SUSTITUCIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN DOCENTE – Requisitos / SUSTITUCIÓN PENSIONAL – Improcedencia por falta de prueba de la convivencia con el causante Hay sustitución pensional en los siguientes casos: (i) cuando fallece una persona pensionada o con derecho a pensión de jubilación, invalidez o vejez o (ii) cuando muere un trabajador particular o un empleado o trabajador del sector público después de haber completado el tiempo de servicios requerido por la ley, convenciones o pactos colectivos para adquirir el derecho a la pensión de jubilación. En estos casos, sus beneficiaros serán las personas indicadas en el Decreto 1160 de 1989 (artículo 6), en el orden precisamente allí previsto.
(…). Se colige entonces que el demandante no acreditó la convivencia efectiva con la señora Nelly de Jesús Correa Gómez (q. e. p. d.), cuando ocurrió la muerte de esta última, como supuesto de hecho y de derecho para que sea considerado como beneficiario de la sustitución de la pensión que aquella disfrutaba en vida. FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 279 / LEY 91 DE 1989 / LEY 33 DE 1985 / LEY 71 DE 1988 / DECRETO 1160 DE 1989 CONDENA EN COSTAS – Criterio subjetivo / CONDENA EN COSTAS – Improcedencia Esta Sala considera que la referida normativa, artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, por cuanto para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, actuación que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder del demandante, se revocará la condena en costas.
FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 365 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D.C., once (11) de febrero de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 05001-23-33-000-2013-01025-01(5069-18) Actor: LUIS FELIPE CORREA Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandante (ff. 378 a 383) contra la sentencia proferida el 25 de junio de 2018 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe (ff. 368 a 375).
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 17 a 29). El señor Luis Felipe Correa, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción contencioso-administrativa a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad parcial de la Resolución 2906 de 11 de febrero de 2009, por medio de la cual la accionada le negó la sustitución pensional en su condición de compañero permanente de la señora Nelly de Jesús Correa Gómez (q. e. p. d.). Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, pide, en síntesis, el reconocimiento y pago de la mencionada prestación, debidamente indexada, y se condene en costas. 1.1.3 Fundamentos fácticos.
Relata el actor que desde 1995 inició «una relación amorosa [con la señora Nelly de Jesús Correa Gómez], pero solo desde febrero del año 2001, decidieron convivir juntos y hacer vida marital como pareja para conformar un hogar, situación que se prolongó hasta el 14 de febrero de 2008», fecha en que falleció. Que, a través de Resolución 3001 de 27 de febrero de 2006, la demandada reconoció a la señora Nelly de Jesús Correa Gómez (q. e. p. d.) pensión de jubilación por haberse desempeñado como educadora en el municipio de Guarne (Antioquia), por lo que, en su condición de compañero permanente de aquella, presentó reclamación para la sustitución de la aludida prestación, negada con el acto acusado.
Sostiene que la señora Laura Rosa Gómez de Correa, madre de la finada Nelly de Jesús Correa Gómez, también presentó reclamación administrativa tendiente a la sustitución de la aludida prestación, la que igualmente fue negada en el acto que se acusa. 1.1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por el acto demandado los artículos 11, 46 y 47 de la Ley 100 de 1993; y 7 del Decreto 224 de 1972.
Así como los Decretos 3135 de 1968 y 434 de 1971. Aduce que con el acto administrativo demandado se desconocieron los citados preceptos, en el entendido de que «probó sumariamente que era el compañero permanente y que hacía vida marital con la causante (declaraciones extrajuicio) y que la otra reclamante, la señora laura rosa gómez de correa, dependía económicamente de su esposo». 1.2 Contestación de la demanda.
La Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio guardó silencio en esta instancia procesal. 1.3 Litisconsorte necesario (ff. 120 y 121). En el proveído que adicionó el auto admisorio[1], el a quo vinculó al proceso a la señora Laura Rosa Gómez de Correa, quien, por intermedio de curador, contestó la demanda.
Respecto de las pretensiones indicó que se acoge a lo que se decida en el fallo, de acuerdo con las pruebas que se aporten, y en cuanto a los hechos expresó que algunos son ciertos, otros deben probarse y los demás son aspectos de derecho. No propuso excepciones. 1.4 La providencia apelada (ff. 368 a 375). El Tribunal Administrativo de Antioquia, con sentencia de 25 de junio de 2018, negó las súplicas de la demanda y condenó en costas al accionante, al considerar que «[s]i bien en el proceso fueron aportadas declaraciones extrajudiciales y, a su vez, se recibió el testimonio de la señora María Eugenia Echavarría Barón, las cuales aseguraron conocer la supuesta convivencia entre los señores Nelly de Jesús Correa Gómez y […] Luis Felipe Correa durante los años 2001 a 2007, dichas pruebas no son suficientes para acreditar realmente la calidad de “compañero permanente” del demandante y su efectiva convivencia con la causante […] por cuanto también dentro del expediente se observan varias declaraciones extrajudiciales que sustentan el derecho de la señora Laura Rosa Gómez de Correa, (madre de la causante), las cuales dan fe de que la señora Nelly de Jesús Correa era “soltera”, “no tenía hijos legítimos reconocidos ni por reconocer, ni adoptivos y que en particular convivía con su madre en el municipio de la Ceja – Antioquia hasta el día de su fallecimiento”».
Arguye, asimismo, que «si bien el actor asegura que convivió con la señora Nelly de Jesús Correa Gómez desde el año 2001 hasta el día de su fallecimiento en febrero 14 de 2008, a folio 140-141C, fue allegada copia de la escritura del testamento elaborado por la causante [el] 2 de agosto de 2005, en la cual se identificó como vecina de la Ceja – Antioquia y además indicó que, para el año 2005, su estado civil era “soltera y sin hijos”.
Es decir, lo manifestado por la causante en su testamento contradice lo dicho por el demandante». Estima que «resulta extraño que en el proceso el actor alegue la calidad de compañero permanente […] y no haya invocado la misma calidad para reclamar los derechos patrimoniales que se causaron en virtud de la supuesta unión marital de hecho, pues al ser interrogado […] aseguró que los familiares de la señora Nelly de Jesús Correa Gómez, luego de su fallecimiento, dispusieron de sus propiedades (apartamento, casas y dineros) sin reconocerle derecho alguno, pese a que considera tenían una propiedad en común».
Argumenta que no descarta la posibilidad de que entre la causante y el accionante «pudo haber existido una relación sentimental “noviazgo”, pero ello no da lugar a que se reconozca la calidad de compañero permanente y por ende, el derecho al reconocimiento y pago de la sustitución pensional, pues este tipo de relaciones no configuran por sí mismo una unión marital de hecho, tal como lo […] manifest[ó] el Consejo de Estado en la sentencia [de] 19 de agosto de 2015». 1.5 El recurso de apelación (ff. 378 a 383).
Inconforme con la decisión precedente, el demandante interpuso recurso de apelación, en el que sostiene que las declaraciones extraproceso de los señores Ricaurte Sánchez Muñoz y María Eugenia Echavarría Barón, como vigilante del conjunto donde habitaba con la causante y trabajadora doméstica de ellos, respectivamente, dan «cuenta por lo menos sumariamente de la convivencia como pareja […] durante el lapso […] comprendido entre los años: 2001 a 2007 y una de las declaraciones extrajudiciales allegadas pudo por lo menos ser controvertida por las partes, específicamente la de la señora maría eugenia echavarría barón, que se ratificó en su deponencia», al indicar que «era ella quien realizaba las labores de aseo en el apartamento [que] habita[ban] […], primero en el Conjunto Residencial “Multifamiliares Escocia” del municipio de Itagüí, y luego a finales del año 2007 que se trasladaron al sector de la Floresta del municipio de Medellín, hasta el 14 de febrero de 2008, fecha en que falleció».
Refuta que las declaraciones extraproceso aportadas por la señora Laura Rosa Gómez de Correa «son lo que se conoce como una prueba sumaria que no fue posible controvertir de manera alguna, por cuanto estos testigos no fueron traídos al proceso para su ratificación y no se desconoce por ello que la […] [causante], visitaba a su madre en el municipio de la Ceja […] y eventualmente también se quedaba allí uno […] o dos […] días», tal como lo precisó en los hechos de la demanda.
Objeta que la «existencia de un acto solemne como lo es un testamento que se consigna en una escritura pública, es simplemente un acto unilateral de una persona, en el cual se pretende plasmar la última voluntad de la misma para el reparto futuro de sus bienes en caso de […] su fallecimiento», por lo que al ser la finada Nelly de Jesús Correa Gómez «una mujer soltera y sin hijos […] y si bien manifiesta en dicho acto que residía en el municipio de la Ceja […], hay que entender que ella jamás […] le confesó a su señora madre que convivía como compañera permanente con su primo hermano […] por razones de cierta pena familiar que le impedían confesárselo y por esta causa es la presunta mas no real contradicción con el testimonio recibido y las otras declaraciones extrajuicio allegadas», tal como lo explicó en el interrogatorio de parte.
Contradice que «[d]ecidir no iniciar un proceso de declaración de existencia de unión marital de hecho y la consecuencial sociedad patrimonial, puede obedecer a múltiples razones, entre ellas: respetar la última voluntad de un ser querido (la compañera permanente) que […] decidió repartir sus pocos bienes de X o Y [sic] manera; que cuando se enteró de esta posibilidad de demandar, ya había transcurrido el plazo de un (01) año de que trata la Ley 54 de 1990».
También que no se tuvo en cuenta que la denuncia penal instaurada en su contra por la señora Laura Rosa Gómez de Correa, por solicitar la sustitución pensional como compañero permanente de la causante, fue archivada por la Fiscalía General de la Nación sin que «siquiera fue[ra] imputado por dicha causa, luego si dijo mentiras en dicha actuación administrativa de reclamación […] debió haber sido imputado por la Fiscalía y condenado por los Jueces».
I. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 26 de julio de 2018 (f. 384) y admitido por esta Corporación a través de auto de 4 de diciembre de 2019 (f. 391), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Con auto de 8 de julio de 2020 (f. 398), se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 (numeral 4) del CPACA, oportunidad en que guardaron silencio (f. 399).
CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA esta Corporación es competente para conocer del presente litigio en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De conformidad con los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala determinar si al demandante le asiste o no razón jurídica para reclamar de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en condición de compañero permanente de la señora Nelly de Jesús Correa Gómez (q. e. p. d.), la sustitución de la pensión de jubilación docente que ella disfrutaba, o si por el contrario, al no demostrar la efectiva convivencia carece de tal derecho. 3.3 Marco conceptual.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. Como bien lo ha dicho esta subsección[2], la muerte constituye una contingencia del sistema de seguridad social, pues al desaparecer en forma definitiva la persona que atendía el sostenimiento del grupo familiar, se corre el riesgo de que sus integrantes queden desamparados y en peligro para poder subsistir, por ello, se concibió la pensión de sobrevivientes o sustitución pensional con el fin de evitar un cambio sustancial en las condiciones mínimas de vida de los beneficiarios de esta prestación. Se tiene entonces, que en materia pensional las disposiciones aplicables son las vigentes al momento del fallecimiento del causante.
Si este ocurre en vigor de la Ley 100 de 1993, ha de recordarse que su aplicación, según su artículo 279, no se extiende a aquellos que se encuentran afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio: El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente Ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto ley 1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de la presente Ley, ni a los miembros no remunerados de las Corporaciones Públicas.
Así mismo, se exceptúa a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con pensiones o cualquier clase de remuneración. Este Fondo será responsable de la expedición y pago de bonos pensionales en favor de educadores que se retiren del servicio, de conformidad con la reglamentación que para el efecto se expida. […] Sobre esta exclusión, la Corte Constitucional, en sentencia C-461 de 1995[3], la declaró exequible «siempre que su aplicación no vulnere el principio de igualdad», por lo que al momento de resolver cada caso, el juez debe analizar no solamente la norma especial, sino también el régimen general y en el evento en que este sea más favorable debe proceder a su aplicación. A pesar de lo preceptuado por el Estatuto Docente (Decreto ley 2277 de 1979), en el sentido de que los educadores oficiales tienen el carácter de empleados oficiales de régimen especial, esto únicamente es aplicable en lo relacionado con las materias que regula el mencionado Estatuto, es decir, que en lo que remite a la pensión ordinaria de jubilación no ostentan ningún tratamiento especial, pues aunque son servidores públicos con régimen especial, en lo atinente a pensiones no gozan de dicha particularidad.
Por su parte, la Ley 91 de 1989, «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio», distinguió entre el personal docente nacional, nacionalizado y territorial en los siguientes términos: Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1.
Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.
Parágrafo - Se entiende que una prestación se ha causado cuando se han cumplido los requisitos para su exigibilidad. Y en cuanto a las prestaciones sociales a que tendría derecho el personal docente nacional y nacionalizado, la mencionada Ley 91 de 1989 dispuso: Artículo 15º.- A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990, será regido por las siguientes disposiciones: 1.
Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial, de conformidad con las normas vigentes. Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1º de enero de 1990, para efecto de las prestaciones económicas y sociales, se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978 o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta ley. 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1. de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
De la norma trascrita se infiere que a los docentes vinculados a partir de 1º de enero de 1990, nacionales y nacionalizados, se les reconocerá solamente una pensión de jubilación bajo el régimen general y ordinario de pensiones del sector público nacional; reconocimiento pensional que estuvo regulado por los artículos 17 de la Ley 6ª de 1945 y 27 del Decreto 3135 de 1968, este último derogado por el artículo 25 de la Ley 33 de 1985; y para aquellos que estuvieron vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989 prevé que se mantendrá el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial, de conformidad con las normas vigentes, es decir, que el reconocimiento de la pensión de jubilación ordinaria a favor de los docentes se rige por la Ley 33 de 1985, norma legal vigente hasta antes de la expedición de la Ley 91 de 1989.
Luego, la Ley 60 de 1993 dispuso que el régimen prestacional aplicable a los docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la misma Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ella fijadas serán compatibles con pensiones o cualquier otra clase de remuneraciones; asimismo, en cuanto a los docentes territoriales previó su incorporación al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio respetándoles el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial.
A este respecto, el Consejo de Estado, en sentencia de 23 de febrero de 2006, expediente 2002 – 0594[4], sobre el tema objeto de análisis, precisó: De lo anterior resalta que los docentes nacionales y nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales y distritales de educación en las condiciones señaladas en la Ley 60 de 1993 quedan sometidos en cuanto a la pensión de jubilación – ordinaria o derecho prevista en la Ley 91 de 1989, la cual es de régimen ‘ordinario’, como ya se dijo.
Y los docentes territoriales en cuanto a la citada pensión tenían que estar sometidos a la ley pensional ‘ordinaria’ pertinente (salvo situaciones especiales que se deben demostrar) debido a que las autoridades locales no tenían facultad constitucional para regular esa materia; por eso algunas disposiciones dictadas en materia pensional para los empleados territoriales por autoridades locales resultan contrarias al régimen constitucional; claro está que las situaciones definidas y consolidadas en aplicación de un régimen local gozan de protección conforme al Art. 146-1 de la Ley 100/93. […] La Ley 115 de 1994, en la parte final del inciso 1º del artículo 115 claramente dispone: ‘El régimen prestacional de los educadores estatales es el establecido en la Ley 91 de 1989, en la Ley 60 de 1993 y en la presente Ley’.
Pues bien, como ya se vio, en materia de pensión de jubilación – ordinaria o derecho, ni la Ley 91 de 1989, ni la Ley 60 de 1993 consagraron un régimen ‘especial’; ahora, la actual ley, tampoco lo hace. Y se aclara que el hecho que esta Ley disponga lo dicho sobre el régimen pensional en su artículo 115 que se intitula ‘Régimen Especial de los Educadores Estatales’, dado el contenido de la norma, como ya se vio, realmente no consagra un régimen especial en materia de pensión de jubilación – derecho de los docentes.
Así, esta ley no hizo otra cosa que ratificar el régimen de jubilación establecido en el momento, lo que indica que la Ley 33 de 1985, seguía siendo la norma aplicable para los docentes nacionales. Además, las pensiones de jubilación de los docentes reconocidas en su tiempo al amparo de la Ley 6ª/45 o el D.L. 3135/68 (antecesoras de la Ley 33/85) lo fueron bajo disposiciones ‘generales’ de pensiones del sector administrativo, que no tuvieron el carácter de ‘especiales’.
Por lo tanto, la Ley 33 de 1985 unificó el régimen de la pensión de jubilación de los servidores públicos, aplicable a todos los niveles que no estuviesen exceptuados por ley, tal como sucede para la pensión de jubilación ordinaria de los docentes nacionales y nacionalizados respecto de quienes no se consagra un régimen legal especial; por ende, es del caso dar aplicación a lo establecido por la citada Ley 33 al encontrarse regulados en forma expresa los docentes nacionales y nacionalizados.
En razón a que los docentes no gozan de régimen especial en materia pensional, en principio, la norma aplicable es la Ley 33 de 1985, la cual dispone que los empleados oficiales que sirvan o hayan servido 20 años continuos o discontinuos y lleguen a la edad de 55 años tendrán derecho a pensionarse con el equivalente al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.
No obstante, existen casos en los que al no poderse aplicar la Ley 100 de 1993, se debe acudir al Decreto 1160 de 1989, que reglamenta parcialmente la Ley 71 de 1988, sobre beneficiarios de la sustitución pensional. En tal virtud, esta Corporación[5], al examinar la legalidad de algunas expresiones del artículo 6 (numeral 1) ibidem, sostuvo: 2.2.
Ámbito de aplicación de la norma acusada. No obstante lo anterior ha de precisar la Sala que la Ley 71 de 1988 y por ende su Decreto Reglamentario 1660 de 1989 continuaron vigentes en cuanto a aquellos regímenes que por exclusión no quedaron comprendidos dentro de la Ley 100 de 1993, según lo dispuesto en el Artículo 279. A estas conclusiones de derogatoria tácita parcial de la legislación anterior sobre pensiones y aplicación para algunos destinatarios llega la Sala, primero, porque como ya se dijo, la comparación de las disposiciones anteriores a la vigencia de la Ley 100 con el régimen que ella contiene, permiten afirmar que la preceptiva demandada se encuentra derogada en cuanto a los regímenes que deben gobernarse por la Ley 100 de 1993 y, segundo, porque los exceptuados en el Artículo 279 ibidem, al no estar comprendidos dentro del ámbito de aplicación del nuevo sistema, deben regirse por la legislación anterior en cuanto sea compatible con cada régimen especial y mientras, como es obvio, el legislador no expida un sistema de pensiones para tales destinatarios. […] En efecto, el artículo 3º de la Ley 71 de 1988, por una parte, extendió las previsiones sobre sustitución pensional de las Leyes 33 de 1973, 12 de 1975, 44 de 1980 y 113 de 1985 en forma vitalicia, al cónyuge supérstite, compañero o compañera permanente, a los hijos menores o inválidos y a los padres o hermanos inválidos que dependan económicamente del pensionado, así: 1.
El cónyuge sobreviviente o compañero o compañera permanente, tendrán derecho a recibir en concurrencia con los hijos menores o inválidos por mitades la sustitución de la respectiva pensión con derecho a acrecer cuando uno de los dos órdenes tengan extinguido su derecho. De igual manera respecto de los hijos entre sí. 2. Si no hubiere cónyuge o compañero o compañera permanente, la sustitución de la pensión corresponderá íntegramente a los hijos menores o inválidos por partes iguales. 3.
Si no hubiere cónyuge supérstite o compañero o compañera permanente, ni hijos menores o inválidos, la sustitución de la pensión corresponderá a los padres. 4. Si no hubiere cónyuge supérstite, compañero o compañera permanente, ni hijos menores o inválidos, ni padres, la sustitución de la pensión corresponderá a los hermanos inválidos que dependan económicamente del causante.
Y, por la otra, el Decreto 1160 de 1989, en cuanto a la sustitución pensional, dispuso: Artículo 5º.- Sustitución pensional. Hay sustitución pensional en los siguientes casos: a) Cuando fallece una persona pensionada o con derecho a pensión de jubilación, invalidez o vejez; b) Cuando fallece un trabajador particular o un empleado o trabajador del sector público después de haber completado el tiempo de servicios requerido por la ley, convenciones o pactos colectivos para adquirir el derecho a la pensión de jubilación. Artículo 6º.- Beneficiarios de la sustitución pensional.
Extiéndense las previsiones sobre sustitución pensional: 1. En forma vitalicia al cónyuge sobreviviente y, a falta de éste, al compañero o a la compañera permanente del causante. Se entiende que falta el cónyuge: a) Por muerte real o presunta; b) Por nulidad del matrimonio civil o eclesiástico; c) Por divorcio del matrimonio civil. 2.
A los hijos menores de 18 años, inválidos de cualquier edad y estudiantes de 18 años o más de edad, que dependan económicamente del causante, mientras subsistan las condiciones de minoría de edad, invalidez o estudios. 3. A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente o hijos con derecho, en forma vitalicia a los padres legítimos, naturales o adoptantes del causante, que dependan económicamente de éste. 4.
A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente hijos y padres con derecho, a los hermanos inválidos que dependan económicamente del causante hasta cuando cese la invalidez. Parágrafo.- Los órdenes de sustitución consagrados en el presente artículo, se aplicarán a la pensión especial establecida en el artículo 1o. de la Ley 126 de 1985 en favor de los beneficiarios de los funcionarios o empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público, conforme al artículo 4 de la Ley 71 de 1988. […] Artículo 8º.- Distribución entre beneficiarios de la sustitución pensional.
La sustitución pensional se distribuirá entre los beneficiarios así: 1. El 50% para el cónyuge sobreviviente o compañero o compañera permanente del causante y el otro 50% para los hijos de éste, distribuido por partes iguales. 2. A falta de hijos con derecho, se sustituirá la totalidad de la pensión, al cónyuge Sobreviviente o al compañero o compañera permanente del causante. 3.
Si no hubiere cónyuge supérstite o compañero o compañera permanente, la sustitución de la pensión corresponderá a los hijos con derecho, por partes iguales. 4. Si no hubiere cónyuge supérstite o compañero o compañera permanente, ni hijos con derecho, se sustituirá la totalidad de la pensión a los padres con derecho. 5. Si no hubiere cónyuge supérstite, compañero o compañera permanente, hijos o padres con derecho, la sustitución de la pensión corresponderá a los hermanos inválidos del causante.
Parágrafo.- Cuando falte alguno de los beneficiarios del respectivo orden por extinción o pérdida del derecho, la parte de su pensión acrecerá a la de los demás en forma proporcional. […] Artículo 12. Compañero permanente. Para efectos de la sustitución pensional, se admitirá la calidad de compañero o compañera permanente a quien ostente el estado civil de soltero(a) y haya hecho vida marital con el causante durante el año inmediatamente anterior al fallecimiento de éste o en el lapso establecido en regímenes especiales.
Parágrafo. El compañero o compañera permanente pierde el derecho a la sustitución pensional que esté disfrutando cuando contraiga nupcias o haga vida marital. Artículo 13º.- Prueba de la calidad de compañero permanente. Se acreditará la calidad de compañero o compañera permanente, con la inscripción efectuada por el causante en la respectiva entidad de previsión social o patronal.
Igualmente se podrá establecer con dos (2) declaraciones de terceros rendidas ante cualquier autoridad política o judicial del lugar. En caso de vínculo matrimonial del compañero o compañera permanente que reclame el derecho a la sustitución pensional, se deberá presentar la respectiva sentencia judicial sobre la nulidad o el divorcio, debidamente ejecutoriada.[6] De las normas trascritas, en lo concerniente al sub lite, se tiene que hay sustitución pensional en los siguientes casos: (i) cuando fallece una persona pensionada o con derecho a pensión de jubilación, invalidez o vejez o (ii) cuando muere un trabajador particular o un empleado o trabajador del sector público después de haber completado el tiempo de servicios requerido por la ley, convenciones o pactos colectivos para adquirir el derecho a la pensión de jubilación. En estos casos, sus beneficiaros serán las personas indicadas en el Decreto 1160 de 1989 (artículo 6), en el orden precisamente allí previsto. 3.4 Hechos probados.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Resolución 3001 de 27 de febrero de 2006, por medio de la cual la accionada reconoce a la señora Nelly de Jesús Correa Gómez (q. e. p. d.) pensión de jubilación, a partir del 12 de junio de 2006 (ff. 9 a 12). b) Registro civil de defunción 4894017, en el que consta que la señora Nelly de Jesús Correa Gómez (q. e. p. d.) falleció el 14 de febrero de 2008 (f. 4). c) Declaración extraproceso rendida ante la Notaría Octava de Medellín por la señora María Eugenia Echavarría Barón, en la que expresó (f. 7): […] conocí a los señores luis felipe correa y nelly de jesús correa gómez, por mi actividad de trabajo en su residencia, durante un día a la semana, en oficios domésticos, inicialmente en el Conjunto Residencial Multifamiliares “escocia”, en el municipio de Itagüí, esto aconteció desde finales del año 2001, hasta octubre del año 2007, en que se trasladaron al sector de la Floresta, de la ciudad de Medellín y allí también acudí hasta que esta última falleció en febrero del año 2008 […] Sé y me consta, que ellos eran una pareja, que convivían bajo el mismo techo, tenían su habitación en cama común, que yo misma se las organizaba cuando iba allá. Normalmente ellos se encontraban en su residencia los fines de semana y ocasionalmente, un día a la semana, cuando doña Nelly, descansaba, de su actividad como Maestra en el Municipio de Guarne.
Igualmente me consta, que ambos mercaban y traían los víveres [a] la casa. d) Declaración extraproceso recibida al señor Ricaurte Sánchez Muñoz en la referida notaría, en la que indicó: […] conocía a los señores luis felipe correa y nelly de jesús correa gómez, como pareja, cuando trabajé como Portero en el Edificio o Conjunto Residencial Multifamiliares “escocia”, del municipio de Itagüí.
Ellos convivieron allí desde finales del año 2001 aproximadamente, hasta octubre del año 2007, en que se trasladaron a la ciudad de Medellín. El apartamento era de propiedad del señor luis felipe correa, y yo los veía a ellos los fines de semana y algunos lunes, el resto de la semana, no veía a la señora nelly de jesús correa gómez, por cuanto ella tengo entendido trabajaba en una Escuela del Municipio de Guarne (Ant.).
El trato que se daban era como pareja y también los veía llegar con los elementos de mercado y víveres, en los [f]ines de semana, en que ellos se encontraban. También sé y me consta que la persona encargada de organizarles el Apartamento cada ocho días, era la señora maría eugenia echavarría barón. e) Testamento otorgado el 2 de agosto de 2005 por la señora Nelly de Jesús Correa Gómez (q. e. p. d.), ante la Notaría Única del Círculo de la Ceja (Antioquia), en el que señala que se encuentra «soltera y no t[i]en[e] descendencia natural ni hijos adoptivos»; asimismo, en caso de que fallezca, «se entregue a [su] madre señora Laura Rosa Gómez […] el Apartamento número 104 ubicado en el “Edificio Padua” […] de la ciudad de Medellín», a quien además nombra como su «albacea testamentari[a] con la tenencia y libre administración de [sus] bienes hasta que estos queden legal y definitivamente adjudicados» (ff. 140 y 141). f) Declaraciones juramentadas anexas al expediente administrativo que dio origen al acto acusado (ff. 76 vuelta a 79), en las que los señores Juan David Arbeláez Osorio, Luz Stella Ocampo Bedoya, Liliana María Moreno Carmona, Jhon Jairo Loaiza Henao, María Aurora Loaiza Bedoya, María Alicia Chica de Jaramillo, Laura Tobón Mejía y Laura Rosa Gómez de Correa coinciden en afirmar, ante la Notaría Única del Círculo de la Ceja (Antioquia), que «[…] conoc[ieron] de vista, trato y comunicación a la finada nelly de jesús correa gómez, fallecida el 14 de Febrero de 2008 […] que […] murió siendo soltera y no tenía ninguna clase de hijos […] y tampoco tenía ninguna clase de unión marital de hecho […] vivió con su madre bajo el mismo techo y hasta el momento de su muerte». g) Resolución 2906 de 11 de febrero de 2009, por la cual la accionada negó al actor y a la señora Laura Rosa Gómez de Correa la sustitución pensional, en condición de compañero permanente y madre de la finada Nelly de Jesús Correa Gómez, respectivamente (ff. 13 y 14).
De las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que con Resolución 3001 de 27 de febrero de 2006 la accionada reconoció pensión de jubilación a la señora Nelly de Jesús Correa Gómez (q. e. p. d.), quien falleció el 14 de febrero de 2008, no tuvo hijos y la presunta convivencia en unión libre con el demandante se encuentra en entredicho.
Asimismo, se logra establecer que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a través del acto acusado, negó al accionante y a la señora Laura Rosa Gómez de Correa, en condición de compañero permanente y madre de la finada Nelly de Jesús Correa Gómez, respectivamente, la sustitución de la mencionada prestación. 3.5 Análisis del caso concreto.
Para la Sala la decisión recurrida resulta acertada en la medida en que si bien el marco normativo aplicable al asunto sub examine exige como prueba para acreditar la condición de compañero permanente dos (2) declaraciones de terceros, las aportadas por el actor al expediente para tal fin no son suficientes, así una de ellas haya sido ratificada mediante testimonio en la audiencia de pruebas surtida en primera instancia (ff. 303 y 304), tal como consta en el archivo de audio y video visible en el folio 330.
En primer lugar, se llega a esta conclusión dada la existencia de otras declaraciones extraproceso que dan cuenta de que la finada Nelly de Jesús Correa Gómez «murió siendo soltera […] tampoco tenía ninguna clase de unión marital de hecho […] vivió con su madre bajo el mismo techo y hasta el momento de su muerte»; asimismo, se tiene que la manifestación efectuada por la señora Nelly de Jesús Correa Gómez (q. e. p. d.) en el testamento que otorgó el 2 de agosto de 2005, contradice las declaraciones con las que el accionante pretende probar que era su compañero permanente, pues en dicho acto solemne afirma que se encuentra «soltera y no t[i]en[e] descendencia natural ni hijos adoptivos», con lo que cobra relevancia las declaraciones referidas en este párrafo.
Se colige entonces que el demandante no acreditó la convivencia efectiva con la señora Nelly de Jesús Correa Gómez (q. e. p. d.), cuando ocurrió la muerte de esta última, como supuesto de hecho y de derecho para que sea considerado como beneficiario de la sustitución de la pensión que aquella disfrutaba en vida. Por otra parte, contrario a lo refutado en la alzada, la Sala da plena validez a las declaraciones extraproceso que hacen parte del expediente administrativo, incorporadas legalmente al plenario como antecedentes del acto acusado, en cumplimiento del mandato contenido en el inciso 1° del parágrafo primero del artículo 175 del CPACA (f. 51 vuelta), puesto que al pertenecer a la actuación administrativa el accionante tuvo oportunidad de controvertirlas, además, por el conocimiento previo que tenía de esas declaraciones anticipadas, y en atención a que contrarían lo dicho para la demostración de la calidad de compañero permanente de la finada Nelly de Jesús Correa Gómez, correspondía a este solicitar la ratificación de las aludidas declaraciones, conforme al artículo 222 del Código General del Proceso (CGP)[7].
Tampoco es de recibo pretender restar credibilidad a la declaración de la señora Nelly de Jesús Correa Gómez (q. e. p. d.), según la cual se encontraba «soltera y no t[i]en[e] descendencia natural ni hijos adoptivos», contenida en el testamento que otorgó el 2 de agosto de 2005, bajo el entendido de que se trata de un «simple […] acto unilateral de una persona, en el cual se pretende plasmar la última voluntad de la misma para el reparto futuro de sus bienes en caso de […] su fallecimiento», puesto que al rendir tal declaración testamentaria indicó «estar en el goce completo de todas sus facultades mentales y sus sentidos de todo lo cual […] el notario d[io] fe» (f. 140).
Menos aún inferir que la contradicción entre el testimonio recibido y las declaraciones extraproceso a que se hizo referencia, contenidas en el expediente administrativo, se deriva del hecho de que la finada no le haya «confes[ado] a su señora madre que convivía como compañera permanente con su primo hermano […] por razones de cierta pena familiar», toda vez que esa afirmación carece de sustento probatorio y no posee la entidad suficiente para contrarrestar la falta de acreditación de la convivencia efectiva.
De igual forma, por las consideraciones que anteceden, resulta irrelevante la inconformidad relativa a que la decisión del accionante de «no iniciar un proceso de declaración de existencia de unión marital de hecho y la consecuencial sociedad patrimonial […] [por] respet[o] [a] la última voluntad de un ser querido (la compañera permanente) que […] decidió repartir sus pocos bienes de X o Y [sic] manera; que cuando se enteró de esta posibilidad de demandar, ya había transcurrido el plazo de un (01) año de que trata la Ley 54 de 1990», pues al no haberse planteado dicha circunstancia en la fijación del litigio, la Sala no encuentra motivo para ahondar frente al tema, si se tiene en cuenta que el a quo se refirió a ella para desvirtuar la «supuesta unión marital de hecho».
Lo mismo acontece con la censura concerniente a que no se tuvo en cuenta que la denuncia penal instaurada en su contra por la señora Laura Rosa Gómez de Correa, por solicitar la sustitución pensional como compañero permanente de la causante, fue archivada por la Fiscalía General de la Nación sin que «siquiera fue[ra] imputado por dicha causa, luego si dijo mentiras en dicha actuación administrativa de reclamación […] debió haber sido imputado por la Fiscalía y condenado por los Jueces», dado que la única noticia procesal que se tiene al respecto consta en la certificación visible en el folio 150, en la que se indica que se «orden[ó] el archivo de las diligencias por inexistencia del hecho». 3.5 Otros aspectos procesales.
Estima la Sala que el a quo, al condenar en costas a la parte demandante, aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 188[8] del CPACA, pues no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 2016[9], así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Por lo tanto, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, por cuanto para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, actuación que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder del demandante, se revocará la condena en costas.
Así las cosas, con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda, y revocará la condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.º Confírmase parcialmente la sentencia proferida el 25 de junio de 2018 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda incoada por el señor Luis Felipe Correa contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, conforme a lo expuesto en la parte motiva. 2.º Revócase el ordinal segundo de la parte decisoria del fallo apelado, que condenó en costas al demandante, que incluye las agencias en derecho, de acuerdo con lo indicado en la motivación de la presente providencia. 3.º Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las constancias y anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente |CARMELO PERDOMO CUÉTER | | | |Firmado electrónicamente |Firmado electrónicamente | |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Auto de 29 de agosto de 2013 (f. 34). [2] Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, sentencia de 2 de octubre de 2014, radicado 08001-23- 31-000-2001-02315-01(0964-12), C. P. Gerardo Arenas Monsalve. [3] M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [4] C. P. Tarsicio Cáceres Toro. [5] Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, sentencia de 10 de octubre de 1996, expediente 11223, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. [6] El texto subrayado fue declarado nulo por el Consejo de Estado mediante sentencia de 8 de julio de 1993, expediente 4583, C. P. Clara Forero de Castro. [7] «Artículo 222.
Ratificación de testimonios recibidos fuera del proceso. Solo podrán ratificarse en un proceso las declaraciones de testigos cuando se hayan rendido en otro o en forma anticipada sin citación o intervención de la persona contra quien se aduzcan, siempre que esta lo solicite. Para la ratificación se repetirá el interrogatorio en la forma establecida para la recepción del testimonio en el mismo proceso, sin permitir que el testigo lea su declaración anterior». [8] «Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». [9] Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).