ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / EXISTENCIA DE OTRO MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL / PROCEDENCIA DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / CAUSALES DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / NULIDAD ORIGINADA EN LA SENTENCIA QUE PUSO FIN AL PROCESO – Causal idónea para controvertir la presunta inobservancia del principio de congruencia de la sentencia / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA DE LA SENTENCIA – Presuntamente afectado porque la sentencia no se pronunció sobre todas las pretensiones de la demanda En el caso bajo examen, la parte actora señala que el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Segunda de Decisión, vulneró el principio de congruencia, toda vez que, para negar la pretensión de reintegro de las mesadas recibidas tuvo en cuenta que la señora [D.M.], era un sujeto de especial protección constitucional, pero no lo hizo para negar las demás pretensiones de la demanda que presentó la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.

Al margen de la razonabilidad de este argumento, lo cierto es que esta Sala, investida como juez constitucional, no es competente para determinar si el proveído bajo cuestionamiento adolece de incongruencia, ya que tal análisis corresponde al juez natural del recurso extraordinario de revisión. En consonancia con lo expuesto, recuerda la Sección que el recurso extraordinario de revisión, regulado en los artículos 248 y siguientes del CPACA, es un medio de impugnación excepcional que permite revisar determinadas sentencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, amparadas por la intangibilidad de la cosa juzgada e infirmarlas ante la demostración inequívoca de ser decisiones injustas por incurrir en alguna de las causales que taxativamente consagra la ley.

De acuerdo con el artículo 248 del CPACA, el recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas, dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los tribunales administrativos y por los jueces administrativos y, debe interponerse mediante demanda que debe reunir los requisitos prescritos por el artículo 162 de ese mismo Estatuto Procesal, con indicación precisa y razonada de la causal en que se funda, acompañada de los documentos necesarios y las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y pretenda hacer valer (artículo 252).

(…) En consideración a la anterior tesis, la inobservancia del principio de congruencia da lugar a que se configure la causal de revisión prevista en el numeral 5° del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, esto es, “[…] Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación […]”. Debido a lo expuesto, el cargo de la demanda, relacionado con la incongruencia de la sentencia no supera el requisito de subsidiariedad, comoquiera que, en tal caso, procede el recurso extraordinario de revisión y, por lo tanto, la Sala se abstendrá de su estudio y declarará improcedente la solicitud de amparo.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011– ARTÍCULO 250 ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / ADECUADA APLICACIÓN NORMATIVA / APLICABILIDAD DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL – Sentencia de unificación de15 de junio de 2004 / IMPROCEDENCIA DE LA EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD / AUSENCIA DE VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN / PENSIÓN GRACIA / BENEFICIARIO DE LA PENSIÓN GRACIA – Sólo los docentes pueden ser beneficiarios / CARGO ADMINISTRATIVO EN LA EDUCACIÓN – No resulta procedente el reconocimiento de la pensión a sujetos que ocupen cargos administrativo docente / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES En el sub judice, la parte actora alegó que el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Segunda de Decisión incurrió en el defecto sustantivo, toda vez que, se hizo una indebida interpretación del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pues no existe ninguna ambigüedad o duda en su redacción, luego sus palabras deben entenderse y aplicarse en su sentido natural.

Lo anterior por cuanto, la norma, cuando hace referencia los empleados de Escuelas Nacionales no señala que estos deban ser docentes, como equivocadamente lo ha precisado el Consejo de Estado en su jurisprudencia, frente a lo cual, en su sentir, las autoridades judiciales cuestionadas debieron aplicar la excepción de inconstitucionalidad.

Precisado lo anterior, se tiene que el tribunal cuestionado en la providencia de 23 de septiembre de 2020, confirmó el fallo del a quo que había accedido parcialmente a las pretensiones de la demanda, al concluir que la demandada no cumplía con los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia, toda vez que no se desempeñó como docente.

Para arribar a dicho razonamiento, realizó un recuento del marco normativo aplicable al asunto sub examine, en específico hizo referencia a las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y el Decreto Ley 2277 de 1979, a partir del cual precisó que la pensión gracia es una prestación que se estableció para estimular y recompensar el trabajo de los docentes o de quienes “previo los requisitos del caso para no perder tal calidad, desempeñen cargos administrativo- docentes”, esto es, que conforme al marco normativo de dicha prestación pensional solo son destinatarios de la misma quienes desempeñen en la docencia. Asimismo, indicó que la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de 15 de junio de 2004, con ponencia del magistrado Tarsicio Cáceres Toro, dictada dentro del proceso con radicado número 15001-23-31- 000-2000-00053-01 (1120-03), unificó la forma en que debía entenderse los titulares de la pensión gracia que prevé el artículo 6° de la Ley 116 de 1928, para lo cual realizó la transcripción pertinente de dicha providencia, además de traer a colación la jurisprudencia reiterada de dicha sección citando los fallos de 22 de octubre de 2018, con ponencia de la magistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez y de 24 de enero de 2019 del magistrado Carmelo Perdomo Cuéter, para concluir que, resultaba improcedente el reconocimiento de la pensión gracia a quienes laboraron en establecimientos educativos del orden territorial o nacionalizado desempeñando sus funciones en cargos administrativos ajenos a la docencia. Bajo este contexto, la Sala advierte que la decisión proferida por la autoridad enjuiciada obedeció precisamente a lo previsto en las normas aplicables al caso –en particular la Ley 116 de 1928– y en acatamiento de la jurisprudencia del Consejo de Estado, la cual es vinculante y no puede ser desconocida por los jueces administrativos, en tanto órgano de cierre y unificador de la misma, sin que, como lo alega la tutelante, frente a aquella pueda aplicarse la excepción de inconstitucionalidad.

En este orden de ideas, el cargo no está llamado a prosperar pues los argumentos expuestos en la providencia objeto de reproche se encuentran debidamente justificados con la normatividad y la jurisprudencia aplicable al asunto debatido, sin que esto conlleve a la vulneración de los derechos invocados por la parte actora. Finalmente, para la Sala con la providencia cuestionada tampoco se incurrió en el defecto de violación directa de la Constitución, porque como ya se advirtió en el análisis relativo al sustantivo, el Tribunal aplicó la normatividad que gobernaba la situación de la tutelante, así como la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado sobre la materia, sin que ello implique la vulneración al debido proceso y demás derechos alegados, pues las autoridades estaban en la obligación de atender el procedente del órgano de cierre, como en efecto ocurrió. FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 116 DE 1928 /LEY 37 DE 1933 / DECRETO LEY 2277 DE 1979 / LEY 116 DE 1928 - ARTÍCULO 6 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D. C., veinte (20) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-01231-00(AC) Actor: ELISA DE LAS MERCEDES DÍAZ DE CUÉLLAR Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ, SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TEMAS: Tutela contra providencia judicial.

Defecto sustantivo SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la acción de tutela formulada por la señora Elisa de las Mercedes Díaz de Cuéllar contra el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Segunda de Decisión y el Juzgado Doce (12) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, de conformidad con los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y, el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 1.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud La señora Elisa de las Mercedes Díaz de Cuellar, mediante apoderado judicial, en mensaje de correo electrónico enviado al buzón de la Secretaría General del Consejo de Estado el 20 de marzo de 2021, presentó acción de tutela con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, en conexidad con los principios de la confianza legítima, favorabilidad y la seguridad jurídica.

Tales garantías constitucionales las consideró vulneradas con ocasión de la expedición de las sentencias de 23 de septiembre de 2020, del Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Segunda de Decisión, mediante la cual se confirmó la proferida por el Juzgado Doce (12) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja de 26 de julio de 2018, que accedieron a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, proceso identificado con el radicado No. 15001-33-33-012-2015-00127-02. 1.2.

Hechos De la solicitud de tutela y del expediente digital, se advierten los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia: La señora Elisa de las Mercedes Díaz de Cuellar, nació el 14 de febrero de 1934 y prestó sus servicios como empleada administrativa de la Escuela Normal de Saboya (Boyacá), desde el 18 de febrero de 1977 hasta el 14 de agosto de 1998, fecha para la cual se desempeñaba como auxiliar de servicios generales, para un total de 20 años, 5 meses y 26 días.

La accionante solicitó a la extinta Caja Nacional de Previsión Social el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación gracia, petición que fue negada en Resolución No. 13604 de 23 de noviembre de 1999; dicha decisión fue revocada por Resolución No. 0003212 de 25 de agosto 2000, al resolver el recurso de apelación formulado por la tutelante y, en consecuencia, se la reconoce a partir del 19 de febrero de 1997.

En atención a la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá de 22 de enero de 2004, dictada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por la señora Díaz de Cuéllar, la referida entidad, mediante la Resolución No. 7148 de 27 de octubre de 2005, reliquidó la pensión gracia por nuevos factores. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en el año 2015, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en modalidad de lesividad, contra los actos administrativos que le reconocieron y reliquidaron la pensión gracia de la actora, en la que solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los mismos.

Del mentado proceso conoció, en primera instancia, el Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Tunja, autoridad judicial que en auto de 17 de noviembre de 2016, ordenó la medida cautelar de suspensión provisional de los actos, decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, en proveído de 28 de junio de 2017.

Asimismo, en sentencia de 26 de julio de 2018, el referido juzgado accedió a las pretensiones de la demanda, y en consecuencia declaró la nulidad de los actos acusados, al considerar que si bien la tutelante había laborado en la Escuela Normal Nacional de Saboyá (Boyacá) sus servicios no fueron como docente, razón por la cual no tenía derecho a la pensión que le había sido reconocida.

El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Segunda de Decisión en fallo de 23 de septiembre de 2020, notificado electrónicamente el 14 de octubre de la misma anualidad, al resolver el recurso de apelación formulado por la actora, confirmó la anterior decisión bajo los mismos criterios jurisprudenciales del juez a quo. 1.3. Fundamentos de la solicitud En la tutela se advierte que las sentencias de 23 de septiembre de 2020, del Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Segunda de Decisión, y de 26 de julio de 2018, y del Juzgado Doce (12) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja de 26 de julio de 2018, incurrieron en los siguientes defectos: 1.3.1.

Defecto material o sustantivo: Alegó que en las providencias acusadas se hizo una indebida interpretación del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pues no existe ninguna ambigüedad o duda en su redacción, luego sus palabras deben entenderse y aplicarse en su sentido natural. Señaló que no es aceptable que el Consejo de Estado en las sentencias que sirvieron de fundamento a las decisiones cuestionadas, indiquen que cuando la ley hace referencia a los empleados de las Escuelas Normales se refiera únicamente a docentes, situación que distorsiona su contenido, so pretexto de consultar su espíritu, lo cual está prohibido por el Código Civil, lo cual, en su sentir, conlleva además una irregularidad procesal.

Indicó, que también se presenta este yerro, toda vez que, las autoridades judiciales no aplicaron la excepción de inconstitucionalidad en relación con la jurisprudencia que “ha cercenado la ley para hacer ver algo que el legislador no dijo, ni fue su intención así decirlo”, pues, el artículo 6° de la Ley 116 de 1928, hizo extensiva la pensión de jubilación gracia a los empleados de las Escuelas Normales además de los profesores e inspectores de policía. 1.3.2.

Defecto procedimental absoluto: Aseveró que se incurre en éste, cuando en la sentencia de segunda instancia se señaló que por tratarse de una pensión especial, debía hacerse una interpretación restrictiva del contenido del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pues contrario a ello debió aplicar la excepción de inconstitucionalidad frente a la jurisprudencia del Consejo de Estado que utilizaron las autoridades judiciales cuestionadas para soportar la decisión de acceder a la nulidad de los actos administrativos que le habían reconocido y reliquidado la pensión gracia. 1.3.3.

Defecto fáctico: Manifestó que se presenta por una extralimitación en la facultad de interpretación de la ley, pues la jurisprudencia utilizada para quitarle la pensión, no concuerda con el contenido sustancial de la norma, en tanto en ningún momento se advierte del contenido del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, que cuando se refirió a empleados y profesores de Escuelas Normales, los primeros tuvieran que ser docentes, razón por la cual las autoridades judiciales no contaron con apoyo probatorio “para dar aplicación a un procedimiento sustentado en una jurisprudencia extralimitada al punto de vulnerar no muy pocas normas constitucionales”. 1.3.4.

Decisión sin motivación: Indicó que “La motivación del fallo objeto de esta acción de amparo, es totalmente contraria a la realidad jurídica que se acaba de plantear. Ver contenido de la justificación del literal d) del capítulo de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales.”. 1.3.5. Desconocimiento de precedente: Arguyó que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido clara en fijar los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, esto es, 20 años de servicio y, en su caso, haber sido empleada de la Escuela Normal de Saboyá (Boyacá), sin que, como lo hicieron los despachos judiciales accionados, condicionaran a que los empleados a que se refiere el artículo 6° de la Ley 116 de 1928, tuvieran que ser docentes, siendo ello un “exabrupto jurídico” que condujo a la extinción del derecho pensional, dejándola en situación de desamparo. 1.3.6.

Violación directa de Constitución: Argumentó que el debido proceso no solo hace referencia a la ritualidad procesal, sino también a la observancia de los principios constitucionales, tal como lo es la prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades, y en ese sentido las providencias censuradas contravienen los postulados superiores, toda vez que en ellas se hace prevalecer postulados jurisprudenciales que son contrarios a la realidad sustancial, al agregarle a ley, por vía de interpretación, algo que el legislador no dijo, esto es, que los empleados de las Escuelas Normales beneficiarios de la pensión gracia son solo los docentes.

Advirtió que se vulneró también el derecho de acceso a la administración de justicia, así como el artículo 228 constitucional, al desconocerse el contenido del derecho sustancial del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, así como los principios de progresividad y no regresividad, comoquiera que el Consejo de Estado realizó una indebida interpretación de la referida noma, la cual fue acogida tanto por el Juzgado Doce (12) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja como por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá. Indicó, que se encuentran en peligro de sufrir “un perjuicio irremediable, los derechos constitucionales fundamentales al “debido proceso, acceso a la administración de justicia, prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades procesales, derechos adquiridos, seguridad social, mínimo vital y dignidad humana, derechos de las personas de la tercera edad, la condición de tratarse una persona en estado de vulnerabilidad, por ende tratarse de persona de especial (sic) constitucional, a quien se le quitó su pensión, entre otros derechos fundamentales vulnerados mediante las decisiones judiciales aquí controvertidas en instancia constitucional”.

Alegó, que se presenta una incongruencia en la sentencia de segunda instancia, cuando confirma la declaratoria de nulidad de los actos administrativos que le reconocieron y reliquidaron la pensión gracia ante el incumplimiento de los requisitos previstos en la ley, pero, para efectos de la devolución de los aportes señaló que, en atención al principio de la buena fe y toda vez que la señora Díaz de Cuellar era un persona de especial protección constitucional, no era procedente ordenar el reintegro de dichos dineros recibidos por más de 15 años, pues ello, vulneraria sus derechos constitucionales.

Lo anterior, por cuanto debió emplearse el mismo criterio para negar las pretensiones de la demanda, pues es una persona de especial protección constitucional, con 87 años de edad y quebrantos de salud, siendo además el único medio de subsistencia. 1.4. Petición de amparo constitucional Las pretensiones de la demanda de tutela, son las siguientes: «Primero. Impartir amparo constitucional de tutela en favor de la señora ELISA DE LAS MERCEDES DIAZ DE CUELLAR, ya identificada a sus derechos constitucionales fundamentales del “debido proceso, derechos adquiridos, seguridad social, condición de persona de especial protección constitucional, mínimo vital, vida digna, dignidad humana entre otros.

Segundo. Para materializar la protección constitucional así impartida, declarar sin efectos la sentencia de primera instancia de fecha 26 de Julio de 2018 por la cual el juzgado doce administrativo de oralidad del circuito de Tunja, anuló las resoluciones Nos.003212 del 25 de Agosto de 2000, por la cual la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL.E.I.C.E., reconoció la pensión de jubilación gracia en favor de la señora ELISA DE LAS MERCEDES DIAZ DE CUELLAR, debidamente identificada en el curso de este mismo libelo, efectiva a partir del 19 de febrero de 1997, e igualmente declarar sin efecto el fallo de segunda instancia, por el cual al resolver el recurso de apelacion interpuesto en su oportunidad contra la de primera instancia, aquella fue confirmada en su integridad según fallo del 23 de Septiembre de 2020 proferido por la Sala dos de decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá, fallo notificado electrónicamente con fecha 14 de Octubre del mismo año. Tercero. Igualmente, y como consecuencia de lo anterior, ordenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP., restablecer el derecho pensional a la señora Elisa de las Mercedes Diaz de Cuellar debidamente indexado, más sus intereses moratorios desde cuando tal derecho le fue suspendido a partir del auto admisorio de la demanda el cual tuvo lugar el 23 de Septiembre de 2015, y continuando su pago debidamente actualizado mientras viva.

Cuarto. Ordenar el cumplimiento del fallo de tutela, dentro de las 48 horas siguientes a su notificación, dada la condición especial de la accionante como persona en estado de debilidad manifiesta, su estado de indefesion, por ende de vulnerabilidad y como tal, tratarse de persona de especial protección constitucional. Quinto. Dada la condición de la accionante, de tratarse de persona de especial proteccion constitucional,como se ha expresado en el curso de este mismo libelo, observar los términos de prevalencia de maximo los 10 dias de que trata el art.86 de la Carta para proferir el respectivo fallo en esta causa constitucional.» (sic para toda la cita) 1.5.

Trámite de la acción Mediante auto de 5 de abril de 2021, el magistrado ponente de esta decisión admitió la solicitud de tutela y ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Boyacá y al titular del Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Tunja, en calidad de autoridades judiciales demandadas, para que, en un término de dos (2) días, rindieran informe sobre los hechos expuestos en la solicitud de amparo.

Asimismo, vinculó como tercero con interés en las resultas del proceso a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, entidad demandante en el proceso ordinario, para que, si lo consideraba del caso, interviniera en la presente tutela, dentro del término de dos (2) días. De igual forma, ordenó a la Oficina de Sistemas del Consejo de Estado que realizara una publicación en la página web de la Corporación, con la información de la tutela, con el fin de ponerla en conocimiento de los terceros interesados. 1.6.

Intervenciones Librados los oficios correspondientes, se presentaron los siguientes pronunciamientos: 1.6.1. El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Segunda de Decisión El magistrado ponente de la decisión cuestionada de segunda instancia, en escrito enviado por correo electrónico el 9 de abril de 2021, señaló que revisada la misma no se observa que se haya incurrido en alguna de las causales genéricas o específicas de procedencia la acción de tutela contra providencia judicial.

Indicó que en el caso bajo examen, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó la nulidad del acto administrativo que le reconoció la pensión gracia a la tutelante, al advertir que dicha prestación solo era para ciertos docentes que cumplieran con los requisitos para su obtención. Advirtió que la Sala al valorar las pruebas allegadas al proceso junto con la normatividad aplicable, encontró que, si bien el artículo 6° de la Ley 116 de 1928, previó que los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la pensión de que trata la Ley 114 de 1913, conforme a la posición reiterada del Consejo de Estado, la pensión gracia es propia de los docentes, sin que pueda incluirse a los empleados administrativos.

Por otro lado, señaló que el argumento de la tutelante referido a que ese tribunal en otro proceso ya había evaluado la legalidad de su pensión gracia, no era de recibo, comoquiera que, en esa oportunidad, lo que se verificó fue la forma de liquidación de dicha prestación, sin que fuera objeto de discusión el reconocimiento del derecho. Asimismo, manifestó que tampoco le asiste razón a la actora cuando alega que hubo una incongruencia en el fallo atacado, pues para efectos de negar la petición de reintegro de los dineros recibidos por concepto de mesadas pensionales, se estudió la protección especial que le asistía como persona de la tercera edad, pero no se tuvo en cuenta para decidir lo mismo respecto de la totalidad de las pretensiones, comoquiera que lo que se determinó fue la ilegalidad del reconocimiento pensional y la improcedencia de la devolución de los dineros por concepto de mesadas toda vez que fueron recibidos de buena fe, sumado a la condición especial de la demandada como persona de la tercera edad, por lo que una orden en contrario podría afectar derechos fundamentales. 1.6.2.

La Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Mediante correo electrónico se pronunció la entidad solicitando se declare la improcedencia de la tutela, comoquiera que lo pretendido por la tutelante es sustituir una decisión judicial que se encuentra ejecutoriada, dictada por el juez natural de la causa con fundamento en la normatividad y la jurisprudencia vigente para el momento de los hechos, que accedió a la nulidad de los actos administrativos que le habían reconocido la pensión gracia, sin que ello implique la vulneración de ningún derecho fundamental.

Manifestó que no se presenta ninguno de los requisitos generales y específicos para la procedencia de la solicitud de amparo, en tanto las providencias censuradas se encuentran ajustadas a derecho, sin que pueda endilgárseles algún tipo de defecto. Señaló igualmente que la tutela es improcedente, toda vez que la accionante no ha agotado todos los mecanismos administrativos y judiciales para la protección de sus pretensiones, para lo cual citó las sentencias T-753 de 2006, T-871 de 2011 y SU-622 de 2001; sin embargo, no hizo alusión a cuáles eran los instrumentos con que contaba la señora Díaz de Cuellar para dichos efectos. 1.6.3.

El Juzgado Doce (12) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja Pese a que fue notificado en debida forma, mediante mensaje electrónico, guardó silencio.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer, en primera instancia, de la acción de tutela presentada por la señora Elisa de las Mercedes Díaz de Cuellar contra el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Segunda de Decisión y el Juzgado Doce (12) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y, el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede el amparo de los derechos fundamentales de la señora Elisa de las Mercedes Díaz de Cuellar, los cuales consideró vulnerados con ocasión de las sentencias de 23 de septiembre de 2020, del Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Segunda de Decisión, mediante la cual se confirmó la decisión proferida por el Juzgado Doce (12) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja de 26 de julio de 2018, que accedieron a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en contra también de la tutelante.

Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sala sobre procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) el análisis de los requisitos adjetivos de procedibilidad y, de encontrarse superados; (iii) el análisis del caso concreto. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012[1], unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema[2].

Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[3]. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.

Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[4], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características.

Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.4.1. Para la Sala resulta necesario precisar que, el caso objeto de estudio, contario lo indicado por el a quo constitucional, está revestido de relevancia constitucional, por cuanto al revisar el escrito que dio origen a la acción de tutela en relación con los supuestos fácticos de la demanda, las pretensiones, la carga argumentativa y probatoria, se advierte que la parte actora solicita la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, en conexidad con los principios de la confianza legítima, favorabilidad y la seguridad jurídica.

De acuerdo con lo anterior, en el caso concreto, se evidencia una tensión o contradicción entre la razonabilidad de la decisión y el núcleo esencial de los derechos fundamentales alegados por la parte actora, como quiera que, se interpreta que la autoridad judicial incurrió en los defectos sustantivo, procedimental absoluto, fáctico, desconocimiento de precedente, decisión sin motivación y violación directa de la Constitución, por lo que, se advierte que trasciende de un estudio de lo meramente legal. 2.4.2.

De manera preliminar, se establece que, la acción de tutela de la referencia no se dirige contra una sentencia de la misma naturaleza, puesto que, las providencias judiciales que censura la parte accionante, fueron proferidas en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en contra también de la señora Elisa de las Mercedes Díaz de Cuellar. 2.4.3.

Respecto al requisito de inmediatez, es preciso señalar que, la providencia censurada que puso fin al proceso ordinario reprochado, fue proferida el 23 de septiembre de 2020, por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Segunda de Decisión, notificada el 14 de octubre de 2020, mientras que la solicitud de amparo se presentó el 20 de marzo de 2021, de manera que, sin que sea necesario determinar la fecha en que cobró fuerza ejecutoria, ha transcurrido un término que a juicio de la Sala es razonable.

Lo anterior, a la luz de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[5], en la que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado adoptó los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005[6], para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencias judiciales y, reiteró que seis (6) meses es el término prudente para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con estas. 2.4.4.

Ahora bien, en lo que se refiere a la subsidiariedad, el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución Política, consagra este requisito como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determina que “[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”, precepto reglamentado por el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991.

Del texto de la norma referida se evidencia que, al existir otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la tutela. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha determinado que, cuando una persona acude a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que conoce de un determinado asunto, radicado bajo su competencia[7].

Lo anterior, tiene asidero en la propia Constitución de 1991, de donde se colige que, la protección de los derechos constitucionales fundamentales no es un asunto reservado exclusivamente a la acción de tutela, pues, todos los mecanismos judiciales, deben buscar la defensa de aquellos. En el caso bajo examen, la parte actora señala que el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Segunda de Decisión, vulneró el principio de congruencia, toda vez que, para negar la pretensión de reintegro de las mesadas recibidas tuvo en cuenta que la señora Díaz Mercedes, era un sujeto de especial protección constitucional, pero no lo hizo para negar las demás pretensiones de la demanda que presentó la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.

Al margen de la razonabilidad de este argumento, lo cierto es que esta Sala, investida como juez constitucional, no es competente para determinar si el proveído bajo cuestionamiento adolece de incongruencia, ya que tal análisis corresponde al juez natural del recurso extraordinario de revisión. En consonancia con lo expuesto, recuerda la Sección que el recurso extraordinario de revisión[8], regulado en los artículos 248 y siguientes del CPACA, es un medio de impugnación excepcional que permite revisar determinadas sentencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, amparadas por la intangibilidad de la cosa juzgada e infirmarlas ante la demostración inequívoca de ser decisiones injustas por incurrir en alguna de las causales que taxativamente consagra la ley.

De acuerdo con el artículo 248 del CPACA, el recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas, dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los tribunales administrativos y por los jueces administrativos y, debe interponerse mediante demanda que debe reunir los requisitos prescritos por el artículo 162 de ese mismo Estatuto Procesal, con indicación precisa y razonada de la causal en que se funda, acompañada de los documentos necesarios y las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y pretenda hacer valer (artículo 252).

Como lo sostuvo la Sala Plena en anterior oportunidad, “[…] la naturaleza del recurso extraordinario de revisión pretende conciliar nociones esenciales del ordenamiento legal, como lo son la seguridad jurídica que representa el principio de inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas, o la cosa juzgada material y el principio de restablecimiento de la justicia material que persigue asegurar la vigencia de un orden justo, propuesto por el Preámbulo de la Constitución Política”[9].

Y, precisamente, bajo ese entendimiento, en esa misma oportunidad sostuvo que “el recurso extraordinario de revisión conlleva una limitación a la seguridad jurídica que representan las sentencias ejecutoriadas, constituye un medio excepcional de impugnación, que permite cuestionar una sentencia que está amparada por el principio de cosa juzgada material […]”.

A su turno, en el mismo sentido la Corte Constitucional entiende que, el recurso extraordinario de revisión permite el ejercicio de una verdadera acción contra decisiones injustas, a fin de restablecer la justicia material del caso concreto[10]. Por ello, dice la Corte, “[e]l recurso de revisión ha sido establecido para respetar la firmeza de los fallos, con miras a preservar la certeza y obligatoriedad incondicional que acompaña a las decisiones de los jueces, sin perjuicio de la necesidad de hacer imperar en ellos los dictados constitucionales y los imperativos legales, artículos 2°, 29 y 230 C.P.”[11].

En lo que respecta al principio de congruencia, el Consejo de Estado, por medio de sus Salas Especiales de Decisión, ha establecido que la nulidad originada en la sentencia se puede invocar como una causal para la procedencia del recurso extraordinario de revisión[12], incluso por el vicio de incongruencia. Frente al punto, se advierte que, de acuerdo con la postura de la Sala Veintidós Especial de Decisión de esta Corporación[13], la incongruencia da lugar a la nulidad originada en la sentencia, que es una de las causales que hacen procedente el recurso extraordinario de revisión, en los términos del numeral 5° del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011[14].

La tesis de la referida Sala Especial fue expuesta en los siguientes términos: “[…] 2.5. Nulidad originada en la sentencia El artículo 250 del CPACA consagra en su numeral 5º, como causal de procedencia del recurso extraordinario de revisión “existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. […] 2.6.

Desconocimiento del principio de congruencia como causal de nulidad de la sentencia Dentro del contexto expuesto en el acápite anterior, la jurisprudencia de la Sala Plena Contenciosa ha indicado que debe aceptarse que la causal 6ª del artículo 188 del C.C.A., hoy 5 del artículo 250 del CPACA, por nulidad originada en la sentencia, se configura, entre otras razones, cuando al demandado se le condena por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en la misma.

Circunstancia que también podría encuadrarse en la causal de falta de competencia, en este caso, en cuanto el juez se pronuncia por fuera de los límites impuestos en la causa petendi. […] En el primer caso, se trata de la congruencia externa de la sentencia. Se puede identificar porque en líneas generales es lo que preceptuaba el artículo 170 del C.C.A., y las normas del procesal civil, según los cuales el fallo debe estar en armonía con lo pedido y alegado tanto por la parte demandante como por la parte demandada.

Y, en el segundo evento, corresponde a la congruencia interna, que es la coherencia que ha de existir entre lo dispuesto en la parte resolutiva y lo argüido en la parte motiva de la providencia. […] En este orden de ideas, esta Sala Especial advierte, conforme a lo expuesto, que la causal de revisión contenida en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA -antes 6 del artículo 188 del C.C.A.-, es decir, nulidad originada en la sentencia, se puede configurar cuando el fallo objeto de revisión ha desatendido la congruencia interna y/o la externa, pues, en uno y otro caso, el fallador incurre en una clara violación del debido proceso, artículo 29 constitucional, dado que la providencia proferida en esos términos resulta contraria a las formas propias de cada juicio, en específico, la falta de competencia del juez para abordar asuntos frente a los cuales no se podía pronunciar. […] Fuerza concluir, entonces, que la sentencia debe ser objeto de revisión cuando falta al principio de congruencia, es decir, cuando aquella carece de la coherencia externa o interna, razón suficiente para calificar de inválida la decisión, porque el fallador excede su competencia, la que se repite está determinada por los cargos y pretensiones de la demanda […]”.

(Destacado por la Sala) En consideración a la anterior tesis, la inobservancia del principio de congruencia da lugar a que se configure la causal de revisión prevista en el numeral 5° del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, esto es, “[…] Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación […]”.

Debido a lo expuesto, el cargo de la demanda, relacionado con la incongruencia de la sentencia no supera el requisito de subsidiariedad, comoquiera que, en tal caso, procede el recurso extraordinario de revisión y, por lo tanto, la Sala se abstendrá de su estudio y declarará improcedente la solicitud de amparo. Finalmente, precisa esta Colegiatura que frente a los demás cargos se encuentra superado el referido requisito, por cuanto una de las providencias censuradas es la dictada en segunda instancia que desató la alzada y puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, y frente a la cual tampoco procede el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Así las cosas, concierne a la Sección abordar el estudio de fondo del asunto, respecto de los argumentos restantes presentados por el accionante, sin perjuicio de resaltar el carácter excepcional de la tutela, que tiene como fin garantizar la intangibilidad de la cosa juzgada, el respeto de la autonomía judicial, la protección de derechos de terceros de buena fe, la seguridad jurídica y la confianza en los fallos judiciales. 2.5.

Caso concreto Debe señalar en este momento la Sala que, únicamente, es pertinente estudiar, de cara a los argumentos de la tutela, la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Segunda de Decisión, de 23 de septiembre de 2020, comoquiera que esta decisión fue la que resolvió el recurso de apelación que se interpuso contra el fallo que dictó el Juzgado Doce (12) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, el 26 de junio de 2018 y, en ese sentido, puso fin al trámite de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en modalidad de lesividad, que presentó la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en contra de la señora Elisa de las Mercedes Díaz de Cuéllar.

Asimismo, la tutelante alegó en su escrito introductorio la configuración de los defectos sustantivo, procedimental absoluto, fáctico, desconocimiento de precedente, decisión sin motivación y violación directa de la Constitución, cuyas generalidades se indican a continuación. 2.5.1. Frente al defecto sustantivo, se tiene que la Corte Constitucional[15], ha explicado que este se presenta cuando “la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica”[16].

Puntualmente, lo configuran los siguientes supuestos: a) El fundamento de la decisión judicial es una norma que no es aplicable al caso concreto, por impertinente[17] o porque ha sido derogada[18], es inexistente[19], inexequible[20] o se le reconocen efectos distintos a los otorgados por el Legislador[21]. b) No se hace una interpretación razonable de la norma[22]. c) La disposición aplicada es regresiva[23] o contraria a la Constitución[24]. d) El ordenamiento otorga un poder al juez y este lo utiliza para fines no previstos en la disposición[25]. e) La decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma[26]. f) Se afectan derechos fundamentales, debido a que el operador judicial sustentó o justificó de manera insuficiente su actuación. Procederá entonces el amparo constitucional cuando se acredite la existencia de un defecto sustantivo, en cualquiera de los supuestos que se han presentado anteriormente, siempre que la parte accionante cumpla con la carga argumentativa. 2.5.2.

Ahora, en criterio de la Corte Constitucional[27] el denominado defecto procedimental absoluto hace referencia a los eventos en que el funcionario judicial “se aparta por completo del procedimiento establecido legalmente para el trámite de un asunto específico”, de ahí que se configure cuando este se i) ciñe a un trámite completamente ajeno al pertinente u ii) omite etapas sustanciales del procedimiento establecido legalmente, lo que afecta el derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso. 2.5.3.

Asimismo, esta Colegiatura, en decisión del 12 de noviembre del 2015[28] precisó los alcances y requisitos que deben atenderse al momento de alegarse la ocurrencia de un defecto fáctico en una providencia judicial, los cuales son traídos a colación en la presente decisión: Los eventos de configuración del defecto fáctico son: i) omisión de decretar o practicar pruebas indispensables para fallar el asunto; ii) desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes; iii) valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas; y iv) dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso.

De conformidad con la sentencia de 11 de febrero de 2016[29], estos aspectos tienen características que se transcriben a continuación: |Evento |Características | |Omisión de |Se da cuando la parte, con el fin de probar los | |decreto y |hechos que alega, solicitó al juez el decreto de una| |práctica de |prueba relevante para resolver el problema jurídico | |pruebas |sometido a consideración, y ésta fue negada; ello | |indispensables |sin desconocer la facultad del juez ordinario de | |para fallar el |negar pruebas que no atiendan los requisitos de | |asunto |conducencia, pertinencia e idoneidad.

Así las cosas,| | |es importante considerar que no toda negativa a un | | |decreto de pruebas abre la posibilidad a la | | |configuración del defecto, ya que éste procederá | | |cuando se rechace el decreto y práctica de la prueba| | |que, solicitada oportunamente, no cumpla con los | | |parámetros arriba señalados. | | | | | |De esta manera, se requiere: | | | | | |Que la parte identifique el elemento probatorio que | | |solicitó | | |Que la parte demuestre que lo solicitó en | | |oportunidad legal | | |Se expongan las razones por la cuales la prueba | | |solicitada era conducente, pertinente o idónea. | | |Señalar de manera razonada la razón por la cual, de | | |haberse decretado la prueba, el sentido de la | | |decisión hubiere sido otro. | |Desconocimiento |Se presenta cuando, obrando los elementos de | |del acervo |convicción en el expediente, y estos resultan | |probatorio |decisivos frente a los hechos que se pretenden | |determinante |probar, éstos no son tenidos en cuenta por el | |para identificar|fallador ordinario.

En este punto, se requiere que | |la veracidad de |de forma específica, se concrete en el escrito de | |los hechos |amparo, cuales pruebas, aportadas oportuna y | |alegados por las|legalmente, fueron desconocidas por el juez. | |partes | | | |Así las cosas, se configura siempre que: | | | | | |Se identifiquen los elementos de prueba no valorados| | |por el juez. | | |Se demuestre que éstos fueron aportados en forma | | |legal y oportunamente al proceso | | |Señale las razones por las cuales eran relevantes | | |para la decisión | | |Se precise, razonadamente, la incidencia de los | | |mismos para variar el sentido del fallo. | |Valoración |Procede cuando, a la luz de los postulados de la | |irracional o |sana crítica, la apreciación efectuada por el | |arbitraria de |fallador, resulta manifiestamente equivocada o | |las pruebas |arbitraria, y por ello, el peso otorgado a la prueba| |aportadas |se entiende alterado. | | | | | |Se requiere entonces que: | | | | | |La parte precise cual o cuales de las pruebas fueron| | |objeto de indebida valoración por el juez | | |La razón del por qué, en cada caso en particular, la| | |consideración del operador judicial se aleja de las | | |reglas de la lógica, la experiencia y la sana | | |crítica. | | | | | |El segundo de los elementos señalados, resulta de | | |vital importancia, pues es claro que un sencillo | | |desacuerdo en relación con la conclusión a la cual | | |arribó el juez de instancia, en ninguna manera puede| | |ser razón para ordenar el amparo constitucional por | | |este aspecto.

Aceptar lo contrario, implicaría una | | |sustitución arbitraria del juez natural. | | | | | |Incidencia de la prueba en el fallo atacado | |Dictar sentencia|Refiere al supuesto cuando el fallador de instancia | |con fundamento |decide el asunto con base en pruebas que no | |en pruebas |observaron los requisitos legales para su producción| |obtenidas con |o introducción al proceso.

Así las cosas, el juez no| |violación del |ignora la prueba ni se equivoca en su apreciación, | |debido proceso |pero yerra al haberla tenido en cuenta para decidir | | |el problema jurídico que le fue planteado, al ser | | |ésta una prueba que desconoce el debido proceso de | | |las partes. | | | | | |Para su configuración corresponde señalar: | | | | | |Señalar con claridad los elementos probatorios | | |aportados con violación al artículo 29 | | |constitucional. | | |Exponer las razones que sustentan dicha vulneración.| | |Demostrar que estos elementos de convicción fueron | | |el sustento de la decisión. | Conforme el anterior cuadro, la Sección señaló: «Como se ve en los elementos señalados, la parte accionante debe precisar mínimamente en su escrito el cargo que plantea, para demostrar no solo la configuración del defecto, sino también, su incidencia en la decisión judicial.

Lo anterior se suma a la exigencia de una carga argumentativa razonable para lograr la prosperidad del cargo, toda vez que, en el caso de una tutela contra una providencia judicial, están en juego valores importantes para el ordenamiento jurídico, como lo son la cosa juzgada, los derechos de terceros, la seguridad, la buena fe y los derivados de los artículos 1º, 2º, 4º, 5º y 6º de la Constitución. Así mismo, debe ser cuidadoso el interesado al formular el cargo, en la medida en que los supuestos de hecho hasta aquí mencionados, se excluyen entre sí, de tal manera que no será posible alegar uno y otro respecto de una misma prueba, como suele ocurrir, pues además de ser desacertado, genera confusión al fallador.». 2.5.4.

Frente al precedente la Sala precisa que este es aquella regla creada por una Alta Corte para solucionar un determinado conflicto jurídico, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido para que aquella sea considerada como tal. También se considera que constituyen precedente las sentencias de constitucionalidad y las de unificación, expedidas por la Corte Constitucional, como por el Consejo de Estado.

Sin embargo, resulta necesario advertir que “(…) debe aceptarse que no todas las decisiones judiciales que profieren las Altas Cortes, generan una regla o subregla, pues son el resultado de la aplicación al caso concreto de la norma que viene al caso, sin una actividad creadora del juez”.[30] Asimismo, quien alega el defecto por desconocimiento del precedente le asiste una carga que le permita al juez constitucional estudiarlo en el caso concreto, para lo cual deberá: i) identificar la decisión que se considera desatendida, a efectos de que el juez de conocimiento la pueda consultar; ii) referir la ratio decidendi, es decir, la regla aplicable a la solución del nuevo caso que se somete a la jurisdicción, dada la analogía con la litis anterior; y iii) la incidencia de la misma en la decisión final adoptada por el operador judicial de instancia[31]. 2.5.5.

Finalmente, respecto a la violación directa de la Constitución Política, la Sala trae a colación lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia SU- 198 del 11 de abril de 2013,[32] en la que estableció que el referido defecto se presenta cuando: «Se estructura cuando el juez ordinario adopta una decisión que desconoce la Carta Política, ya sea porque: (i) deja de aplicar una disposición ius fundamental a un caso concreto; o porque (ii) aplica la ley al margen de los dictados de la Constitución. En el primer caso, la Corte ha dispuesto que procede la tutela contra providencias judiciales por violación directa de la Constitución (a) cuando en la solución del caso se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional, (b) cuando se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata y (c) cuando el juez en sus resoluciones vulneró derechos fundamentales y no tuvo en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución. En el segundo caso, la jurisprudencia ha afirmado que el juez debe tener en cuenta en sus fallos, que con base en el artículo 4 de la C.P, la Constitución es norma de normas y que en todo caso en que encuentre, deduzca o se le interpele sobre una norma que es incompatible con la Constitución, debe aplicar las disposiciones constitucionales con preferencia a las legales mediante el ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad.» 2.5.6.

En primer lugar, advierte la Sala que, en atención al marco conceptual referido en precedencia y los antecedes señalados al comienzo de este fallo, la parte actora no cumplió con la carga argumentativa que le correspondía para sustentar la presunta ocurrencia de los defectos fáctico y de desconocimiento de precedente, pues frente al primero, (i) no identificó los elementos de prueba que, en su concepto, no fueron valorados por el juez, (ii) no demostró que éstos fueron aportados en forma legal y oportunamente al proceso, (iii) no señaló las razones por las cuales eran relevantes para la decisión y (iv) no precisó razonadamente la incidencia de los mismos para variar el sentido del fallo; y en relación con el segundo, no identificó ninguna sentencia como desconocida en la cual se estableciera alguna regla de derecho aplicable a su caso.

En tales condiciones, no es posible analizar la posible configuración de los referidos defectos, lo cual se justifica en el hecho de que al juez constitucional le está vedado realizar un estudio oficioso de una providencia judicial, pues podría desconocer principios como el de cosa juzgada, autonomía judicial y seguridad jurídica, razón por la cual dichos reparos no tienen vocación de prosperidad y por lo tanto serán denegados.

De igual forma sucede con el yerro alegado de decisión sin motivación, comoquiera que la tutelante no expuso argumentos mínimos para su estudio, razón por la cual será negado. Asimismo, se advierte que los argumentos esbozados respecto al defecto procedimental absoluto, no se aviene a sus particularidades, motivo por el cual no es posible su estudio, pues la actora no hizo alusión al desconocimiento de algún procedimiento o a la omisión de alguna etapa, motivo por el cual este cargo también se denegado. 2.5.7.

Así las cosas, esta Colegiatura pasará al estudio de los defectos sustantivo y de violación directa de la Constitución, de cara a los argumentos que sobre los mismos presentó la tutelante en su escrito introductorio. En el sub judice, la parte actora alegó que el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Segunda de Decisión incurrió en el defecto sustantivo, toda vez que, se hizo una indebida interpretación del artículo 6° de la Ley 116 de 1928[33], pues no existe ninguna ambigüedad o duda en su redacción, luego sus palabras deben entenderse y aplicarse en su sentido natural.

Lo anterior por cuanto, la norma, cuando hace referencia los empleados de Escuelas Nacionales no señala que estos deban ser docentes, como equivocadamente lo ha precisado el Consejo de Estado en su jurisprudencia, frente a lo cual, en su sentir, las autoridades judiciales cuestionadas debieron aplicar la excepción de inconstitucionalidad.

Precisado lo anterior, se tiene que el tribunal cuestionado en la providencia de 23 de septiembre de 2020, confirmó el fallo del a quo que había accedido parcialmente a las pretensiones de la demanda, al concluir que la demandada no cumplía con los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia, toda vez que no se desempeñó como docente.

Para arribar a dicho razonamiento, realizó un recuento del marco normativo aplicable al asunto sub examine, en específico hizo referencia a las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y el Decreto Ley 2277 de 1979, a partir del cual precisó que la pensión gracia es una prestación que se estableció para estimular y recompensar el trabajo de los docentes o de quienes “previo los requisitos del caso para no perder tal calidad, desempeñen cargos administrativo-docentes”, esto es, que conforme al marco normativo de dicha prestación pensional solo son destinatarios de la misma quienes desempeñen en la docencia. Asimismo, indicó que la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de 15 de junio de 2004, con ponencia del magistrado Tarsicio Cáceres Toro, dictada dentro del proceso con radicado número 15001-23-31- 000-2000-00053-01 (1120-03), unificó la forma en que debía entenderse los titulares de la pensión gracia que prevé el artículo 6° de la Ley 116 de 1928, para lo cual realizó la transcripción pertinente de dicha providencia, además de traer a colación la jurisprudencia reiterada de dicha sección citando los fallos de 22 de octubre de 2018, con ponencia de la magistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez y de 24 de enero de 2019 del magistrado Carmelo Perdomo Cuéter, para concluir que, resultaba improcedente el reconocimiento de la pensión gracia a quienes laboraron en establecimientos educativos del orden territorial o nacionalizado desempeñando sus funciones en cargos administrativos ajenos a la docencia. Bajo este contexto, la Sala advierte que la decisión proferida por la autoridad enjuiciada obedeció precisamente a lo previsto en las normas aplicables al caso –en particular la Ley 116 de 1928– y en acatamiento de la jurisprudencia del Consejo de Estado, la cual es vinculante y no puede ser desconocida por los jueces administrativos, en tanto órgano de cierre y unificador de la misma, sin que, como lo alega la tutelante, frente a aquella pueda aplicarse la excepción de inconstitucionalidad.

En este orden de ideas, el cargo no está llamado a prosperar pues los argumentos expuestos en la providencia objeto de reproche se encuentran debidamente justificados con la normatividad y la jurisprudencia aplicable al asunto debatido, sin que esto conlleve a la vulneración de los derechos invocados por la parte actora. Finalmente, para la Sala con la providencia cuestionada tampoco se incurrió en el defecto de violación directa de la Constitución, porque como ya se advirtió en el análisis relativo al sustantivo, el Tribunal aplicó la normatividad que gobernaba la situación de la tutelante, así como la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado sobre la materia, sin que ello implique la vulneración al debido proceso y demás derechos alegados, pues las autoridades estaban en la obligación de atender el procedente del órgano de cierre, como en efecto ocurrió. 2.6.

Conclusión En consecuencia, se advierte que, en el sub judice no se presentaron los defectos alegados por la parte tutelante, razón por la cual, no se encuentra que las autoridades judiciales accionadas hubieran vulnerado sus garantías fundamentales. Así las cosas, la Sala negará la tutela incoada por la señora Díaz de Cuéllar contra el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Segunda de Decisión y el Juzgado Doce (12) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja. 3.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la tutela en relación con el cargo de violación del principio de congruencia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: NEGAR la solicitud de amparo presentada por la señora Elisa de las Mercedes Díaz de Cuellar, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.

CUARTO: Si no se impugna esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Presidente (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado (Firmado electrónicamente) LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta providencia fue generada con firma electrónica la cual tiene plena validez y efectos jurídicos conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. ----------------------- [1] Sala Plena.

Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009- 01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [2] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. [3] Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. [4] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [5] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Rad: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).

Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. M. P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [6] “c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.” [7] En sentencia T-313 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño se estableció: “En efecto, la Constitución y la ley estipulan un dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia con el cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en el artículo 2 Superior.

Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de tutela, que desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de protección de los derechos dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones.” [8] Sobre el recurso extraordinario de revisión pueden consultarse entre otras, las providencias de: (i) 3 de noviembre de 2015, Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 18.

Magistrado Ponente (E): Alberto Yepes Barreiro. Rad. No. 11001-03-15-000-2014-03284-00; (ii) 7 de abril de 2015 Sala Especial de Decisión No. 27. Magistrado Ponente (E): Alberto Yepes Barreiro Rad. No. 11001-03-15-000-2013-00577-00 y; (iii) 3 de noviembre de 2015, Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 18. Magistrado Ponente (E): Alberto Yepes Barreiro.

Rad. No. 11001-03-15-000-2014-01918- 00. [9] Sentencia del 12 de julio de 2005, expediente REV-00143, reiterada en sentencia del 18 de octubre de 2005, expediente REV-00226. [10] Sentencia C-418 de 1994. [11] Sentencia T-966 de 2005. [12] Artículos 248 a 255 del CPACA. [13] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Veintidós Especial de Decisión. Providencia de dos (2) de febrero de dos mil dieciséis (2016).

Radicación número: 11001-03-15-000-2015-02342- 00(REV). Consejero ponente: Alberto Yepes Barreiro. [14] Artículo 250. Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: (…) 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. (…)” [15] Corte Constitucional, Sentencia SU-195 del 12.03.12., M.P. Dr. Jorge Iván Palacio Palacio. [16] Corte Constitucional, Sentencias SU-159 del 6.03.02.

M.P. Manuel José Espinosa, T-043 del 27.01.05, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-295 del 31.03.05, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-657 del 10.08.06, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-686 del 31.08.07, M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-743 del 24.07.08, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-033 del 1.02.10, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-792 del 1.10.10, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio entre otras. [17] Corte Constitucional, Sentencia T-189 del 3.03.05.

M.P. Manuel José cepeda Espinosa. [18] Corte Constitucional, Sentencia T-205 del 4.03.04. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. [19] Corte Constitucional, Sentencia T-800 del 22.09.06. M.P. Jaime Araujo Rentería. [20] Corte Constitucional, Sentencia T-522 del 18.05.01. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. [21] Corte Constitucional, Sentencia SU-159 del 6.03.02.

M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. [22] Corte Constitucional, Sentencias T-051 del 30.01.09. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-1101 del 28.10.05, M.P. Rodrigo Escobar Gil. [23] Corte Constitucional, Sentencia T-018 del 22.01.08, M.P. Jaime Córdoba Triviño. [24] Corte Constitucional, Sentencia T-086 del 8.02.07, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. [25] Corte Constitucional, Sentencia T-231 del 13.05.94.

M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [26] Corte Constitucional, Sentencia T-807 del 26.08.004. M.P. Clara Inés Vargas. [27] Corte Constitucional, sentencia T-327 de 2011, reiterada en las providencias T-352 de 2012 y T-398 de 2017. [28] Consejo de Estado, sentencia del 12 de noviembre de 2015, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Radicación No. 11001-03-15-000-2015-01471-01. [29] Consejo de Estado, sentencia del 11 de febrero de 2016, M.P. Rocío Araújo Oñate, Radicación No. 11001-03-15-000-2015-03442-01. [30] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 19-02-15, M.P. Alberto Yepes Barreiro, Rad. 11001-03- 15-000-2013-002690-01. [31] Sentencia de tutela del 31 de mayo de 2018, radicado No. 11001-03-15- 000-2018-01280-00; actor: Héctor Fabio Bolaños Betancourt;

M. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [32] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [33] - Ley 116 de 1928 “Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la ley 102 de 1927”: “Artículo 6°. Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan.

Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección.”