ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / APELACIÓN DE LA SENTENCIA / DAÑO CAUSADO POR LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD / PROCEDENCIA DE LOS MECANISMOS DE PRIVACIÓN DE LA LIBERTAD / PRINCIPIOS DEL SISTEMA PENAL ACUSATORIO / CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA PENAL ACUSATORIO / IMPOSICIÓN DE LA MEDIDA DE ASEGURAMIENTO / CUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS LEGALES DE LA PRIVACIÓN DE LA LIBERTAD / VALORACIÓN DE LAS PRUEBAS EN CONJUNTO / FALTA DE CONFIGURACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN / AUSENCIA DE FALLA EN EL SERVICIO / NEGACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA / CONFIRMACIÓN DE LA SENTENCIA [L]a Sala considera que, a pesar de que en el proceso penal se absolvió a la señora […] debido a que se consideró que para el momento en que los documentos referentes a la contratación llegaron a sus manos, estos ya tenían una apariencia de legalidad; para el momento en que se impuso la medida de aseguramiento, las funciones descritas por la demandante en su indagatoria y los comprobantes de pago firmados por ella como “Revisora”, sí constituían un indicio de responsabilidad suficiente para imponer la medida de aseguramiento, de conformidad con el artículo 388 del Decreto 2700 de 1991.
Finalmente, la Sala considera que, dada la naturaleza de los delitos imputados, la afectación patrimonial que sufrió el municipio de Tolú y la suspensión de la ejecución de los contratos de obra pública, la imposición de la medida de aseguramiento resultó razonable y proporcionada en el presente caso. En ese orden de ideas, se revocará la decisión de primera instancia, dado que no se encuentra probado que la Nación – Fiscalía General hubiera incurrido en una falla del servicio al momento de imponer la medida de aseguramiento, y, como consecuencia no le asiste responsabilidad patrimonial frente a ninguno de los demandantes.
FUENTE FORMAL: DECRETO 2700 DE 1991 - ARTÍCULO 388 CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / FECHA DE COMISIÓN DEL HECHO / OPERACIÓN ADMINISTRATIVA / OCUPACIÓN DE BIEN INMUEBLE POR TRABAJOS PÚBLICOS / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / CONTABILIZACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / TÉRMINO DE LA EJECUCIÓN DE LA SENTENCIA / PRECLUSIÓN DE LA INVESTIGACIÓN / PROVIDENCIA ABSOLUTORIA / LIBERTAD DEL PROCESADO / LÍMITES DEL DERECHO A LA LIBERTAD Al tenor de lo previsto en el numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, la acción de reparación directa debía instaurarse dentro de los dos años contados a partir del día siguiente al acaecimiento del hecho, de la omisión, de la operación administrativa o de la ocupación permanente o temporal de inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa.
Tratándose de acciones de reparación directa por la privación injusta de la libertad, la jurisprudencia reiterada de esta Sección del Consejo de Estado ha considerado que el término de caducidad se empieza a contar a partir del día siguiente a la ejecutoria de la providencia que precluyó la investigación, de la sentencia absolutoria o desde el momento en que quede en libertad el procesado, lo último que ocurra, momento a partir del cual se configuraría el carácter injusto de la limitación del derecho a la libertad.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 8 / LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 44 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el cómputo del término de caducidad en la acción de reparación directa por privación injusta de la libertad, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 11 de agosto de 2011, rad. 21801, C. P. Hernán Andrade Rincón; y auto del 19 de julio de 2010, rad. 37410, C. P. Mauricio Fajardo Gómez.
ESTADO CIVIL / DEMOSTRACIÓN DE ESTADO CIVIL / REGISTRO DEL ESTADO CIVIL / DOCUMENTO IDÓNEO / REGISTRO CIVIL DE NACIMIENTO / REGISTRO CIVIL DE DEFUNCIÓN / REGISTRO CIVIL DE MATRIMONIO El señor […] acudió al proceso invocando en calidad de cónyuge de la señora […], pero, para acreditar tal hecho, aportó al expediente la partida eclesiástica de matrimonio, con fecha del 8 de diciembre de 1992.
Advierte la Sala que el registro civil de nacimiento, matrimonio o defunción es el único documento que posee la idoneidad legal para demostrar esos hechos, según lo establecido en el Decreto 1260 de 1970. En sentencia del 22 de enero de 2008 de la Sala Plena de esta Corporación, se consideró que cuando el estado civil de las personas se invoca como fuente de derechos y obligaciones, el Decreto 1260 de 1970 contiene el régimen probatorio al que se debe acudir.
FUENTE FORMAL: DECRETO 1260 DE 1970 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el documento idóneo para acreditar el parentesco y el estado civil de una persona, cita: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 22 de enero de 2008, rad. 2007- 00163-00, C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; sentencia de 22 de abril de 2009, rad. 16694, C. P. Myriam Guerrero de Escobar; sentencia de 9 de febrero de 2011, rad. 19352, C. P. Mauricio Fajardo Gómez; sentencia de 6 de julio de 2020, rad. 58454, C. P. Marta Nubia Velásquez Rico.
FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ / DECRETO DE PRUEBA DE OFICIO / CONDICIONES PARA EL DECRETO DE PRUEBA DE OFICIO / PROCEDENCIA DE LA PRUEBA DE OFICIO / CARGA DE LA PRUEBA / CARGA DINÁMICA DE LA PRUEBA / CARGA PROCESAL DE LAS PARTES DEL PROCESO / OMISIÓN DE CARGAS PROCESALES / REGLAS DE LA CARGA DE LA PRUEBA / CARGA DE LA PRUEBA POR EL ACCIONANTE / DEFICIENCIA PROBATORIA Con relación al argumento expuesto por la parte demandante en sus alegatos de conclusión, relacionado con que el juez administrativo tenía la obligación de decretar prueba de oficio que permitiera allegar el registro civil de nacimiento de la señora […], la Sala considera necesario precisar que, si bien en reiteradas ocasiones la Sección Tercera del Consejo de Estado ha decretado pruebas de oficio con el propósito de obtener los elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito, ello no da lugar a entender que en el caso concreto los actores estaban relevados de la carga de la prueba.
Esto debido a que, de conformidad con el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, según el cual “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”, noción procesal que se basa en el principio de autorresponsabilidad de las partes y como requerimiento de conducta procesal facultativa predicable a quien le interesa sacar avante sus pretensiones y evitar una decisión desfavorable, le correspondía a los demandantes allegar la prueba conducente, pertinente y útil para demostrar su parentesco con la señora […], o, alguna otra que permitiera afirmar que su privación de la libertad les causó un daño. En efecto, la facultad oficiosa con que cuenta el juez de lo contencioso administrativo sirve para esclarecer las dudas que se derivan de la actividad probatoria desplegada por las partes, pero no para relevarlas de su carga probatoria.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 177 SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD / CRITERIOS DEL RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD APLICABLE EN CASOS DE PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD / PRETENSIÓN DE RESARCIMIENTO / EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA DE LA NORMA / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD / PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD DE LA DECISIÓN JUDICIAL / CULPA EXCLUSIVA DE LA VÍCTIMA / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN / RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD APLICABLE EN CASOS DE PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD / CONTROL DE LEGALIDAD DE LA MEDIDA DE ASEGURAMIENTO / PROPORCIONALIDAD DE LA MEDIDA DE ASEGURAMIENTO / CONDUCTA PUNIBLE / JUSTIFICACIÓN DE LA PRIVACIÓN DE LA LIBERTAD [L]a Corte Constitucional expidió la sentencia SU 072/18, sobre el régimen de responsabilidad patrimonial del Estado aplicable en eventos de privación injusta de la libertad.
En esta precisó que ni en el artículo 90 de la Constitución Política, ni en el artículo 68 de la Ley 270 de 1996, que prevé la privación injusta de la libertad como un evento resarcible, ni en la sentencia C-037 de 1996, que declaró la exequibilidad condicionada de ese artículo, se estableció un régimen específico de responsabilidad patrimonial del Estado en eventos de privación injusta de la libertad, pero consideró que, independientemente del título de imputación que se elija aplicar, debe considerarse si las decisiones adoptadas por el funcionario judicial se enmarcan en los presupuestos de “razonabilidad, proporcionalidad y legalidad”.
Por último, agrega la sentencia citada, en todos los casos debe considerarse la culpa exclusiva de la víctima. […] En conclusión, la sentencia de unificación de la Corte Constitucional establece que en eventos de privación injusta de la libertad no se determina un régimen único de responsabilidad subjetivo u objetivo. Sin embargo, cualquiera sea el que se aplique se debe tomar en cuenta, frente al caso concreto, si la medida fue legal, razonable y proporcionada, además, siempre se habrá de establecer si el imputado o sindicado, con su conducta dolosa o gravemente culposa, dio lugar a la medida de privación de la libertad.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCUO 90 / LEY 270 DE 1996 - ARTÍCULO 68 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el régimen de responsabilidad patrimonial del Estado por privación injusta de la libertad, cita: Corte Constitucional, sentencia de unificación 072 del 5 de julio de 2018, M. P. José Fernando Reyes Cuartas; y Corte Constitucional, sentencia C-037 del 5 de febrero de 1996, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa, en la cual se declaró la exequibilidad condicionada del artículo 68 de la Ley 270 de 1996.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D. C., veintitrés (23) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 70001-23-31-000-2007-00168-01(52421) Actor: LENYS ANAYA ESTRADA Y OTROS Demandado: NACIÓN - FISCALÍA GENERAL Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Temas: PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD / Existió el grado de convencimiento probatorio necesario para imponer la medida de aseguramiento / PRUEBA DE OFICIO / No puede ser utilizada para subsanar el incumplimiento de los deberes procesales de las partes.
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada - Fiscalía General de la Nación-, contra la sentencia de 16 de julio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, en la que se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. I. SÍNTESIS DEL CASO La señora Lenys Anaya Estada fue privada de la libertad entre el 27 de marzo y el 13 de diciembre de 1999, sindicada de los delitos de peculado por apropiación y celebración de contratos, sin el cumplimiento de requisitos legales.
El proceso penal se adelantó en su contra por las irregularidades, denunciadas por el Ministerio de Minas y Energía, en el aprovechamiento de recursos correspondientes a las regalías y contratación de varias obras de infraestructura por parte del municipio de Tolú. Dicho proceso culminó con sentencia absolutoria. II.
ANTECEDENTES 1.- La demanda Mediante demanda presentada el 3 de agosto de 2007 (fls. 1-17, c.1), los señores Lenys Anaya Estrada, Julio Manuel Tovar Romero, actuando en nombre propio y en representación de sus hijos menores de edad, Julio Alejandro Tovar Anaya, Stefanny Tovar Anaya y Monserrat Tovar Anaya, además de los señores Manuel Francisco Anaya Álvarez, Rosa Luisa Estrada Martínez, Oswaldo Anaya Estrada, Carmen Cecilia Anaya Estrada, Rosa Elena Anaya Estrada, Leyda Anaya Estrada, Ismael Anaya Pérez, Alba Luz Anaya Pérez, Noris Isabel Anaya Pérez, Jimmy Anaya Estrada, Argeni Anaya Estrada, Luisa Anaya Estrada y Ronald Tovar Henríquez, por conducto de apoderado judicial (fls. 10-11, c.1), en ejercicio de la acción de reparación directa, demandaron a la Nación – Fiscalía General y a la Nación – Rama Judicial, con el fin de que se les declarara patrimonialmente responsables por los daños que le fueron causados por la privación injusta de la libertad que soportó la señora Lenys Anaya Estrada.
Los demandantes solicitaron que se efectuaran las siguientes declaraciones y condenas: 1.- Que se declare a LA NACIÓN, CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, administrativamente responsables y de manera solidaria, por los perjuicios materiales, morales, y fisiológicos, por la alteración de las condiciones de existencias causados a mis poderdantes LENYS ANAYA ESTRADA Y JULIO MANUEL TOVAR ROMERO, cónyuges, actuando en nombre propio, y en representación de los menores JULIO ALEJANDRO, STEFANNY, MONSERRAT TOVAR ANAYA; de igual manera;
MANUEL FRANCISCO ANAYA ÁLVAREZ, ROSA LUISA ESTRADA MARTÍNEZ, OSWALDO M. ANAYA ESTRADA, CARMEN CECILIA ANAYA ESTRADA, ROSA ELENA ANAYA ESTRADA, LEYDA DEL C. ANAYA ESTRADA, ISMAEL ANAYA PÉREZ, ALBA LUZ ANAYA PÉREZ, ANAYA PÉREZ NORIS ISABEL, JIMMY A. ANAYA ESTRADA, ARGENI DEL C. ANAYA ESTRADA, LUISA R. ANAYA ESTRADA, RONALD TOVAR HENRIQUEZ. 2.- Se condene como consecuencia de lo anterior se condene[sic] a LA NACIÓN, CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, por los daños ocasionados, tanto morales como materiales y fisiológicos y los demás reconocidos por la ley, jurisprudencia y que fueron ocasionados a mis poderdantes se estiman en debidamente indexados, con sus intereses y demás condenas procesales. 3.- la condena se actualizará de conformidad con lo previsto en los artículos 178 del Código Contencioso Administrativo.
De igual forma se reconocerán intereses moratorios. 4.- La demanda dará cumplimiento a la sentencia condenatoria que se profiera por este tribunal en los términos de los artículos 176, 177 del Código Contencioso Administrativo. 5.- que se conde[sic] en costas y gastos procesales al demandado. Las pretensiones de la demanda se fundamentaron en los siguientes hechos: Con ocasión de las denuncias formuladas por el Ministerio de Minas y Energía, a través de la Comisión Nacional de Regalías, con respecto de posibles manejos desordenados de recursos y parálisis de algunas obras en ejecución, la Fiscalía Segunda Delegada ante los Juzgados Penales del Circuito de Sincelejo inició investigación preliminar, en la cual se concluyó que como resultado que los contratos: i) 01LP-SM/MST-04-95 para la construcción del acueducto de Coveñas, ii) 36-OC-MST-06-95 y 37-OC-MST-06- 95 para la construcción del alcantarillado sanitario de Coveñas, que compromete la primera ensenada – sector Base Naval – Guayabal - Isla Gallinazo;
Coveñitas, Punta de Piedra y segunda ensenada, sector Boca la Caimanera hacia Tolú; y iii) 02-LP-OC-MST-06-95, 03-LP-OC-MST-06-95, 04-LP- OC-MST-06-95, para la construcción de vías no urbanas, se adjudicaron de forma directa, con fundamento en el Decreto 235 de 1995, proferido por la Alcaldía Municipal de Tolú, en el que se declaró una situación de urgencia manifiesta.
Para la época en que ocurrieron los hechos, la señora Lenys Anaya Estrada se desempeñaba como contadora pública en el cargo de Auditora Interna de la Alcaldía Municipal de Tolú, razón por la cual fue vinculada al proceso penal. El proceso penal culminó con sentencia absolutoria proferida por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Sincelejo y confirmada por el Tribunal Superior de Sincelejo, luego de considerar que, de las pruebas obrantes en el proceso no era posible afirmar que existió un accionar, por parte de la hoy demandante, encaminado a la materialización de los delitos por los cuales se le investigó. 2.
Trámite de primera instancia La demanda fue admitida mediante providencia del 11 de diciembre de 2007 (fls. 197-198, c.1), y, fue notificada en debida forma a las demandadas (fls. 201-202, c.1)[1]. La Nación – Fiscalía General contestó oportunamente la demanda (fls. 204- 211, c.1). Manifestó que no se configuraron los elementos necesarios para declarar en su contra la responsabilidad patrimonial; que todas sus actuaciones se adelantaron en cumplimiento de la ley penal vigente; que la medida de aseguramiento cumplió con todos los requisitos exigidos en el Código de Procedimiento Penal vigente para la época, y que la existencia de una sentencia penal absolutoria no configura automáticamente una falla del servicio por parte del ente investigador.
La Nación – Rama Judicial no contestó la demanda. Mediante providencia del 20 de octubre de 2008 (fls. 234-235, c.1), se incorporaron al proceso los documentos aportados con la demanda, se decretó la práctica de algunos testimonios y se ofició al Juzgado Primero Penal del Circuito de Sincelejo para que allegara copia auténtica del expediente penal.
En auto del 28 de enero de 2011 (fl. 254, c.1), se dio por terminada la etapa probatoria, y se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. En esta oportunidad procesal, la Fiscalía General de la Nación (fls. 267- 274, c.1), consideró que la medida de aseguramiento había contado con el suficiente fundamento probatorio, y, que no se logró probar el nexo causal entre sus actuaciones y el supuesto daño ocasionado a la demandante.
La Nación – Rama Judicial (fls. 264-271, c.1), consideró que no se encontraba legitimada en la causa por pasiva debido a que entre el hecho dañoso (la privación de la libertad) y la actuación de los jueces penales no existió un nexo de causalidad. Por otro lado, la parte demandante (fls. 272-288, c.1) consideró que durante el trámite del proceso se probaron todos los elementos para declarar la responsabilidad extracontractual del Estado en cabeza de la Nación – Fiscalía General y la Nación – Rama Judicial, y por tanto se debía acceder a la totalidad de las pretensiones.
La Procuraduría 44 Judicial ante el Tribunal Administrativo de Sucre intervino en el proceso (fls. 290-299, c.1), en el sentido de solicitar que se negaran las pretensiones de la demanda dado que la medida de aseguramiento fue impuesta con el suficiente grado de conocimiento probatorio requerido por el Decreto 2700 de 1991. 3. La sentencia de primera instancia En providencia del 16 de julio de 2014, el Tribunal Administrativo de Sucre resolvió:
PRIMERO: Declárase de oficio probada la excepción de Falta de Legitimación en la causa por Pasiva de la NACIÓN – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – RAMA JUDICIAL, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLÁRESE(sic) a la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN responsable patrimonialmente, por la privación injusta de la libertad de la que fue objeto la señora LENYS ANAYA ESTRADA, de conformidad con los considerandos del presente proveído.
TERCERO: Como consecuencia de la declaración anterior, CONDÉNASE a la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN a indemnizar a la parte demandante, en las sumas y por los conceptos que a continuación se señalan: A. PERJUICIOS MORALES: |A favor del señor[sic] LENYS ANAYA ESTRADA, la suma | |equivalente a NOVENTA (90) salarios mínimos legales | |mensuales vigentes. | |A favor de sus hijos JULIO ALEJANDRO TOVAR ANAYA y | |STEFFANY TOVAR ANAYA, la suma equivalente a NOVENTA (90)| |salarios mínimos legales mensuales vigentes, para cada | |uno de ellos. | |A favor del señor JULIO TOVAR ROMERO, la suma | |equivalente a NOVENTA (90) salarios mínimos legales | |mensuales vigentes. | B. PERJUICIOS MATERIALES: B.1 LUCRO CESANTE.
Por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de Lucro Cesante, la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, pagará a la señora LENYS ANAYA ESTRADA, la suma de la suma (sic) de quince millones cuatrocientos treinta y cuatro mil setecientos ochenta y seis pesos con setenta y tres centavos ($15.434.786,73), correspondientes a la suma que dejó de percibir la accionante consecuencia de la privación injusta de la libertad.
C. PERJUICIO DE DAÑO A LA VIDA DE RELACIÓN. Por este concepto se impone condena a la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, a favor de los menores JULIO ALEJANDRO TOVAR ANAYA, STEFANNY TOVAR ANAYA y de la señora LENYS ANAYA ESTRADA, en suma, equivalente a CUARENTA Y CINCO (45) salarios mínimos legales mensuales vigentes para cada uno de ellos.
CUARTO: NIÉGUENSE(sic) las demás pretensiones, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
QUINTO: La presente sentencia se cumplirá con arreglo a lo dispuesto por los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A.
SEXTO: En caso de no ser apelada la presente sentencia de primera instancia, se ORDENA surtirse el grado jurisdiccional de consulta ante el Honorable Consejo de Estado. Por secretaría remítase el expediente.
SÉPTIMO: No hay lugar a condena en costas.
OCTAVO: En firme esta decisión, DEVUÉLVASE al demandante el excedente, si lo hubiera, de las sumas consignadas para gastos del proceso, CÁNCELESE su radicación y ARCHÍVESE el expediente, previa anotación en el Sistema Informático de Administración Judicial Siglo XXI. Al respecto, el a-quo consideró que, bajo el régimen de responsabilidad objetiva del Estado, la Nación – Fiscalía General resultó responsable por la privación injusta de la libertad que sufrió la señora Lenys Anaya Estrada, dado que no se profirió una sentencia que declarara su responsabilidad penal.
Como consecuencia, se reconocieron perjuicios morales a la víctima directa, a su compañero permanente[2] y a dos de sus hijos. Con respecto a los demás demandantes, negó las pretensiones, por considerar que: i) las personas que adujeron ser padres y hermanos de la demandante principal, no trajeron la prueba idónea para acreditar el parentesco con la señora Lenys Anaya Estrada, dado que no obra en el expediente su registro civil de nacimiento; ii) al menor Ronald Tovar Henríquez, quien adujo ser hijo de crianza de la demandante principal, este no era un hecho notorio, por lo que era necesario probar la relación que pudiera existir entre el menor aquella, y, iii) con respecto a la hija menor de la demandante, se negaron los perjuicios morales, porque, según su registro civil, ella nació el 23 de octubre de 2004, es decir, cinco años después de que su madre fuera dejada en libertad.
Con respecto al lucro cesante, el Tribunal consideró probado que la señora Lenys Anaya Estrada derivaba su sustento de la actividad económica que ejercía como contadora pública, pero, dado que no se acreditó con exactitud cuál era su ingreso mensual, se tomó como base de liquidación un salario mínimo, por el tiempo que estuvo privada de la libertad sumado al promedio de tiempo en que una persona tarda en conseguir empleo, equivalente a 8.7 meses, para así reconocer la suma de quince millones cuatrocientos treinta y cuatro mil setecientos ochenta y seis pesos con setenta y tres centavos ($15.434.786).
Se negaron las demás pretensiones. 4. El recurso de apelación La Nación – Fiscalía General presentó recurso de apelación (fls. 331-342, c. ppal), en el que manifestó que su actuación estuvo ajustada a todos los requisitos previstos por el Código de Procedimiento Penal vigente, puesto que existían pruebas suficientes que indicaban la posible participación de la demandante en los delitos de peculado por apropiación y celebración de contrato sin el cumplimiento de los requisitos legales.
Además, argumentó que en esta etapa del proceso no era necesario un grado de certeza probatoria más allá de toda duda razonable sobre la responsabilidad de la sindicada, y, por tanto, consideró que debía declararse la legalidad de la medida de aseguramiento impuesta a la señora Lenys Anaya Estrada. 5. El trámite en segunda Instancia El recurso fue admitido por esta Corporación el 29 de junio de 2016[3] (fls. 424-426, c. ppal).
Posteriormente, por medio de providencia del 19 de agosto de 2016 (fl. 428, c. ppal.), notificada por estado el día 6 de septiembre de la misma anualidad, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto, si lo consideraba pertinente. La Fiscalía General de la Nación (fls. 429-433, c. ppal), en sus alegatos, reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación, en el sentido de señalar que para proferir medida de aseguramiento no era necesario que existiera un grado de certeza más allá de toda duda razonable, y que al momento de imponer la medida existían los elementos probatorios suficientes para su justificación. La Nación – Rama Judicial (fls. 448 – 455, c. ppal), presentó alegatos de conclusión, en los que reiteró que no existía relación causal entre sus actuaciones y el hecho generador del daño, por lo que solicitó confirmar la decisión de primera instancia con respecto a la declaración de falta de legitimación en la causa.
La parte demandante (fls. 468-474, c. ppal), en sus alegatos, consideró que habían quedado probados plenamente los elementos para declarar la responsabilidad extracontractual del Estado de las demandadas; que no existieron causales eximentes de responsabilidad, y, que existía una obligación legal por parte del juez administrativo de decretar una prueba de oficio para acreditar el parentesco de los demás demandantes con la señora Lenys Anaya Estrada, con el fin de salvaguardar su derecho fundamental a la tutela judicial efectiva.
III. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto en segunda instancia, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, el 16 de julio de 2014, dado que, de conformidad con el artículo 73 de la Ley 270 de 1996 y las consideraciones de la Sala Plena del Consejo de Estado en auto de 9 de septiembre de 2008, la competencia para conocer de las acciones de reparación directa que se instauren por error jurisdiccional, privación injusta de la libertad o defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, se encuentra radicada en los Tribunales Administrativos en primera instancia y en el Consejo de Estado en segunda instancia, sin consideración a la cuantía del proceso[4]. 2.
Ejercicio oportuno de la acción Al tenor de lo previsto en el numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, la acción de reparación directa debía instaurarse dentro de los dos años contados a partir del día siguiente al acaecimiento del hecho, de la omisión, de la operación administrativa o de la ocupación permanente o temporal de inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa.
Tratándose de acciones de reparación directa por la privación injusta de la libertad, la jurisprudencia reiterada de esta Sección del Consejo de Estado ha considerado que el término de caducidad se empieza a contar a partir del día siguiente a la ejecutoria de la providencia que precluyó la investigación, de la sentencia absolutoria o desde el momento en que quede en libertad el procesado, lo último que ocurra, momento a partir del cual se configuraría el carácter injusto de la limitación del derecho a la libertad[5].
A pesar de que en el expediente no obra constancia de ejecutoria de la sentencia del 8 de febrero de 2006, en la que se confirmó la decisión de primera instancia de absolver a la señora Lenys Anaya Estrada de los delitos por los que fue investigada, con el enlace de consulta de procesos de la Rama Judicial[6], se pudo establecer que el 23 de abril de 2007, la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia devolvió el expediente penal al Tribunal Superior de Sincelejo, luego de que la demanda de Casación, interpuesta por la señora Rocío del Carmen Quintero Porto[7], hubiera sido inadmitida y no se hubiera procedido a su subsanación. De esta forma, y, ante la falta de algún otro medio de prueba, la Sala contará el término de caducidad desde el día 23 de abril de 2007, por tanto, al haberse presentado la demanda el 3 de agosto de ese mismo año (fl. 8, c1), resulta que la acción se ejercitó dentro del término previsto para ello. 3.
La legitimación en la causa Al proceso concurrieron la señora Lenys Anaya Estrada, quien fue privada de la libertad, en cumplimiento de la medida de aseguramiento que se dictó en su contra en el proceso penal que se le adelantó por los delitos de peculado por apropiación y celebración de contrato sin el cumplimiento de requisitos legales, sus hijos, Julio Alejandro Tovar Anaya[8], Monserrat Tovar Anaya[9] y Stefanny Tovar Anaya[10], a partir de lo cual se concluye que se encuentran legitimados en la causa por activa.
El señor Julio Manuel Tovar Romero acudió al proceso invocando en calidad de cónyuge de la señora Lenys Anaya Estrada, pero, para acreditar tal hecho, aportó al expediente la partida eclesiástica de matrimonio, con fecha del 8 de diciembre de 1992. Advierte la Sala que el registro civil de nacimiento, matrimonio o defunción es el único documento que posee la idoneidad legal para demostrar esos hechos, según lo establecido en el Decreto 1260 de 1970.
En sentencia del 22 de enero de 2008 de la Sala Plena de esta Corporación, se consideró que cuando el estado civil de las personas se invoca como fuente de derechos y obligaciones, el Decreto 1260 de 1970 contiene el régimen probatorio al que se debe acudir[11]: En vigencia del artículo 347 del C.C., y la Ley 57 de 1887, el estado civil respecto de personas bautizadas, casadas o fallecidas en el seno de la Iglesia se acreditaba con los documentos tomados del registro del estado civil, o con las certificaciones expedidas por los curas párrocos, pruebas que, en todo caso, tenían el carácter de principales.
Para aquellas personas que no pertenecían a la Iglesia Católica, la única prueba principal era la tomada del registro del estado civil. Con la entrada en vigencia de la Ley 92 de 1938 se estableció la posibilidad de suplir la falta de las pruebas principales por supletorias. Para acudir a éstas últimas, era necesario demostrar la falta de las primeras.
Esta demostración consistía en una certificación sobre la inexistencia de la prueba principal, expedida por el funcionario encargado del registro civil, que lo era el notario, y a falta de éste, el alcalde. Por su parte, el Decreto 1260 de 1970 estableció como prueba única para acreditar el estado civil de las personas, el registro civil de nacimiento[12].
Así, dado que la partida de matrimonio aportada es del año 1992, de conformidad con el Decreto 12990 de 1970, la única prueba con la idoneidad legal para demostrar el estado civil es el correspondiente registro, por tanto, la Sala considera que el señor Julio Manuel Tovar Romero no logró probar su calidad de cónyuge de la señora Lenys Anaya Estrada.
No obstante, en el expediente obran los testimonios de los señores César Antonio Torres Mendoza (fls. 244-246, c.1) y José Alfredo Ozuna Ávila (fls. 247-250, c.1), que permiten afirmar que entre la demandante principal y el señor Julio Manuel Tovar Romero existía una comunidad de vida al momento en el que ocurrieron los hechos, y, que, en efecto, la privación de la libertad de la señora Lenys Anaya Estrada ocasionó daños al señor Julio Manuel Tovar Romero.
Por tanto, la Sala concluye que sí se encuentra legitimado en la causa por activa. En relación con los señores Manuel Francisco Anaya Álvarez y Rosa Luisa Estrada Martínez, Oswaldo Anaya Estrada, Carmen Cecilia Anaya Estrada, Rosa Elena Anaya Estrada, Leyda Anaya Estrada, Ismael Anaya Pérez, Alba Luz Anaya Pérez, Noris Isabel Anaya Pérez, Jimmy Anaya Estrada, Argeni Anaya Estrada y Luisa Anaya Estrada, quienes concurrieron al proceso en calidad de padres y hermanos, respectivamente, de la señora Lenys Anaya Estrada, la Sala advierte, en primer término que el Tribunal declaró su falta de legitimación en la causa y esa decisión no fue recurrida, pero, además, verifica que, en efecto, no lograron probar el parentesco que, según su dicho, los unía a la a señora Lenys Anaya Estrada, debido a que no se allegó el registro civil de nacimiento de esta.
Con relación al argumento expuesto por la parte demandante en sus alegatos de conclusión, relacionado con que el juez administrativo tenía la obligación de decretar prueba de oficio que permitiera allegar el registro civil de nacimiento de la señora Lenys Anaya Estrada, la Sala considera necesario precisar que, si bien en reiteradas ocasiones la Sección Tercera del Consejo de Estado ha decretado pruebas de oficio con el propósito de obtener los elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito, ello no da lugar a entender que en el caso concreto los actores estaban relevados de la carga de la prueba.
Esto debido a que, de conformidad con el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, según el cual “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”, noción procesal que se basa en el principio de autorresponsabilidad de las partes y como requerimiento de conducta procesal facultativa predicable a quien le interesa sacar avante sus pretensiones y evitar una decisión desfavorable, le correspondía a los demandantes allegar la prueba conducente, pertinente y útil para demostrar su parentesco con la señora Lenys Anaya Estrada, o, alguna otra que permitiera afirmar que su privación de la libertad les causó un daño. En efecto, la facultad oficiosa con que cuenta el juez de lo contencioso administrativo sirve para esclarecer las dudas que se derivan de la actividad probatoria desplegada por las partes, pero no para relevarlas de su carga probatoria.
En cuanto al menor Ronald Tovar Henríquez, quien acudió al proceso en calidad de hijo de crianza de la señora Lenys Anaya Estrada, dado que el recurso de apelación tampoco se refirió a este tema, la Sala se abstendrá de revisar la decisión del Tribunal. Dado que el Tribunal Administrativo declaró la falta de legitimación de la Nación - Rama Judicial y este aspecto no fue objeto de recurso de apelación, la Sala también se abstendrá de revisar esta decisión. Con respecto a la Nación – Fiscalía General, se le imputan los daños causados por la privación de la libertad del demandante, motivo por el que la Sala considera que tienen legitimación para actuar en el presente asunto. 4.
La responsabilidad del Estado por la privación injusta de la libertad La Sección Tercera venía sosteniendo que en los casos en que una persona era detenida preventivamente, por disposición de una autoridad judicial, y luego recuperaba la libertad, bien porque resultaba absuelta bajo supuestos de que el hecho no existió, el sindicado no lo cometió, la conducta no era constitutiva de hecho punible o en aplicación del principio in dubio pro reo, se configuraba un daño que esa persona no estaba en la obligación de soportar y que, por tanto, el Estado era patrimonialmente responsable, en aplicación de un régimen objetivo de responsabilidad bajo el título de daño especial[13].
No obstante, la Sala siguió aplicando el régimen de responsabilidad de falla del servicio para la declaración de responsabilidad estatal por privación injusta de la libertad, en los eventos de detención ilegal o arbitraria o en casos de homonimia o cuando la autoridad judicial disponía la captura de una persona, con fines de indagatoria y tardaba más del término legalmente establecido para resolver su situación jurídica, entre otros[14].
Posteriormente, la Corte Constitucional expidió la sentencia SU 072/18[15], sobre el régimen de responsabilidad patrimonial del Estado aplicable en eventos de privación injusta de la libertad. En esta precisó que ni en el artículo 90 de la Constitución Política, ni en el artículo 68 de la Ley 270 de 1996, que prevé la privación injusta de la libertad como un evento resarcible, ni en la sentencia C-037 de 1996, que declaró la exequibilidad condicionada de ese artículo, se estableció un régimen específico de responsabilidad patrimonial del Estado en eventos de privación injusta de la libertad[16], pero consideró que, independientemente del título de imputación que se elija aplicar, debe considerarse si las decisiones adoptadas por el funcionario judicial se enmarcan en los presupuestos de “razonabilidad, proporcionalidad y legalidad”[17][18].
Por último, agrega la sentencia citada, en todos los casos debe considerarse la culpa exclusiva de la víctima[19]. De acuerdo con lo anterior, la Corte Constitucional señaló que en dos eventos de los considerados en la jurisprudencia del Consejo de Estado resultaba factible aplicar un régimen objetivo de responsabilidad, concretamente, en aquellos en los cuales la decisión penal culminaba con la declaración de que el hecho no existió o la conducta era objetivamente atípica, porque, a su juicio, en ambas situaciones la privación de la libertad resulta irrazonable y desproporcionada, por lo que “el daño antijurídico se demuestra sin mayores esfuerzos” [20].
A diferencia de los dos eventos anteriores, para la Corte, las absoluciones motivadas en que el procesado no cometió el delito, o en la aplicación del principio in dubio pro reo, o cuando concurre una causal de justificación o una de ausencia de culpabilidad, requieren de mayores disquisiciones por parte de los fiscales o jueces para vincular al imputado con la conducta punible y presentarlo como autor de la misma[21] y, por tanto, el juicio de responsabilidad patrimonial del Estado por los daños derivados de la medida de aseguramiento que se les imponga debe estar motivado en una valoración sobre la legalidad, proporcionalidad y razonabilidad de la medida.
En conclusión, la sentencia de unificación de la Corte Constitucional establece que en eventos de privación injusta de la libertad no se determina un régimen único de responsabilidad subjetivo u objetivo. Sin embargo, cualquiera sea el que se aplique se debe tomar en cuenta, frente al caso concreto, si la medida fue legal, razonable y proporcionada, además, siempre se habrá de establecer si el imputado o sindicado, con su conducta dolosa o gravemente culposa, dio lugar a la medida de privación de la libertad.
Bajo los anteriores parámetros entra a considerarse el caso concreto. 5. Problema jurídico La Sala deberá decidir si en el presente caso se reúnen los presupuestos necesarios para mantener o no la condena impuesta, en primera instancia, a la Nación - Fiscalía General por el daño ocasionado a la señora Lenys Anaya Estrada consistente en su privación de la libertad, ordenada en el proceso penal que se adelantó en su contra por los delitos de peculado por apropiación y celebración de contrato sin el cumplimiento de requisitos legales. 5.1.
El daño Con el fin de abordar integralmente la problemática que supone el recurso de apelación interpuesto, la Sala analizará la demostración del daño, toda vez que se trata del primer elemento que se debe dilucidar para establecer la responsabilidad extracontractual del Estado. Una vez establecida la alegada afectación de los intereses de la parte demandante, se entrará a estudiar la posibilidad de imputarla a la demandada.
En el caso concreto, el menoscabo alegado por los demandantes es la privación injusta de la libertad sufrida por la señora Lenys Anaya Estrada, en el marco del proceso penal que se adelantó en su contra por los delitos de peculado por apropiación y celebración de contrato sin el cumplimiento de los requisitos legales. La Subsección considera que no hay duda de la existencia del daño alegado, pues se encuentra acreditado que la señora Lenys Anaya Estrada fue procesada penalmente y privada de su libertad desde el 27 de marzo hasta el 13 de diciembre de 1999, tal como consta en el certificado expedido por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario –INPEC (fl. 13, c.1).
Al proceso concurrieron, igualmente, sus hijos, Alejandro Tovar Anaya, Stefanny Tovar Anaya y Monserrat Tovar Anaya. Dichos vínculos se encuentran acreditados en el plenario con los correspondientes registros civiles (fls. 14-16, c.1), a partir de los cuales se infiere el perjuicio que les causó la privación de la libertad de la señora Lenys Anaya Estrada.
Con respecto del señor Julio Manuel Tovar Romero, a pesar de que no logró probar su calidad de cónyuge de la señora Lenys Anaya Estrada, según los testimonios de los señores César Antonio Torres Mendoza (fls. 244-246, c.1) y José Alfredo Ozuna Ávila (fls. 247-250, c.1), se puede afirmar que para el momento de los hechos existía una comunidad de vida con la demandante principal, es posible inferir que su privación de la libertad le causó un perjuicio. 5.2.
La imputación Establecida la existencia del elemento daño, es necesario verificar si el mismo es imputable o no a la Nación - Fiscalía General. Según el a quo, la privación de la libertad a la que fue sometida la demandante principal fue injusta y, como consecuencia, hay lugar a declarar la responsabilidad patrimonial de la Nación -Fiscalía General- por los perjuicios que le hubiera podido causar tal medida; por el contrario, según el recurso de apelación, la privación de la libertad fue producto de la imposición de una medida de aseguramiento que cumplió con todas las exigencias legales.
El presente caso estuvo regido por el Decreto 2700 de 1991, el cual en su artículo 319 estableció que la investigación previa tendría como finalidad determinar la ocurrencia de la conducta que por cualquier medio hubiera llegado a conocimiento de las autoridades, si estaba descrita en la ley penal como punible, si se cumplían los requisitos de procesabilidad para iniciar la acción penal, y para recaudar las pruebas indispensables para lograr la individualización o identificación de los autores o partícipes de la conducta punible.
En el artículo 388 de la misma codificación se establecieron los requisitos para la imposición de la medida de aseguramiento de detención preventiva, así: Artículo 388. Requisitos Sustanciales. Son medidas de aseguramiento para los imputables, la conminación, la caución, la prohibición de salir del país, la detención domiciliaria y la detención preventiva, las cuales se aplicarán cuando contra del sindicado resultare por lo menos un indicio grave de responsabilidad con base en las pruebas legalmente producidas en el proceso.
En los delitos de competencia de los jueces Penales de Circuito Especializados sólo procederá como medida de aseguramiento, la detención preventiva. Asimismo, según el artículo 385 de la misma codificación, se estableció que para resolverse la situación jurídica de una persona era necesario recibirle indagatoria. El artículo 439 de aquel estatuto procesal penal previó que el sumario se calificaba con resolución de acusación o resolución de preclusión de la instrucción. Bajo estas normas se rigió el proceso penal adelantado en contra de la señora Lenys Anaya Estrada, por los siguientes hechos: El Ministerio de Minas y Energía, a través de la Comisión Nacional de Regalías, en uso de las facultades de vigilancia y control ordenó la práctica de una visita al Municipio de Santiago de Tolú, resultando de lo anterior la apertura de una investigación del índole en contra del representante legal y la entidad benefactora, habidas las razones del manejo desordenado y al estado de pasividad que reportaron muchas obras a ejecutarse con los recursos de regalías, así como también por la manifiesta intención de no darle los administradores de turno aplicación a los postulados legales a que debían someterse las entidades territoriales que recibían estos beneficios.
Fueron blancos de críticas en aquella investigación, las políticas inconsistentes, imprevisivas (sic) e irresponsables aplicadas a la contratación de algunas obras de infraestructura, puestas incluso en ejecución a mediados de 1995, no contando el Municipio con los recursos presupuestales propios suficientes, y a sabiendas que no podía el ente territorial asumir estos compromisos en los montos pactados por la excesiva carga financiera que afrontaba. - Obras como: 1.- Proyecto Construcción Acueducto de Coveñas. - (Contrato No. 01-LP- SM/OC-MST-04-95) 2.
Proyecto Construcción Alcantarillado Sanitario de Coveñas. Compromete: Primera ensenada-sector Base naval-Guayabal-Isla Gallinazo, Coveñitas, Punta de Piedra. - y Segunda ensenada. - Sector Boca de la Caimanera hacia Tolú. - (Contratos Nos. 36-0c-MST-06-95 y 37-0C-MST-06- 95). - 3. Programa de Construcción de vías no urbanas. - Compromete: Vía Santiago de Tolú- las Pitas- Pasa Corriendo. - Vía Santiago de Tolú el Francés. - Vía Segunda Ensenada, Coveñitas, Puerto Viejo e intersección carretera de Tolú. - Vía Puente Pichilín, paraje Palo Blanco, intersección carretera de Tolú, Coveñas-Punta Seca. -(Contratos Nos. 02- LP-OC-MST-06-95, 03-LP-OC-MST-06-95, 04-LP-0c-MST-06-95.-). - De todos estos contratos se predicó, no se hicieron con la adecuada proyección financiera por los administradores de turno, incidiendo ello en que el Municipio incumpliera en las formas de pago pactadas con los contratistas, sumiéndolo en una fuerte crisis no obstante a las demandas judiciales que afronta y a la parálisis de dichas obras-.
Al tiempo que otros francos o coyunturas, acompañaron la crítica o censura, V.gra..”Que el Municipio de Tolú, manejara más de una cuenta corriente sin la respectiva autorización de la comisión nacional de regalía en función de estos recursos.- y a lo cuestionado que resultó el giro de los cheques Nos.88680 por el valor de $1.420.119, el No.72731 por valor de $7.563327, el No. 72748 por el valor de $3.710.665, cada uno de ellos a favor de Víctor Benito Revollo a la época Secretario de Desarrollo Municipal.- Todo lo anterior sin abdicarse de la prédica concluyente… Que al corregimiento de Coveñas de conteras se les desviaron los recursos de regalías a que tiene derecho por ley, Ora a que este corregimiento es beneficiado con la tercera parte de las regalías concedidas, dada su condición de puerto explotador, Sin embargo, no en ese tope o porcentaje se le han planificado inversiones. - Es de anotarse que, en ocasión a los registros anteriores, entre otros, la Comisión Nacional de Regalías encargada de la investigación a cuentos, tomó la determinación de seguir girando estos recursos al municipio de Tolú (Sucre) bajo un régimen especial de vigilancia y ordenó se compulsaran las copias necesarias con vías a la justicia penal para las investigaciones correspondientes. - Antes de proceder al análisis del caso concreto, la Sala aclara que, de conformidad con las pruebas allegadas al proceso, se tendrá como un hecho probado la configuración de los delitos de peculado por apropiación y celebración de contrato sin el cumplimiento de requisitos legales, toda vez que el Juzgado Primero Penal del Circuito de Sincelejo, el 22 de mayo de 2002, profirió sentencia condenatoria en contra de la señora Rocío del Carmen Quintero Porto – Alcaldesa del municipio de Tolú para la fecha en que ocurrieron los hechos- y absolvió a los demás procesados.
Esa providencia fue confirmada en segunda instancia. De esta forma, el análisis que la Sala procederá a hacer será con respecto a la legalidad de la medida de aseguramiento impuesta a la demandante, en providencia del 9 de septiembre de 1998 (fls. 31-91, c.6), con el fin de determinar si la Fiscalía incurrió o no en una falla del servicio.
La señora Lenys Anaya Estrada fue vinculada al proceso penal debido a que durante el período en que se realizó el proceso de contratación de i) la construcción del acueducto de Coveñas, ii) la construcción de vías no urbanas en el municipio de Tolú y sus alrededores y iii) la construcción del alcantarillado sanitario de Coveñas se desempeñaba como contadora pública, en el cargo de Auditor Interno de la Alcaldía municipal de Tolú. En el proceso penal, al momento de establecer la adecuación típica de los delitos de celebración de contrato sin el cumplimiento de requisitos legales y peculado por apropiación, quedó establecido que estos contratos se celebraron en contravía con el ordenamiento jurídico debido a que i) fueron adjudicados de forma directa sin que existiera una verdadera situación de urgencia manifiesta y ii) con una disponibilidad presupuestal menor al valor de los contratos.
Es claro que, con fundamento en el Decreto 235 de 1995, en el que la Alcaldía municipal de Tolú declaró una situación de urgencia manifiesta, que justificó la adjudicación directa de los contratos, es decir, omitiendo el procedimiento de licitación pública para la selección de contratistas, el cual, de conformidad con la Ley 80 de 1993 es la regla general en materia de contratos de obra salvo que exista una situación excepcional que pueda afectar la prestación de un servicio público o el interés general y que genere la necesidad imperiosa de adquirir bienes, obras o servicios con el fin de hacer frente a la posible afectación. Con respecto a la situación de urgencia manifiesta, se consideró que, de conformidad con el artículo 42 de la Ley 80 de 1993, no existió una situación excepcional relacionada con hechos de calamidad o constitutivos de fuerza mayor o desastre que demandaran actuaciones inmediatas por parte de la Administración municipal, debido a que, la supuesta situación invocada por la Alcaldía al momento de expedir el Decreto 235 de 1995, fue la contaminación de algunas playas como consecuencia del vertimiento al mar de los desechos de la Escuela de Infantería de Marina ubicada en el municipio; pero, de conformidad con el Contrato 011/97 celebrado por la Armada Nacional, y, aportado por la Fiscalía, se determinó que esta situación ya había sido subsanada por el Ministerio de Defensa.
Por otro lado, durante el trámite del proceso penal también se estableció que otro de los requisitos legales que no se cumplió al momento de la celebración de los contratos de obra fue el relacionado con la disponibilidad presupuestal con la que contaba el municipio. Esto debido a que, a pesar de encontrarse ante una supuesta situación de urgencia manifiesta que justificara la adjudicación directa de los contratos, no eximía al municipio de cumplir con una fase mínima de planeación, dentro de la cual debía existir la correspondiente disponibilidad presupuestal, la cual, de conformidad con la Ley 80 de 1993, debía ser suficiente para respaldar las futuras obligaciones de pago que asumiría el municipio, esto con el fin de garantizar el cumplimiento de estas obligaciones y evitar comprometer la responsabilidad contractual de la entidad estatal.
En ese sentido, se determinó que el municipio celebró los contratos de obra con una disponibilidad menor al valor de las obligaciones que posteriormente asumiría y en ningún momento se hizo una adición al registro presupuestal con el fin de asegurar su cumplimiento, por lo que la ejecución de los contratos tuvo que ser suspendida cuando el municipio comenzó a incumplir con los pagos pactados.
Así: [S]egún la certificación de disponibilidad presupuestal, para la ejecución del alcantarillado de Coveñas, se disponía de la suma de mil doscientos millones de pesos ($1.200.000.000,oo), sin embargo, violando este tope, celebró con cargo a ese rubro presupuestal, dos contratos, uno por la suma total de $1.873.894.310,oo, y luego procedió a celebrar otro contrato, el distinguido con el número 37, con un costo total estimado en $595.891.020.86, que no dejan duda, superaban el techo presupuestal establecido con ese propósito, y por ende, se comprometió suma superior al presupuesto destinado para ese objetivo.
El 9 de septiembre de 1998 (fls. 31-91, c.6), la Fiscalía impuso medida de aseguramiento a varios funcionarios de la Alcaldía municipal de Tolú y les imputó los delitos investigados bajo la figura de la coautoría. De esta forma, al momento de justificar su decisión, y, luego de citar las indagatorias de los procesados consideró: [D]ado el desfiladero de argumentos celestinos y sin apuntes a la verdad, cuando bien cada uno de estos funcionarios entrevistados debe hablar con propiedad sobre el asunto porque el ámbito de sus funciones los hizo protagonistas de dichos trámites, es que inferimos lógicamente que esos dineros le fueron saqueados al Municipio de Santiago de Tolú, o lo que es lo mismo el municipio fue despropiado (sic) de ellos, toda vez que el libro de ejecución presupuestal no cierra diciendo a 31 de diciembre de 1995, que los susodichos recursos pasaron como reserva a la entrante vigencia de 1996, sino que quedaron comprometidos a ejecutar en su totalidad, esto es hasta cerrar en “o”, en la vigencia que expiraba, o sea año de 1995.
Al respecto, la Fiscalía citó la indagatoria rendida por la señora Lenys Anaya Estrada: Al preguntársele a LENYS ANAYA ESTRADA, auditora del despacho de la alcaldía, aquella adujo…” que en relación con los contratos que se investigan solo recuerda se cancelaron dos cuentas la de los anticipos.” ver fls. 428 a 429 del segundo cuaderno. – En ese mismo sentido, durante la diligencia de indagatoria del 8 de julio de 1998, rendida por la señora Lenys Anaya Estrada (fls. 50-62, c.4), ella afirmó que i) no recordaba haber visto que la disponibilidad presupuestal fuera inferior al valor del contrato, y que ii) confió en los funcionarios encargados de verificar el presupuesto y de la unidad ejecutora del municipio, quienes le allegaron diferentes documentos con apariencia de legalidad.
Así: No me di cuenta, pero como tenía en cuenta que era un anticipo que es el 50% del contrato pues la disponibilidad sí la tenía, luego se le daba el resto de la disponibilidad eso es lo que yo creo, la unidad presupuestal sí me alcanzaba para pagar ese anticipo, y como eso iba por etapas se le abonaba el resto de la plata, no recuerdo haber visto que la disponibilidad era inferior al valor del contrato.
Si yo me hubiese dado cuenta yo no la firmo. Asimismo, la señora Eddy Margarita Ramírez Otero, quien también fue investigada por los mismos hechos delictivos, y se desempeñaba como Jefe de Presupuesto, en una primera declaración sobre los hechos afirmó (fls. 244- 247, c. 2): Yo no tenía esa facultad especial para opinar sobre la diferencia de dinero o de cantidades que se presentaba, recuerdo que no quería bajar la cuenta pero me dijeron en la oficina de desarrollo que bajara la cuenta, estaba de secretario de desarrollo Horacio Osuna y de secretario de hacienda el señor Isamel Carvajalino, ellos me decían que bajara esas cuentas hasta el valor del anticipo en el libro de ejecuciones ya que después se iba a hacer una adición por la emergencia manifiesta que había en ese entonces Y posteriormente, en diligencia de indagatoria rendida el 28 de mayo de 1998 declaró (fls. 166-173, c. 5): [Y]o me percate de que los contratos pasaban del tope de lo que yo había dado de disponibilidad ya que los mismos redondeaban la suma de 2.400.000.000, cuando ya vinieron las cuentas de anticipo a mi oficina que me las mandó la secretaria de desarrollo legalizadas, esto quiere decir, que cuando una cuenta viene ya con la firma de unidad ejecutora es la primera persona que firma la cuenta era el secretario de desarrollo el señor Horacio Osuna porque la secretaria de desarrollo era la encargada de hacer todos los trámites, las cuentas debieron llevar todos los soportes, esto es contratos firmados, la certificación que yo di de disponibilidad, etc.
En el mismo sentido, la señora Águeda Carlota Mojica Herrera, Tesorera del municipio, en diligencia de indagatoria del 2 de julio de 1998 (fls. 3-14, c. 4), declaró: Yo si observé la anomalía, pero la Dra. Rocío Quintero y la niña de presupuesto señora Eddy Ramírez comenzaron a explicarme que más adelante realizarían una adición presupuestal pero que en el momento eso era muy urgente diciéndome la Dra. Rocío que a última hora ella era la ordenadora del gasto y por lo tanto responsable de los gastos administrativos.
De esta forma, en el proceso penal se determinó que, en efecto, existieron irregularidades en lo que tiene que ver con la disponibilidad presupuestal prevista para los contratos en cuestión. En el expediente, a pesar de que obra “Manual de Funciones y Requisitos Básicos del Municipio de Santiago de Tolú” (fls. 317-325, c. 2), en el que se relacionan las funciones del Alcalde Municipal, los Secretarios de Salud, Gobierno y Hacienda, y el Jefe de División de Tesorería, no es posible determinar cuáles eran las funciones que le correspondían a la señora Lenys Anaya Estrada, como Auditora Interna de la Alcaldía. Pero, en su indagatoria (fls. 50-62, c.4), la demandante expuso que ella debía enviar los contratos a Bogotá para que se desembolsaran los dineros correspondientes a los anticipos para dar inicio a la ejecución de los contratos, para lo cual: Revisaba era que el contrato llevara las pólizas correspondientes, que estuviera legalizado, por ejemplo, si era urgencia manifiesta que fuera acompañado el decreto ese, además la reserva presupuestal, que estuviera firmado por la unidad ejecutora y que estuviera imputada.
Para el momento en que se impuso la medida de aseguramiento, existían en el plenario dos comprobantes de pago (fls. 218-220, c.5), firmados por ella como “Revisora”, en los que consta que el municipio de Tolú debía a los contratistas las sumas de quinientos cincuenta y un millones ochocientos sesenta y un mil seiscientos ochenta y tres pesos ($551.861.683) y ciento setenta y cinco millones cuatrocientos ochenta y nueve mil novecientos cinco pesos ($175.489.905), sumas que resultaron imputadas a las cuentas de disponibilidad presupuestal del municipio.
Así, la Fiscalía, en providencia del 9 de septiembre de 1998 (fls. 31-89, c.6) consideró que, de la indagatoria rendida por la señora Lenys Anaya Estrada y de los comprobantes de pago obrantes en el expediente, se constituía el indicio necesario para afirmar que la procesada había tenido conocimiento de las irregularidades existentes en lo que respecta a la falta de disponibilidad presupuestal.
Por tanto, la Sala considera que, a pesar de que en el proceso penal se absolvió a la señora Lenys Anaya Estrada debido a que se consideró que para el momento en que los documentos referentes a la contratación llegaron a sus manos, estos ya tenían una apariencia de legalidad; para el momento en que se impuso la medida de aseguramiento, las funciones descritas por la demandante en su indagatoria y los comprobantes de pago firmados por ella como “Revisora”, sí constituían un indicio de responsabilidad suficiente para imponer la medida de aseguramiento, de conformidad con el artículo 388 del Decreto 2700 de 1991.
Finalmente, la Sala considera que, dada la naturaleza de los delitos imputados, la afectación patrimonial que sufrió el municipio de Tolú y la suspensión de la ejecución de los contratos de obra pública, la imposición de la medida de aseguramiento resultó razonable y proporcionada en el presente caso. En ese orden de ideas, se revocará la decisión de primera instancia, dado que no se encuentra probado que la Nación – Fiscalía General hubiera incurrido en una falla del servicio al momento de imponer la medida de aseguramiento, y, como consecuencia no le asiste responsabilidad patrimonial frente a ninguno de los demandantes. 6.
Costas Toda vez que para el momento en que se profiere este fallo, el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que solo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado temerariamente y, debido a que ninguna procedió de esa forma, no habrá lugar a su imposición. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA REVOCAR la sentencia proferida el 16 de julio de 2014 por el Tribunal Administrativo de Sucre y, en su lugar, SE DECIDE:
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.
CUARTO: Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Firmado electrónicamente MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO ----------------------- [1] A pesar de que en el expediente no obra constancia de notificación al Ministerio Público, su intervención radicada el 8 de marzo de 2011 (fls. 290-299, c.1), en la que se pronuncia respecto de los aspectos de fondo del presente asunto, permite, de conformidad con el artículo 330 del Código de Procedimiento Civil, entender notificada a esta entidad por conducta concluyente. [2] El Tribunal consideró al señor Julio Tovar Romero como el compañero permanente de la señora Lenys Anaya Estrada debido a que, a pesar de que el documento allegado para demostrar su calidad de cónyuge no era conducente, sí se logró probar, a través de testimonios, el vínculo natural existente entre él y la demandante principal. [3] La parte demandante también presentó recurso de apelación (fls. 360- 364, c.ppal), pero en la misma providencia, el Despacho ponente lo rechazó por extemporáneo, debido a que el término de 10 días para interponer y sustentar el recurso, fijado por el artículo 212 del Código Contencioso Administrativo, había vencido el día 15 de agosto de 2014 y el recurso fue interpuesto el día 19 de agosto de la misma anualidad. [4] Auto del 9 de septiembre de 2008 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, expediente: 11001-03-26-000-2008- 00009-00.
M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [5] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 14 de febrero de 2002, expediente: 13.622, M.P. María Elena Giraldo Gómez, reiterada en sentencia del 11 de agosto de 2011 por la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación, expediente: 21.801, M.P. Hernán Andrade Rincón. También puede consultarse: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto de 19 de julio de 2010, expediente: 37.410, M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [6] La Sala se encuentra habilitada para consultar dicho enlace, toda vez que esta Corporación y la Corte Constitucional ya han considerado que la información del estado de los procesos registrada a través de instrumentos electrónicos es susceptible de valoración, por corresponder a mensajes de datos.
Al respecto, véase: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 14 de marzo del 2018, expediente 48.524; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 10 de mayo de 2018, expediente 44.889. [7] Contra quien se profirió sentencia condenatoria en primera y segunda instancia en el trámite del mismo proceso penal. [8] Calidad probada con el registro civil de nacimiento obrante a folio 14 del cuaderno 1. [9] Calidad probada con el registro civil de nacimiento obrante a folio 15 del cuaderno 1. [10] Calidad probada con el registro civil de matrimonio obrante a folio 16 del cuaderno 1. [11] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia del 22 de enero de 2008 (expediente 2007- 00163-00). [12] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 22 de abril de 2009 (expediente 16.694), sentencia del 9 de febrero de 2011 (expediente 19.352), sentencia del 6 de julio de 2020 (expediente 58454). [13] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 2 de mayo del 2007, expediente No. 15463.
Reiterada en sentencia de Sala Plena de la Sección Tercera del 6 de abril de 2011, expediente No. 21563. C.P. Ruth Stella Correa Palacio. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 4 de diciembre del 2006, expediente No. 13468. Reiterada en sentencia de unificación de 17 de octubre del 2013, expediente No. 23354. C.P. Mauricio Fajardo Gómez. [14] Al respecto, entre otras múltiples de la subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado se pueden consultar las siguientes sentencias: 19 de julio de 2017, exp. 45466, 14 de septiembre de 2017, exp. 47800, 12 de octubre de 2017, exp. 48048, 1 de febrero de 2018, expedientes 46817 y 45146, 10 de mayo de 2018, exp. 45358, 5 de julio de 2018, exp. 47854, 19 de julio de 2018, exp. 52399, 27 de septiembre de 2018, exp. 52404. [15] Corte Constitucional, sentencia SU 072/18 del 5 de julio de 2018, M.P: José Fernando Reyes Cuartas. [16] Ibídem.
Acápite 117 y 118. [17] Más adelante señala:”112. En suma, la aplicación de cualquier de los regímenes de responsabilidad del Estado mantienen incólumes la excepcionalidad y los juicios de necesidad, razonabilidad y proporcionalidad, así como la presunción de inocencia que preceden a la imposición de una medida de aseguramiento…”. [18] Ibídem.
Acápite 104. Lo anterior significa que los adjetivos usados por la Corte [razonabilidad, proporcionalidad y legalidad] definen la actuación judicial, no el título de imputación (falla del servicio, daño especial o riesgo excepcional), esto es, aunque aquellos parecieran inscribir la conclusión de la Corte en un régimen de responsabilidad subjetivo; entenderlo así no sería más que un juicio apriorístico e insular respecto del compendio jurisprudencial que gravita en torno del entendimiento del artículo 68 de la Ley 270 de 1996, en tanto, debe reiterarse, la Corte estableció una base de interpretación: la responsabilidad por la actividad judicial depende exclusivamente del artículo 90 de la Constitución, el cual no establece un título de imputación definitivo, al haberse limitado a señalar que el Estado responderá por los daños antijurídicos que se le hubieren causado a los particulares”. [19] Ibídem, Acápite 124. [20] Ibídem.
Acápite 105. [21] Ibídem. Acápite 106.