ACCIÓN DE TUTELA / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS AL DEBIDO PROCESO Y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / IMPROCEDENCIA DEL DERECHO DE PETICIÓN ANTE AUTORIDADES JUDICIALES / INEXISTENCIA DE MORA JUDICIAL - No se configura [L]a Sala advierte que, por tratarse de solicitudes de impulso procesal que están pendientes de resolverse, no puede abordarse el estudio del presente asunto desde la óptica del derecho fundamental de petición (…).
Por esa misma razón el a quo declaró improcedente la tutela, conclusión que se considera acertada. (…) En este caso no existe mora judicial injustificada, por cuanto, se insiste, esta no se configura con el simple paso del tiempo, sino que debe obedecer a una negligencia probada de la autoridad judicial accionada que retarde la toma de decisiones al interior de cada proceso, circunstancia que en este caso no se presenta.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., veintiuno (21) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 54001-23-33-000-2021-00081-01(AC) Actor: JESÚS MARÍA BUITRAGO CÁCERES Y OTROS Demandado: JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO ORAL DE CÚCUTA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 15 de abril de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que (i) declaró improcedente la tutela respecto del derecho fundamental de petición y (ii) negó el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. I. A N T E C E D E N T E S 1.
Demanda 1.1. Pretensiones El 26 de marzo de la presente anualidad, los señores Jesús María Buitrago Cáceres, Baudilio Ramírez Alvernia y María Josefa Zúñiga Castañeda interpusieron acción de tutela contra el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Cúcuta, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales de petición, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Formularon la siguiente pretensión: (…) ordenar al despacho judicial accionado para que proceda a darle el respectivo impulso procesal, y continuar con la etapa procesal siguiente al interior de los expedientes bajo radicados 54001333300620130012800, 54001333300620130049800 y 54001333300120160020800 respectivamente. 1.2.
Hechos y argumentos de la tutela Los supuestos fácticos de la solicitud de amparo se resumen así: Refieren los accionantes que, en los expedientes con radicado 2013-00128- 00[1], 2013-00498-00[2] y 2016-00208-00[3], presentaron solicitudes de impulso procesal a efectos de continuar con la etapa judicial correspondiente, sin haber obtenido a la fecha pronunciamiento alguno por parte del Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Cúcuta.
A juicio de la parte actora, la autoridad demandada vulneró sus derechos fundamentales de petición, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, por cuanto no se les ha dado el trámite que corresponde a los procesos en los que fungen como demandantes, pese a las reiteradas peticiones de impulso presentadas. 2. Trámite impartido e intervenciones 2.1.
Mediante auto del 6 de abril de 2021, el despacho sustanciador del proceso en primera instancia admitió la presente acción de tutela y ordenó que aquel se notificara a las partes. 2.2. El Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Cúcuta solicitó que se negaran las pretensiones de la tutela, pues las reglas del derecho de petición no son aplicables cuando se solicita a un servidor judicial que cumpla con sus funciones jurisdiccionales.
Agregó que, debido al cúmulo de procesos y a la carga del despacho, se priorizan los trámites que tienen prelación legal y que son más antiguos. Así mismo, sostuvo que, mediante providencia del 13 de abril de 2021, en lo concerniente al proceso con radicado 2013-00128-00, se aprobó la liquidación del crédito realizada por la contadora adscrita a los juzgados administrativos, expediente que fue recibido en dicha fecha, dado que se encontraba en custodia de la citada funcionaria.
Por último, respecto de los procesos 2013-00498-00 y 2016-00208-00, indicó que se encuentran para trámite por parte de la contadora que presta sus servicios a los 17 despachos de la jurisdicción contenciosa administrativa en el distrito judicial de Norte de Santander. 3. Fallo impugnado El Tribunal Administrativo de Norte de Santander declaró improcedente la tutela, por cuanto estimó que, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, el derecho de petición se torna improcedente ante autoridades judiciales cuando se pretende obtener pronunciamiento por parte del juez de conocimiento durante el curso de procesos judiciales.
Señaló que es conocido que la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, en especial, el distrito judicial de Norte de Santander, enfrentan actualmente un aumento en la cantidad de procesos que se le asignan por reparto, lo que ha producido una crisis estructural que derivó en la llamada congestión judicial; ello explica el retraso en proferir las decisiones y, por tanto, no puede hablarse de mora judicial injustificada.
Concluyó que la mora judicial no se configura por el solo transcurso del tiempo, sino que debe ser injustificada, esto es, que debe estar probada la negligencia de la autoridad judicial accionada y que sea evidente la existencia de un perjuicio irremediable. 4. Impugnación La parte actora impugnó la anterior decisión, para lo cual reiteró lo expuesto en la solicitud de amparo.
II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, revocar o modificar el fallo proferido el 15 de abril de 2021, por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander. En ese sentido, deberá establecer si las autoridades demandadas vulneraron o no los derechos fundamentales de petición, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de los señores Jesús María Buitrago Cáceres, Baudilio Ramírez Alvernia y María Josefa Zúñiga Castañeda, al no haber atendido las peticiones mediante las cuales solicitaron el impulso de los procesos con radicado 2013-00128-00, 2013-00498-00 y 2016-00208-00, en los que fungen como accionantes. 2.
Análisis de la sala 2.1. Del derecho de petición y las solicitudes en los procesos judiciales En cuanto al derecho fundamental de petición, el artículo 23 de la Constitución Política faculta a toda persona para presentar solicitudes respetuosas ante las autoridades y a obtener una respuesta oportuna, clara, precisa, de fondo y congruente con lo solicitado.
El derecho a obtener una respuesta de fondo implica que la autoridad que recibió la solicitud, según su competencia, se pronuncie completa y detalladamente sobre todos los asuntos expuestos por el solicitante. La autoridad cuestionada no puede responder con evasivas o con razones que no guarden relación con los temas planteados en la solicitud.
Al respecto, la Corte Constitucional ha dicho que el derecho de petición «no se satisface con una respuesta meramente formal, sino que es necesaria una verdadera resolución acerca de lo planteado, de modo que se defina de fondo el asunto sometido a consideración de la autoridad, desde luego sobre la base de que ella sea competente. Pero además debe distinguirse entre el derecho que tiene el peticionario a la respuesta, en virtud de la garantía constitucional, y el desarrollo interno que, en las dependencias de la Administración, tenga el curso de la petición formulada.
En efecto, si la petición busca que la autoridad actúe en el ámbito de sus atribuciones o deberes, cumple su función obrando de inmediato, pero eso no la libera de su obligación de informar al peticionario sobre lo actuado y acerca de los resultados de la actividad emprendida»[4]. El derecho de petición, en concreto, comprende los siguientes elementos: (i) la posibilidad de formular solicitudes respetuosas ante las autoridades públicas o los particulares, según sea el caso;
(ii) la garantía de que se entregue respuesta oportuna, es decir, en las oportunidades que prevé el ordenamiento jurídico; (iii) la respuesta de fondo o contestación material, esto es, la decisión que, en el ámbito de su competencia, debe entregar al destinatario de la petición, sin importar que la decisión sea o no favorable al solicitante;
(iv) la comunicación oportuna de lo decidido, y (v) la falta de competencia para pronunciarse sobre la totalidad o parte de la petición presentada no significa que el destinatario quede exento de pronunciarse. El desconocimiento de cualquiera de esos elementos trae como consecuencia la vulneración del derecho de petición. Con todo, conviene precisar que el derecho de petición no está previsto para poner en marcha el aparato judicial o para solicitar a un servidor público que cumpla las funciones jurisdiccionales que tiene a cargo, pues, para el efecto, el legislador ha establecido procedimientos y herramientas específicas.
Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado que: Ahora bien, en lo que respecta al derecho de petición ante autoridades judiciales, esta Corporación ha precisado sus alcances al manifestar que si bien es cierto que el derecho de petición puede ejercerse ante los jueces y en consecuencia estos se encuentran en la obligación de tramitar y responder las solicitudes que se les presenten, también lo es que “el juez o magistrado que conduce un proceso judicial está sometido -como también las partes y los intervinientes- a las reglas del mismo, fijadas por la ley, lo que significa que las disposiciones legales contempladas para las actuaciones administrativas no son necesariamente las mismas que debe observar el juez cuando le son presentadas peticiones relativas a puntos que habrán de ser resueltos en su oportunidad procesal y con arreglo a las normas propias de cada juicio”.
En este sentido, la Corte ha sostenido que el alcance del derecho de petición encuentra limitaciones respecto de las peticiones presentadas frente a autoridades judiciales, toda vez que han de diferenciarse los tipos de solicitudes, las cuales pueden ser de dos clases: (i) las referidas a actuaciones estrictamente judiciales, que se encuentran reguladas en el procedimiento respectivo de cada juicio, debiéndose sujetar entonces la decisión a los términos y etapas procesales previstos para tal efecto; y (ii) aquellas peticiones que por ser ajenas al contenido mismo de la litis e impulsos procesales, deben ser atendidas por la autoridad judicial bajo las normas generales del derecho de petición que rigen la administración y, en especial, de la Ley 1755 de 2015.
En este orden, la omisión del funcionario judicial en resolver las peticiones relacionadas a su actividad jurisdiccional según las formas propias del proceso respectivo, configura una violación del debido proceso y del derecho al acceso a la administración de justicia. Por otro lado, la omisión de la autoridad jurisdiccional en resolver las peticiones formuladas en relación con los asuntos administrativos constituye una vulneración al derecho de petición[5].
En efecto, las actividades jurisdiccionales del juez están regidas por normas específicas y, por tanto, las solicitudes de las partes y los intervinientes dentro del proceso judicial tienen un trámite especial en el que prevalecen las reglas del proceso. Por ejemplo, los memoriales de impulso del proceso, la solicitud de pruebas, de acumulación de procesos y de denuncia del pleito, las solicitudes de copias y certificaciones de ejecutoria, etc., deben tramitarse según las reglas señaladas por los respectivos ordenamientos procesales, mas no por las normas que regulan el derecho de petición que se ejerce ante la administración pública.
Es decir, los trámites ante los despachos judiciales tienen regulación propia y, por ende, el derecho de petición no es un medio legal para cumplir ese cometido. La anterior distinción es importante, en la medida en que, si un funcionario judicial omite pronunciarse sobre una solicitud o trámite judicial, no es procedente ejercer la acción de tutela para que se proteja el derecho de petición. En ese caso, la solicitud de amparo podrá presentarse, pero con el fin de que se protejan derechos fundamentales como el debido proceso o de acceso a la administración de justicia. 2.2.
De la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia por la mora judicial injustificada Frente al tema, esta Sala reitera las consideraciones expuestas por la Sección Cuarta de esta Corporación, la cual ha sido categórica en advertir que, dadas las condiciones estructurales que producen congestión y lentitud en los despachos judiciales, no toda dilación en proferir una decisión judicial genera la llamada mora judicial ni vulnera derechos fundamentales.
Hay causas imprevisibles y externas, esto es, circunstancias objetivas, que impiden que los jueces cumplan con los plazos para decidir o para dictar alguna decisión. También existen, por ejemplo, condiciones estructurales, tales como la excesiva carga laboral, la falta de una infraestructura básica en los despachos judiciales, que impiden que los funcionarios judiciales adopten decisiones oportunas[6].
Textualmente, así lo ha expresado la Sección Cuarta[7]: La realidad es que en la mayoría de los casos en los que existe dilación en el proceso, la demora obedece a circunstancias ajenas al juez, relacionadas con la congestión judicial. Circunstancia que no puede ser atribuible a los funcionarios judiciales. De hecho, la jurisprudencia de altas cortes, como el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, ha reconocido que la razón principal por la que se incumplen los términos judiciales no obedece al actuar de los funcionarios, sino a las dificultades prácticas que debe afrontar la Rama Judicial.
Por lo tanto, en el evento en que haya una justificación que explique la tardanza o cuando esta no sea imputable al actuar del juez no existirá mora judicial injustificada. Y en consecuencia, no se habrán vulnerado los derechos fundamentales de quien acudió a la justicia[8]. En cambio, habrá mora judicial injustificada si el afectado con la dilación del proceso comprueba que el juez u órgano judicial excedió desproporcionadamente el plazo razonable para pronunciarse sobre el asunto, sin que exista motivación para justificar la demora.
Teniendo en cuenta lo anterior, se advierte que, para determinar si la autoridad judicial demandada ha incurrido en una mora judicial injustificada, se debe verificar: i) la complejidad del asunto; ii) la actividad procesal del interesado; iii) la conducta de la autoridad judicial competente; iv) el análisis global de procedimiento; y iv) el turno en el que el expediente pasó al despacho, de conformidad con lo establecido en el artículo 18 de la Ley 446 de 1998[9].
Precisa la Sala que, con respecto al último punto, la Corte Constitucional[10] admite que, excepcionalmente, se dé prelación a ciertos procesos en los que se cumplan conjuntamente tres hipótesis, así: En primer lugar, la alteración del orden regular para el fallo se justifica si el juez está en presencia de un sujeto de especial protección constitucional.
La Corte precisa que el derecho a la igualdad que subyace al sistema de turnos sólo puede ser alterado en consideración a la calidad de sujeto de especial protección que la Constitución reconozca a un individuo […]. En segundo término, para que pueda modificarse el turno de fallo se requiere que la mora judicial supere los plazos razonables y tolerables de solución, en contraste con las condiciones de espera particulares del afectado […].
Finalmente, debe existir una relación directa entre las condiciones particulares del afectado y la resolución que espera de la administración de justicia. En otras palabras, la preservación del derecho fundamental que reclama el demandante debe estar en íntima relación de dependencia con la decisión que está llamado a adoptar el funcionario judicial […].
De la jurisprudencia transcrita, se tiene que el único evento en el que puede considerarse la alteración del orden para la resolución de los asuntos de competencia de los jueces está determinado por la presencia de ciertas condiciones que permitan colegir que se trata de un sujeto de especial protección constitucional que se encuentra en una situación que amenaza sus derechos fundamentales, la cual podría cesar con la resolución del correspondiente asunto. 3.
Caso concreto y solución del problema jurídico En primer lugar, la Sala advierte que, por tratarse de solicitudes de impulso procesal que están pendientes de resolverse, no puede abordarse el estudio del presente asunto desde la óptica del derecho fundamental de petición, tal como lo establece la copiosa jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado sobre la materia.
Por esa misma razón el a quo declaró improcedente la tutela, conclusión que se considera acertada. Entonces, aquí el análisis debe efectuarse a la luz de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, cuya vulneración también alega la parte actora, por la supuesta mora en tramitar los procesos con radicado 2013-00128-00, 2013-00498-00 y 2016-00208-00.
A juicio de la Sala, en los casos en que se ejerce la acción de tutela para reclamar la protección de los derechos fundamentales supuestamente vulnerados por la mora judicial, más allá de establecer si para adoptar una decisión se ha observado cierto plazo previsto en la ley, lo realmente importante es determinar si la tardanza alegada se encuentra o no objetivamente justificada.
De modo que para identificar si la autoridad judicial incurre en mora judicial injustificada se debe realizar una valoración objetiva de los aspectos que rodean la tardanza, tales como: la existencia de motivos razonables que justifiquen la demora, la complejidad del asunto a resolver, la actitud de los interesados y la conducta de los funcionarios judiciales dentro del proceso.
Así, el simple hecho de sobrepasar los términos legales dispuestos para fallar no configura per se la mora judicial, ya que deben analizarse otras circunstancias particulares. Siendo así, de entrada, se observa que la presente solicitud de amparo desconoce la real situación de dificultad que para la decisión oportuna genera la congestión que se presenta en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, que no tiene, en la mayoría de los casos, el alcance de mora judicial atribuible a los funcionarios, como ocurre en el presente evento.
En el caso particular, del informe rendido por la autoridad judicial accionada, es posible extraer que, en virtud del artículo 446 del Código General del Proceso, mediante providencia del 13 de abril de la presente anualidad, se aprobó la liquidación del crédito al interior del proceso con radicado 2013-00128-00 y, en relación con los procesos con radicado 2013- 00498-00 y 2016-00208-00, se dio cuenta de que actualmente están en la oficina de la respectiva contadora, quien, además, es la encargada de atender los asuntos de los otros 16 despachos del distrito judicial de Norte de Santander, lo cual explica en parte la ralentización del trámite.
Y si a estas circunstancias especiales se suma al cúmulo de procesos asignados al despacho judicial accionado, muchos de ellos con prioridad dada su antigüedad o especialidad, mal podría hablarse de la configuración de una mora judicial injustificada. En este caso no existe mora judicial injustificada, por cuanto, se insiste, esta no se configura con el simple paso del tiempo, sino que debe obedecer a una negligencia probada de la autoridad judicial accionada que retarde la toma de decisiones al interior de cada proceso, circunstancia que en este caso no se presenta.
La Sala no desconoce que los trámites y las decisiones que se adoptan en los procesos judiciales deben observar los plazos legalmente previstos; sin embargo, tampoco puede pasar por alto las condiciones estructurales de congestión que se presentan en la Rama Judicial y, específicamente, en el interior de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, las cuales, de cierto modo, impiden que se le dé el alcance de mora judicial injustificada a casos como el que aquí se analiza.
Finalmente, como bien señaló el a quo, se tiene que, el 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud-OMS calificó el brote del coronavirus COVID-19 como una pandemia. Por su parte, el Ministerio de Salud profirió la Resolución n.º 385 del 12 de marzo del mismo año, mediante la cual declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional.
En consideración a lo anterior, todos los despachos del país han estado cumpliendo con las medidas adoptadas por el Consejo Superior de la Judicatura en el marco de la pandemia, lo que incluyó la suspensión de términos entre el 16 de marzo y el 30 de junio de 2020[11]. Por tanto, no podría exigírsele al Juzgado demandado que durante ese período adelantara algún trámite dentro de los procesos varias veces mencionados. 4.
Conclusión La Sala confirmará el fallo de primera instancia, por considerar que el a quo acertó (i) al negar el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia y (ii) al declarar improcedente la tutela respecto del derecho fundamental de petición, cuya protección reclamaron los señores Jesús María Buitrago Cáceres, Baudilio Ramírez Alvernia y María Josefa Zúñiga Castañeda.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. Confirmar la sentencia del 15 de abril de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, de conformidad con lo señalado en la parte motiva.
SEGUNDO: Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: Envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el siguiente enlace: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ ----------------------- [1] Memoriales del 14 de marzo de 2019, 20 de enero, 10 de agosto y 27 de octubre de 2020. [2] Memoriales del 10 de octubre de 2019, 20 de enero de 2020, 28 de octubre de 2020 y 6 de enero de 2021. [3] Memoriales del 20 de enero de 2020, 10 de agosto de 2020 y 30 de enero de 2021. [4] Sentencia T-178 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. [5] Sentencia T- 394 de 2018.
M.P. Diana Fajardo Rivera. [6] Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 15 de septiembre de 2016, radicado: Expediente: Nº 11001-03-15-000-2016-01884-00. M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. [7] Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 4 de septiembre de 2014, radicado: 11001-03-15-000-2014-01444-00. M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [8] Original de la cita: «Corte Constitucional.
Sentencia T-230 de 2013». [9] «Es obligatorio para los Jueces dictar las sentencias exactamente en el mismo orden en que hayan pasado los expedientes al despacho para tal fin sin que dicho orden pueda alterarse, salvo en los casos de sentencia anticipada o de prelación legal». [10] Corte Constitucional. Sentencia T-708 de 2006. [11] Acuerdos PCSJA20-11517;
CSJA20-11518, PCSJA20-11519, PCSJA20-11521, PCSJA20-11526, PCSJA20-11527, PCSJA20-11528 y PCSJA20-11529 de 2020.