad que se atribuye el a quo, para decidir extra petita, la Corte Constitucional, en fallo T-873 de 16 de agosto de 2001[11], indicó que «[a]l contrario de los procesos laborales a los cuales asimila el demandante su asunto, el ejercicio de la función judicial en materia contencioso administrativa[12], la competencia del juez al momento de fallar no le permite decidir ultra petita o extra petita, porque la resolución judicial que se extienda más allá de lo pedido o que se tome fuera del petitum de la demanda, a más de resultar violatoria del derecho de defensa de la contraparte sería contraria a la estructura misma del proceso que en esta materia se guía por el principio de que la materia del litigio se define por las partes y, estas al hacerlo, delimitan la competencia del juzgador».
En similar sentido, se pronunció esta Corporación el 20 de mayo de 2010[13], al sostener que «[l]a sentencia proferida por el juez de lo contencioso administrativo, a su turno, debe ser motivada y resolver todos los puntos objeto de controversia formulados por las partes demandante y demandada dentro de la oportunidad procesal respectiva.
En este sentido, a la luz de lo establecido en el artículo 170 del C.C.A.[14] [hoy 187[15] del CPACA], debe concluirse que la sentencia proferida por el juez de lo contencioso administrativo no puede ser infra, extra o ultra petita, sino, en virtud de la naturaleza predominantemente rogada de la jurisdicción, sujetarse a todos y cada uno de los aspectos sometidos a su decisión».
Derrotero reiterado por esta sala el 17 de octubre de 2017[16], al precisar que «[…] el juez debe tomar su decisión de manera congruente con los hechos, pretensiones y excepciones probadas dentro del proceso. Por lo tanto, no podrá proferir una sentencia en la que se pronuncie acerca de algo que no fue solicitado por las partes (extra petita) o en la que otorgue más de lo pedido (ultra petita), pero tampoco podrá fallar sin pronunciarse acerca de todas las pretensiones, pues de lo contrario deberá explicar de manera suficiente las razones por las cuales omitió referirse a algún pedimento, por ello, el principio de congruencia de la sentencia garantiza el oportuno uso del derecho de defensa por las partes, puesto que les permite hacer uso de cada una de las herramientas establecidas en la ley para tal propósito».
En ese orden de ideas, conforme a lo anterior, resultaría contrario a la naturaleza de esta jurisdicción admitir la aplicación de las facultades ultra y extra petita, como sí opera en la jurisdicción ordinaria laboral[17], dado que ello vulneraría el principio de justicia rogada, el cual impone la carga a la persona que acude al aparato jurisdiccional de solicitar en la demanda, de manera específica, lo que se quiere; así como el de congruencia, que consiste en la obligación que tiene la autoridad judicial de decidir de acuerdo con lo pedido y probado; por lo tanto, deberá revocarse la orden impuesta en el fallo apelado, al constatarse que lo pretendido por la actora era el pago de los intereses moratorios, en los términos analizados en precedencia, y no la indexación dispuesta por el a quo.
Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala revocará la sentencia de primera instancia, que declaró la nulidad parcial del acto acusado y reconoció, en uso de facultades extra petita, la indexación de unas sumas, para en su lugar, negar las pretensiones de la demanda.
Por último, en relación con la condena en costas y las agencias en derecho que corresponde a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 2016[18], se pronunció así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del código de procedimiento civil. La lectura interpretativa que la sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la real academia española como «2.
Tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por lo tanto, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte actora, no se impondrá condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.° Revócase la sentencia de 12 de octubre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y reconoció, en uso de facultades extra petita, la indexación de unas sumas en el proceso instaurado por la señora María Celina Ocampo Ocampo contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el departamento de Caldas; en su lugar, niéganse tales súplicas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2.° Sin condena en costas. 3.° Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER |Firmado electrónicamente |Firmado electrónicamente | |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Memorial adjuntado a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. [2] Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones». [3] «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». [4] «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros». [5] Consejo de Estado, sala de consulta y servicio civil, consejero ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce, concepto 1607 de 9 de diciembre de 2004, actor: Ministro de Educación Nacional. [6] «Por la cual se establece el cronograma para el reporte, revisión y certificación de las deudas de las entidades territoriales con los docentes y administrativos por concepto de salarios y prestaciones y las deudas por concepto de homologación de cargos administrativos del sector y nivelación salarial». [7] Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, consejero ponente: César Palomino Cortés, expediente 66001-23-33-000-2016-00471-01(1731-18). [8] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, proceso con radicado 73001-33-33-000-2014-00406-01 (2488-15). [9] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, M.P. William Hernández Gómez, sentencia del 7 de diciembre de 2017, proceso con radicado 73001-23-33-000-2014-00311-01 (0905-15). [10] Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, sentencia del 23 de agosto de 2018, M.P. César Palomino Cortés, proceso con radicado 73001-23- 33-000-2014-00403-01 (4589-15). [11] Corte Constitucional, sentencia T-873 de 2001, M. P. Jaime Araujo Rentería. [12] Acerca del proceso contencioso administrativo Cfr. BETANCUR JARAMILLO, Carlos.
Derecho procesal administrativo, Cuarta ed. 4a. reimpresión. Señal Editora. Medellin: 1998, pags. 196 y ss. [13] Consejo de Estado, sección segunda, expediente: 25000-23-25-000-2002- 12297-01 (3712-2004), C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. [14] «La sentencia tiene que ser motivada. Debe analizar los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones con el objeto de resolver todas las peticiones […]». [15] «La sentencia tiene que ser motivada.
En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen». [16] Consejo de Estado, sección segunda, expediente: 66001-23-33-000-2012- 00161-01 (3605-14). [17] Las facultades ultra y extra petita de las que se reviste a un juez ordinario laboral están consagradas en el artículo 50 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, al prever que «[e]l Juez de primera instancia podrá ordenar el pago de salarios, prestaciones o indemnizaciones distintos de los pedidos, cuando los hechos que los originen hayan sido discutidos en el proceso y estén debidamente probados, o condenar al pago de sumas mayores que las demandadas por el mismo concepto, cuando aparezca que éstas son inferiores a las que corresponden al trabajador, de conformidad con la ley, y siempre que no hayan sido pagadas». [18] Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C.P. Carmelo Perdomo Cuéter.