MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / CONTRATO DE INTERVENTORÍA / MINISTERIO DE TRANSPORTE / COMPETENCIA PARA IMPONER MULTAS UNILATERALMENTE / MULTA AL CONTRATISTA / PROCEDIMIENTO PARA LA IMPOSICIÓN DE LA MULTA / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / NORMATIVIDAD APLICABLE / VIGENCIA DE LA NORMA / CLÁUSULA DEL CONTRATO ESTATAL / DERECHO AL DEBIDO PROCESO / MULTA AL CONTRATISTA / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / OBLIGACIÓN CONTRACTUAL / ACTO ADMINISTRATIVO / CONMINACIÓN / MULTA CON FINES CONMINATORIOS / OBLIGACIÓN EJECUTABLE El contrato de interventoría No. 082 de 2007 fue suscrito en vigencia del artículo 17 de la Ley 1150 de 2007, que establecía la facultad de pactar contractualmente la imposición de multas al contratista por parte de las entidades públicas.

Con fundamento en la norma anterior, la cláusula decimocuarta del contrato de interventoría No. 082 de 2007 estableció que la entidad tenía la facultad de imponer multas por la mora o incumplimiento total o parcial de las obligaciones del contratista (…) y 14.8 de la cláusula decimocuarta del contrato de interventoría (…) establecen la forma de liquidar el valor de la multa ante determinados incumplimientos imputables al contratista, sin que definan un supuesto especial de sanción; por el contrario, su aplicación se ciñe al supuesto general estipulado en el contrato, esto es, que la entidad podía multar al contratista cuando este incurriera en mora o incumplimientos totales o parciales de sus obligaciones.

En el caso concreto, los actos mediante los cuales se impusieron las multas se impusieron con un fin conminatorio, pues recayeron sobre obligaciones que por su naturaleza aún podían ejecutarse. (…) en el contrato de interventoría No. 082 de 2007 se pactó correctamente la facultad de imposición de multas, por lo cual el Ministerio de Transporte contaba con la competencia para expedir las resoluciones demandadas.

FUENTE FORMAL: LEY 1150 DE 2007 - ARTÍCULO 17 MINISTERIO DE TRANSPORTE / COMPETENCIA PARA IMPONER MULTAS UNILATERALMENTE / MULTA AL CONTRATISTA / PROCEDIMIENTO PARA LA IMPOSICIÓN DE LA MULTA / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONTRATO DE INTERVENTORÍA / CONCEPTO DE INTERVENTOR / VALOR PROBATORIO DEL CONCEPTO DE INTERVENTORÍA / CONCEPTO DE INTERVENTORÍA / CONDUCTA LEGITIMA DEL INTERVENTOR / UNIVERSIDAD NACIONAL / VALIDEZ DE LA PRUEBA / PRINCIPIO DE CONTRADICCIÓN [D]entro del trámite administrativo que culminó con la expedición de las resoluciones demandadas, la Universidad Nacional emitió conceptos técnicos sobre los argumentos presentados por el contratista en relación con la inexistencia de los incumplimientos al contrato de interventoría No. 082 de 2007..

(…) los conceptos de la Universidad Nacional no fueron rendidos con fundamento en el artículo 25 del CCA, sino como producto de la ejecución del convenio de apoyo a la supervisión, razón por la cual no constituyen un medio de prueba, sino un documento propio de una asesoría para adoptar las decisiones en desarrollo de la supervisión del contrato de interventoría. Por lo anterior, los conceptos rendidos por la Universidad Nacional en los trámites que culminaron con la expedición de las resoluciones demandadas no eran pruebas técnicas que debieran someterse al trámite de la contradicción de la parte.

Adicionalmente, los informes de la Universidad Nacional fueron conocidos por el contratista, pues estos hicieron parte de la citación a audiencia y del acto de imposición de multa, con base en lo cual pudo ejercer contradicción sobre sus fundamentos y conclusiones. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 25 NORMATIVIDAD APLICABLE / MINISTERIO DE TRANSPORTE / COMPETENCIA PARA IMPONER MULTAS UNILATERALMENTE / MULTA AL CONTRATISTA / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / VIGENCIA DE LA NORMA / PROCEDIMIENTO PARA LA IMPOSICIÓN DE LA MULTA / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / APLICACIÓN DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO En virtud de la naturaleza procedimental del artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, la norma resultaba aplicable a todos los trámites de imposición de multa que se iniciasen con posterioridad a su vigencia, y por lo tanto era aplicable al procedimiento que se adelantó por parte del Ministerio de Transporte para la expedición de las Resoluciones No. 00564 del 15 de diciembre de 2011 y No. 00129 del 19 de enero de 2012.

FUENTE FORMAL: LEY 1474 DE 2011 - ARTÍCULO 86 PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL / EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / CARGA DE LA PRUEBA / INCUMPLIMIENTO DEL DEBER PROBATORIO / FUNCIONES DEL INTERVENTOR / ACTUACIÓN DEL INTERVENTOR DEL CONTRATO ESTATAL / JUICIO DE LEGALIDAD / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA El juicio de legalidad de los actos administrativos expedidos por la administración durante la ejecución de un contrato estatal parte de la presunción de legalidad que reviste a la decisión de la administración. Por esta razón, el demandante tiene la carga de demostrar que su contenido se encuentra viciado de nulidad.

En este caso, la parte demandante ha alegado que los actos dieron por probados incumplimientos que carecían de sustento contractual y probatorio; sin embargo, no presentó pruebas que desvirtúen las decisiones de la administración. En dicho sentido, no se encuentra prueba de que los actos hayan impuesto multas por obligaciones no incluidas en el contrato.

Por el contrario, de la lectura integral de las resoluciones demandadas se denota que las mismas fueron congruentes con el contenido de las prestaciones a cargo del interventor. De otra parte, en el presente proceso no fueron presentadas pruebas que demuestren el cumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista, pues con la demanda se allegaron los actos demandados y se solicitaron los antecedentes administrativos, sin que se hubiese realizado un esfuerzo probatorio para desvirtuar el contenido de los actos demandados.

MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONDENA EN COSTAS / FIJACIÓN DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / LIQUIDACIÓN DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / MONTO DE AGENCIAS EN DERECHO / NORMATIVIDAD DE AGENCIAS EN DERECHO / PROCEDENCIA DE LA LIQUIDACIÓN DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / TARIFA DE LAS AGENCIAS EN DERECHO De conformidad con el artículo 188 del CPACA y el numeral 1 del artículo 365 del CGP, se condenará en costas a la parte demandante.

En los términos del numeral 3.1.3. del artículo 6 del Acuerdo 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura, se fija la suma de cinco millones de pesos ($5.000.000,oo) por concepto de agencias en derecho. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 188 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 365 NUMERAL 1 / ACUERDO 1887 DE 2003 - ARTÍCULO 6 NUMERAL 3.1.3 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-36-000-2012-00444-01(48012) Actor: APPLUS NORECONTROL COLOMBIA LTDA. E INTERAUDIT S.A.S. Demandado: NACIÓN- MINISTERIO DE TRANSPORTE Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Tema: Se confirma la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda.

La facultad de imposición de multas por incumplimientos se ejerció de acuerdo con lo pactado en el contrato y el demandante no demostró que no existió incumplimiento del contrato. Los conceptos emitidos por la Universidad Nacional en ejecución del apoyo a la supervisión no son pruebas técnicas que deban someterse a contradicción en el trámite de imposición de multas.

El artículo 86 de la Ley 1437 de 2011 era aplicable a todos los procedimientos de declaratoria de incumplimiento iniciados en su vigencia. SENTENCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 13 de junio de 2013, que negó las pretensiones de la demanda.

Esta Subsección, es competente para conocer del recurso de apelación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. A su vez, el tribunal era competente para conocer el proceso en primera instancia en razón la cuantía de acuerdo con el numeral 5 del artículo 152 del CPACA.

I.

ANTECEDENTES A.- Posición de la parte demandante 1.- El 9 de octubre de 2012, Applus Norecontrol Ltda. e Interaudit S.A.S., integrantes del Consorcio PAI-RUNT presentaron demanda contra el Ministerio de Transporte y formularon las siguientes pretensiones[1]: <<1. Que se declare la nulidad de la Resolución No. 005427 del 9 de diciembre de 2010 “ Por la cual se imponen unas multas y se declara la ocurrencia de un siniestro relacionado con el contrato número 082 de 2007, de interventoría”, así como la nulidad de la Resolución No 000899, del 30 de marzo de 2011 “Por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por el representante legal del Consorcio PAI- RUNT contra la Resolución No 005427 del 9 de diciembre de 2010, por la cual se imponen una multas y se declara la ocurrencia de un siniestro relacionados con el Contrato número 082 de 2007, de interventoría.” 2.

Como consecuencia de lo anterior, se ordene al Ministerio de Transporte a título de restablecimiento del derecho y a favor de las sociedades Applus Norecontrol Colombia e Interaudit S.A.S., lo siguiente. 2.1. Declarar que las sociedades Applus Norecontrol Colombia Ltda e Interaudit S.A.S. – integrantes del consorcio PAI – RUNT- no se encuentran obligadas al pago a la Nación Ministerio, de la suma Trescientos veintisiete millones novecientos treinta y seis mil cienta ochenta y cinco pesos con veinte centavos moneda corrienta ($327.936.185,20), por concepto de las multas interpuestas al Consorcio PAI- RUNT, contenidas en el artículo segundo de la Resolución No. 005427, del 9 de diciembre de 2010, confirmada por la Resolución No. 00899, del 30 de marzo de 2011. 2.2.

Ordenar a la Nación- Ministerio de Transporte, abstenserse de descontar de cualquier suma adeudada por el Ministerio de Transporte al Consorcio PAI- RUNT o reintegrar si es del caso, la suma trescientos veintisiete millones novecientos treinta y seis mil ciento ochenta y cinco pesos con veinte centavos moneda corriente ($327.936.185,20), por concepto de las multas impuestas al Consorcio PAI- RUNT, contenidas en el artículo segundo de la Resolución No. 005426, del 9 de diciembre de 2010, confirmada por la Resolución No. 000899, del 30 de marzo de 2011. 2.3.

No hacer efectiva la póliza de garantía No 8001014299 expedida por Seguros Colpatria S.A., o en caso de haberse hecho efectiva la garantía, devolver lo pagado a la compañía aseguradora. 2.4. Enviar los oficios correspondientes a la Cámara de Comercio de Bogotá D.C. y a la Procuraduría General de la Nación comunicando el no incumplimiento del Consorcio PAI- RUNT al contrato de interventoria No. 082 de 2007. 2.5.

Publicar en el SECOP la noticia del no incumplimiento del Consorcio PAI-RUNT al contrato de interventoria No. 082 de 2007. 3. Se declare la nulidad de la Resolución No. 05641 del 15 de diciembre de 2011, “Por la cual se imponen unas multas, se declara el incumplimiento del contrato para efecto de hacer exigible la cláusula penal pecuniaria y se declara la ocurrencia de un siniestro relacionados con el Contrato número 082 de 2007, de interventoría” así como la nulidad de Resolución No. 00129 del 19 de enero de 2012 “Por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por el apoderado del Consorcio PAI- RUNT, contra la Resolución 005641 del 15 de diciembre de 2011, mediante la cual se impusieran unas multas, se declaró el incumplimiento del contrato a efectos de hacer exigible la cláusula penal pecuniaria y se declaró la ocurrencia de un siniestro relacionados con el Contrato número 082 de 2007, de interventoría”. 4.

Como consecuencia de la anterior pretensión, que se ordene al Ministerio de Transporte, a título de restablecimientro del derecho y a favor de las sociedades Applus Norcontrol Colombia Ltda. e Interaudit S.A.S., lo siguiente: 4.1. Declarar que las sociedades Applus Norcontrol Colombia Ltda e Interaudit S.A.S.- integrantes del consorcio PAI- RUNT no se encuentran obligadas al pago a la Nación- Ministerio de Transporte, de la suma de Quinientos cuarenta y un millones setecientos cuarenta mil setecientos dieciséis pesos moneda corriente ($541.740.716), por concepto de las multas impuestas al Consorcio PAI- RUNT, contenidas en el artículo segundo de la Resolución No. 05641 del 15 de diciembre de 2011, modificado por el artículo segundo de la Resolución No. 00129, del 19 de enero de 2012, al igual que al pago de la suma de ciento seis millones trescientos sesenta y ocho mil seiscientos setenta y nueve pesos moneda corrientes ($106.368.679,00) por concepto de cláusula penal del contrato de interventoría No. 082 de 2007. 4.2.

Ordenar a la Nación- Ministerio de Transporte, abstenerse de descontar cualquier suma adeudada por el Ministerio de Transporte al Consorcio PAI- RUNT, o reintegrar, si es del caso, la suma de quinientos cuarenta y un millones cuarenta mil setecientos dieciséis pesos moneda corriente ($541.740.716), por concepto de las multas impuestas, contenidas en el artículo segundo de la Resolución 05641 del 15 de diciembre de 2011, modificado por el artículo segundo de la Resolución No. 00129 del 19 de enero de 2012, al igual que la suma de ciento seis millones trescientos sesenta y ocho mil seiscientos setenta y nueve pesos moneda corriente ($106.368.679,00) por concepto de cláusula penal. 4.3.

No hacer efectiva la póliza de garantía No. 8001014299 expedida por Seguros Colpatria S.A., o en caso de haberse hecho efectiva la garantía, devolver lo pagado a la compañía aseguradora. 4.4. Enviar los oficios correspondientes a las Cámaras de Comercio de Bogotá D.C. y a la Procuraduría General de la Nación comunicando el no incumplimiento del consorcio PAI- RUNT al contrato de interventoría No. 082 de 2007. 4.5.

Publicar en el SECOP la noticia del no incumplimiento del consorcio PAI- RUNT al contrato de interventoría No. 082 de 2007. 5. Que se condene en abstracto a la Nación- Ministerio de Transporte, a título de restablecimiento del derecho y a favor de las sociedades Appluls Norcontrol Colombia Ltda. e Interaudit S.A.S. a pagar a aquéllas sociedades los valores de las facturas, informes y/o cuentas de cobro no pagadas al consorcio PAI-RUNT con ocasión a las multas impuestas por las Resoluciones No. 005427 del 15 diciembre de 2011 y No. 00129, del 19 de enero de 2012, condena que se liquidará mediante el trámite incidental previsto en el artículo 193 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contensioso Administrativo 6.

Que se condena en costas a la parte. 7. Que se ordena a la parte demanda al cumplimiento de la sentencia en la tériminos de los artículos 187 a 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. >> 2.- El demandante basó sus pretensiones en las siguientes afirmaciones: 2.1.- El Ministerio de Transporte suscribió el contrato No. 082 de 9 de octubre de 2007 con el consorcio PAI RUNT, con el objeto de realizar la interventoría integral al contrato de concesión No. 033 del 7 de junio de 2007 que tenía por objeto la prestación del servicio público del Registro Único de Tránsito-RUNT-.

El plazo del contrato se estableció en 12 años. 2.2.- La cláusula decimocuarta estableció la imposición de multas en caso de mora e incumplimiento total o parcial de las obligaciones a cargo del contratista, y fijó el monto a aplicar por concepto de multa respecto de cada obligación que fuera incumplida. 2.3.- El Ministerio de Transporte y la Universidad Nacional suscribieron los convenios interadministrativos No. 030 de 2010 y No. 128 de 2010, con el objeto de brindar apoyo a la supervisión del contrato No. 033 de 2007. 2.4.- El secretario general del Ministerio de Transporte mediante oficio del 4 de junio de 2010, citó al consorcio PAI-RUNT a audiencia por el presunto incumplimiento de las obligaciones del contrato de interventoría No. 082 de 2007.

El consorcio PAI-RUNT presentó descargos en audiencia del 15 de junio de 2010, en la cual explicó las razones por las cuales no había incurrido en incumplimiento de las obligaciones del contrato de interventoría No. 082 de 2007. 2.5.- Mediante oficio del 2 de julio de 2010 el Ministerio de Transporte solicitó a la Universidad Nacional concepto técnico respecto de los descargos rendidos por el consorcio PAI-RUNT en la audiencia del 15 de junio.

La Universidad Nacional rindió concepto el 4 de agosto de 2010, el cual no fue puesto en conocimiento del contratista. 2.6.- Mediante Resolución No. 005427 del 9 de diciembre de 2010, el Ministerio de Transporte declaró el incumplimiento del contrato de interventoría No. 082 de 2007, impuso al consorcio PAI-RUNT multas por un monto total de trescientos veintisiete millones novecientos treinta y seis mil ciento ochenta y cinco pesos con veinte centavos ($327.936.185,20) e hizo efectiva la póliza de cumplimiento emitida por COLPATRIA Seguros Colpatria S.A. 2.7.- El consorcio PAI-RUNT presentó recurso de reposición en contra de la Resolución No. 005427 del 9 de diciembre de 2010, el cual fue resuelto confirmándola mediante Resolución No. 000899 del 30 de marzo de 2011, notificada el 26 de abril de 2011. 2.8.- El Ministerio de Transporte, mediante oficio del 31 de agosto de 2011, citó al consorcio PAI-RUNT a audiencia por el presunto incumplimiento de las obligaciones del contrato de interventoría No. 082 de 2007.

El consorcio contratista rindió descargos en la audiencia realizada los días 28 de septiembre y 4 de octubre de 2011, presentando las razones por las cuales no había incurrido en incumplimiento de las obligaciones a su cargo. 2.9.- El Ministerio de Transporte solicitó a la Universidad Nacional que emitiera concepto técnico respecto de los descargos rendidos por el consorcio PAI-RUNT en la audiencia celebrada los días 28 y 4 de octubre de 2011.

La Universidad Nacional rindió concepto el 27 de octubre de 2011, del cual no se corrió traslado al contratista. 2.10.- Mediante Resolución 005631 del 15 de diciembre de 2011, notificada en la audiencia del 16 de diciembre de 2011, el Ministerio de Transporte declaró el incumplimiento del contrato de interventoría No. 082 de 2007, impuso al consorcio PAI-RUNT multas por un monto total quinientos cuarenta y un millones setecientos cuarenta mil setecientos dieciséis pesos ($541.740.716), hizo efectiva la cláusula penal pecuniaria por valor de ciento seis millones trescientos sesenta y ocho mil seiscientos setenta y nueve pesos ($106.368.679,00) y ordenó hacer efectiva la póliza de cumplimiento emitida por Seguros Colpatria S.A. 2.11.- El consorcio PAI-RUNT presentó recurso de reposición contra la Resolución 005631 del 15 de diciembre de 2011, el cual fue resuelto confirmándola, mediante Resolución No. 000899 del 30 de marzo de 2011, notificada el 26 de abril de 2011. 2.12.- El Ministerio de Transporte expidió las Resoluciones 005631 del 15 de diciembre de 2011 y 000899 del 30 de marzo de 2011, con fundamento en el procedimiento establecido en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, norma de carácter sustancial, que no podía ser aplicada a contratos celebrados con antelación a su entrada en vigor. 2.13.- La totalidad de las resoluciones que declararon el incumplimiento del contrato de interventoría No. 082 de 2007 fueron expedidas por el Ministerio de Transporte sin tener competencia para ello, puesto que la imposición de multas no tuvo por finalidad la conminación o apremio para el cumplimiento de obligaciones a cargo del contratista, sino que fueron impuestas exclusivamente a modo de sanción. 2.14.- El Ministerio de Transporte desconoció el debido proceso del contratista, pues durante los trámites que culminaron con las sanciones decretó pruebas técnicas a cargo de la Universidad Nacional, de las cuales no corrió traslado al contratista, lo que no le permitió ejercer su contradicción. 2.15.- Las resoluciones demandadas incurrieron en falsa motivación, pues las mismas imputaron el incumplimiento de obligaciones que no se encontraba probado o que no correspondían al contratista. 2.16.- El contrato de interventoría No. 082 de 2007 se terminó de común acuerdo a partir del 30 de enero de 2012.

B.- Posición de la parte demandada 3.- El Ministerio de Transporte[2] contestó la demanda, y se opuso a las pretensiones con fundamento en los siguientes argumentos: 3.1.- Señaló que los actos administrativos demandados fueron expedidos con fundamento en la cláusula decimocuarta del contrato de interventoría No. 082 de 2007, en la se pactó la posibilidad de imposición de multas por mora o incumplimiento parcial o total de las obligaciones del contratista. 3.2.- La cláusula decimocuarta del contrato de interventoría No. 082 de 2007 no establece diversos tipos de multas; por el contrario, sólo refiere a los incumplimientos del contratista que no dan lugar a finalizar el contrato, razón por la cual su imposición tiene por objetivo garantizar la continuidad del objeto del contrato de interventoría. 3.3.- El artículo 86 de la Ley 1474 es una norma de naturaleza procedimental, aplicable a las actuaciones sancionatorias contractuales que se adelantaran a partir de su vigencia. 3.4.- El Ministerio de Transporte ejerció de manera directa la supervisión del contrato de interventoría No. 082 de 2007, para lo cual contrató el apoyo técnico de la Universidad Nacional, que en ejercicio de dicha labor emitió conceptos sobre los incumplimientos en que incurrió el consorcio contratista. 3.5.- Los demandantes no presentaron ninguna prueba que permita desvirtuar los incumplimientos en que incurrieron durante la ejecución del contrato.

C.- Sentencia recurrida 4.- En sentencia del 13 de junio de 2013[3], la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas y agencias de derecho a los demandantes. El tribunal consideró lo siguiente: 4.1.- Los conceptos emitidos por la Universidad Nacional no constituyen medios de prueba sino criterios orientadores, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo; por esta razón no tienen carácter vinculante ni debían ser sometidos a la contradicción del contratista. 4.1.1.- Las autoridades administrativas pueden contratar el apoyo técnico para el ejercicio de la supervisión de los contratos de interventoría, para lo cual pueden acudir a convenios con instituciones de educación superior, como es el caso de la Universidad Nacional. 4.2.- El artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 es una norma procesal, por lo que resultaba aplicable a los procedimientos iniciados con posterioridad a la fecha de su promulgación. En el caso concreto, el Ministerio de Transporte aplicó de manera estricta el procedimiento establecido para la imposición de multas, por lo que no existió vulneración al derecho al debido proceso. 4.3.- El contratista no demostró el cumplimiento de sus obligaciones; adicionalmente, en el proceso judicial se demostró que existieron deficiencias en la labor de interventoría que llevaron a la imposición de las multas por parte de la entidad contratante.

D.- Recurso de apelación 5.- Los demandantes solicitaron revocar la sentencia de primera instancia y acceder a las pretensiones de la demanda[4]. En el recurso de apelación plantearon los siguientes argumentos: 5.1.- El tribunal sólo definió la falta de competencia en la expedición de las Resoluciones No. 005427 de 9 de diciembre de 2010 y No. 0008999 de 30 de marzo de 2011, y omitió el análisis en relación con las Resoluciones No. 00564 de 15 de diciembre de 2011 y No. 00129 del19 de enero de 2012. 5.1.1.

La sentencia de primera instancia desconoció que la facultad de imposición de multas establecida en la Ley 1150 de 2007 tiene finalidad conminatoria o de apremio, lo cual no era predicable de las multas pactadas en los numerales 14.7. y 14.8 del contrato de interventoría No. 082 de 2007, que tienen un fin exclusivamente sancionatorio. 5.2.- Los conceptos de la Universidad Nacional no fueron expedidos en virtud de un procedimiento administrativo, por lo que no se encuentran cobijados por el artículo 25 del CCA y debieron ser considerados como una prueba técnica dentro procedimiento contractual. 5.2.1.

Los convenios interadministrativos No. 030 de 2010 y No. 128 de 2010 suscritos por el Ministerio de Transporte y la Universidad Nacional tenían por objeto apoyo para la supervisión del contrato de concesión No. 033 de 2007, razón por la cual no puede considerarse que la universidad pudiera tenerse como apoyo técnico para el ejercicio de la supervisión del contrato de interventoría No 082 de 2007. 5.2.3.

El artículo 34 del CCA establece que a las pruebas no se les deben exigir requisitos especiales; en consecuencia, los conceptos de la Universidad Nacional debieron ser tratados como prueba técnica y someterse a la contradicción del contratista. 5.3.- El tribunal omitió revisar que en las Resoluciones No. 005427 del 9 de diciembre de 2010 y No. 0008999 del 30 de marzo de 2011, el Ministerio impuso multas por cargos distintos a los imputados en la citación a audiencia. 5.4.- El artículo 86 de la Ley 1474 establece la facultad de imponer sanciones contractuales por medio de un procedimiento administrativo, potestad que antes de la norma no era aplicable.

Esta es una norma de carácter sustancial que no se puede aplicar a contratos suscritos antes de su entrada en vigor. 5.5.- En el segundo trámite de incumplimiento se desconoció que el contratista no había terminado sus descargos al cierre de la audiencia del 4 de octubre de 2011, pues al momento de la suspensión restaban algunos aspectos técnicos.

Igualmente, la fecha del acto de imposición de multas es anterior a la de la celebración de la audiencia, lo que denota que no se permitió la defensa del contratista. 5.6.- El tribunal tuvo como prueba de los incumplimientos del contratista el testimonio de José Omar Trujillo; sin embargo, no valoró que en las resoluciones demandadas se incluyeron obligaciones que no se encontraban en el contrato de interventoría No. 082 de 2007.

II. CONSIDERACIONES E.- Decisión a adoptar 6.- La Sala confirmará la decisión de primera instancia porque (i) el Ministerio de Transporte tenía competencia para expedir las resoluciones demandadas, (ii) no existió violación al debido proceso y (iii) el contratista no desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos. 7.- La decisión abordará en la primera parte lo relacionado con la facultad del Ministerio de Transporte para imponer multas en el contrato de interventoría No. 082 de 2007; en la segunda parte se estudiará lo relacionado con la inexistencia de violación al debido proceso en el trámite de imposición de multas; en la tercera parte se establecerá que el contratista no desvirtuó los incumplimientos declarados en los actos administrativos demandados.

La facultad del Ministerio de Transporte para imponer multas en el contrato de interventoría No. 082 de 2007 8.- El contrato de interventoría No. 082 de 2007 fue suscrito en vigencia del artículo 17 de la Ley 1150 de 2007, que establecía la facultad de pactar contractualmente la imposición de multas al contratista por parte de las entidades públicas.

Con fundamento en la norma anterior, la cláusula decimocuarta del contrato de interventoría No. 082 de 2007 estableció que la entidad tenía la facultad de imponer multas por la mora o incumplimiento total o parcial de las obligaciones del contratista. 8.1.- Los numerales 14.1. a 14.10 de la claúsula fijaban el monto a aplicar por concepto de multa, el cual se definía de acuerdo con cada obligación incumplida.

La parte final de la estipulación contractual consagra el procedimiento que se debe seguir al contratista para la imposición de la multa, con el cual se garantiza el debido proceso. 8.2.- En relación con la alegación de que se aplicaron multas que no tenían fin conminatorio, debe señalarse que los numerales 14.7 y 14.8 de la cláusula decimocuarta del contrato de interventoría No.082 de 2007 establecen la forma de liquidar el valor de la multa ante determinados incumplimientos imputables al contratista, sin que definan un supuesto especial de sanción; por el contrario, su aplicación se ciñe al supuesto general estipulado en el contrato, esto es, que la entidad podía multar al contratista cuando este incurriera en mora o incumplimientos totales o parciales de sus obligaciones. 8.2.1.- En el caso concreto, los actos mediante los cuales se impusieron las multas se impusieron con un fin conminatorio, pues recayeron sobre obligaciones que por su naturaleza aún podían ejecutarse. 9.- De conformidad con lo anterior, la Sala estima que en el contrato de interventoría No. 082 de 2007 se pactó correctamente la facultad de imposición de multas, por lo cual el Ministerio de Transporte contaba con la competencia para expedir las resoluciones demandadas.

La inexistencia de violación al debido proceso en la imposición de las multas en el caso concreto 10.- A fin de resolver sobre los argumentos del apelante relativos a la violación al debido proceso, se procederá a abordar en primer lugar lo relacionado con los conceptos de la Universidad Nacional y en segundo lugar lo concerniente al trámite adelantado para la expedición de los actos administrativos demandados.

Los conceptos de la Universidad Nacional no eran medios de prueba 11.- De conformidad con la cláusula decimotercera del contrato de interventoría No. 082 de 2007, la supervisión del mismo sería ejercida de manera directa por el Ministerio de Transporte, que para el efecto designaría un supervisor. Con fundamento en la estipulación contractual, la entidad pública debía realizar el seguimiento técnico, jurídico y financiero al contrato de interventoría, para lo cual podía contratar apoyo externo. 12.- En el proceso se encuentra acreditado que dentro del trámite administrativo que culminó con la expedición de las resoluciones demandadas, la Universidad Nacional emitió conceptos técnicos sobre los argumentos presentados por el contratista en relación con la inexistencia de los incumplimientos al contrato de interventoría No. 082 de 2007.

Los conceptos de la Universidad Nacional fueron expedidos en ejecución de los convenios interadministrativos No. 030 y No. 128 de 2010, en los que la institución universitaria se obligó a prestar apoyo a la supervisión del contrato de concesión para la prestación del servicio del RUNT. 13.- La Sala estima que los conceptos de la Universidad Nacional no fueron rendidos con fundamento en el artículo 25 del CCA, sino como producto de la ejecución del convenio de apoyo a la supervisión, razón por la cual no constituyen un medio de prueba, sino un documento propio de una asesoría para adoptar las decisiones en desarrollo de la supervisión del contrato de interventoría. Por lo anterior, los conceptos rendidos por la Universidad Nacional en los trámites que culminaron con la expedición de las resoluciones demandadas no eran pruebas técnicas que debieran someterse al trámite de la contradicción de la parte. 14.- Adicionalmente, los informes de la Universidad Nacional fueron conocidos por el contratista, pues estos hicieron parte de la citación a audiencia y del acto de imposición de multa, con base en lo cual pudo ejercer contradicción sobre sus fundamentos y conclusiones.

El debido proceso en el primer trámite de multa 14.- En relación con el trámite que culminó con la expedición de las Resoluciones No. 005427 del 9 de diciembre de 2010 y No. 0008999 del 30 de marzo de 2011, la Sala concluye que el mismo se ciñó a lo dispuesto en la cláusula decimacuarta del contrato de interventoría No. 082 de 2007, por lo cual no existe ningún tipo de violación al debido proceso. 14.1.- En cuanto a que en las Resoluciones No. 005427 del 9 de diciembre de 2010 y No. 0008999 del 30 de marzo de 2011 se hubiesen variado los cargos inicialmente imputados, de la revisión de la citación y los actos demandados se encuentra que el Ministerio de Transporte estableció los presuntos incumplimientos de acuerdo con las obligaciones contractuales, y procedió a imponer las multas con fundamento en los mismos incumplimientos que fueron inicialmente imputados, razón por la cual no existió la alegada variación. El debido proceso en el segundo trámite de multa 15.- El trámite que culminó con la expedición de las Resoluciones No. 00564 del 15 de diciembre de 2011 y No. 00129 del 19 de enero de 2012 se inició mediante oficio de citación a audiencia del 31 de agosto de 2011, fecha para la cual se encontraba vigente el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 <<12 de julio de 2011>>, norma que reguló el procedimiento para la imposición de las multas en los contratos estatales.  15.1.- En virtud de la naturaleza procedimental del artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, la norma resultaba aplicable a todos los trámites de imposición de multa que se iniciasen con posterioridad a su vigencia, y por lo tanto era aplicable al procedimiento que se adelantó por parte del Ministerio de Transporte para la expedición de las Resoluciones No. 00564 del 15 de diciembre de 2011 y No. 00129 del 19 de enero de 2012. 16.- En cuanto al argumento de los apelantes consistente en que el Ministerio de Transporte emitió la Resolución No.00564 del 15 de diciembre de 2011 sin que se hubiese culminado la etapa de descargos, la Sala encuentra que carece de fundamento, pues en el audio de la audiencia del 4 de septiembre de 2011[5] se puede constatar que el contratista solicitó que se suspendiera la audiencia para poder ampliar sus descargos, petición que fue coadyuvada por la aseguradora; sin embargo, dicha solicitud fue negada por el ministerio[6], que informó a los intervinientes que la continuación de la audiencia se daría exclusivamente para proceder a emitir la decisión de fondo, que fue notificada en audiencia del 16 de diciembre de 2011.

El demandante no desvirtuó la presunción de legalidad de los actos demandados 17.- El juicio de legalidad de los actos administrativos expedidos por la administración durante la ejecución de un contrato estatal parte de la presunción de legalidad que reviste a la decisión de la administración. Por esta razón, el demandante tiene la carga de demostrar que su contenido se encuentra viciado de nulidad. 18.- En este caso, la parte demandante ha alegado que los actos dieron por probados incumplimientos que carecían de sustento contractual y probatorio; sin embargo, no presentó pruebas que desvirtúen las decisiones de la administración. En dicho sentido, no se encuentra prueba de que los actos hayan impuesto multas por obligaciones no incluidas en el contrato.

Por el contrario, de la lectura integral de las resoluciones demandadas se denota que las mismas fueron congruentes con el contenido de las prestaciones a cargo del interventor. 19.- De otra parte, en el presente proceso no fueron presentadas pruebas que demuestren el cumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista, pues con la demanda se allegaron los actos demandados y se solicitaron los antecedentes administrativos, sin que se hubiese realizado un esfuerzo probatorio para desvirtuar el contenido de los actos demandados.

F. Condena en costas De conformidad con el artículo 188 del CPACA y el numeral 1 del artículo 365 del CGP, se condenará en costas a la parte demandante. En los términos del numeral 3.1.3. del artículo 6 del Acuerdo 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura, se fija la suma de cinco millones de pesos ($5.000.000,oo) por concepto de agencias en derecho.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley III.-

RESUELVE

PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia del 13 de junio de 2013, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

SEGUNDO: CONDÉNASE en costas a Applus Norecontrol Ltda. e Interaudit S.A.S., a favor de la Nación-Ministerio de Transporte. Por Secretaría, liquídense las costas, que incluirán la suma de cinco millones de pesos ($5.000.000,oo) por concepto de agencias en derecho.

TERCERO: DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen para su cumplimiento, una vez ejecutoriada esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ RAMIRO PAZOS GUERRERO Magistrado Magistrado ----------------------- [1] Cuaderno No. 1, folios 14-61. [2] Cuaderno No. 1, folios 71-98. [3] Cuaderno principal, folios 307-316. [4] Cuaderno principal, folios 318-349. [5] Obrante en el Cd.

No1. folio 299 cuaderno 1 del expediente. [6] 2:48 – 2:49 de grabación.