ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL / PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Acción de tutela no es una tercera instancia para reabrir el debate probatorio y jurídico del proceso ordinario / CONDENA EN COSTAS – Asunto de contenido económico / COSA JUZGADA / COMPETENCIA DEL JUEZ NATURAL En lo que concierne a la pretensión elevada contra la condena en costas procesales que dispuso la autoridad judicial demandada, la Sala advierte que no se cumple con el requisito de relevancia constitucional, por las razones que a continuación se explican: Para la Sala, el presente asunto no se encuentra comprendido dentro de los que la jurisprudencia constitucional ha identificado como de clara relevancia constitucional, toda vez que, según lo expuesto en el escrito de tutela, lo que la actora controvierte es que el Tribunal la condenó en costas, pese a que “[…] la parte demandante no actuó con temeridad o mala fe, no adelantó maniobras dilatorias […]”.
Al respecto, es preciso indicar que el asunto controvertido por la actora ya fue objeto de estudio por la autoridad judicial demandada y la acción de tutela contra providencia judicial no constituye una tercera instancia que permita reabrir el debate resuelto por el juez natural, sino que tiene por objeto verificar si las entidades accionadas incurrieron en la vulneración de derechos fundamentales.
Además de lo anterior, para la Sala, la actora plantea una afectación de derechos fundamentales que tienen su origen en un asunto de contenido económico, como lo es la condena en costas, el cual ya fue decidido por el juez natural de la causa, por lo que no le corresponde al juez constitucional hacer un pronunciamiento adicional, toda vez que ello implicaría desconocer el principio de autonomía e independencia judicial y desnaturalizaría el mecanismo constitucional convirtiéndolo en una instancia adicional.
(…) Al respecto, es preciso indicar que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para plantear una discusión sobre la aplicación de los artículos 361, 365 y 366 de la Ley 1564, que regulan el tema de las costas procesales, por cuanto se trata de un asunto de carácter legal y económico que no le corresponde decidir al juez de tutela, sino al juez natural del proceso.
(….) [P]ara la Sala no se cumple con el requisito de relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, en la medida que si bien enuncia la trasgresión de derechos fundamentales, esa presunta afectación tiene su origen en un asunto de contenido económico que tiene como fundamento para su reconocimiento un debate estrictamente normativo y de interpretación judicial.
De igual manera, la Sala al estudiar la solicitud de tutela tampoco encuentra establecida de forma clara, la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados supra. Con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas, la Sala considera que, frente a dicho cuestionamiento, la presente acción de tutela resulta improcedente.
FUENTE FORMAL: LEY 1564 - ARTÍCULO 361 - ARTÍCULO 365 - ARTÍCULO 366 ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE DEL CONSEJO DE ESTADO – No acreditado / APLICABILIDAD DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL - Sentencias de unificación del 28 de agosto de 2018 y 25 de abril de 2019 / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN – Limitado a los factores salariales sobre los cuales se aportó / RÉGIMEN PENSIONAL DEL DOCENTE OFICIAL – Ley 33 de 1985 / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES La Sala precisa que de la lectura del escrito contentivo de la acción de tutela, es claro que la actora hace referencia a un defecto sustantivo por el desconocimiento del precedente jurisprudencial del Consejo de Estado fijado en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, en relación con la determinación del IBL para las pensiones de los docentes sometidos a un régimen especial previsto en la Ley 33 de 1985 y el artículo 1.º de la Ley 62 de 1993, y excluidos de la aplicación de la Ley 100 de 1993.
En este contexto, y poniendo de relieve que la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 y la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación jurisprudencial de 25 de abril de 2019, determinaron la interpretación que debe darse al artículo 3.° de la Ley 33 de 1985, modificado por el artículo 1.º de la Ley 62 de 1985, la Sala encuentra que la decisión adoptada por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se ajusta a la hermenéutica fijada por ésta Corporación en las precitadas jurisprudencias, en tanto, para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación, solo pueden incluirse los factores salariales con fundamento en los cuales se realizaron aportes al sistema de seguridad social en pensiones.
En este sentido, la interpretación y aplicación de la sentencia resulta conforme a las jurisprudencias vigentes, fijadas en las sentencias de unificación del 28 de agosto de 2018 y 25 de abril de 2019. Por lo anterior, la Sala encuentra que el criterio jurisprudencial que se había establecido por esta Corporación en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, ya no puede ser el parámetro de control del acto administrativo que negó la reliquidación de la pensión de la actora, como lo reclama y, en consecuencia, tampoco resulta procedente dejar sin efectos la sentencia de 24 de septiembre de 2020 que se fundamentó en la interpretación vigente de la norma aplicable al caso concreto, esto es, la Ley 33 de 1985, modificada por el artículo 1.º de la Ley 62 de 1985, conforme a la cual los factores salariales que se deben incluir en el ingreso base de liquidación para la pensión de jubilación son únicamente aquellos sobre los cuales se hayan efectuado aportes o cotizaciones al sistema de pensiones.
(…) Al respecto, si bien la actora adujo en su escrito de impugnación que “[…] La sustentación jurídica para resolver el caso que nos ocupa debe centrarse en cómo interpretarla (sic) aplicación de la Ley 71 de 1988 […]”, la Sala advierte que i) dicha norma fue tenida en cuenta por el Tribunal, autoridad judicial (…); ii) tal disposición no regula en concreto el ingreso base de liquidación y los factores que se deben tener en cuenta para la liquidación de la pensión respectiva; y iii) en todo caso, la Sala observa que el Tribunal efectuó una interpretación normativa conforme con las reglas establecidas en la sentencia de unificación jurisprudencial de 25 de abril de 2019 proferida por la Sección Segunda de esta Corporación, razones por las cuales, la Sala no observa desconocimiento alguno de los derechos de la actora, toda vez que aplicó en debida forma el criterio imperante en la materia.
Así las cosas, en el presente evento no se configura un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente jurisprudencial, puesto que, el caso concreto se ajusta a lo previsto por el artículo 3.º de la Ley 33 de 1985, el artículo 48 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 01 de 2005, así como a los criterios contenidos en las sentencias de unificación, esto es, las proferidas el 28 de agosto de 2018 y el 25 de abril de 2019.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 48 / ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005 / LEY 33 DE 1985 - ARTÍCULO 3 / LEY 62 DE 1985 - ARTÍCULO 1 / LEY 71 DE 1988 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., siete (7) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-05108-01(AC) Actor: FLOR ÁNGELA CASTELBLANCO MEJÍA Demandado: SUBSECCIÓN D DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Y JUZGADO VEINTINUEVE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ Temas: Falta del requisito de relevancia constitucional/alcance Acción de tutela contra providencia judicial – configuración de defecto sustantivo por desconocimiento del precedente jurisprudencial en relación con los factores a incluir en la liquidación de la pensión de jubilación de los docentes regulados por un régimen exceptuado de la Ley 100 de 23 de diciembre de 1993[1].
Derechos Fundamentales Invocados: i) Igualdad, ii) debido proceso, iii) mínimo vital y iv) seguridad social Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la actora contra la sentencia de tutela de 25 de marzo de 2021 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por medio de la cual i) declaró improcedente la solicitud de amparo frente a los cuestionamientos presentados en relación con la condena en costas procesales y ii) negó la solicitud de amparo en relación con las demás pretensiones.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.
ANTECEDENTES La solicitud 1. La actora, por medio de apoderado, presentó solicitud de tutela contra la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito de Bogotá, porque, a su juicio, el Tribunal, al proferir la sentencia de 24 de septiembre de 2020, y el Juzgado, al proferir la sentencia de 1 de agosto de 2019, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 110013335029201700474-01, vulneraron sus derechos fundamentales invocados supra.
Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis son los siguientes: 3. Indicó que, la señora Flor Ángela Castelblanco Mejía se desempeñó como docente al servicio del Estado desde el 23 de abril de 1980 hasta el 2 de mayo de 2016. 4. Señaló que, mediante la Resolución núm. 7118 de 4 de diciembre de 2015, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG le reconoció la pensión de jubilación por aportes a la tutelante, equivalente al 75% del salario del año inmediatamente anterior a obtener el estatus pensional. 5.
Manifestó que, teniendo en cuenta que no se tuvieron en cuenta todos los factores salariales[2] devengados en el año anterior al retiro del servicio, la actora radicó escrito en ejercicio del derecho de petición ante el FOMAG, requiriendo la revisión y ajuste de la pensión de jubilación por aportes. Además de ello, solicitó la suspensión y reintegro de los descuentos en salud sobre las mesadas adicionales de junio y diciembre de cada anualidad desde el momento en que la docente había adquirido el estatus pensional. 6.
Expresó que, mediante la Resolución núm. 8667 de 16 de noviembre de 2017, la Directora de Talento Humano de la Secretaría de Educación de Bogotá ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación por aportes de la actora y negó la suspensión y reintegro de los descuentos en salud de las mesadas adicionales. 7. Afirmó que, inconforme con lo anterior, la señora Flor Ángela Castelblanco Mejía presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Fiduciaria La Previsora, con el fin de que; i) se declarara la nulidad del acto administrativo proferido por FOMAG; ii) se ordenara la reliquidación de la pensión de jubilación por aportes con la inclusión de todos los factores salariales devengados el año anterior a adquirir el estatus pensional; iii) se ordenara la suspensión y reintegro de los descuentos en salud sobre las mesadas adicionales de junio y diciembre de cada anualidad; iv) se ordenara la cancelación de las diferencias del pago de la pensión que se había venido cancelando de manera indexada; y v) se condenara en costas a la entidad demandada.
Sentencia proferida el 1 de agosto de 2019 por el Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito de Bogotá[3] dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con número único de radicación 110013335029201700474-00 8. El Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito de Bogotá accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones: 9.
Explicó que, de conformidad con la sentencia de unificación de 25 de abril de 2019 proferida por el Consejo de Estado[4], los factores a tener en cuenta respecto de la liquidación de la pensión de jubilación de los docentes que se rigen por la Ley 33 de 1985 son únicamente los que se señalan en el artículo 1.° de la Ley 62 de 16 de septiembre de 1985[5] que modificó el artículo 3.° de la Ley 33 de 29 de enero de 1985[6]. 10.
Expresó que en el caso sub examine, se debe negar lo relacionado con esa pretensión, toda vez que, frente a los factores salariales devengados por la actora en el último año de prestación de servicios y en relación con los cuales reclama la reliquidación de su pensión, no se realizaron los respectivos aportes, ni se encuentran enlistados en el artículo 1.° de la Ley 62 de 16 de septiembre de 1985.
Sentencia proferida el 24 de septiembre de 2020 por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con número único de radicación 110013335029201700474-01 11. La parte resolutiva de la mencionada sentencia dispuso textualmente lo siguiente: “[…]
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 1° de agosto de 2019, proferida por el Juzgado Veintinueve (29) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, pues negó las pretensiones respecto a la reliquidación pensional, de conformidad con la parte motiva de esta sentencia […]”. 12.
El Tribunal manifestó que: “[…] En consecuencia, en aplicación de la Ley 33 de 1985 y la Ley 71 de 1988, cuando de reconocimientos pensionales por parte del sector Docente se trata y en términos generales para el caso de las pensiones del personal docente en comento y en particular, lo referente a la liquidación de dicha prestación, es pertinente señalar que, en un principio, el Consejo de Estado en sentencia de Unificación del 4 de agosto de 2010, determinó que para la liquidación de las pensiones de los empleados públicos regidos por las Leyes 33 de 1985 y 71 de 1988, deben tenerse en cuenta todos los factores devengados en el último año de servicios que constituyen salario, por lo cual, se eliminó el principio de la taxatividad en materia pensional […]”. […] “[…] No obstante, es de suma importancia señalar, que el H. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en Sentencia de Unificación del 25 de abril de 2019, expediente 68001-23-33-000-2015-00569- 01, Consejero Ponente Dr. CÉSAR PALOMINO CORTÉS, además de fijar las reglas a considerar respecto al IBL a tener en cuenta frente a las pensiones de los docentes, también estableció algunas reglas jurisprudenciales […]”. […] “[…] Como se puede observar, con sustento en la sentencia de unificación previamente transcrita, resulta evidente, que las reglas jurisprudenciales establecidas, al regular aspectos concernientes al régimen de transición contemplado en la Ley 100 de 1993, no resultan aplicables al caso de los docentes oficiales que se encontraren afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por cuanto aquéllos fueron exceptuados de las disposiciones de la aludida Ley, de conformidad con el artículo 279 de la Ley 100 de 1993.
De dichas reglas jurisprudenciales, también se expresa, que en los reconocimientos pensionales, únicamente se tendrán en cuenta, en la liquidación de las pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, aquellos factores sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1° de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo y para los docentes vinculados a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, les aplica el régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en dicho régimen, con excepción de la edad que será de 57 años para hombres y mujeres y los factores que se deben incluir en el ingreso base de liquidación, son los previstos en el Decreto 1158 de 1994 sobre los que se efectuaron las respectivas cotizaciones […]”. […] “[…] En el caso sub examine, no se suscita discusión respecto del régimen pensional aplicable a la demandante, toda vez que, a 26 de junio de 2003, fecha de entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, la actora se encontraba vinculada al servicio docente y por tal razón su reconocimiento pensional se rige por los contenidos de las leyes 91 de 1989 y 71 de 1988 […]”.
La solicitud de tutela Pretensiones 13. La actora solicitó en su escrito de tutela: “[…]
PRIMERO: Comprobado cómo están los elementos axiológicos para la prosperidad de la acción, respetuosamente solicito SE DEJE SIN EFECTOS la sentencia emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “F” (sic) de fecha 23 de octubre de 2020 (sic), mediante la cual se modificó la sentencia emitida por el JUZGADO 47 (sic) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ el 21 de mayo de 2019 (sic) y en su lugar negó las pretensiones de la demanda en su totalidad (sic).
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, solicito respetuosamente al Honorable Consejo de Estado se ORDENE al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMRCA – SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “D” a proferir sentencia de fondo ordenando al FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO a RELIQUIDAR LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN POR APORTES de la señora FLOR ANGELA CASTELBLANCO MEJIA, identificada con la Cédula de Ciudadanía Nº 41.471.520 expedida en Bogotá, con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior al retiro del servicio, incluyendo además de los ya conocidos LA PRIMA ESPECIAL y LA PRIMA DE NAVIDAD.
TERCERO: Así mismo ordenar el pago de las cotizaciones al sistema de seguridad social de los factores salariales que se tengan en cuenta para liquidar el IBL, sobre las cuales no se efectuaron los respectivos aportes al sistema de seguridad social.
CUARTO: Solicito se revoque la decisión referente a la condena en costas y agencias en derecho, en el entendido que la parte demandante no actuó con temeridad o mala fe, no adelantó maniobras dilatorias y presentó esta acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con fundamento en un problema jurídico que a la fecha de la radicación de la demanda no existía sentencia de Unificación que plantee una solución definitiva al problema planteado.
QUINTO: Solicito cordialmente a su distinguida Sala oficiar al Juzgado 29 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda para que allegue en su integralidad 11001333502920170047401, si fuera el caso que el expediente ya haya sido devuelto del Tribunal al despacho de origen […]”. 14. La actora señaló que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en un defecto sustantivo por indebida interpretación de las normas jurídicas y en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente. 15.
Frente al defecto sustantivo por aplicación indebida de las normas jurídicas, argumentó que las autoridades judiciales habían interpretado erróneamente el numeral 1° del artículo 15 de la Ley 91 de 29 de diciembre de 1989[7], en concordancia con lo establecido en la Ley 33 de 29 de enero de 1985, toda vez que, la actora cumplía con todos los requisitos legales para ser beneficiaria de la liquidación de la pensión de jubilación por aportes, equivalente al 75% del salario mensual devengado en el año inmediatamente anterior al retiro del servicio; garantizándole de esta forma un derecho adquirido con justo título. 16.
Por otro lado, respecto al desconocimiento del precedente, mencionó que reiterativamente la jurisprudencia ha señalado que frente a los factores establecidos en la Ley 62 de 16 de septiembre 1985, que han servido de base de liquidación para calcular los aportes, “[…] es viable incluir factores salariales devengados y con posterioridad realizar el descuento a que haya lugar con destino al Sistema de Seguridad Social, esto en razón al principio de correspondencia que existe entre lo devengado y lo cotizado y de esa manera el Estado está generando mecanismos para garantizar la efectividad del Derecho Social a la Seguridad Social […]”. 17.
Para fundamentar el defecto expuesto supra, hizo referencia a la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010[8] proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado y a la sentencia de 28 de junio de 2018[9] proferida por la Sección Primera de la misma Corporación, última que reiteró dicha jurisprudencia. De dichas providencias trajo a colocación el siguiente aparte: “[…] De acuerdo con el anterior marco interpretativo y en aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios […]”. 18.
Igualmente, argumentó que no se le podía aplicar lo establecido en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018[10], por cuanto esta providencia se refiere al régimen aplicado a los docentes vinculados después de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003. Actuación 19. La Sección Quinta del Consejo de Estado, por auto de 16 de diciembre de 2020; i) admitió la acción de tutela; ii) ordenó notificar a los magistrados de la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al Juez Veintinueve Administrativo del Circuito de Bogotá; y iii) vinculó como terceros con interés al Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y a la Fiduciaria La Previsora S.A., concediéndoles el término de tres (3) días para que rindieran informe sobre el particular.
Intervenciones de la parte demandada y del tercero con interés legítimo 20. La Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca solicitó declarar la improcedencia de la solicitud de amparo, toda vez que, a su juicio, la decisión cuestionada fue proferida de conformidad con los parámetros legales y constitucionales, sin incurrir en “[…] vía de hecho […]” alguna y respetando los derechos fundamentales de la accionante. 1.
Sostuvo que: “[…] revisado el proveído que se acusa por vía de tutela no se observa la configuración de ninguno de los defectos indicados, en cuanto fue proferida por i) funcionarios competentes, ii) con acatamiento al procedimiento establecido para esta clase de actuaciones, iii) aplicando el supuesto legal que sirvió de fundamento a la decisión, de acuerdo al acervo probatorio allegado al expediente, iv) sin que se presente contradicción entre los fundamentos de la decisión y la sentencia misma, v) no se está frente a un error inducido, vi) la decisión fue ampliamente motivada con fundamentos de hecho y de derecho y vi) no se presentó desconocimiento del precedente constitucional […]”. 21.
El Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito de Bogotá solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela y, en subsidio, negar las pretensiones del amparo, toda vez que, en su criterio, no se cumplen los requisitos generales ni las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, así como tampoco existe vulneración alguna de los derechos fundamentales de la actora. 1.
Precisó que, la sentencia cuestionada fue proferida con base en el procedimiento establecido por la Ley, el precedente jurisprudencial, el acervo probatorio y de acuerdo con los supuestos fácticos y jurídicos del caso en cuestión. 22. La Fiduprevisora S.A. solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que, a su juicio, i) no tiene competencia para expedir actos administrativos de reconocimiento de prestaciones económicas de los docentes afiliados al FNPSM, ii) el reconocimiento y pago de una obligación dineraria es improcedente vía acción de tutela y ii) debido a que la petición no fue radicada ni en el fondo, ni en ante esa entidad, por lo que no obra nexo de causalidad entre esta y la acción u omisión que amenaza los derechos fundamentales alegados por la actora. 1.
Indicó que: “[…] La entidad fiduciaria en ningún momento puede proceder a realizar reconocimientos, modificaciones, correcciones, adiciones u otros de actos administrativos, ni proceder a realizar pago alguno mientras no exista el acto administrativo que así lo determine, teniendo en cuenta que se trata del respaldo contable de la erogación de los dineros del erario público.
Se reitera que las entidades encargadas de proferir los actos administrativos de reconocimiento de las prestaciones sociales solicitadas por la población son las secretarías de educación […]”. (Resaltado en el texto original). La sentencia impugnada 23. La Sección Quinta del Consejo de Estado mediante sentencia de 25 de marzo de 2021, resolvió lo siguiente: “[…]
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela frente a los cuestionamientos presentados en relación de la condena en costas procesales, por las razones expuestas.
SEGUNDO: NEGAR la solicitud de desvinculación elevada por La Fiduprevisora S.A.
TERCERO: NEGAR el amparo de los derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso, mínimo vital y seguridad social de la señora Flor Ángela Castelblanco Mejía, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia […]”. 1. En cuanto a los cuestionamientos planteados sobre la condena en costas procesales, consideró que: “[…] 43.
No obstante, frente a la controversia planteada por la accionante respecto de la condena en costas procesales, esta Sala advierte que al no ser un derecho fundamental ni encontrarse ligada a la satisfacción de una garantía de tal naturaleza, la tutela se torna improcedente. Lo anterior en la medida que, en realidad, la presunta vulneración a los derechos fundamentales del accionante con ocasión de la condena en costas versa sobre una cuestión de interpretación meramente legal, que no impacta la garantía de derechos fundamentales sino patrimoniales. 44.
En ese sentido el requisito de relevancia constitucional no se encuentra superado frente a este punto, toda vez que la parte accionante pretende que se revise la pertinencia de la condena en costas sin poner de presente las razones por las cuales considera que con ellas se vulneraron sus derechos fundamentales. 45. Así las cosas, al tratarse de una controversia eminentemente patrimonial y económica, la Corte Constitucional, en la sentencia de unificación SU-573 de 2019, señaló que se tiene como una cuestión de evidente relevancia legal, más no constitucional “por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, que no representen un interés general […]”. 2.
Frente al defecto por indebida interpretación de una norma jurídica, expresó lo siguiente: “[…] 66. Es decir que de acuerdo con la ley los factores que hacen parte de la base de liquidación y sobre los cuales se deben hacer los aportes en el régimen general de pensiones de la Ley 33 de 1985, son únicamente los señalados de manera expresa en el mencionado artículo 1º de la Ley 62 de 1985 sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes, por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo. 67.
Corolario de lo anterior, se puede establecer que la señora Castelblanco Mejía en virtud de su vinculación laboral en abril de 1980, se encuentra inmersa en el régimen pensional designado para los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, previsto en la Ley 33 de 1985. 68. Por ello, los únicos factores salariales que se le tienen en cuenta para formar parte del ingreso base de liquidación de su pensión son los señalados en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985, es decir: la asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio.
Entonces, no se trata solo de considerar los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior al retiro del servicio, sobre los cuales se han efectuado cotizaciones, sino que se debe verificar que dichos factores se encuentren prescritos en el artículo 1 de la ley 62 de 1985, de lo contrario, nunca podrían hacer parte de los factores salariales constituyentes de la base de liquidación. 69.
Finalmente, esta Sala advierte que las providencias proferidas tanto por el Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., como por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “D”, concluyeron que el reconocimiento de la pensión de jubilación de los docentes oficiales, específicamente para aquellos casos como el de la señora Castelblanco Mejía, es decir vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, únicamente pueden considerarse los factores sobre los cuales se hubieren efectuado las respectivas cotizaciones al sistema pensional de “(…) acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo […]”. 3.
En cuanto al defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, manifestó que: “[…] 70. Alega la accionante que respecto a los factores salariales establecidos en la Ley 62 de 1985, que hayan servido de base de liquidación para calcular los aportes y sobre los cuales se efectuó cotización, la jurisprudencia ha señalado reiteradamente, como en la sentencia del 04 de agosto de 2010, que “ (…) la Ley 33 de 1985, no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensión, sino que los mismos simplemente están enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios” 71.
La sentencia de unificación del 04 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio, va en contravía del principio de solidaridad en materia de seguridad social, como lo señaló la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019[11]. 72.
La inclusión de todos los factores devengados por el servidor durante el último año de servicios fue una tesis que adoptó la Sección Segunda del Consejo de Estado a partir del sentido y alcance de las expresiones “salario” y “factor salarial”, bajo el entendido que “constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios” con fundamento, además, en los principios de favorabilidad en materia laboral y progresividad. 73.
Sin embargo, para la Sala Plena[12], dicho criterio interpretativo traspasaba la voluntad del legislador, el que, por virtud de su libertad de configuración había enlistado los factores que conformaban la base de liquidación pensional y a ellos se debía limitar dicha base. 74. A pesar de que la accionante argumentó que no se le podía aplicar lo preceptuado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, por tratarse esta del régimen aplicado a los docentes vinculados después de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, esta providencia fijó el criterio de interpretación sobre los factores que se deben tener en cuenta en la liquidación de las pensiones de jubilación de los servidores públicos a quienes se les aplica el régimen general previsto en la Ley 33 de 1985. 75.
En virtud de ello, la Sala Plena sentó un parámetro de interpretación distinto al que había fijado la Sección Segunda en la sentencia del 4 de agosto de 2010. Por su parte, la Sección Segunda en la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, salvaguardando los principios constitucionales de igualdad y seguridad jurídica, acogió el criterio de interpretación sobre los factores salariales que se deben tener en cuenta para la liquidación de la mesada pensional en el régimen de la Ley 33 de 1985 que fijó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y fijó jurisprudencia frente a los factores que se deben tener en cuenta para la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes del servicio público oficial afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, fijando la siguiente regla: “En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo los factores sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo”. 76.
Con esta regla se estableció una postura interpretativa distinta a la que sostenía la Sección Segunda a partir de la sentencia del 4 de agosto de 2010, según la cual, en la base de liquidación de la pensión de jubilación ordinaria de los docentes se incluían todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios […]”. […] “[…] 78.
Es por todo lo anterior, que se determina que ninguna de las autoridades judiciales que conocieron del caso sub examine, incurrieron en desconocimiento del precedente, puesto que se rigieron a lo establecido por la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, atendiendo a su carácter vinculante y obligatorio y apartándose de fallos contrarios […]”.
La impugnación 24. La actora impugnó la sentencia proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado. En ese orden de ideas, señaló lo siguiente: “[…] Respecto a la decisión tomada por el consejero ponente en primera instancia; se debe tener presente que el Juez Administrativo del Circuito judicial de Bogotá en fallo de primera instancianegó (sic) las súplicas de mi representada, sustentado en la aplicación de la sentencia de unificacióndel (sic) Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018, la cual no es de aplicación para los pensionados de jubilación por parte del Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio (FOMAG), por ser este grupo excluido de su aplicación, tal como se señaló explícitamente en el numeral 95 de la misma. 3.
Para los docentes pensionados de jubilación por parte del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a la fecha está vigente la sentencia de unificación SUJ-014-CE-S2- 2019 del Consejo de Estado del 25 de abril de 2019, que determinó los factores que deben incluirse en la liquidación de las pensiones reconocidas de conformidad a la Ley 33 de 1985.
Sentencia que tampoco es de aplicación para el caso que nos ocupa, toda vez que mi representada fue pensionada por el FOMAG, pero al amparo de la Ley 71 de 1988. Las dos sentencias de unificación proferidas en el Consejo de Estado, referidas con antelaciónno (sic) se deben aplicar como sustento jurídico para fallar el caso que nos ocupa, toda vez que estásunificaron (sic) criterios correspondientes a liquidación de pensiones de jubilación reconocidas al amparo de la Ley 33 de 1985, y la pensión jubilación reconocida a mi representada por parte del FOMAG, fue acorde con la LEY 71 DE 1988.
La sustentación jurídica para resolver el caso que nos ocupa debe centrarse en cómo interpretarla (sic) aplicación de la Ley 71 de 1988 en el cálculo del IBL de los pensionados de jubilación por aportes al amparo de esta norma, teniendo en cuenta que la única sentencia de unificación del Consejo de Estado que tangencialmente abordo el tema fue la del 4 agosto 4 (sic) de 2010, que abordó el tema de la liquidación de las pensiones de los empleados al servicio del Estado beneficiarios del régimen de transición pensional establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de1993 (Grupo al que pertenecen los pensionados de jubilación por aportes conforme a la Ley 71de 1988).
Aunque esta sentencia no incluyó específicamente a los pensionados del FOMAG, sise (sic) les aplicó hasta agosto 28 de 2018, a centenares de casos que cursaron en los despachos Judiciales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa del país incluyendo el Consejo de Estado, accediendo a las pretensiones de reliquidación de pensionesreconocidas (sic) al amparo delaLey (sic) 71 de 1988 con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el año anterioral (sic) estatus pensional y ordenando el respectivo pago de cotizaciones no efectuadas al sistema pensional […]”.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la sala 25. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 32 del Decreto 2591 de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; el artículo 1.º del Decreto núm. 1983 de 30 de noviembre de 2017[13], por el cual se establecen reglas para el reparto de la acción de tutela; y, el Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019[14].
Generalidades de la acción de tutela 26. La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente señalados.
Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Problemas jurídicos 27. La Sala precisa que su análisis se centrará en estudiar el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, toda vez que, este fue el defecto que la parte actora reiteró en su escrito de impugnación y porque, en todo caso, en el caso sub examine, el defecto sustantivo por indebida interpretación de una norma jurídica está estrechamente relacionado con el estudio del precedente, en la medida en que, para determinar la interpretación vinculante frente al régimen pensional de los docentes, es perentorio tener en cuenta lo que para tal efecto ha establecido con carácter vinculante el Consejo de Estado, como órgano de cierre en la materia. 28.
En ese orden de ideas, en el caso sub examine, los problemas jurídicos que debe resolver la Sala consisten en: i) determinar si, en efecto, es procedente la acción de tutela acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, y de ser así, iii) determinar si la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al proferir la sentencia de 24 de septiembre de 2020, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 110013335029201700474-01, por incurrir en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial establecido por el Consejo de Estado, lo que trajo como consecuencia que a la actora no se reliquidara su pensión de jubilación como docente con la inclusión de la totalidad de los factores que constituyen salario devengados en el último año de servicios. 29.
Para resolver el anterior problema jurídico esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales; ii) requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) análisis del cumplimiento de los requisitos de procedibilidad en el caso concreto; iv) el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial; v) régimen pensional de los docentes; vi) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental a la igualdad; vii) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso; viii) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al mínimo vital; ix) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental a la seguridad social; x) análisis del caso concreto y finalmente las xi) conclusiones de la Sala.
Procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales 30. Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello[15], en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena, en sentencia de 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derecho fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la Ley y la propia doctrina judicial.
Requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción constitucional cuando se dirige contra decisiones judiciales 31. Esta Sección adoptó[16] como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 32.
Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 33.
Además de estas exigencias, la Corte en la mencionada sentencia C–590 de 2005, precisó que era imperioso acreditar la existencia de unos requisitos especiales de procedibilidad, que el propio Tribunal Constitucional los ha considerado como las causales concretas que “de verificarse su ocurrencia autorizan al juez de tutela a dejar sin efecto una providencia judicial”[17]. 34.
Así pues, el juez debe comprobar la ocurrencia de al menos uno de los siguientes defectos: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente; y viii) violación directa de la Constitución. 35. De lo expuesto, la Sala advierte que cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”[18] que encaje en dichos parámetros. 36.
Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 37.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[19]. Análisis del cumplimiento de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto 38. En el caso bajo examen la Sala advierte que la acción de tutela cumple con los requisitos generales que exige la sentencia C- 590 del 2005 para la procedencia contra providencia judicial, dado que: 39.
En lo que concierne al requisito de relevancia constitucional, la Sala considera lo siguiente: 39.1. Frente a los defectos que propuso la actora relacionados con la reliquidación de su pensión de jubilación, se encuentra que dicha cuestión reviste relevancia constitucional, comoquiera que se controvierte la vulneración de los derechos fundamentales de la actora a la igualdad, al debido proceso, al mínimo vital y a la seguridad social. 39.1.1.
La Sala debe hacer énfasis, en que en el presente caso se cumple con el requisito de la relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, i) toda vez que se trata de la posible afectación de los derechos fundamentales invocados supra, y además, ii) la actora cumplió con la carga argumentativa mínima en dar las razones jurídicas por las cuales la autoridad judicial demandada incurrió en un posible defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial. 39.1.2.
Para la Sala exigirle a la actora una carga argumentativa mínima se justifica, toda vez que si bien es cierto la acción de tutela goza de la característica principal de la informalidad que se fundamenta en el mandato constitucional de la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas procesales[20], en el escenario del amparo contra providencias judiciales, cuando esta prospera se afecta el principio de la cosa juzgada, por lo que el juez constitucional solo puede remover dicha cosa juzgada de una sentencia o auto, cuando se evidencia a través de la argumentación jurídica de la actora, que realmente el operador judicial profirió una providencia arbitraria e irrazonable, que implicó la vulneración de derechos fundamentales. 39.2.
En lo que concierne a la pretensión elevada contra la condena en costas procesales que dispuso la autoridad judicial demandada, la Sala advierte que no se cumple con el requisito de relevancia constitucional, por las razones que a continuación se explican: 1. Para la Sala, el presente asunto no se encuentra comprendido dentro de los que la jurisprudencia constitucional ha identificado como de clara relevancia constitucional, toda vez que, según lo expuesto en el escrito de tutela, lo que la actora controvierte es que el Tribunal la condenó en costas, pese a que “[…] la parte demandante no actuó con temeridad o mala fe, no adelantó maniobras dilatorias […]”. 2.
Al respecto, es preciso indicar que el asunto controvertido por la actora ya fue objeto de estudio por la autoridad judicial demandada y la acción de tutela contra providencia judicial no constituye una tercera instancia que permita reabrir el debate resuelto por el juez natural, sino que tiene por objeto verificar si las entidades accionadas incurrieron en la vulneración de derechos fundamentales. 3.
Además de lo anterior, para la Sala, la actora plantea una afectación de derechos fundamentales que tienen su origen en un asunto de contenido económico, como lo es la condena en costas, el cual ya fue decidido por el juez natural de la causa, por lo que no le corresponde al juez constitucional hacer un pronunciamiento adicional, toda vez que ello implicaría desconocer el principio de autonomía e independencia judicial y desnaturalizaría el mecanismo constitucional convirtiéndolo en una instancia adicional. 4.
Al respecto, la Corte Constitucional[21] ha señalado: “[…] en el caso planteado se tiene que el asunto que se discute tiene un marcado carácter patrimonial, pues lo que está discusión es el pago de un derecho de crédito que se deriva a la imposición de una sanción pecuniaria por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio a la sociedad comercial Ponce León S. A. Ingenieros Consultores-en liquidación, lo que excluiría de plano la relevancia constitucional del asunto y, por lo tanto, la posibilidad de acudir a la tutela para proteger los derechos que la entidad tutelante considera afectados. […]”.
(Resaltado por la Sala). 5. Al respecto, es preciso indicar que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para plantear una discusión sobre la aplicación de los artículos 361, 365 y 366 de la Ley 1564, que regulan el tema de las costas procesales, por cuanto se trata de un asunto de carácter legal y económico que no le corresponde decidir al juez de tutela, sino al juez natural del proceso. 6.
Asimismo, se resalta que, en ese mismo sentido, la Sección Primera de esta Corporación, en reiterados pronunciamientos[22], y en especial, en la sentencia proferida el 11 de diciembre de 2020[23] señaló en un caso con presupuestos fácticos similares, lo siguiente: “[…] Del anterior recuento, se advierte que la providencia que pretende cuestionarse resolvió condenar en costas al actor teniendo en cuenta la referida normativa, por cuanto si bien se revocó parcialmente la decisión de primer grado, la parte accionada dentro del proceso ordinario actuó en el trámite de la segunda instancia, por lo que para la Sala no es viable que el señor ECHEVARRÍA PARRA pretenda usar este mecanismo constitucional para controvertir un asunto de contenido económico, como lo es la condena en costas procesales, en el que no se vislumbra una vulneración que amerite la intervención del juez constitucional, en los términos del artículo 86 Superior.
Bajo esas premisas, se concluye que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para cuestionar asuntos ya resueltos por el juez de conocimiento o plantear una discusión sobre la aplicación de los artículos 365 y 366 del CGP, que regulan el tema de costas procesales, pues constituyen un asunto de carácter legal que no le compete al juez de tutela, sino al operador natural, ello, en aras de evitar que se convierta en una tercera instancia, conforme lo manifestó el a quo.
Cabe señalar que en el mismo sentido la Sala se pronunció en sentencia de 5 de diciembre de 2019, en la que el demandante pretendía a través del mecanismo de amparo controvertir una decisión proferida dentro de una acción popular en la que no se condenó en costas a la parte vencida. En dicha oportunidad se dijo: “[…] Para resolver es necesario realizar un análisis de los requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, con el fin de verificar si se cumplieron a cabalidad, en especial con el de relevancia constitucional.
Cumplimiento del requisito de relevancia constitucional La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2015, definió los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, y en particular, al referirse al de relevancia constitucional, señaló lo siguiente […]”. […] “[…] Luego de revisar la jurisprudencia en torno a la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad, es menester recordar que las costas procesales constituyen aquella erogación económica que debe asumir la parte que resulte vencida en un proceso judicial, conformada por las expensas, que corresponden a los gastos necesarios para tramitar el proceso y las agencias en derecho que obedecen a la suma que el juez debe condenar en beneficio de la parte favorecida con la condena en costas, con el fin de reconocerle los costos afrontados por la representación de un abogado o, si actuó en nombre propio, como contraprestación por el tiempo y el esfuerzo dedicados a la causa. […].
Del anterior recuento, se advierte que la providencia que pretende cuestionarse resolvió no condenar en costas o agencias en derecho, al no evidenciarse temeridad en la actuación procesal, por lo que, para la Sala, no es viable que el actor pretenda usar este mecanismo constitucional para controvertir un asunto de contenido económico, como lo es la no condena en costas procesales, en el que no se vislumbra una vulneración que amerite la intervención del juez constitucional, en los términos del artículo 86 Superior […]”.
De lo precedente, la Sala concluye que en el caso bajo examen no se cumple con el requisito de procedibilidad de la acción de tutela, cuando se erige contra providencias judiciales, como lo es el de relevancia constitucional, lo que da lugar a confirmar la decisión adoptada por la Sección Quinta en el fallo de 5 de noviembre de 2020, mediante el cual declaró improcedente el trámite constitucional, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. […]” (Resaltado por la Sala). 7.
De conformidad con lo anteriormente expuesto, para la Sala no se cumple con el requisito de relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, en la medida que si bien enuncia la trasgresión de derechos fundamentales, esa presunta afectación tiene su origen en un asunto de contenido económico que tiene como fundamento para su reconocimiento un debate estrictamente normativo y de interpretación judicial.
De igual manera, la Sala al estudiar la solicitud de tutela tampoco encuentra establecida de forma clara, la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados supra. Con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas, la Sala considera que, frente a dicho cuestionamiento, la presente acción de tutela resulta improcedente. 2.
Ahora bien, frente al defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, cumplió con el principio de inmediatez, pues se interpuso antes de que transcurrieran (6) meses después de notificada la sentencia de 24 de septiembre de 2020 proferida por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca[24]. 3.
No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial eficaces y eficientes con los cuales la actora pueda lograr la protección de los derechos invocados. 4. Por no invocar la acción de tutela un defecto procedimental no es necesario hacer un análisis de este requisito. 5. La actora identificó los hechos que dieron lugar a la presunta afectación de sus derechos. 6.
No se trata de una acción de tutela contra sentencia de tutela. Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial 39. La Sala considera que es necesario señalar que en nuestro ordenamiento jurídico se han desarrollado en torno a las decisiones judiciales, entre otras, las siguientes figuras jurisprudenciales: la doctrina probable, el antecedente jurisprudencial, el precedente jurisprudencial, la sentencia de unificación y la extensión de la jurisprudencia. 40.
Dichas figuras encuentran su fundamento legal en los artículos 4.º de la Ley 169 de 31 de diciembre de 1896[25] y el 270 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011[26]; así como su respaldo jurisprudencial las sentencias C-836 de 2001[27]; C-816 de 2011[28]; C-179 de 2016[29]; y T-102 de 2014[30]. 41. En relación con esta causal, la Corte Constitucional ha desarrollado, ampliamente, el concepto del precedente judicial, definiéndolo así: “[…] conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver que por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico constitucional, debe considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento de dictar sentencia […].”[31] (Negrilla fuera de texto). 42.
Así las cosas, la aplicación del precedente judicial en un caso determinado, busca asegurar la eficacia de los principios y derechos fundamentales a la igualdad, a la buena fe, a la seguridad jurídica y a la confianza legítima que, a su vez, garantizan la protección del debido proceso y el acceso efectivo a la Administración de Justicia. 44.
Lo anterior encuentra su fundamento en el criterio desarrollado por la Corte Constitucional[32], según el cual la actividad interpretativa que se realiza con fundamento en el principio de la autonomía judicial está supeditada al respeto del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley, lo que supone, necesariamente que, en casos análogos, los funcionarios judiciales se encuentran atados en sus decisiones, por la regla jurisprudencial que, para el asunto concreto, se haya fijado por el funcionario de superior jerarquía (precedente vertical) o por el mismo juez (precedente horizontal). 45.
En efecto, la Corte Constitucional en sentencia T-457 de 2008[33] indicó: “[…] En relación a la aplicación del precedente, esta Sala de Revisión en sentencia T-158 de 2006 señaló: “Por ello, la correcta utilización del precedente judicial implica que un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación […]”.
(Negrilla fuera de texto). 46. Sin embargo, la misma Corte ha precisado que, salvo en materia constitucional, cuya doctrina es obligatoria[34], la regla del respeto del precedente no es absoluta, debido a que la interpretación judicial no puede tornarse inflexible frente a la dinámica social, ni petrificarse, o convertirse en el único criterio tendiente a resolver una situación concreta. 47.
Lo anterior se traduce en el reconocimiento de un conjunto de supuestos en los cuales resulta legítimo apartarse del precedente judicial vigente, desarrollados jurisprudencialmente y recogidos en pronunciamientos anteriores de la Sala[35], a saber: i) la disanalogía o falta de semejanza estricta entre el caso que origina el precedente y el que se resuelve con posterioridad; ii) una transformación significativa de la situación social, política o económica en la que se debe aplicar la regla definida con anterioridad con fuerza de precedente; iii) un cambio en el orden constitucional o legal que sirvió de base a la toma de las decisiones adoptadas como precedentes; iv) la falta de claridad o consistencia en la jurisprudencia que debe ser tomada como referente, y, v) la consideración que esa jurisprudencia resulta errónea, por ser contraria a los valores, objetivos, principios y derechos en los que se fundamenta el ordenamiento jurídico. 47.
En efecto, la Sala[36] ha reconocido que, “en los eventos referidos, el juez que se separa del precedente asume una especial carga de argumentación, en virtud de la cual debe exponer, de manera clara, razonada y completa, las razones en las que fundamenta el cambio de posición jurisprudencial[37]”, para lo cual resulta obligatorio referirse a este –al precedente-, analizarlo respecto del caso concreto y fundamentar con suficiencia los motivos y las normas en que se sustenta la decisión de apartarse. 48.
Por último, debe hacerse énfasis, en que la labor judicial que llevan a cabo los órganos de cierre como lo son: la i) Corte Constitucional, ii) el Consejo de Estado y iii) la Corte Suprema de Justicia, cuando establecen o fijan el alcance de una disposición normativa, crean reglas y sub reglas jurisprudenciales, que deben ser tenidas en cuenta por todos los jueces, al momento de resolver los casos concretos.
Frente al tema, ha dicho la Corte Constitucional[38]: “[…] La necesidad de otorgar esa fuerza obligatoria a los precedentes se explica a partir de varias razones. En primer lugar, el Derecho hace uso del lenguaje natural para expresarse, de modo que adquiere todas aquellas vicisitudes de ese código semántico, en especial la ambigüedad y la vaguedad, esto es, tanto la posibilidad que un mismo término guarde diversos significados, como la dificultad inherente a todo concepto para ser precisado en cada caso concreto.[39] Así por ejemplo, solo dentro del lenguaje jurídico el término “prescripción” logra los significados más disímiles, lo que demuestra la ambigüedad o polisemia del mismo.
Igualmente, existen evidentes dificultades para definir el ámbito de aplicación de conceptos que si bien son indeterminados, tienen un uso extendido en las disposiciones jurídicas, tales como “eficiencia”, “razonabilidad” o “diligencia”. Estos debates, que están presentes en cualquier disposición de derecho, solo pueden solucionarse en cada escenario concreto mediante una decisión judicial que es, ante todo, un proceso interpretativo dirigido a la fijación de reglas, de origen jurisprudencial, para la solución de los casos que se someten a la jurisdicción. En últimas, el Derecho no es una aplicación mecánica de consecuencias jurídicas previstas en preceptos generales, como lo aspiraba la práctica jurídica de inicios del siglo XIX, marcada por el concepto del Código, sino una práctica argumentativa racional. 11.2.
Además, este último argumento permite hacer compatible la actividad creadora de derecho por parte de los jueces con el principio democrático. En efecto, en las sociedades contemporáneas, merced la complejidad de las relaciones entre sus agentes, es imposible que las asambleas representativas puedan configurar preceptos que solucionen, de manera específica, todos los casos posibles.
Por ende, es inevitable (y como se verá más adelante incluso necesario y valioso) que los jueces conserven la competencia para la definición concreta del derecho, a partir de reglas de origen judicial, creadas a partir de las disposiciones aprobadas por el legislador […]”. […] “[…] Lo anterior conlleva necesariamente una adecuada interpretación del concepto “imperio de la ley” al que refiere el artículo 230 C.P. Para la Corte, la definición de las reglas de derecho que aplican las autoridades administrativas y judiciales pasa un proceso interpretativo previo, en el que armoniza el mandato legal particular con el plexo de derechos, principios y valores constitucionales relacionados con el caso, junto con los principios rectores que ordenan la materia correspondiente.
A su vez, cuando esta labor es adelantada por aquellas máximas instancias de justicia, que tienen la función constitucional de unificar jurisprudencia con carácter de autoridad, las subreglas resultantes son vinculantes, siendo el sustento de esa conclusión la naturaleza imperativa que la Carta confiere a la Constitución y a la ley. En términos simples, el deber de acatar los mandatos superiores y legales incorpora, de suyo, el mandato imperativo de asumir como reglas formales de derecho las decisiones que unifican jurisprudencia y/o hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, en tanto la ratio decidendi de esas sentencias contienen las subreglas que, mediante la armonización concreta de las distintas fuentes de derecho, dirimen los conflictos sometidos al conocimiento de las autoridades judiciales y administrativas.
Esta disciplina jurisprudencial, a su vez, garantiza la vigencia de principios nodales para el Estado Constitucional, como la seguridad jurídica y la igualdad de trato ante las autoridades […]”. (Resaltado por la Sala). 49. En ese orden de ideas, las reglas y sub reglas jurisprudenciales que crean los órganos de cierre, como lo es entre otros, el Consejo de Estado, tienen carácter vinculante para los demás jueces que hacen parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y deben ser aplicados, cuando se evidencie, i) que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente y ii) que la ratio decidendi resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso, lo que trae como consecuencia, que dentro del marco de un Estado Social de Derecho, como el de Colombia, se garanticen principios constitucionales tan importantes como la igualdad, la seguridad jurídica y el principio de confianza legítima.
Régimen especial de la pensión de los docentes 50. En primer lugar, es preciso tener en cuenta que, conforme a lo señalado en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, los docentes vinculados antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, no están sujetos a la Ley 100, excepto en lo que resulte procedente atendiendo al principio de favorabilidad laboral[40]. 51.
En efecto, el artículo 279 de la citada Ley, estableció lo siguiente: “[…] Artículo. 279. - Excepciones. El sistema integral de seguridad social contenido en la presente ley no se aplica a los miembros de las fuerzas militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto Ley 1214 de 1990, con excepción de aquél que se vincule a partir de la vigencia de la presente ley, ni a los miembros no remunerados de las corporaciones públicas.
Así mismo, se exceptúa a los afiliados al fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con pensiones o cualquier clase de remuneración. Este fondo será responsable de la expedición y pago de bonos pensionales en favor de educadores que se retiren del servicio, de conformidad con la reglamentación que para el efecto se expida […]”.
(Destacado de la Sala). 52. Al declarar exequible esta norma, la Corte Constitucional en la sentencia C-461 de 1995, resaltó que “[…] la intención del legislador al excluir a los afiliados del Fondo Nacional de Seguridad Social del Magisterio del régimen general de pensiones establecido en la Ley 100 de 1993, fue claramente la de proteger los derechos adquiridos de este sector de trabajadores en materia pensional […]”. 53.
En el mismo sentido, la mencionada Corte al hacer un control concreto de constitucionalidad en la sentencia SU-189 de 2012, reiteró que: “[…] Debe aclararse, en todo caso, que, al entrar en vigencia el nuevo sistema general de pensiones contenido en la Ley 100 de 1993, a partir del 1 de abril de 1994, se unificó el régimen de pensiones de todos los servidores públicos derogando tácitamente la normatividad anterior.
Sin embargo, dicha Ley contiene algunas excepciones específicas que están previstas en su artículo 279 para las cuales no aplica su contenido normativo, y entre ellas se encuentra precisamente el Magisterio. Lo anterior quiere decir que, para el mencionado régimen especial siguen vigentes las normas anteriores a la Ley 100 de 1993, entre ellas el Decreto 3135 de 1968 y las demás disposiciones referentes a la pensión por edad de retiro, lo que quiere decir que las mismas son aplicables a este caso concreto […][41] (Destacado de la Sala). 54.
Sobre el mismo aspecto, el artículo 1.° del Acto Legislativo 01 de 2005, reafirmó que la Ley 100 de 1993 no es aplicable a los docentes, toda vez que conservan el régimen especial en materia pensional. En este sentido, el parágrafo transitorio 1, ibídem, establece lo siguiente: "[…] Parágrafo transitorio 1º. El régimen pensional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial es el establecido para el Magisterio en las disposiciones legales vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, y lo preceptuado en el artículo 81 de esta.
Los docentes que se hayan vinculado o se vinculen a partir de la vigencia de la citada ley, tendrán los derechos de prima media establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones, en los términos del artículo 81 de la Ley 812 de 2003 […]". 55. Ahora bien, el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, dispuso que el régimen prestacional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, que se encontraban vinculados antes de la entrada en vigencia de dicha ley al servicio público educativo oficial, como es el caso de la ahora accionante, es el establecido para el Magisterio en las disposiciones vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de dicha ley, es decir, la Ley 91 de 1989 “Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”. 56.
Esta ley estableció en el artículo 15 lo siguiente: “[…] A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: 1.- Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes.
Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990, para efectos de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta Ley […]” (Resaltado de la Sala). 57.
Al respecto, el artículo 3.° del Decreto 2277 de 1979, dispone que los educadores que prestan sus servicios en entidades oficiales de orden nacional o territorial, son empleados oficiales de régimen especial; y, en cuanto al régimen pensional, los docentes vinculados antes de la Ley 812 de 2003, como es el caso del accionante, están sometidos a lo regulado en las Leyes 33 de 1985 y 91 de 1989. 58.
Por otra parte, el artículo 3.º de la Ley 33 de 1985, determinaba que los factores que deben servir para determinar la base de liquidación, eran todos aquellos que hubieren servido de base para calcular los aportes[42]. 59. Ahora bien, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación proferida el 4 de agosto de 2010[43], al referirse a la determinación del ingreso base de liquidación de las pensiones de jubilación reguladas por el régimen de la Ley 33 de 1985, precisó que deben ser liquidadas con base en todos los factores salariales efectivamente devengados en el año anterior a la adquisición del estatus de pensionado, dado que éstas no indican en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional. 60.
Dijo al respecto: “[…] En aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios […]”. […] “[…] Ahora bien, en consonancia con la normatividad vigente y las directrices jurisprudenciales trazadas en torno a la cuantía de las pensiones de los servidores públicos, es válido tener en cuenta todos los factores que constituyen salario, es decir aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé, tales como, asignación básica, gastos de representación, prima técnica, dominicales y festivos, horas extras, auxilios de transporte y alimentación, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, incrementos por antigüedad, quinquenios, entre otros, solo para señalar algunos factores de salario, a más de aquellos que reciba el empleado y cuya denominación difiera de los enunciados que solo se señalaron a título ilustrativo, pero que se cancelen de manera habitual como retribución directa del servicio.
Se excluyen aquellas sumas que cubren los riesgos o infortunios a los que el trabajador se puede ver enfrentando […]” (Destacado de la Sala). 61. Este criterio jurisprudencial fue modificado por la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación dictada el 28 de agosto de 2018[44], en la cual, luego de precisar que los docentes no están sometidos a la regulación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, señaló, con efectos retrospectivos, una hermenéutica distinta en relación con el contenido del artículo 3.° de la Ley 33, la cual determina que en el ingreso base de liquidación de las pensiones solo se deben incluir los factores salariales por los cuales se hayan efectuado apostes o cotizaciones al sistema de seguridad social en pensiones.
Al respecto la Sala Plena del Consejo de Estado precisó lo siguiente: “[…] 96. La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. 97.
Esta subregla se sustenta en el artículo 1° de la Constitución Política que consagra el principio de solidaridad como uno de los principios fundamentales del Estado Social de Derecho. 98. El artículo 48 constitucional define la Seguridad Social como “un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley”.
El legislador (artículo 2 de la Ley 100 de 1993) explica este principio como “[…] la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades bajo el principio del más fuerte hacia el más débil”. 99. La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100.
De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. 101.
A juicio de la Sala Plena, la tesis que adoptó la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio, va en contravía del principio de solidaridad en materia de seguridad social.
La inclusión de todos los factores devengados por el servidor durante el último año de servicios fue una tesis que adoptó la Sección Segunda a partir del sentido y alcance de las expresiones “salario” y “factor salarial”, bajo el entendido que “constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios” con fundamento, además, en los principios de favorabilidad en materia laboral y progresividad; sin embargo, para esta Sala, dicho criterio interpretativo traspasa la voluntad del legislador, el que, por virtud de su libertad de configuración enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos es que se debe limitar dicha base. 102.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo considera que el tomar en cuenta solo los factores sobre los que se han efectuado los aportes, no afecta las finanzas del sistema ni pone en riesgo la garantía del derecho irrenunciable a la pensión del resto de habitantes del territorio colombiano, cuya asegurabilidad (sic) debe el Estado, en acatamiento de los principios constitucionales de universalidad y eficiencia. 103.
Por el contrario, con esta interpretación (i) se garantiza que la pensión de los beneficiarios de la transición se liquide conforme a los factores sobre los cuales se ha cotizado; (ii) se respeta la debida correspondencia que en un sistema de contribución bipartita debe existir entre lo aportado y lo que el sistema retorna al afiliado y (iii) se asegura la viabilidad financiera del sistema […]” (Resaltado por la Sala). 62.
De lo anterior se colige que los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, es decir, los vinculados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 26 de junio de 2003, fueron exceptuados del Sistema Integral de Seguridad Social por virtud del artículo 279 de la Ley 100 y, en esa medida, no están cobijados por el régimen de transición, sino por el previsto en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, que remite a la Ley 33 de 1985. 63.
Es de mencionar que la Sala Plena de esta Corporación, en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, excluyó la aplicación de la primera regla hermenéutica[45] a los educadores oficiales vinculados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; sin embargo, ello no aconteció respecto de la segunda. Siendo ello así, de manera pacífica, esta Sección ha venido reiterando que este segundo criterio tiene plena aplicación al régimen excepcional de los docentes[46]. 64.
Precisamente, la segunda sub-regla se refiere a los alcances interpretativos del artículo 3º de la Ley 33 de 1985 que se aplica tanto a los docentes como a los beneficiarios del régimen de transición. Así, la citada sub-regla es del siguiente tenor: “[…] en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional […]”. 65.
Así mismo, en reciente sentencia de unificación jurisprudencial, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado[47], se establecieron las siguientes reglas jurisprudenciales sobre el ingreso base de liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes del servicio público oficial afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al señalarse que: “[…] De acuerdo con el parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, son dos los regímenes prestacionales que regulan el derecho a la pensión de jubilación y/o vejez para los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial.
La aplicación de cada uno de estos regímenes está condicionada a la fecha de ingreso o vinculación al servicio educativo oficial de cada docente, así: a. En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo. b. Los docentes vinculados a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, les aplica el régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en dicho régimen, con excepción de la edad que será de 57 años para hombres y mujeres.
Los factores que se deben incluir en el ingreso base de liquidación son los previstos en el Decreto 1158 de 1994 sobre los que se efectuaron las respectivas cotizaciones […]”. 66. En ese orden de ideas, para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación de los docentes, solo pueden incluirse los factores salariales con fundamento en los cuales se realizaron aportes al sistema de seguridad social en pensiones. 67.
Finalmente, la Sección Segunda del Consejo de Estado señaló que la citada sentencia de unificación tiene efectos retrospectivos con características de permanencia, identidad y carácter vinculante y obligatorio, señalando que las reglas jurisprudenciales que se fijaron se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como judicial, lo cual garantiza la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social.
Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la igualdad 68. Visto el artículo 13 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTICULO 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.
El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan. […]”. 69. Atendiendo a que la Corte Constitucional[48] ha entendido que el derecho a la igualdad “[…] comporta un conjunto de mandatos independientes y no siempre armónicos, entre los que se destacan (i) la igualdad formal o igualdad ante la ley, relacionada con el carácter general y abstracto de las disposiciones normativas dictadas por el Congreso de la República y su aplicación uniforme a todas las personas;
(ii) la prohibición de discriminación, que excluye la legitimidad constitucional de cualquier acto (no solo las leyes) que involucre una distinción basada en motivos definidos como prohibidos por la Constitución Política, el derecho internacional de los derechos humanos, o bien, la prohibición de distinciones irrazonables; y (iii) el principio de igualdad material, que ordena la adopción de medidas afirmativas para asegurar la vigencia del principio de igualdad ante circunstancias fácticas desiguales. […]”.
Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 70. Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTICULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 71.
Atendiendo a que, la Corte Constitucional[49] ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.
Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al mínimo vital 72. Visto el artículo 94 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…] La enunciación de los derechos y garantías contenidos en la Constitución y en los convenios internacionales vigentes, no debe entenderse como negación de otros que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en ellos […]”. 73.
En ese orden de ideas, la Corte Constitucional frente al derecho innominado al mínimo vital, ha dicho[50]: “[…] El derecho al mínimo vital ha sido definido por esta Corte como "la porción de los ingresos del trabajador o pensionado que están destinados a la financiación de sus necesidades básicas, como son la alimentación, la vivienda, el vestido, el acceso a los servicios públicos domiciliarios, la recreación, la atención en salud, prerrogativas cuya titularidad es indispensable para hacer efectivo el derecho a la dignidad humana, valor fundante del ordenamiento jurídico constitucional". 99.
En ese sentido, el mínimo vital constituye un presupuesto básico para el efectivo goce y ejercicio de la totalidad de los derechos fundamentales, en tanto salvaguarda de las condiciones básicas de subsistencia del individuo. El reconocimiento del derecho al mínimo vital encuentra su fundamento en el concepto de dignidad humana, pues es claro que la carencia de las condiciones materiales mínimas necesarias para garantizar la subsistencia del individuo, comporta la negación de la dignidad que le es inherente.
Igualmente, este derecho se proyecta en otros derechos fundamentales como la vida (Art. 11 C.P.), la salud (Art. 49 C.P.), el trabajo (Art. 25 C.P.) y la seguridad social (Art. 48 C.P.). De esta forma, la protección al mínimo vital se configura una de las garantías de mayor relevancia en el Estado Social de Derecho […]”. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental a la seguridad social 74.
Visto el artículo 48 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…] La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley.
Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la ley. La Seguridad Social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley.
No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella. La ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante […]”. 75. De igual manera, la Corte Constitucional frente al derecho fundamental a la seguridad social ha dicho lo siguiente:[51] “[…] El artículo 48 de la Constitución Política consagra el derecho a la seguridad social bajo una doble connotación: i) como derecho fundamental; y ii) como un servicio público de carácter obligatorio que se presta bajo la dirección, coordinación y control del Estado[52].
Esta garantía fundamental “surge como un instrumento a través del cual se le garantiza a las personas el ejercicio de sus derechos fundamentales cuando se encuentran ante la materialización de algún evento o contingencia que mengüe su estado de salud, calidad de vida y capacidad económica, o que se constituya en un obstáculo para la normal consecución de sus medios mínimos de subsistencia a través del trabajo”[53].
Su fundamentalidad se sustenta en el principio de dignidad humana en virtud del cual “resulta posible que las personas afronten con decoro las circunstancias difíciles que les obstaculizan o impiden el normal desarrollo de sus actividades laborales y la consecuente recepción de los recursos que les permitan ejercer sus derechos subjetivos”[54] […]”.
Análisis del caso en concreto 76. Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 77. La Sala procederá a apreciar y valorar las pruebas aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados por la parte actora en su respectivo escrito de tutela e impugnación. Acervo y análisis probatorios 78.
Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentran los siguientes documentos: 78.1. Copia de la sentencia proferida el 24 de septiembre de 2020 proferida por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 110013335029201700474-01.
Solución del caso concreto Análisis del presunto defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial 79. La señora Flor Ángela Castelblanco Mejía señaló que la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al mínimo vital y a la seguridad social, al desconocer, mediante la sentencia de 24 de septiembre de 2020, el precedente establecido por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación jurisprudencial de 4 de agosto de 2010. 80.
Para determinar si el Tribunal incurrió en el defecto alegado, resulta pertinente tener en cuenta los fundamentos de la sentencia objeto de controversia, que se concretan en los siguientes aspectos: 81. El Tribunal, consideró que: “[…] En consecuencia, en aplicación de la Ley 33 de 1985 y la Ley 71 de 1988, cuando de reconocimientos pensionales por parte del sector Docente se trata y en términos generales para el caso de las pensiones del personal docente en comento y en particular, lo referente a la liquidación de dicha prestación, es pertinente señalar que, en un principio, el Consejo de Estado en sentencia de Unificación del 4 de agosto de 2010, determinó que para la liquidación de las pensiones de los empleados públicos regidos por las Leyes 33 de 1985 y 71 de 1988, deben tenerse en cuenta todos los factores devengados en el último año de servicios que constituyen salario, por lo cual, se eliminó el principio de la taxatividad en materia pensional […]”. […] “[…] No obstante, es de suma importancia señalar, que el H. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en Sentencia de Unificación del 25 de abril de 2019, expediente 68001-23-33-000-2015-00569- 01, Consejero Ponente Dr. CÉSAR PALOMINO CORTÉS, además de fijar las reglas a considerar respecto al IBL a tener en cuenta frente a las pensiones de los docentes, también estableció algunas reglas jurisprudenciales […]”. […] “[…] Como se puede observar, con sustento en la sentencia de unificación previamente transcrita, resulta evidente, que las reglas jurisprudenciales establecidas, al regular aspectos concernientes al régimen de transición contemplado en la Ley 100 de 1993, no resultan aplicables al caso de los docentes oficiales que se encontraren afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por cuanto aquéllos fueron exceptuados de las disposiciones de la aludida Ley, de conformidad con el artículo 279 de la Ley 100 de 1993.
De dichas reglas jurisprudenciales, también se expresa, que en los reconocimientos pensionales, únicamente se tendrán en cuenta, en la liquidación de las pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, aquellos factores sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1° de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo y para los docentes vinculados a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, les aplica el régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en dicho régimen, con excepción de la edad que será de 57 años para hombres y mujeres y los factores que se deben incluir en el ingreso base de liquidación, son los previstos en el Decreto 1158 de 1994 sobre los que se efectuaron las respectivas cotizaciones […]”. […] “[…] En el caso sub examine, no se suscita discusión respecto del régimen pensional aplicable a la demandante, toda vez que, a 26 de junio de 2003, fecha de entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, la actora se encontraba vinculada al servicio docente y por tal razón su reconocimiento pensional se rige por los contenidos de las leyes 91 de 1989 y 71 de 1988 […]”.
(Resaltado por la Sala) 82. La autoridad judicial concluyó que, de conformidad con la sub-regla jurisprudencial establecida en la providencia de 25 de abril de 2019, los factores salariales que se deben incluir en el ingreso base de liquidación para la pensión de los servidores públicos, son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. 83.
La Sala precisa que de la lectura del escrito contentivo de la acción de tutela, es claro que la actora hace referencia a un defecto sustantivo por el desconocimiento del precedente jurisprudencial del Consejo de Estado fijado en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, en relación con la determinación del IBL para las pensiones de los docentes sometidos a un régimen especial previsto en la Ley 33 de 1985 y el artículo 1.º de la Ley 62 de 1993, y excluidos de la aplicación de la Ley 100 de 1993. 84.
En este contexto, y poniendo de relieve que la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 y la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación jurisprudencial de 25 de abril de 2019, determinaron la interpretación que debe darse al artículo 3.° de la Ley 33 de 1985, modificado por el artículo 1.º de la Ley 62 de 1985, la Sala encuentra que la decisión adoptada por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se ajusta a la hermenéutica fijada por ésta Corporación en las precitadas jurisprudencias, en tanto, para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación, solo pueden incluirse los factores salariales con fundamento en los cuales se realizaron aportes al sistema de seguridad social en pensiones. 85.
En este sentido, la interpretación y aplicación de la sentencia resulta conforme a las jurisprudencias vigentes, fijadas en las sentencias de unificación del 28 de agosto de 2018 y 25 de abril de 2019. Por lo anterior, la Sala encuentra que el criterio jurisprudencial que se había establecido por esta Corporación en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, ya no puede ser el parámetro de control del acto administrativo que negó la reliquidación de la pensión de la actora, como lo reclama y, en consecuencia, tampoco resulta procedente dejar sin efectos la sentencia de 24 de septiembre de 2020 que se fundamentó en la interpretación vigente de la norma aplicable al caso concreto, esto es, la Ley 33 de 1985, modificada por el artículo 1.º de la Ley 62 de 1985, conforme a la cual los factores salariales que se deben incluir en el ingreso base de liquidación para la pensión de jubilación son únicamente aquellos sobre los cuales se hayan efectuado aportes o cotizaciones al sistema de pensiones. 86.
En efecto, el artículo 3.º Ley 33 de 1985, modificada por la Ley 62 del mismo año establece que: “[…] Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión.’ ‘Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación de los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica; gastos de representación; prima técnica; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio.’ ‘En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes […]”. 87.
Nótese como la misma norma enlistó una serie de factores sobre los cuales se efectúa la liquidación de los aportes y, además, aclaró que la liquidación de la pensión debe realizarse con base en los emolumentos sobre los que se calcularon tales aportes. 88. Al respecto, si bien la actora adujo en su escrito de impugnación que “[…] La sustentación jurídica para resolver el caso que nos ocupa debe centrarse en cómo interpretarla (sic) aplicación de la Ley 71 de 1988 […]”, la Sala advierte que i) dicha norma fue tenida en cuenta por el Tribunal, autoridad judicial que advirtió que “[…] En el caso sub examine, no se suscita discusión respecto del régimen pensional aplicable a la demandante, toda vez que, a 26 de junio de 2003, fecha de entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, la actora se encontraba vinculada al servicio docente y por tal razón su reconocimiento pensional se rige por los contenidos de las leyes 91 de 1989 y 71 de 1988 […]”; ii) tal disposición no regula en concreto el ingreso base de liquidación y los factores que se deben tener en cuenta para la liquidación de la pensión respectiva; y iii) en todo caso, la Sala observa que el Tribunal efectuó una interpretación normativa conforme con las reglas establecidas en la sentencia de unificación jurisprudencial de 25 de abril de 2019 proferida por la Sección Segunda de esta Corporación, razones por las cuales, la Sala no observa desconocimiento alguno de los derechos de la actora, toda vez que aplicó en debida forma el criterio imperante en la materia. 89.
Así las cosas, en el presente evento no se configura un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente jurisprudencial, puesto que, el caso concreto se ajusta a lo previsto por el artículo 3.º de la Ley 33 de 1985, el artículo 48 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 01 de 2005, así como a los criterios contenidos en las sentencias de unificación, esto es, las proferidas el 28 de agosto de 2018 y el 25 de abril de 2019. 90.
Finalmente, es menester mencionar que la Sección Segunda del Consejo de Estado, a través de sus distintas Subsecciones[55] y, la Sección Quinta de esta Corporación judicial[56], han negado solicitudes de amparo que comparten identidad de objeto y pretensiones con las del caso sub judice, al considerar que la negativa de las autoridades judiciales de incluir los factores salariales devengados tiene como fundamento lo previsto por el artículo 3.º de la Ley 33 de 1985, el cual se aplica tanto a los docentes como a los beneficiarios del régimen de transición. Conclusiones de la Sala 91.
En suma, la Sala procederá a confirmar la sentencia de tutela de 25 de marzo de 2021 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por medio de la cual i) declaró improcedente la solicitud de amparo frente a los cuestionamientos presentados en relación con la condena en costas procesales y ii) negó la solicitud de amparo en relación con las demás pretensiones, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de tutela de 25 de marzo de 2021 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, dentro de los diez (10) siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado Ausente con excusa OSWALDO GIRALDO LÓPEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones” [2] Los factores que sirvieron de base fueron: asignación básica, auxilio de movilización, bonificación Decreto, prima de vacaciones; y la señora Castelblanco solicitaba que se tuvieran en cuenta la prima especial y la prima de navidad. [3] La Sala precisa que la información relacionada con dicha sentencia se extrajo de la sentencia proferida en segunda instancia por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, toda vez que, al proceso de tutela no se allegó el expediente del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de estudio.
Sin embargo, la actora allegó con el escrito de tutela copia digital de la sentencia de 24 de septiembre de 2020 proferida por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. [4] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de unificación de 25 de abril de 2019, número único de radicación 680012333000201500569-01, C.P. César Palomino Cortés. [5] "Por la cual se modifica el artículo 3º de la Ley 33 del 29 de enero de 1985". [6] “Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público”. [7] “Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”. [8] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010, número único de radicación 25000- 23-25-000-2006-07509-01, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. [9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 28 de junio de 2018, número único de radicación “2017-02688-01”, M.P. Hernando Sánchez Sánchez. [10] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, número único de radicación 520012333000201200143-01, C.P. César Palomino Cortés. [11] Cita del texto original: “Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, Sección Segunda, M.P. César Palomino Cortés, Expediente No. 2015-00569-01 (0935-17) SUJ-014-CE-S2-19”. [12] Cita del texto original: “En la Sentencia de Unificación del 25 de abril de 2019”. [13] “Reglamento Interno del Consejo de Estado”. [14] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P María Elizabeth García González, radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-02. [15]Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328. [16] Corte Constitucional.
Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, M.P: Jorge Iván Palacio Palacio. [17] Corte Constitucional. Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P Mauricio González Cuervo. [18] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de agosto de 2014, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01. [19] “Artículo 228.
La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo.” [20] Corte Constitucional, sentencia T-136 de 27 de marzo de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa. [21] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 19 de diciembre de 2018, exp.
No. 11001-03-15-000- 2018-03770-00 (AC). Actor: Ariel Ramiro Novoa Vargas. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 19 de noviembre de 2018, exp. No. 11001-03-15-000-2018-03772- 00 (AC). Actor: María Eugenia García Chaparro y otro. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 10 de mayo de 2018, exp.
No. 11001-03-15-000-2018-00808-00 (AC). Actor: Jaime Alfonso Castro Martínez. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 15 de junio de 2018, exp. No. 11001-03-15-000-2018-01143-00 (AC). Actor: E.S.E. Hospital María Inmaculada. [22] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 11 de diciembre de 2020, exp.
No. 11001-03-15-000- 2020-04214-01 (AC). Actor: Carlos Enrique Echevarría Parra. C.P. Dra. Nubia Margoth Peña Garzón. [23] La sentencia se notificó el 4 de noviembre de 2020 y la solicitud de amparo se presentó el 4 de diciembre de 2020. [24] “Sobre reformas judiciales”. (Doctrina probable). [25] “se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009”. [26] Corte Constitucional, sentencia C – 836 de 9 de agosto de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. [27] Corte Constitucional, sentencia C – 816 de 1 de noviembre de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo. [28] Corte Constitucional, sentencia C – 179 de 13 de abril de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [29] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
(Antecedente jurisprudencial). [30] Corte Constitucional. Sentencia T-482 de 13 de junio de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva [31] Sentencia T- 760A de 10 de octubre de 2011, M.P. Juan Carlos Henao Pérez. [32] Sentencia del 13 de mayo de 2008 con ponencia del magistrado Humberto Antonio Sierra Porto. [33] Ver Corte Constitucional, sentencias C-083 de 1 de marzo de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-037 de 5 de febrero de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y SU-640 de 5 de noviembre de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [34] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia 13 de marzo de 2013, C.P. Guillermo Vargas Ayala, número único de radicación: 11001-03-15-000-2012-02074-00. [35] Ibídem. [36] Corte Constitucional, Sentencias T-1625 de 23 de noviembre de 2000, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez y T-161 de 8 de marzo de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. [37] Corte Constitucional, Sentencia C-634 de 24 de agosto de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [38] Acerca de estas dificultades, agrupadas por la doctrina como el escepticismo ante las reglas jurídicas, Cfr HART H.L.A. (2004) El concepto de derecho.
Trad. Genaro Carrió. Abeledo Perrot. Buenos Aires. En especial, vid. Capítulo VII. [39] Artículos 48, 49 y 53 de la Constitución Política. [40] Al respecto es importante mencionar la sentencia T-086 de 15 de febrero de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto en la que, de manera puntual, se sostuvo la mencionada exégesis. [41] Artículo 3º de la Ley 33 de 1985.
"Artículo 3º. Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión. Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación de los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica; gastos de representación; prima técnica; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio.
En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes." [42] Proferida dentro del expediente Nro. 25000-23-25-000-2006-07509-01. [43] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, número único de radicación 520012333000201200143-01, C.P. César Palomino Cortés. [44] “[…] 94.
La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE […]”. [45] A modo de ejemplo se citan las siguientes sentencias: Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 19 de diciembre de 2018, Ponente: Oswaldo Giraldo López (11001-03-15-000-2018-03110-01 AC) / sentencia de 20 de noviembre de 2018, Ponente: Hernando Sánchez Sánchez (11001-03-15-000- 2018-03012-01 AC) / Sentencia de 19 de noviembre de 2018, Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. [46] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de unificación de 25 de abril de 2019, número único de radicación 680012333000201500569-01, C.P. César Palomino Cortés. [47] Corte Constitucional, Sentencia C-178 de 26 de marzo de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa. [48] Corte Constitucional, Sentencia C-980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [49] Corte Constitucional, sentencia T-678 de 16 de noviembre de 2017, M.P. Carlos Bernal Pulido. [50] Corte Constitucional, sentencia T-281 de 23 de julio de 2018, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. [51] Artículo 48.
“La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la Ley”. [52] Sentencia T-173 de 2016. [53] Ibídem. [54] A modo de ejemplo se citan los siguientes pronunciamientos: Subsección B, CP.
César Palomino Cortés, sentencia de 4 de diciembre de 2018, núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2018-02774-01(AC) / Subsección A, CP. William Hernández Gómez, sentencia de 6 de diciembre de 2018, núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2018-03290-01(AC). [55] Consejo de Estado, Sección Quinta, CP. Carlos Enrique Moreno Rubio, 7 de febrero de 2019, núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2018-02894- 01(AC) – CP.
Carlos Enrique Moreno Rubio, 7 de febrero de 2019, núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2018-02952-01(AC) – CP. Carlos Enrique Moreno Rubio, 7 de febrero de 2019, núm. único de radicación: 11001-03-15- 000-2018-02985-01(AC).