85001-23-31-000-2011-00154-01 — Consejo de Estado

85001-23-31-000-2011-00154-01Consejo de Estado · SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN ASentencia2021-04-23

Ponente: María Adriana Marín

Actor: Departamento Del Casanare·Demandado: Universidad De Pamplona

De qué trata

Síntesis: [E]n virtud de lo dispuesto por el literal d) del numeral 10 del artículo 136 del C.C.A., el Departamento tenía un plazo de 2 meses contados a partir del 1 de febrero de 2009 para proceder a la liquidación unilateral del convenio, los cuales precluyeron el 1 de abril de 2009, sin que la entidad hubiera proferido acto administrativo alguno. A partir del día siguiente, conforme a la citada norma, empezaron a correr los dos años de caducidad de la acción, los cuales vencieron el día 2º de abril de 2011. Teniendo en cuenta que la solicitud de conciliación prejudicial se radicó […] y la demanda se presentó ante el Tribunal Administrativo de Casanare el 23 de septiembre del mismo año […], resulta evidente para la Sala que las mismas se radicaron con posterioridad a la configuración del fenómeno procesal de la caducidad de la acción. En ese sentido, la Sala considera que la decisión del a-quo, al declarar la caducidad de la acción fue acertada. […] Dado que no se acreditó la existencia de un presupuesto procesal para proferir un fallo de fondo en sede de la segunda instancia, esto es, la presentación oportuna de la demanda, la Sala confirmará la sentencia impugnada sin estudiar los argumentos de la apelación relacionados con la liquidación judicial del convenio, de conformidad con el material probatorio allegado al expediente.CONVENIO INTERADMINISTRATIVO / CONVENIO INTERADMINISTRATIVO DE COOPERACIÓN / CONTRATO INTERADMINISTRATIVO / CONTRATO ESTATAL / CONTRATO DE OBRA / CONTRATO DE SUMINISTRO / CONTRATO CONMUTATIVO / REQUISITOS DEL CONVENIO INTERADMINISTRATIVODe acuerdo con lo anterior, las partes del negocio jurídico que dio origen a la presente controversia, son entidades públicas en los términos del artículo 2 de la Ley 80 de 1993, razón por la cual podría en principio calificarse dicho acuerdo de voluntades como un convenio interadministrativo. Sin embargo, la Sala una vez revisadas las obligaciones del negocio jurídico objeto del proceso, encuentra que las mismas no precisan el alcance propio de un convenio interadministrativo de cooperación, sino que reunieron los elementos propios de un auténtico contrato estatal celebrado en los términos del artículo 32 de la ley 80 de 1993. En efecto, las partes fijaron obligaciones propias de un contrato de obra y dotación que se encuentran por fuera de la prestación del servicio público de educación superior previsto en la ley 30 de 1992, además de que en él se pactaron prestaciones patrimoniales conmutativas a favor de la parte ejecutora de la obra y dotación, similares a los de cualquier otro contrato, pues la totalidad del aporte del Departamento fue depositado a favor del ente educativo a fin de que este ejecutara el objeto del contrato, esto es la construcción y dotación de aulas en diferentes entidades educativas del departamento. […] [L]os convenios interadministrativos se diferencian de los contratos interadministrativos en tanto los primeros buscan aunar esfuerzos para la materialización de los intereses comunes o ejecución de funciones complementarias con una misma finalidad, mientras que los segundos se caracterizan por la prestación de un servicio específico, la ejecución de una obra o el suministro o dotación de un bien, o la realización de una actividad determinada por parte de una entidad pública, que bien podría llevar a cabo un particular.NOTA DE RELATORÍA: Sobre la diferencia entre un convenio interadministrativo y un contrato interadministrativo, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 20 de noviembre de 2019, rad. 61429, C. P. Martha Nubia Velásquez Rico; Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 26 de julio 2016, rad. 11001 - 03-06-000-2015-00102-00(2257), C. P Álvaro Namén Vargas.CONVENIO INTERADMINISTRATIVO / CONVENIO INTERADMINISTRATIVO DE COOPERACIÓN / CONTRATO INTERADMINISTRATIVO / CONTRATO ESTATAL / CONTRATO DE OBRA / CONTRATO DE SUMINISTRO / CONTRATO CONMUTATIVO / ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICAPara la Sala, las anteriores transcripciones demuestran la inexistencia de prestaciones relacionadas con la cooperación para el cumplimiento de un fin común en desarrollo de funciones propias de las entidades vinculadas en el negocio jurídico, las cuales son propias de los convenios interadministrativos. Por el contrario, lo consignado en la minuta del negocio jurídico demuestra el pacto de prestaciones propias de la ejecución de un contrato estatal que vincula aspectos propios de los contratos de obra y dotación. Adicionalmente, en el contrato se fijaron prestaciones patrimoniales (cláusula de aportes), respecto de las cuales no se pudo evidenciar el mecanismo de materialización de la contribución del ente universitario, con lo cual el negocio jurídico asumió idénticos efectos a cualquier otro contrato celebrado entre entidades estatales, en los términos del artículo 32 de la ley 80 de 1993. En efecto, el Departamento de Casanare buscaba con la ejecución del contrato disponer sus recursos económicos para la construcción de aulas y obtención de equipos para satisfacer las necesidades de las instituciones educativas del ente territorial. En este punto, cabe reiterar que uno de los aspectos que determina la naturaleza del acuerdo de voluntades como contrato interadministrativo en los términos del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, y no como convenio interadministrativo, es la ausencia de una finalidad asociativa o de cooperación entre las partes que lo suscribieron, más aun si se tiene en cuenta que la ejecución del convenio no evidencia la prestación de servicios educativos en instituciones de nivel superior o universitarias. Ahora bien, de conformidad con lo anterior, es igualmente manifiesto que el contrato materia de controversia estaba regulado por la Ley 80 de 1993, pues se trató de un negocio jurídico, cuya titular era una entidad estatal, esto es, el Departamento de Santander. Respecto del régimen aplicable a los contratos interadministrativos en los que participan entidades de educación superior, la Sala de Consulta y Servicio Civil ha reconocido la aplicación del régimen establecido en la Ley 80 de 1993 […].NOTA DE RELATORÍA: Sobre el régimen aplicable a los contratos interadministrativos en los que participan entidades de educación superior, cita: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 28 de junio de 2012, rad. 11001 - 03-06-000-2012-00016-00(2092), C. P. William Zambrano Cetina.CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CÓMPUTO DEL TERMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL[E]l Código Contencioso Administrativo, consagra el término de caducidad de las distintas acciones que proceden ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa -con excepción de la de simple nulidad, que carece de límite temporal-, entendido como aquel plazo máximo, perentorio y preclusivo, de naturaleza objetiva, dentro del cual las acciones pueden ser ejercidas, que corre indefectiblemente y no se interrumpe ni se suspende, salvo en el evento del trámite de la conciliación extrajudicial, en el que por expresa disposición legal se da dicha suspensión del término de caducidad de la acción mientras aquel se surte, sin sobrepasar de un máximo de tres meses o en el evento del cierre de los despachos judiciales. Respecto del ejercicio de la acción contractual, el Legislador estableció en el numeral 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, los plazos para acudir a la jurisdicción […]. Como se puede evidenciar de la norma en cita, en aquellos contratos que deban ser liquidados, dicho acto se constituye en un hito para determinar el momento en que inicia el conteo del término para acudir ante la jurisdicción.LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / PROCEDENCIA DE LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / PROCEDENCIA DE LA LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL POR MUTUO ACUERDO / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / PROCEDENCIA DE LA LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / VALIDEZ DE LA LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / COMPETENCIA PARA LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / CÓMPUTO DEL TERMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALESDe acuerdo con lo establecido por la Ley 80 de 1993, los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación, la cual deberá llevarse a cabo de común acuerdo entre las partes dentro del término fijado para ello en el contrato o, en su defecto, antes del vencimiento de los 4 meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga (art 60); y de no ser ello posible, porque el contratista no se presente a la liquidación o porque las partes no lleguen a un acuerdo sobre su contenido, será practicada directa y unilateralmente por la entidad, mediante acto administrativo motivado (art. 61). Como es bien sabido, la liquidación del contrato es un corte de cuentas final, que se lleva a cabo para determinar el resultado económico definitivo de la ejecución contractual, establecer el grado de cumplimiento de las prestaciones a cargo de las partes, definir quién le debe a quién y cuánto, y de esta forma ellas puedan declararse a paz y salvo, extinguiendo de manera definitiva la relación contractual. […] Dada su finalidad, es requisito indispensable para la liquidación, que el contrato haya terminado, por cualquiera de las causas que pueden dar lugar a su finalización, como cumplimiento del plazo pactado, terminación de común acuerdo o unilateral, declaratoria de caducidad, culminación del objeto del contrato, etc.; dicho en otras palabras, es a partir de la terminación del contrato, cuando empieza la etapa de liquidación, que deberá llevarse a cabo, en principio, de común acuerdo entre las partes, dentro del plazo que ellas hayan pactado o, en su defecto, dentro de los 4 meses siguientes a la finalización del contrato. En tal caso, el término de dos años, de caducidad de la acción contractual, empezará a correr a partir de la suscripción de la respectiva acta de liquidación bilateral. De no ser posible dicha liquidación bilateral, deberá realizarla la entidad en forma unilateral a través de acto administrativo, dentro de los 2 meses siguientes al vencimiento del plazo para efectuarla de común acuerdo, caso en el cual el término de caducidad de la acción correrá a partir de la notificación de dicho acto administrativo. Pasado este tiempo sin que se haya realizado la liquidación de común acuerdo o unilateral, empezará a correr el término de caducidad de la acción de conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 36 del C.C.A. En principio, esa liquidación debe efectuarse en forma bilateral, de común acuerdo por las partes; pero en ausencia de ese acuerdo, le corresponderá a la entidad contratante llevar a cabo dicha liquidación, de manera unilateral, a través de la expedición de un acto administrativo debidamente motivado.DESCONOCIMIENTO DE LOS PRINCIPIOS DE LA SELECCIÓN OBJETIVA EN LA CONTRATACIÓN DIRECTA / CONTRATO INTERADMINISTRATIVO / PROCEDIMIENTO DE LA SELECCIÓN OBJETIVA DEL CONTRATISTA / VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE SELECCIÓN OBJETIVA / COMPULSA DE COPIAS / FISCALÍA GENERAL DELA NACIÓN / ORGANISMOS DE CONTROL[L]a Sala advierte que el material probatorio recaudado evidencia que la celebración de contrato interadministrativo objeto de la presente controversia pudo dar lugar a la posible transgresión del principio de selección objetiva por desconocimiento de los procedimientos de selección de contratistas previstos en el Estatuto de Contratación, régimen al que se hallaba sujeto el Departamento de Casanare, motivo por el cual se confirmará la decisión de compulsar copias a la Fiscalía General de la Nación y los organismos de control.

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / APELACIÓN DE LA SENTENCIA / CONTRATO INTERADMINISTRATIVO / CONVENIO INTERADMINISTRATIVO / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN CONTRACTUAL / CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN [E]n virtud de lo dispuesto por el literal d) del numeral 10 del artículo 136 del C.C.A., el Departamento tenía un plazo de 2 meses contados a partir del 1 de febrero de 2009 para proceder a la liquidación unilateral del convenio, los cuales precluyeron el 1 de abril de 2009, sin que la entidad hubiera proferido acto administrativo alguno. A partir del día siguiente, conforme a la citada norma, empezaron a correr los dos años de caducidad de la acción, los cuales vencieron el día 2º de abril de 2011.

Teniendo en cuenta que la solicitud de conciliación prejudicial se radicó […] y la demanda se presentó ante el Tribunal Administrativo de Casanare el 23 de septiembre del mismo año […], resulta evidente para la Sala que las mismas se radicaron con posterioridad a la configuración del fenómeno procesal de la caducidad de la acción. En ese sentido, la Sala considera que la decisión del a-quo, al declarar la caducidad de la acción fue acertada. […] Dado que no se acreditó la existencia de un presupuesto procesal para proferir un fallo de fondo en sede de la segunda instancia, esto es, la presentación oportuna de la demanda, la Sala confirmará la sentencia impugnada sin estudiar los argumentos de la apelación relacionados con la liquidación judicial del convenio, de conformidad con el material probatorio allegado al expediente.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 10 CONVENIO INTERADMINISTRATIVO / CONVENIO INTERADMINISTRATIVO DE COOPERACIÓN / CONTRATO INTERADMINISTRATIVO / CONTRATO ESTATAL / CONTRATO DE OBRA / CONTRATO DE SUMINISTRO / CONTRATO CONMUTATIVO / REQUISITOS DEL CONVENIO INTERADMINISTRATIVO De acuerdo con lo anterior, las partes del negocio jurídico que dio origen a la presente controversia, son entidades públicas en los términos del artículo 2 de la Ley 80 de 1993, razón por la cual podría en principio calificarse dicho acuerdo de voluntades como un convenio interadministrativo.

Sin embargo, la Sala una vez revisadas las obligaciones del negocio jurídico objeto del proceso, encuentra que las mismas no precisan el alcance propio de un convenio interadministrativo de cooperación, sino que reunieron los elementos propios de un auténtico contrato estatal celebrado en los términos del artículo 32 de la ley 80 de 1993.

En efecto, las partes fijaron obligaciones propias de un contrato de obra y dotación que se encuentran por fuera de la prestación del servicio público de educación superior previsto en la ley 30 de 1992, además de que en él se pactaron prestaciones patrimoniales conmutativas a favor de la parte ejecutora de la obra y dotación, similares a los de cualquier otro contrato, pues la totalidad del aporte del Departamento fue depositado a favor del ente educativo a fin de que este ejecutara el objeto del contrato, esto es la construcción y dotación de aulas en diferentes entidades educativas del departamento. […] [L]os convenios interadministrativos se diferencian de los contratos interadministrativos en tanto los primeros buscan aunar esfuerzos para la materialización de los intereses comunes o ejecución de funciones complementarias con una misma finalidad, mientras que los segundos se caracterizan por la prestación de un servicio específico, la ejecución de una obra o el suministro o dotación de un bien, o la realización de una actividad determinada por parte de una entidad pública, que bien podría llevar a cabo un particular.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 2 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 32 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la diferencia entre un convenio interadministrativo y un contrato interadministrativo, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 20 de noviembre de 2019, rad. 61429, C. P. Martha Nubia Velásquez Rico; Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 26 de julio 2016, rad. 11001-03-06-000-2015- 00102-00(2257), C. P Álvaro Namén Vargas.

CONVENIO INTERADMINISTRATIVO / CONVENIO INTERADMINISTRATIVO DE COOPERACIÓN / CONTRATO INTERADMINISTRATIVO / CONTRATO ESTATAL / CONTRATO DE OBRA / CONTRATO DE SUMINISTRO / CONTRATO CONMUTATIVO / ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Para la Sala, las anteriores transcripciones demuestran la inexistencia de prestaciones relacionadas con la cooperación para el cumplimiento de un fin común en desarrollo de funciones propias de las entidades vinculadas en el negocio jurídico, las cuales son propias de los convenios interadministrativos.

Por el contrario, lo consignado en la minuta del negocio jurídico demuestra el pacto de prestaciones propias de la ejecución de un contrato estatal que vincula aspectos propios de los contratos de obra y dotación. Adicionalmente, en el contrato se fijaron prestaciones patrimoniales (cláusula de aportes), respecto de las cuales no se pudo evidenciar el mecanismo de materialización de la contribución del ente universitario, con lo cual el negocio jurídico asumió idénticos efectos a cualquier otro contrato celebrado entre entidades estatales, en los términos del artículo 32 de la ley 80 de 1993.

En efecto, el Departamento de Casanare buscaba con la ejecución del contrato disponer sus recursos económicos para la construcción de aulas y obtención de equipos para satisfacer las necesidades de las instituciones educativas del ente territorial. En este punto, cabe reiterar que uno de los aspectos que determina la naturaleza del acuerdo de voluntades como contrato interadministrativo en los términos del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, y no como convenio interadministrativo, es la ausencia de una finalidad asociativa o de cooperación entre las partes que lo suscribieron, más aun si se tiene en cuenta que la ejecución del convenio no evidencia la prestación de servicios educativos en instituciones de nivel superior o universitarias.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 32 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el régimen aplicable a los contratos interadministrativos en los que participan entidades de educación superior, cita: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 28 de junio de 2012, rad. 11001-03-06-000-2012-00016-00(2092), C. P. William Zambrano Cetina.

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CÓMPUTO DEL TERMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL [E]l Código Contencioso Administrativo, consagra el término de caducidad de las distintas acciones que proceden ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa -con excepción de la de simple nulidad, que carece de límite temporal-, entendido como aquel plazo máximo, perentorio y preclusivo, de naturaleza objetiva, dentro del cual las acciones pueden ser ejercidas, que corre indefectiblemente y no se interrumpe ni se suspende, salvo en el evento del trámite de la conciliación extrajudicial, en el que por expresa disposición legal se da dicha suspensión del término de caducidad de la acción mientras aquel se surte, sin sobrepasar de un máximo de tres meses o en el evento del cierre de los despachos judiciales.

Respecto del ejercicio de la acción contractual, el Legislador estableció en el numeral 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, los plazos para acudir a la jurisdicción […]. Como se puede evidenciar de la norma en cita, en aquellos contratos que deban ser liquidados, dicho acto se constituye en un hito para determinar el momento en que inicia el conteo del término para acudir ante la jurisdicción. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 10 LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / PROCEDENCIA DE LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / PROCEDENCIA DE LA LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL POR MUTUO ACUERDO / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / PROCEDENCIA DE LA LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / VALIDEZ DE LA LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / COMPETENCIA PARA LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / CÓMPUTO DEL TERMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES De acuerdo con lo establecido por la Ley 80 de 1993, los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación, la cual deberá llevarse a cabo de común acuerdo entre las partes dentro del término fijado para ello en el contrato o, en su defecto, antes del vencimiento de los 4 meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga (art 60); y de no ser ello posible, porque el contratista no se presente a la liquidación o porque las partes no lleguen a un acuerdo sobre su contenido, será practicada directa y unilateralmente por la entidad, mediante acto administrativo motivado (art. 61).

Como es bien sabido, la liquidación del contrato es un corte de cuentas final, que se lleva a cabo para determinar el resultado económico definitivo de la ejecución contractual, establecer el grado de cumplimiento de las prestaciones a cargo de las partes, definir quién le debe a quién y cuánto, y de esta forma ellas puedan declararse a paz y salvo, extinguiendo de manera definitiva la relación contractual. […] Dada su finalidad, es requisito indispensable para la liquidación, que el contrato haya terminado, por cualquiera de las causas que pueden dar lugar a su finalización, como cumplimiento del plazo pactado, terminación de común acuerdo o unilateral, declaratoria de caducidad, culminación del objeto del contrato, etc.; dicho en otras palabras, es a partir de la terminación del contrato, cuando empieza la etapa de liquidación, que deberá llevarse a cabo, en principio, de común acuerdo entre las partes, dentro del plazo que ellas hayan pactado o, en su defecto, dentro de los 4 meses siguientes a la finalización del contrato.

En tal caso, el término de dos años, de caducidad de la acción contractual, empezará a correr a partir de la suscripción de la respectiva acta de liquidación bilateral. De no ser posible dicha liquidación bilateral, deberá realizarla la entidad en forma unilateral a través de acto administrativo, dentro de los 2 meses siguientes al vencimiento del plazo para efectuarla de común acuerdo, caso en el cual el término de caducidad de la acción correrá a partir de la notificación de dicho acto administrativo.

Pasado este tiempo sin que se haya realizado la liquidación de común acuerdo o unilateral, empezará a correr el término de caducidad de la acción de conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 36 del C.C.A. En principio, esa liquidación debe efectuarse en forma bilateral, de común acuerdo por las partes; pero en ausencia de ese acuerdo, le corresponderá a la entidad contratante llevar a cabo dicha liquidación, de manera unilateral, a través de la expedición de un acto administrativo debidamente motivado.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 10 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 60 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 61 DESCONOCIMIENTO DE LOS PRINCIPIOS DE LA SELECCIÓN OBJETIVA EN LA CONTRATACIÓN DIRECTA / CONTRATO INTERADMINISTRATIVO / PROCEDIMIENTO DE LA SELECCIÓN OBJETIVA DEL CONTRATISTA / VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE SELECCIÓN OBJETIVA / COMPULSA DE COPIAS / FISCALÍA GENERAL DELA NACIÓN / ORGANISMOS DE CONTROL [L]a Sala advierte que el material probatorio recaudado evidencia que la celebración de contrato interadministrativo objeto de la presente controversia pudo dar lugar a la posible transgresión del principio de selección objetiva por desconocimiento de los procedimientos de selección de contratistas previstos en el Estatuto de Contratación, régimen al que se hallaba sujeto el Departamento de Casanare, motivo por el cual se confirmará la decisión de compulsar copias a la Fiscalía General de la Nación y los organismos de control.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., veintitrés (23) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 85001-23-31-000-2011-00154-01(49148) Actor: DEPARTAMENTO DEL CASANARE Demandado: UNIVERSIDAD DE PAMPLONA Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACIÓN SENTENCIA) Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare el 5 de septiembre de 2013, por medio de la cual declaró probada la excepción de caducidad de la acción, se declaró inhibido para realizar un pronunciamiento de fondo y se ordenó compulsar copias del proceso a la Fiscalía General de la Nación, a la Procuraduría General de la Nación, a las Contralorías General de la República y Departamental del Casanare para que adelanten las investigaciones a que haya lugar por un presunto detrimento económico ocasionado por los hechos objeto del proceso.

SÍNTESIS DEL CASO El Departamento del Casanare celebró con la Universidad de Pamplona el convenio interadministrativo No. 00456 de 2006, cuyo objeto fue ejecutado de manera parcial quedando pendiente la devolución de algunos saldos a favor del ente territorial. El demandante reclamó la liquidación del mencionado negocio jurídico bajo el argumento de pérdida de competencia para realizarlo.

La parte demandada propuso las excepciones de caducidad de la acción y menor valor de los saldos reclamados, e imputó a la actora la no liquidación del contrato por mutuo acuerdo, dado el desorden administrativo y los múltiples cambios de la Administración del ente territorial.

ANTECEDENTES 1. La demanda El 23 de septiembre de 2011, en ejercicio de la acción contractual y a través de apoderado debidamente constituido, el Departamento de Casanare presentó ante el Tribunal Administrativo de Casanare, demanda en contra de la Universidad de Pamplona, en la cual solicitó que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (fls. 1 a 13, c. 1): PRIMERA: Que se proceda a la liquidación del convenio interadministrativo No. 0456 de 27 de diciembre de 2006, suscrito entre el Departamento de Casanare y la Universidad de Pamplona.

SEGUNDA: Que como consecuencia de lo anterior, se ordene a la Universidad de Pamplona reintegrar al Departamento de Casanare las sumas de dinero no ejecutadas en virtud del Convenio No. 456 de 2006, debidamente indexadas con los rendimientos financieros e intereses generados. Como fundamento fáctico de sus pretensiones, la parte actora dio cuenta de la celebración, entre el Departamento del Casanare y la Universidad de Pamplona, del convenio interadministrativo 00456 del 27 de diciembre de 2006, cuyo objeto fue aunar esfuerzos para la construcción de 100 aulas de informática multipropósito en las instituciones educativas oficiales del Departamento y la implementación y dotación de 250 aulas en otras instituciones educativas del ente territorial (fl. 9, 163 y ss. del c. 1.) El negocio jurídico contempló un plazo de ejecución de un año y una vigencia de un año y un mes adicional.

El valor del convenio fue de $33.442’783.684, de los cuales $27.769’803.614 correspondían al aporte del Departamento del Casanare y los $5.672’980.070 restantes, al aporte de la Universidad. De acuerdo con lo narrado por la parte actora, el convenio fue objeto de cuatro modificaciones: La primera, realizada el 28 de diciembre de 2006, en la que se cambió la forma de pago del aporte; la segunda, celebrada el 23 de mayo de 2007, mediante la cual se prorrogó el plazo de ejecución y vigencia y se introdujo lo referente al ejercicio de la interventoría para la vigilancia del negocio jurídico; la tercera, celebrada el 26 de junio de 2007, para adicionar la suma de $1.546’510.777, como aporte del ente territorial y la cuarta, celebrada el 19 de julio del mismo año, que modificó las obligaciones a cargo de la Universidad y prorrogó nuevamente el plazo de ejecución hasta el 30 de diciembre de 2008.

Señaló que el 15 de marzo de 2011, la interventoría presentó un proyecto de liquidación del convenio interadministrativo, conforme al cual no se ejecutó la totalidad de los aportes, quedando un saldo por invertir de $17.804’583.265. Afirmó que el plazo legal para realizar la liquidación bilateral y unilateral precluyó, lo que se tradujo en la falta de competencia del ente territorial para llevarla a cabo, por lo que solicitó la liquidación judicial.

Informó que el 26 de agosto de 2011, se dio inicio a la audiencia de conciliación prejudicial ante la Procuraduría 53 Judicial II para asuntos Administrativos, la cual fue suspendida hasta el 23 de septiembre de 2011. Señaló que dicho trámite fracasó por cuanto el Comité de Conciliación del Departamento no aprobó la propuesta presentada por la Universidad de Pamplona, por estimar que acarrearía un grave detrimento patrimonial para el ente territorial.

Como fundamento de derecho de la demanda la parte actora invocó los artículos 6 y 90 de la Constitución Política, 4, 5, 25 a 27, 50 y 60 de la Ley 80 de 1993 y el 87 del Código Contencioso Administrativo. 2. El trámite de la primera instancia 1. Mediante auto de 10 de noviembre de 2011, el Tribunal Administrativo de Casanare, admitió la demanda presentada por el Departamento de Casanare en contra de la Universidad de Pamplona (fl. 658 a 659 c. 3).

La admisión de la demanda se notificó personalmente a la representante legal de la Universidad de Pamplona y al señor agente del Ministerio Público (fl. 658 vto y 674, del c. 3). 2. El proceso fue fijado en lista por el término de 10 días, el cual corrió a partir del 9 de mayo de 2012 y precluyó el día 23 del mismo mes y año. (fl. 675, c. 3.).

Contestación de la demanda 3. El 18 de mayo de 2012 la Universidad de Pamplona, a través de apoderado judicial, contestó la demanda (fl. 676 a 685, c. 3.). Se opuso a las pretensiones, argumentando su improcedencia, en razón a que, en su entender, había operado el fenómeno de la caducidad de la acción contractual, por cuanto la demanda había sido presentada con posterioridad al 30 de marzo de 2011, fecha en la que se cumplieron los dos años previstos en el Código Contencioso Administrativo para acudir ante la jurisdicción, motivo por el cual estimó que la demanda debió ser rechazada de plano. Señaló que tampoco se agotó en debida forma el requisito de procedibilidad de la acción, toda vez que la solicitud de conciliación prejudicial fue radicada ante la Universidad 57 días después de haber operado el fenómeno de la caducidad de la acción, razón por la que estimó que dicha solicitud no era procedente.

En relación con los hechos, tuvo por cierta la suscripción del convenio interadministrativo, precisando que los aportes realizados por las partes provenían de recursos de las regalías. Sin embargo, resaltó que “(…) tanto el Departamento de Casanare como la Universidad de Pamplona, fueron utilizados por sus administradores para evadir las reglas propias del Estatuto de Contratación Estatal previstas para la entidad territorial en la Ley 80 de 1993 y su reglamentación, por cuanto no existía causa alguna que justificara la no contratación de obras por parte de esta última, situación que generó investigaciones al más alto nivel de los órganos de control del Estado, las cuales se encuentran en curso.” En efecto, señaló que no se encontraba dentro de las funciones legales y constitucionales de la Universidad, la venta de servicios como constructora de aulas virtuales, ni la dotación y, mucho menos, la conectividad de las mismas, situación que, estimó, debió ponerse en evidencia en los estudios de conveniencia y oportunidad que dieron lugar al convenio.

Precisó que el convenio se financió con recursos provenientes de las regalías y en atención a que fue suscrito solo cinco días antes del cierre de la vigencia fiscal 2006, éste no pudo ser ejecutado en su totalidad dentro de la misma. En relación con los aportes efectivamente realizados, precisó que el Departamento hizo dos pagos, el primero el 2 de enero de 2007, por $13.884’398.007 y el segundo, el 3 de abril del mismo año, por $13.884’897.807, y la Universidad aportó la suma de $652.400.

Respecto del plazo del convenio, precisó que éste se pactó inicialmente por un año, pero fue prorrogado hasta el 30 de diciembre de 2008. En relación con el otrosí No. 3 del 26 de junio de 2007, señaló que éste, además de adicionar el valor del convenio con un aporte del Departamento de Casanare por valor de $1.546’510.777, incluyó un parágrafo que obligaba a la Universidad a invertir como mínimo el 60% de la reducción que obtuviese sobre los costos de cada ítem (discriminado en la modificación), en la educación superior del Departamento.

Manifestó que el proyecto de liquidación de 8 de marzo de 2011, no tuvo por fuente única al Departamento, sino que fue fruto de varias propuestas de liquidación bilateral elaboradas de manera conjunta por las partes del convenio. Acusó a los funcionarios del Departamento por el hecho de dejar precluir la totalidad de los términos para realizar la liquidación del contrato, pese al interés y disponibilidad de la Universidad de Pamplona.

Realizó precisiones sobre el momento de inicio del conteo del término de caducidad, en atención a que, de acuerdo con la minuta del contrato, hubo un pacto expreso entre las partes, en relación con el plazo de su liquidación bilateral y efectuó un recuento de la jurisprudencia sobre la materia. Solicitó la nulidad de todo lo actuado, en razón a que el proceso se adelantó pese a que la demanda debió rechazarse de plano, por haber ocurrido el fenómeno de caducidad de la acción[1].

Propuso las excepciones de caducidad de la acción, improcedibilidad de la acción contractual por no agotarse en debida forma el requisito de conciliación extrajudicial, y buena fe de la Universidad de Pamplona. Fundamentó la caducidad de la acción en el hecho de que el plazo de ejecución del contrato terminó el 30 de diciembre de 2008, debiéndose liquidar por mutuo acuerdo dentro del mes siguiente a la finalización del negocio jurídico, esto es, el 30 de enero de 2009, por pacto expreso consignado en la minuta del contrato.

Dado que éste no pudo liquidarse por mutuo acuerdo, la entidad, de conformidad con el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, debió liquidarlo unilateralmente dentro de los 2 meses siguientes, los cuales se cumplieron el 30 de marzo de 2009, momento a partir del cual inició el término de 2 años para acudir a la jurisdicción, plazo que precluyó el 30 de marzo de 2011, sin que la parte demandante hubiera presentado la demanda.

Sustentó la excepción de improcedencia de la acción por no agotar el requisito de conciliación prejudicial, en el hecho de que la solicitud del método alternativo de solución de conflictos fue radicada 57 días después de haber operado la caducidad de la acción. Finalmente, en relación con la excepción de buena fe de la entidad demandada, señaló que ésta tuvo que enfrentar el grave problema de gobernabilidad del Departamento del Casanare, pues el ente territorial, desde el 1º de enero de 2009, sufrió 5 cambios de administración, lo que implicó reiniciar las negociaciones de liquidación cada vez que se nombraba un nuevo secretario de despacho o un nuevo gobernador, sin lograr concretar la liquidación del convenio.

Adicionalmente, afirmó que promovió la designación de una interventoría seria de cara a la liquidación bilateral del contrato, generando comisiones conjuntas de verificación sobre lo ejecutado, esto es, 250 aulas virtuales dispersas en el territorio departamental, y exigiendo las intervenciones por garantía de los subcontratistas que tuvo a su cargo, lo que concluyó en una propuesta de liquidación bilateral, en la que quedó solo un saldo a favor del Departamento por la suma de $3.995’908.946,82. 4.

Mediante providencia del 23 de agosto de 2012, se abrió el proceso a pruebas. (fls. 741 y 742 del c. 3.). 5. Agotada la etapa de práctica de pruebas, mediante auto de 20 de junio de 2013, se corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto (fl. 760 c. 3). El Departamento de Casanare, además de reiterar lo dicho en la demanda, resaltó la deficiente actividad probatoria de la entidad demandada al desistir del dictamen pericial, razón por la que solicitó dar plena validez al informe de la interventoría, a través del cual se reconoció un saldo, a favor del Departamento, de $17.804’583.265.

Reprochó a la demandada el reconocimiento que realizó en sede de la contestación, respecto de la violación de las normas de contratación pública. Finalmente, en relación con la caducidad de la acción, afirmó que el término de dos años corría para el contratista interesado y no para la Administración, y señaló, además, que el interés de la demandada es la no liquidación del convenio, con el fin de apropiarse de recursos públicos (fls. 800 a 802, c. 3).

La Universidad de Pamplona reiteró los argumentos de su defensa y las excepciones propuestas, con fundamento en el material probatorio recaudado en el proceso, hizo especial énfasis en la caducidad de la acción, con fundamento en la jurisprudencia del Consejo de Estado. Advirtió además, la falta de legitimación en la causa por activa de la entidad demandante, en tanto tuvo la posibilidad de liquidar unilateralmente el contrato y no lo hizo, razón por la que solicitó la inhibición del tribunal para proferir un fallo de fondo (fl. 770 a 799 c. 3).

El Ministerio Público guardó silencio (fl. 803 del c. 3). 3. La sentencia impugnada El Tribunal Administrativo de Casanare, mediante sentencia proferida el 5 de septiembre de 2013, resolvió declarar probada la excepción de caducidad de la acción y en consecuencia, se declaró inhibido para realizar un pronunciamiento de fondo sobre el asunto y ordenó, además, la remisión de copias del proceso a la Fiscalía General de la Nación, a la Procuraduría General de la Nación y a las Contralorías General de la República y Departamental de Casanare (fl. 805 a 810 c. ppal.).

El a-quo señaló que de acuerdo con lo probado en el proceso el plazo de ejecución del contrato finalizaba el 27 de diciembre de 2007 y la vigencia del mismo continuaba hasta el 27 de enero de 2008. Sin embargo, advirtió que, con ocasión de los otrosíes No. 2 y 4, dicho plazo se prorrogó hasta el 30 de diciembre de 2008. Afirmó que en el contrato se pactó que la liquidación bilateral se debió realizar dentro del mes siguiente a la finalización del plazo de ejecución, por lo que las partes tenían hasta el 30 de enero de 2009 para suscribir dicho acto de mutuo acuerdo, situación que no se cumplió. El Tribunal con fundamento en el numeral 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, señaló que el Departamento debió liquidar unilateralmente el contrato dentro de los 2 meses siguientes al vencimiento del término convenido por la partes para liquidar de común acuerdo, plazo que estimó cumplido el 30 de marzo de 2009, sin que el departamento ejecutara dicha facultad.

A partir de este momento, el tribunal contabilizó el término legal de dos años para intentar la acción ante la jurisdicción, los cuales se cumplieron el 30 de marzo de 2011, sin que hasta entonces se hubiera presentado la respectiva demanda. Respecto del análisis de la no suspensión del término de caducidad que argumentó la parte demandante, el tribunal tuvo por demostrado que el Departamento del Casanare presentó su solicitud de conciliación prejudicial el 27 de mayo de 2011, esto es, con posterioridad a la ocurrencia del fenómeno de la caducidad de la acción, razón por la cual afirmó que dicho término no fue suspendido.

Dado que la demanda fue presentada ante la jurisdicción el 23 de septiembre de 2011, el tribunal estimó que ella fue extemporánea por cuanto había acaecido el fenómeno de la caducidad de la acción. Finalmente, dado que se observó un detrimento económico del patrimonio público, el Tribunal ordenó compulsar copias a la Fiscalía General de la Nación y a los órganos de control, a fin de que adelantaran las investigaciones correspondientes y que estos últimos se constituyeran en parte civil dentro del proceso penal, con el objeto de obtener el restablecimiento económico de los perjuicios. 4.

El recurso de apelación Dentro del término de ejecutoria de la sentencia de primera instancia, la parte demandante presentó recurso de apelación (fl 813 a 816 c. ppal.) con el fin de que la providencia del a-quo fuera revocada y, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda. Expuso que el convenio objeto del asunto no pudo ser liquidado unilateralmente en atención a su carácter interadministrativo, lo que impidió el ejercicio de cláusulas excepcionales, razón por la que estimó que era necesario acudir al juez natural del contrato para realizar la liquidación del negocio jurídico, previo agotamiento de la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad.

Señaló que, en el proceso se acreditó la existencia de un saldo insoluto a favor del Departamento, por valor de $17.804’583.265 y reprochó a la demandada una presunta negligencia por no controvertir las pruebas que aquel aportó, al desistir de la prueba pericial decretada. Respecto a la declaración de la excepción de caducidad de la acción, su inconformidad con la sentencia de primera instancia radicó en que “el a quo dio por probada la excepción de caducidad de la acción, propuesta por la demandada, sin tener en cuenta que el término de los dos (2) años, a partir del vencimiento de los dos (2) meses del plazo convenido por las partes para obtener la liquidación le empezaba a correr al contratista como interesado para obtener la liquidación en sede judicial, no a la administración como lo indica la parte actora.

La connotación de la palabra INTERESADO, recae únicamente sobre el contratista llámese persona natural o jurídica, no sobre la entidad contratante ya que por ser una entidad que maneja recursos públicos los términos son más amplios que el de los particulares o en este caso de la UNIVERSIDAD DE PAMPLONA quien funge como contratista. El destinatario de la norma siempre debe ser el contratista sea una persona natural o jurídica, pública o privada ya que para las entidades públicas previamente se había fijado un término para liquidar unilateralmente”. 5.

El trámite de la segunda instancia. 1. El recurso de apelación fue concedido el 10 de octubre de 2013 y admitido el 22 de noviembre del mismo año (fls. 818 y 822 c. ppal.). 2. Mediante proveído del 7 de febrero de 2014, se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto, término procesal del que sólo hizo uso la parte demandada (f. 824 del c. ppal.).

En sede de alegatos, la Universidad de Pamplona afirmó que en el proceso quedó acreditada la pérdida de competencia del Departamento del Casanare para realizar la liquidación unilateral del convenio. Afirmó que coincidía con el a-quo respecto de la declaración de la excepción de caducidad, señaló además, que dicho fenómeno enervó la acción, situación que fue advertida por la Universidad al Tribunal en los incidentes de nulidad que fueron denegados por la Corporación, con fundamento en aspectos de forma, esto es, sin resolverlos de fondo, pese a encontrarse demostrada la caducidad de la acción. Solicitó la confirmación de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, por cuanto estimó que la demanda fue presentada con posterioridad a la ocurrencia de la caducidad de la acción. Sobre el particular, se refirió a las normas y a la jurisprudencia que regulaban la materia, para concluir que el análisis cronológico que realizó la primera instancia era correcto.

Adicionalmente, insistió en la falta de legitimación en la causa por activa puesta de presente en sede de alegatos de primera instancia, en relación con el hecho de que el Departamento no liquidó unilateralmente el convenio cuando tuvo la posibilidad de hacerlo. CONSIDERACIONES 1. Competencia del Consejo de Estado Le corresponde a la Sala resolver el presente proceso, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo -Decreto 01 de 1984, modificado por la Ley 446 de 1998[2]-, norma vigente al momento de presentación de la demanda, según la cual el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, es competente para conocer, en segunda instancia, de las apelaciones de las sentencias dictadas por los Tribunales Administrativos en primera instancia[3].

En el presente caso, conoce la Sala del asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare el 5 de septiembre de 2013, en proceso con vocación de doble instancia ante esta Corporación, dado que el valor de las pretensiones ascendió a la suma de $17.804’583.265, por concepto de restitución de saldos no ejecutados por la Universidad de Pamplona, mientras que, al momento de presentación de la demanda, el monto exigido para que un proceso adelantado en ejercicio de la acción de controversias contractuales tuviera vocación de doble instancia, era de $267’800.000[4]. 2.

Legitimación en la causa En el presente proceso, la parte demandante –Departamento del Casanare– hoy recurrente y la parte demandada –Universidad de Pamplona-, se encuentran legitimadas en la causa por activa y por pasiva, respectivamente, dado que estas personas jurídicas fungieron como partes del “convenio interadministrativo” No. 456 de 2006, respecto del cual se solicita la liquidación judicial (fl. 163 a 173, del c. 1). 3.

Del problema jurídico Teniendo en cuenta los hechos probados y el objeto del recurso de apelación presentado por la parte demandante, le corresponde a la Sala establecer i) si la demanda fue presentada con antelación a la ocurrencia del fenómeno jurídico procesal de la caducidad o si para el proceso objeto de la presente controversia ya operó; y ii) sólo en la medida en que el anterior presupuesto procesal sea resuelto de manera favorable, la Sala estudiará la procedencia de la liquidación judicial del convenio, de acuerdo con el material probatorio allegado al expediente.

Para efectos de establecer la oportunidad de la acción, en primer término, es necesario establecer: el régimen legal aplicable al negocio jurídico objeto de análisis, los plazos con que cuentan las partes y la administración para lograr la liquidación del contrato, pues el artículo 136 del C.C.A. establece los términos de caducidad a partir del momento en que se incumple con el deber de liquidar. 1.

Del régimen aplicable al convenio objeto del presente asunto Casanare, es un ente territorial de carácter departamental, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 309 de la Constitución Política[5], naturaleza que ostentaba para la fecha de celebración del negocio jurídico objeto de estudio. La Universidad de Pamplona, para ese mismo momento, era una institución oficial de educación superior, de carácter autónomo del nivel departamental, con régimen especial (f. 112 – 113 y 164 c.1).

De acuerdo con lo anterior, las partes del negocio jurídico que dio origen a la presente controversia, son entidades públicas en los términos del artículo 2 de la Ley 80 de 1993, razón por la cual podría en principio calificarse dicho acuerdo de voluntades como un convenio interadministrativo. Sin embargo, la Sala una vez revisadas las obligaciones del negocio jurídico objeto del proceso, encuentra que las mismas no precisan el alcance propio de un convenio interadministrativo de cooperación[6], sino que reunieron los elementos propios de un auténtico contrato estatal celebrado en los términos del artículo 32 de la ley 80 de 1993[7].

Al respecto, esta Subsección ha señalado:[11] En pasada oportunidad esta Subsección se pronunció frente a la naturaleza de este tipo de convenios y, al efecto, se refirió al tratamiento disímil que la jurisprudencia ha impartido sobre el tema. Sobre el particular señaló la Sala en esa ocasión que la jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido que en la práctica de las relaciones establecidas en desarrollo de las actividades de la Administración se acude a la figura de los “convenios interadministrativos”, previstos en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, cuando dos (2) o más entidades públicas cooperan para gestionar el cumplimiento conjunto de sus funciones administrativas, finalidad que acarrea, si aquellas se obligan patrimonialmente, que dichos convenios constituyan contratos en toda la extensión del concepto y con los efectos respectivos.

Dentro de ese mismo contexto, la jurisprudencia ha reconocido la utilización de la figura de los “convenios interadministrativos” para calificar otro tipo de acuerdos que no corresponden a la naturaleza y efectos de los contratos, en los que, si bien se presenta un concurso de voluntades entre las partes, no se generan obligaciones susceptibles de ser exigidas jurídicamente.

La Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación se ha referido a los “convenios interadministrativos” a los cuales alude el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, calificándolos de “puros” y entendiendo que estos, además de perseguir la finalidad de cooperación antes indicada, no implican intereses contrapuestos, ni tampoco se circunscriben a un “intercambio patrimonial”.

Sin perjuicio de lo anterior, en otra oportunidad, la misma Sala había indicado que, si bien en dichos convenios no se daba un “verdadero intercambio de bienes o servicios (contrato conmutativo)”, ello no impedía que se conviniera una remuneración a cargo de alguna entidad. Lo expuesto evidencia que, en general, las interpretaciones en torno a los “convenios interadministrativos” previstos en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, en el propósito de encasillarlos dentro de una categoría normativa delimitada en su estructura, elementos y régimen jurídico, han sido dubitativas al vincular o no las obligaciones propias de dichos convenios con las de los contratos estatales sometidos al Estatuto de Contratación Estatal, las cuales tienen por objeto prestaciones patrimoniales.

Que una obligación tenga por objeto prestaciones patrimoniales significa que estas, objetivamente consideradas, tienen un valor económico, característica que por naturaleza se predica respecto de las prestaciones “de dar”, aunque no es exclusiva de ellas, así por ejemplo, dicho valor puede deducirse en las que son “de hacer”, no solo en los casos en los que respecto de estas se acuerda una remuneración a cambio sino también cuando en el contrato existe una mutua “compensación” implícita.

En este punto es importante advertir que, más allá de las dificultades en torno a la categorización de los “convenios interadministrativos” previstos en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, materialmente la cooperación que ellos patrocinan puede ser económica, técnica o administrativa, modalidades que no se contraponen a la finalidad asociativa de las entidades que suscriben dichos convenios para el cumplimiento conjunto de sus funciones administrativas o la prestación de servicios públicos a su cargo.

Si bien la finalidad de asociación de los convenios en cuestión excluye la contraposición de intereses entre las entidades que los suscriben, esa circunstancia no deviene en que las prestaciones que son objeto de sus obligaciones escapen a un carácter patrimonial, con mayor razón cuando no se está en presencia de una cooperación exclusivamente administrativa sino además económica y/o técnica.

Inclusive, aún en presencia de una cooperación estrictamente administrativa, ello no impediría que haya casos en los que pueda deducirse una “compensación” implícita de las prestaciones a las que se obliga cada entidad. De acuerdo con lo anterior, los convenios interadministrativos se diferencian de los contratos interadministrativos en tanto los primeros buscan aunar esfuerzos para la materialización de los intereses comunes o ejecución de funciones complementarias con una misma finalidad, mientras que los segundos se caracterizan por la prestación de un servicio específico, la ejecución de una obra o el suministro o dotación de un bien, o la realización de una actividad determinada por parte de una entidad pública, que bien podría llevar a cabo un particular.

En términos similares, la Sala de Consulta y Servicio Civil, al referir las características propias de los contratos interadministrativos, indicó[12]: En este orden de ideas, por lo pronto, la Sala quiere enfatizar que un contrato interadministrativo es aquel negocio jurídico celebrado entre dos entidades públicas, mediante el cual una de las dos partes se obliga para con la otra a una prestación (suministro de un bien, realización de una obra o prestación de un servicio), por la que, una vez cumplida, obtendrá una remuneración o precio.

De manera que debe entenderse que el contrato interadministrativo, cuyo objeto bien podría ser ejecutado por los particulares, genera obligaciones recíprocas y patrimoniales a ambas entidades contrayentes, dado que concurren a su formación con intereses disímiles o contrapuestos, pues, aunque la entidad que resulta contratista es de carácter público, tiene intereses propios derivados de su actividad.

Todas estas características están presentes en el denominado “convenio interadministrativo” No. 00456 de 2006, razón por la cual, hay lugar a concluir que el acuerdo de voluntades celebrado entre el Departamento del Casanare y la Universidad de Pamplona es un contrato estatal, que encuadra en la definición del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, ya señalado; es decir, fue en realidad un contrato interadministrativo, en el que las partes no compartían intereses comunes y las prestaciones patrimoniales jugaban un papel preponderante.

Lo anterior se evidencia en el hecho de que el Departamento y la Universidad acordaron como como objeto del convenio el siguiente: CLÁUSULA PRIMERA: OBJETO El objeto del convenio es aunar esfuerzos entre el Departamento de Casanare y la Universidad de Pamplona, para la CONSTRUCCIÒN DE 100 AULAS DE INFORMÁTICA MULTIPROPÓSITO EN LAS INSTALACIONES EDUCATIVAS OFICIALES DEL DEPARTAMENTO DE CASANARE Y DOTAR 250 AULAS VIRTUALES EN LAS INSTITUCIONES EDUCATIVAS DEL DEPARTAMENTO DE CASANARE La cláusula en cita demuestra que la finalidad común perseguida por las partes, era la construcción y dotación de aulas virtuales en el Departamento de Casanare, sin que pueda evidenciarse del contenido de la misma el cumplimiento de funciones mancomunadas de las partes.

Más aun si se tiene en cuenta que en las consideraciones consignadas en la minuta del convenio sólo se menciona que el ente territorial buscaba el cumplimiento de dos proyectos previstos en su Plan de Desarrollo[13] con el fin de mejorar la calidad y garantizar la cobertura de los servicios de educación y no se encuentra mención respecto del objetivo funcional que la Universidad pretendía agotar con la celebración del negocio jurídico.

Adicionalmente, la Sala observa que el valor del convenio fue pactado en los siguientes términos: CLÁUSULA TERCERA: VALOR DEL CONVENIO – DETERMINACIÓN DE LOS APORTES Y FORMA DE ENTREGA: El valor del presente convenio para todos los efectos legales y fiscales se fija en la suma de TREINTA Y TRES MIL CUATROCIENTOS CUARENTA Y DOS MILLONES SETECIENTOS OCHENTA Y TRES MIL SEISCIENTOS OCHENTA Y CUATRO PESOS (33-442-783.684) MCTE de los cuales VEINTICIETE MIL SETECIENTOS SESETA Y NUEVE MILLONES OCHOCIENTOS TRES MIL SEISCIENTOS CATORCE PESOS (27.769.803.614) MCTE es el aporte del Departamento con cargo al CDP No. 26657 por valor de $6.000.000.000 para la construcción de 100 aulas multipropósito en las instalaciones educativas oficiales del Departamento de Casanare y 266558 por un valor de 21.769.803.614 para implementar y dotar 250 aulas virtuales en las instituciones educativas en el Departamento del Casanare del 26 de octubre de 2006 y CINCO MIL SEISIENTOS SESENTA Y DOS MILLONES NOVECIENTOS OCHENTA MIL SETENTA PESOS), es el aporte de UNIPAMPLONA que será reflejado así: $1.225.930993 asistencia técnica respecto de la construcción de 100 aulas de informática multipropósito en las instalaciones educativas oficiales del departamento de Casanare y $4.447.049.077 representados en asistencia técnica, diplomados y desarrollo de aplicaciones respecto de la implementar (sic) y dotar250 aulas virtuales en las instituciones educativas en el Departamento de Casanare.

El valor del aporte del Departamento será entregado a UNIPAMPLONA, así: el cien (100%) de aporte una vez se perfeccione el presente convenio, previa apertura de la cuenta de conformidad con la cláusula sexta y suscripción del acta de inicio. PARÀGADO. Los rendimientos financieros que se generen como consecuencia del depósito en la respectiva cuenta deberán reintegrarse al Departamento del Casanare.

Si bien, en apariencia se tiene que dentro de la cláusula en cita se menciona la existencia de un aporte a cargo de la Universidad de Pamplona, el cual no fue en dinero sino que se concretó en la prestación de servicios de asistencia técnica para la construcción de 100 aulas y la adecuación y dotación de otras 250 aulas virtuales, la realización de diplomados y el desarrollo de aplicaciones, lo cual, en principio encaja dentro de los objetivos de la educación superior, predicables, por tanto, respecto de las universidades[14], Lo cierto es que al comparar la materialización de dicho aporte con el contenido de las obligaciones a cargo del ente universitario, dichas prestaciones no se encontraron dentro el contenido de las cláusulas quinta y sexta que establecieron las obligaciones a cargo del ente educativo.

En efecto, al revisar la cláusula quinta del contrato se encuentra que en ella se determinó como único responsable de la ejecución del “convenio” a la Universidad de Pamplona[15] y en la cláusula sexta de la minuta, se establecieron las obligaciones a cargo de la contratista, en los siguientes términos:

1. LA CONSTRUCCIÓN DE 100 AULAS DE INFORMÁTICA MULTIPROPÓSITO EN LAS INSTALACIONES DEL DEPARTAMENTO DE CASANARE (…)[16]. 2. IMPLEMENTAR Y DOTAR 250 AULAS VIRTUALES EN LAS INSTALACIONES EDUCATIVAS EN EL DEPARTAMENTO DE CASANARE: DOSCIENTAS CINCUENTA (250) AULAS VIRTUALES MULTIPROPÒSITO Y 5000 COMPUTADORES EN INSTITUCIONES EDUCATIVAS OFICIALES DEL DEPARTAMENTO DEL CASANARE: Diseño de Red inalámbrica (…), Instalación de la Red inalámbrica de Datos – Red eléctrica (…) Configuración de Equipos Activos de la Red (…) Suministro y configuración de Recursos Computacionales (…)Descripción Servicio de Internet Satelital (…) capacitación (…) INFRAESTRUCTURA TECNOLÒGICA: RECURSOS COMPUTACIONALES: ESPECIFICACIONES TÉCNICAS DE SERVIDORES: Cantidad:250 servidores – 1 POR CADA AULA VIRTUAL (…) Cantidad de estaciones de trabajo – 19 por cada aula virtual (…) características de reguladores (…) características de Mobiliario (…) HERRAMIENTAS DE EDUCACIÒN VIRTUAL (sic) SINCRÒNICA Y ASINCRÓNICA (…) CONTENIDOS VIRTUALES Y SIMULACIÓN (…)[17] El contenido de la cláusula sexta, en manera alguna incluye la ejecución de las prestaciones de asistencia técnica para la construcción y dotación de las aulas, así como tampoco la de realización de diplomados y aplicaciones técnicas, previstas como aporte de la Universidad, lo que lleva a inferir a la Sala que la contribución de la Universidad de Pamplona, no podía ejecutarse, razón por la que puede afirmarse que la consignación en dinero que realizó el Departamento a favor de la Universidad, materialmente fungió como una remuneración por la ejecución del objeto contractual, a cargo únicamente del ente universitario por expresa disposición de las partes.

Lo anterior, se refuerza con el hecho de que en la minuta del “convenio” respecto del ente territorial sólo se acordaron obligaciones aporte de dinero, seguimiento y aprobación, propias de un contrato estatal así: CLÁUSULA DÉCIMA: OBLIGACIONES DEL DEPARTAMENTO. El Departamento en desarrollo del presente convenio se compromete a: A) Entregar oportunamente el valor del presente convenio de conformidad con lo establecido en la cláusula tercera;

B) Efectuar el seguimiento a los recursos entregados por el presente convenio para determinar si su aplicación se acoge a lo dispuesto en el objeto del mismo; C) Evaluar el cumplimiento del convenio en todas sus partes. D) Aprobar las modificaciones presentadas por UNIPAMPLONA, previa solicitud al comité técnico y Vo Bo del interventor.

E) Formar parte activa del Comité Técnico Interinstitucional del convenio, así como efectuar reuniones periódicas durante el término de duración y ejecución del presente convenio. Para la Sala, las anteriores transcripciones demuestran la inexistencia de prestaciones relacionadas con la cooperación para el cumplimiento de un fin común en desarrollo de funciones propias de las entidades vinculadas en el negocio jurídico, las cuales son propias de los convenios interadministrativos.

Ahora bien, de conformidad con lo anterior, es igualmente manifiesto que el contrato materia de controversia estaba regulado por la Ley 80 de 1993, pues se trató de un negocio jurídico[18], cuya titular era una entidad estatal, esto es, el Departamento de Santander. Respecto del régimen aplicable a los contratos interadministrativos en los que participan entidades de educación superior, la Sala de Consulta y Servicio Civil[19] ha reconocido la aplicación del régimen establecido en la Ley 80 de 1993 en los siguientes términos: En este orden de ideas, no resulta equivocado señalar que cuando las universidades públicas actúan como contratistas de otras entidades estatales regidas por el Estatuto General de Contratación Pública, estarán sujetas, sin que ello afecte su autonomía, a las reglas y restricciones que dicho estatuto contenga para ese tipo de situaciones.

En estos casos, los límites establecidos por el legislador deben ser analizados desde la perspectiva de la entidad estatal contratante -que está obligada a observar en sus contratos los principios y reglas establecidos en el Estatuto General de Contratación Pública-, y no tanto desde la perspectiva de quienes voluntariamente actúan como contratistas del Estado, ya sean estos particulares o incluso otras entidades públicas sujetas a regímenes de derecho privado como es el caso de las universidades.

Cuando se presenta esta situación, la aplicación del Estatuto General de Contratación Pública a la relación jurídica que surge con la celebración del contrato no se dará porque haya un cambio en el régimen jurídico del contratista, sino por el hecho mismo de que el ente público contratante, en sus contratos, está regido por dicho estatuto.

Con estas precisiones puede decirse entonces que las universidades públicas serán libres para contratar o no con aquellas otras entidades estatales regidas por la Ley 80 de 1993, pero que si lo hacen, quedarán sometidas, en lo pertinente, a lo que dispone dicho estatuto contractual y demás normas concordantes, para las relaciones jurídicas que nacen en esos eventos.

De acuerdo con lo expuesto, el presente contrato interadministrativo se rige por las normas propias del Estatuto General de Contratación, previsto en la Ley 80 de 1993 y sus decretos reglamentarios, vigentes para la época de los hechos. Por tanto, bajo las anteriores pautas jurídicas será analizado el caso hoy sometido a consideración de la Sala. 2.

Generalidades de la caducidad de la acción La acción, como derecho público subjetivo en cabeza de toda persona, que le permite el acceso a la administración de justicia para obtener la resolución de las controversias que se susciten en el tráfico jurídico, mediante una sentencia con fuerza de ley y que haga tránsito a cosa juzgada, es regulada por el legislador, quien dispone la forma como dicho derecho puede ser ejercido, así como la oportunidad para hacerlo, pudiendo establecer un límite temporal para la presentación de la respectiva demanda.

En materia contencioso administrativa, el legislador ha considerado conveniente establecer un límite temporal al ejercicio de las acciones encaminadas a obtener el reconocimiento de derechos subjetivos vulnerados o desconocidos por la actividad estatal, con lo cual se garantiza el interés general radicado en la seguridad jurídica de la estabilidad y firmeza de las actuaciones estatales, creadoras de situaciones jurídicas de carácter particular y concreto.

Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado: 43.- En el diseño de los procedimientos judiciales administrativos se previeron plazos específicos para incoar los medios de control, que deben ser observados so pena de que opere la caducidad. En efecto, el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 establece los términos que rigen la presentación de la demanda, los cuales presentan diferencias según el medio de control y la clase de actos que se confrontan.

En cuanto a la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, la regla general, prevista en el literal d del numeral 2º del artículo 164 ibídem, es que la presentación de la demanda debe hacerse en el término de 4 meses contado a partir del día siguiente a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo.

De acuerdo con esas previsiones, es importante destacar que la caducidad ha sido enmarcada por la doctrina dentro de los presupuestos procesales, entendidos como los requisitos necesarios para que pueda constituirse un proceso válido. CALAMANDREI los entendía como “(…) las condiciones que deben existir a fin de que pueda tenerse un pronunciamiento cualquiera, favorable o desfavorable, sobre la demanda, esto es, a fin de que se concrete el poder-deber del juez de proveer sobre el mérito.” (…) Este Tribunal ha establecido que la caducidad es: “(…) una institución jurídico procesal a través del cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico.

En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia.” En efecto, de acuerdo con las previsiones legales y la concepción de la jurisprudencia sobre la caducidad, ésta constituye un mecanismo que limita el tiempo durante el que las personas pueden acudir a la jurisdicción para la definición judicial de las controversias, el cual privilegia la seguridad jurídica y el interés general.

Bajo esa perspectiva se ha destacado la obligatoriedad de los términos de caducidad, y por ende: “(…) la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado.”[20] Precisamente, el Código Contencioso Administrativo, consagra el término de caducidad de las distintas acciones que proceden ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa -con excepción de la de simple nulidad, que carece de límite temporal-, entendido como aquel plazo máximo, perentorio y preclusivo, de naturaleza objetiva, dentro del cual las acciones pueden ser ejercidas, que corre indefectiblemente y no se interrumpe ni se suspende, salvo en el evento del trámite de la conciliación extrajudicial, en el que por expresa disposición legal se da dicha suspensión del término de caducidad de la acción mientras aquel se surte, sin sobrepasar de un máximo de tres meses o en el evento del cierre de los despachos judiciales.

Respecto del ejercicio de la acción contractual, el Legislador estableció en el numeral 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, los plazos para acudir a la jurisdicción en los siguientes términos: “ARTICULO 136. Caducidad de las acciones. <Subrogado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998. El nuevo texto es el siguiente:> (…) 10.

En las relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento. En los siguientes contratos, el término de caducidad se contará así: a) En los de ejecución instantánea, a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes a cuando se cumplió o debió cumplirse el objeto del contrato; b) En los que no requieran de liquidación, a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes, contados desde la terminación del contrato por cualquier causa; c) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada de común acuerdo por las partes, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la firma del acta; d) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada unilateralmente por la administración, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe.

Si la administración no lo liquidare durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar; e) <Literal condicionalmente EXEQUIBLE> La nulidad absoluta del contrato podrá ser alegada por las partes contratantes, por el Ministerio Público o cualquier persona interesada, dentro de los dos (2) años siguientes a su perfeccionamiento.

Si el término de vigencia del contrato fuere superior a dos (2) años, el término de caducidad será igual al de su vigencia, sin que en ningún caso exceda de cinco (5) años, contados a partir de su perfeccionamiento. En ejercicio de esta acción se dará estricto cumplimiento al artículo 22 de la Ley "por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia". f) La nulidad relativa del contrato, deberá ser alegada por las partes dentro de los dos (2) años, contados a partir de su perfeccionamiento.” Como se puede evidenciar de la norma en cita, en aquellos contratos que deban ser liquidados, dicho acto se constituye en un hito para determinar el momento en que inicia el conteo del término para acudir ante la jurisdicción. Así las cosas, la Sala procederá a revisar si el presente contrato interadministrativo, requería o no de liquidación a efectos de establecer la oportunidad de la presentación de la demanda. 3.

De la necesidad de liquidación del contrato interadministrativo De acuerdo con lo establecido por la Ley 80 de 1993[21], los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación, la cual deberá llevarse a cabo de común acuerdo entre las partes dentro del término fijado para ello en el contrato o, en su defecto, antes del vencimiento de los 4 meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga (art 60); y de no ser ello posible, porque el contratista no se presente a la liquidación o porque las partes no lleguen a un acuerdo sobre su contenido, será practicada directa y unilateralmente por la entidad, mediante acto administrativo motivado (art. 61).

En esta etapa pueden las partes resolver las diferencias a que ha dado lugar la ejecución del contrato y llegar a los acuerdos, transacciones y conciliaciones que consideren necesarios para declararse a paz y salvo, “(…) y por esa razón es ese el momento en que se pueden formular las reclamaciones que se consideren pertinentes”[22]. Dada su finalidad, es requisito indispensable para la liquidación, que el contrato haya terminado, por cualquiera de las causas que pueden dar lugar a su finalización, como cumplimiento del plazo pactado, terminación de común acuerdo o unilateral, declaratoria de caducidad, culminación del objeto del contrato, etc.; dicho en otras palabras, es a partir de la terminación del contrato, cuando empieza la etapa de liquidación, que deberá llevarse a cabo, en principio, de común acuerdo entre las partes, dentro del plazo que ellas hayan pactado o, en su defecto, dentro de los 4 meses siguientes a la finalización del contrato.

Ahora bien, cuando existe una liquidación unilateral del contrato, efectuada por la entidad contratante mediante acto administrativo, en tanto ella “(…) comprende la postura de la Administración –con la fuerza legal de esa decisión unilateral- acerca del valor de aquellos asuntos en los cuales existieron las diferencias que impidieron un acuerdo de liquidación bilateral”[23], cualquier pretensión derivada de ese negocio jurídico y fundada en cuestionamientos directamente relacionados con la ejecución y cumplimiento de las obligaciones contractuales a cargo de las partes, así como los reconocimientos y pagos que, como resultado de la ejecución de las prestaciones, pudieran recaer a cargo de la contratante, tendrá que pasar por la impugnación del respectivo acto administrativo, pues la declaratoria de nulidad del mismo, que se presume veraz y legal, es un requisito indispensable para el análisis de esas pretensiones.

Como lo ha sostenido la Sala, “(…) cuando el acto de liquidación unilateral del contrato no es objeto de demanda de nulidad, su contenido resulta amparado por la presunción de legalidad y, por ello, la decisión que allí consta no puede modificarse a través de un proceso judicial en el que el demandante haya omitido impugnarlo”[24]. En el sub - lite, en el contrato interadministrativo celebrado entre el Departamento de Casanare y la Universidad de Pamplona se ejecutaron prestaciones de tracto sucesivo, que se extendieron por el plazo de 2 años y 3 días.

Es por ello que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, para el caso en examen era obligatoria la liquidación del negocio jurídico. Dicha obligación de liquidar, además fue incorporada por las partes en la cláusula vigésima del contrato en los siguientes términos: CLÁUSULA VIGÉSIMA: LIQUIDACIÓN: Esta se efectuará en el transcurso del mes siguiente al vencimiento del plazo de ejecución, de conformidad con lo estipulado en los artículos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993.

En caso de que UNIPAMPLONA no suscribiere el acta de liquidación del convenio o las partes no llegare (sic) a un acuerdo sobre el contenido de la misma, el DEPARTAMENTO directa y unilateralmente realizará su liquidación mediante acto administrativo motivado, susceptible del recurso de reposición.[25] En consecuencia, dado que el presente contrato es de aquellos que requerían liquidación y la misma no se realizó, de conformidad con lo manifestado por ambas partes en sede de la demanda y su contestación, el marco jurídico para determinar si ocurrió o no el fenómeno de la caducidad de la acción para el caso del asunto es el numeral d) del numeral 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo. 4.

Del recurso de apelación Revisado el contenido del recurso de apelación, la Sala encuentra que el mismo se fundamenta en los siguientes argumentos principales: La imposibilidad de liquidar unilateralmente el convenio interadministrativo, por estar prohibido el ejercicio de cláusulas excepcionales en los negocios jurídicos celebrados entre entidades públicas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 80 de 1993.

La inaplicabilidad del literal d del numeral 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, en atención a que en su entender la Administración no tiene la calidad de “interesado” exigida en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, pues estima que la connotación de ese calificativo recae únicamente sobre el contratista, llámese persona natural o jurídica, no sobre la entidad contratante.

Señalando además que ésta, por ser una entidad que maneja recursos públicos, tiene términos más amplios que los particulares o, en este caso, la Universidad de Pamplona, quien funge como contratista, motivo por el cual asegura que el término de caducidad no era aplicable al Departamento de Casanare. 5. Los hechos probados De conformidad con los documentos obrantes a folios 163 a 173 del cuaderno No. 1 se tiene que el 27 de diciembre de 2006, el Departamento de Casanare y la Universidad de Pamplona celebraron contrato interadministrativo No. 00456.

El valor del convenio fue establecido por las partes en la cláusula tercera del mismo, por un valor de $33.442’783.684 (fl. 164. c. 1), de los cuales $27.769’803.614 correspondían al aporte del ente territorial y $5.672’980.070 al de la Universidad de Pamplona. El plazo de ejecución fue pactado por las partes en la cláusula segunda (fl. 164 c. 1) en los siguientes términos: CLÁUSULA SEGUNDA.

PLAZO DE EJECUCIÓN Y VIGENCIA. El plazo de ejecución del presente convenio será de UN (1) AÑOS (SIC), contados a partir de su perfeccionamiento y suscripción del acta de iniciación. La vigencia del convenio será el del plazo de ejecución y un mes más En relación con la liquidación del contrato, se acreditó en el proceso que las partes, en la cláusula vigésima[26] de la minuta (fl. 173, c.1), acordaron que la misma se realizaría de mutuo acuerdo en el transcurso del mes siguiente al vencimiento del plazo de ejecución y, en caso de que ello no ocurriera, el Departamento podría realizarla de manera unilateral mediante acto administrativo motivado.

De conformidad con lo anterior, plazo de ejecución inicialmente previsto fue de un año, contado a partir de la suscripción del acta de inicio y el término de vigencia de un mes, a partir del vencimiento del plazo de ejecución, motivo por el cual se puede afirmar que la vigencia fue un término previsto por las partes únicamente con fines post - contractuales, esto es, no se utilizaría para la ejecución del objeto, sino para realizar la liquidación del convenio interadministrativo.

También se probó en el proceso, con lo manifestado de manera pacífica en la demanda[27] y su contestación[28] que el “convenio interadministrativo” celebrado entre el Departamento y la Universidad no fue liquidado de manera bilateral dentro del término previsto en el contrato, ni tampoco lo fue de forma unilateral por el Departamento. Revisado el expediente, se verifica, con el documento que reposa a folios 174 y 176 del cuaderno uno, que el 27 de diciembre de 2006, que las partes suscribieron el acta de inicio del convenio interadministrativo, es decir, que el término inicial de ejecución precluía el 27 de diciembre de 2007.

También está acreditado en el proceso, que al día siguiente de la suscripción del acta de inicio, esto es, el 28 de diciembre de 2006, se suscribió el otrosí No. 1 mediante el cual se modificó el valor del convenio, la determinación de los aportes y la forma de pago de los mismos[29] (fl. 178 – 179 c. 1). El 23 de mayo de 2007, las partes, mediante el otrosí No. 2 (fl. 698 del c. 3), suscribieron una prórroga al plazo de ejecución del convenio, así: SEGUNDA.

PLAZO. Modifíquese la Cláusula Segunda del Convenio No. 00456 de 2006, la cual quedará así: “PLAZO DE EJECUCIÓN Y VIGENCIA. El plazo de ejecución del presente convenio será de un (1) año contado a partir del recibo total del aporte del DEPARTAMENTO. La vigencia del convenio será el del plazo de ejecución y cuatro (4) meses más. Es importante advertir que la literalidad del anterior otrosí no introdujo modificaciones respecto del plazo de ejecución, sino sobre el momento de inicio de su conteo, ni tampoco modificó el plazo de liquidación (un mes una vez finalizada la ejecución) de conformidad con lo dispuesto en la cláusula de vigencia del contrato.

En ese sentido, y dado que en el expediente se acreditó que el pago total del aporte inicial del Departamento se realizó 3 de abril de 2007, de conformidad con la certificación de la Directora de la Oficina de Pagaduría y Tesorería de la Universidad de Pamplona (fl. 704 c. 3)[30], el plazo de ejecución del contrato inició a partir de esa fecha y terminó el 3 de abril de 2008.

La tercera modificación del convenio ocurrió mediante otrosí suscrito el 26 de junio de 2007 (fl. 699 del c.3). En esa oportunidad, se acordó el cambio de interventor; se adicionó el aporte del Departamento del Casanare en la suma de $1.546’510.777[31] y se incluyó como obligación de la Universidad de Pamplona invertir de manera directa como mínimo el 60% de la reducción de los costos de los ítems discriminados en la misma cláusula, en temas de educación superior en el Departamento de Casanare.

La cuarta modificación se perfeccionó mediante otrosí del 19 de julio de 2007 (fl. 700 y 701 c. 3), y en esa oportunidad las partes acordaron modificar algunas especificaciones técnicas de los servidores, de los contenidos virtuales, de las simulaciones y respecto del plazo del convenio, prorrogaron su ejecución hasta el 30 de diciembre de 2008, así: CLÁUSULA SEGUNDA: Amplíese el plazo de duración del convenio hasta el 30 de diciembre de 2008.

TERCERA. Las demás cláusulas no sufren modificación o alteración. De acuerdo con la anterior modificación, el plazo de ejecución del convenio se cumplió el 30 de diciembre de 2008, por lo que las partes han debido proceder a su liquidación por mutuo acuerdo dentro del mes siguiente, de conformidad con lo pactado en la cláusula vigésima del contrato (fl. 173.c 1).

Ese plazo finalizó el 31 de enero de 2009; sin embargo, el material probatorio allegado al proceso evidencia que dicho acuerdo no se logró, razón por la cual, de conformidad con la cláusula vigésima del convenio, se activó la competencia del Departamento para liquidar el contrato de manera unilateral. Así las cosas, en virtud de lo dispuesto por el literal d) del numeral 10 del artículo 136 del C.C.A., el Departamento tenía un plazo de 2 meses contados a partir del 1 de febrero de 2009 para proceder a la liquidación unilateral del convenio, los cuales precluyeron el 1 de abril de 2009, sin que la entidad hubiera proferido acto administrativo alguno. A partir del día siguiente, conforme a la citada norma, empezaron a correr los dos años de caducidad de la acción, los cuales vencieron el día 2º de abril de 2011.

Teniendo en cuenta que la solicitud de conciliación prejudicial se radicó el 27 de mayo de 2011 (fl. 723 a 725 del c. 3) y la demanda se presentó ante el Tribunal Administrativo de Casanare el 23 de septiembre del mismo año (fl. 13 c. 1), resulta evidente para la Sala que las mismas se radicaron con posterioridad a la configuración del fenómeno procesal de la caducidad de la acción. En ese sentido, la Sala considera que la decisión del a-quo, al declarar la caducidad de la acción fue acertada.

Ahora bien, respecto a los reproches realizados en sede del recurso de alzada, relacionados con la imposibilidad de la entidad contratante de proceder a la liquidación unilateral por tratarse del ejercicio de una cláusula excepcional cuya aplicación estaba prohibida por el artículo 14 de la Ley 80 de 1993, por estar en presencia de un “convenio interadministrativo”, la Sala considera importante señalar que, como se estableció anteriormente, el presente negocio es un contrato interadministrativo de tracto sucesivo, el cual por mandato legal (art. 60 Ley 80 de 1993) y contractual debía ser liquidado.

No obstante lo anterior, se advierte que el argumento del demandante no es de recibo, por cuanto la jurisprudencia reiterada de esta Corporación ha señalado que la liquidación unilateral no es una potestad excepcional al derecho común, pues sólo tienen esta naturaleza las potestades referidas en el artículo 14 de la Ley 80 de 1993 -que no menciona la liquidación unilateral del contrato-, y sólo frente a ellas se puede predicar la prohibición de su inclusión en los contratos interadministrativos, razón por la cual no es excusable la omisión de liquidación en el presente caso.

Sobre el particular esta Subsección ha señalado: La naturaleza de la liquidación unilateral del contrato no ha sido un tópico pacífico para la jurisprudencia. Aunque no existe discusión en cuanto a que se trata de un balance o corte final de cuentas, de cuyo contenido es posible determinar si alguno de los extremos de un contrato le debe algo al otro y, de ser así, en qué cuantía, en algunos pronunciamientos se ha convenido acerca de su equiparación a una verdadera potestad excepcional en tanto constituye una expresión unilateral de la administración con efectos vinculantes y obligatorios para el contratista, mientras que en otros se ha aceptado como una prerrogativa pública que no alcanza a ostentar aquella connotación, dado que la finalidad de las potestades excepcionales radica en asegurar que el servicio público objeto del contrato se cumpla de manera continua e ininterrumpida o en evitar su paralización o su grave afectación y no en definir las cuentas del contrato y en cobrar sumas de dinero al co-contratante.

Como punto de referencia en relación con este tema y con el propósito de identificar cuáles decisiones se hallan inmersas dentro de la noción “proferidas en ejercicio de potestades excepcionales”, conviene advertir que, a su turno, la Corte Constitucional, al analizar la exequibilidad de los artículos 70 y 71 de la Ley 80 de 1993, delimitó la categoría de potestades excepcionales exclusivamente a las previstas en el artículo 14 de la Ley 80, lo que de suyo excluyó de ese listado la liquidación unilateral del negocio jurídico.

En pronunciamiento del 10 de junio de 2009, esta Sección discurrió sobre el alcance interpretativo de la providencia de la Corte Constitucional y precisó que los particulares investidos de funciones jurisdiccionales transitorias no podían conocer sobre la legalidad de los actos administrativos contractuales que comportaran el ejercicio de cláusulas exorbitantes o excepcionales al derecho común, con categórica referencia a aquellos que consagró expresamente el artículo 14 de la Ley 80 de 1993, esto es, los de: a) interpretación unilateral del contrato, b) modificación unilateral del contrato, c) terminación unilateral del contrato, d) sometimiento a las leyes nacionales, e) caducidad y f) reversión, y al tiempo consideró que los demás actos administrativos contractuales, es decir, aquellos proferidos en desarrollo de facultades distintas a las condensadas por el artículo 14, sí podían ser sometidos al conocimiento y a la decisión de árbitros.

En similar perspectiva, esta Corporación reiteró lo expuesto en la sentencia del 10 de junio de 2009, en cuanto a que los tribunales de arbitramento podían conocer de los conflictos derivados de los actos administrativos expedidos con ocasión de la relación contractual, excepto de los proferidos con fundamento en los poderes exorbitantes contenidos en el artículo 14 de la Ley 80 de 1993.

En esta ocasión, siguiendo el derrotero trazado en ocasiones precedentes, la Sala considera que la taxatividad de las cláusulas excepcionales agrupadas en el artículo 14 de la Ley 80 de 1999 (sic) conduce a que su aplicación sea restrictiva y que, en esa virtud, sólo se conciban como tales las que allí se enuncian, sin que con ello se pretenda desconocer el carácter de prerrogativas especiales de las demás facultades unilaterales de las que se encuentra investida la Administración por ministerio de la Ley.

En el orden expuesto, la Sala concluye que la entidad estatal que fungió como contratante, en este caso el Ministerio de la Protección Social, se encontraba facultada para liquidar unilateralmente el convenio interadministrativo No. 205 de 2006, no solo por las razones advertidas relativas a la falta de correspondencia de esa decisión con una potestad excepcional, como también por tratarse de una regla general que rige los contratos estatales de tracto sucesivo, frente a la cual, valga anotar, no opera una excepción legal que en este evento la restrinja.[32].

De acuerdo con lo anterior, además de no ser una exorbitancia, frente a la imposibilidad de llevar a cabo una liquidación de común acuerdo con su contratista, la realización de la liquidación unilateral, en sede de contratos interadministrativos de tracto sucesivo, es una obligación de las entidades públicas que, de conformidad con lo dispuesto por el literal d) del numeral 10 del artículo 136 del CCA, debe efectuarse dentro de los dos meses siguientes al vencimiento del plazo acordado por las partes para la liquidación bilateral o, en su defecto, a los 4 meses establecidos por la ley -art. 60, Ley 80 de 1993- para la misma.

Motivo por el cual, vencidos esos dos meses, se puede predicar el incumplimiento de la obligación de liquidar, y empezará a correr el término de caducidad de la acción, tal y como lo dispone la referida norma procesal. Finalmente, el Departamento de Santander afirmó que el término de caducidad no le era aplicable, en tanto dicha entidad no ostenta la calidad de “interesado” exigida por el literal d) del numeral 10 del artículo 136 del C.C.A..

Sobre el particular se advierte que, en caso no de existir acuerdo entre las partes para la liquidación de mutuo acuerdo, es un deber de la Administración proceder a la liquidación unilateral del contrato, sin que pueda afirmarse la pérdida de dicha competencia por el transcurso del plazo de dos meses previsto en el literal d) del numeral 10 del artículo 136 del C.C.A. Vencido dicho plazo, nada impide que la entidad pública contratante en su condición de parte de una relación contractual, pueda acudir, dentro del término de caducidad de la acción, a la jurisdicción para que sea ésta quien realice la liquidación judicial, caso en el cual, será la entidad demandante la “interesada”, a la luz de lo dispuesto en la norma en cita.

Es importante señalar que dentro del presente asunto la legitimación en la causa la otorga el hecho de ser parte de un contrato estatal, sin que pueda afirmarse que la calidad de “interesado” de la entidad se pierda por no ejercer la facultad de liquidación unilateral. En ese sentido, al ser la entidad pública una parte del contrato, con independencia de las pretensiones que se formulen en un caso concreto, se encontrará legitimada en la causa para demandar.

En efecto, el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, establece que son las “partes” del negocio jurídico quienes tiene el interés legítimo en la causa para solicitar, entre otros, la liquidación del contrato. Sin embargo, la legitimación en la causa no implica desconocer los límites temporales impuestos por el legislador para el ejercicio de las acciones.

También se advierte que el numeral 10 del artículo 136 del C.C.A., no establece en manera alguna un carácter diferencial de aplicación de la norma, en consideración al factor subjetivo, motivo por el cual tampoco es aceptable la interpretación realizada por el recurrente. Dado que no se acreditó la existencia de un presupuesto procesal para proferir un fallo de fondo en sede de la segunda instancia, esto es, la presentación oportuna de la demanda, la Sala confirmará la sentencia impugnada sin estudiar los argumentos de la apelación relacionados con la liquidación judicial del convenio, de conformidad con el material probatorio allegado al expediente.

Para terminar, la Sala advierte que el material probatorio recaudado evidencia que la celebración de contrato interadministrativo objeto de la presente controversia pudo dar lugar a la posible transgresión del principio de selección objetiva por desconocimiento de los procedimientos de selección de contratistas previstos en el Estatuto de Contratación, régimen al que se hallaba sujeto el Departamento de Casanare, motivo por el cual se confirmará la decisión de compulsar copias a la Fiscalía General de la Nación y los organismos de control.

Conclusión En las anteriores condiciones, la Sala estima que la sentencia de primera instancia, que declaró probada la excepción de caducidad de la acción, merece ser confirmada y en tal sentido se decidirá. Condena en costas En vista de que no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A:

PRIMERO. CONFIRMÁSE la sentencia proferida el 5 de septiembre de 2013 por el Tribunal Administrativo de Casanare y en su lugar, se ordena declarar la caducidad de la acción.

SEGUNDO: DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen, para que a través de su secretaría se dé cumplimiento a las órdenes dadas en la sentencia de primera instancia.

TERCERO: Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidad or.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Firmado electrónicamente MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO ----------------------- [1] El 11 de octubre de 2011, el Tribunal negó el incidente de nulidad presentado por la Universidad de Pamplona con el escrito de contestación de la demanda, argumentando que la causal invocada no correspondía a las contempladas en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, razón por la cual lo rechazó de conformidad con lo dispuesto en el artículo 143 de la misma codificación. (fl. 2 a 3 del c. incidente de nulidad).

Luego, mediante escrito radicado el 19 de noviembre de 2012, la parte demandada presentó un nuevo incidente de nulidad. Fundamentó dicha solicitud en la presunta violación del artículo 29 de la Constitución Política, por considerar que el tribunal omitió rechazar de plano la demanda de conformidad con lo dispuesto en el artículo 143 del C.C.A., por haber operado el fenómeno de caducidad de la acción y calificó como incomprensible la decisión del ponente al admitir la demanda, afirmando la existencia de una transgresión del principio de legalidad.

El incidente fue resuelto mediante providencia del 24 de enero de 2013 (fl. 6 c. incidente nulidad), en la que nuevamente el tribunal rechazó la solicitud por considerar que sólo podía proponerse un nuevo incidente de nulidad por hechos de ocurrencia posterior a los ya resueltos de conformidad con lo dispuesto por el artículo 143 del C.C.A., manifestando que la causal invocada por la universidad se refería al mismo hecho resuelto en auto del 11 de octubre de 2011, en consecuencia se estuvo a lo resuelto en dicha providencia, advirtiendo que además de la caducidad de la acción había sido invocada como excepción dentro del escrito de contestación de la demanda. [2] A la fecha en que se profiere la sentencia se encuentra en vigencia la Ley 1437 de 2011, “Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, sin embargo, por expresa disposición de la norma, éste no es aplicable al proceso de la referencia. “ARTÍCULO 308.

RÉGIMEN DE TRANSICIÓN Y VIGENCIA. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. // Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. // Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”. [3] De acuerdo con el artículo 132 numeral 5º del C.C.A. “Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes procesos: “(…) 5.

De los referentes a contratos de las entidades estatales en sus distintos órdenes y de los contratos celebrados por entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios, cuando su finalidad esté vinculada directamente a la prestación del servicio, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales. [4] Para 2011, fecha de presentación de la demanda, el salario mínimo ascendía a la suma de $535.600 –Decreto 033 del 11 de enero de 2011-, que, multiplicados por 500, corresponden a $267’800.000. [5] “Artículo 309.

Erígense en departamento las Intendencias de Arauca, Casanare, Putumayo, el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, y las Comisarías del Amazonas, Guaviare, Guainía, Vaupés y Vichada. Los bienes y derechos que a cualquier título pertenecían a las intendencias y comisarías continuarán siendo de propiedad de los respectivos departamentos.” [6] En tanto además de acuerdo de voluntades, supone el cumplimiento de sus funciones administrativas propias de las entidades que lo suscriben. [7] Ley 80 de 1993.

Artículo 32. De los Contratos Estatales. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación [8] La Ley 30 de 1992, por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior, establece en su artículo 6 que los objetivos de la Educación Superior y “de sus instituciones”, son: a) la formación integral de los colombianos, capacitándolos para cumplir las funciones profesionales, investigativas y de servicio social que requiere el país; b) trabajar por la creación, el desarrollo y la transmisión del conocimiento en todas sus formas y expresiones; c) Prestar a la comunidad un servicio con calidad; d) Ser factor de desarrollo científico, cultural, económico, político y ético a nivel nacional y regional; d) e) Actuar armónicamente entre sí y con las demás estructuras educativas y formativas; f) Contribuir al desarrollo de los niveles educativos que le preceden para facilitar el logro de sus correspondientes fines; g) Promover la unidad nacional, la descentralización, la integración regional y la cooperación interinstitucional; h) Promover la formación y consolidación de comunidades académicas y la articulación con sus homólogas a nivel internacional; i) Promover la preservación de un medio ambiente sano y fomentar la educación y cultura ecológica; y j) Conservar y fomentar el patrimonio cultural del país. [9] Artículo 1498 del Código Civil:

ARTÍCULO 1498. CONTRATO CONMUTATIVO Y ALEATORIO. El contrato oneroso es conmutativo, cuando cada una de las partes se obliga a dar o hacer una cosa que se mira como equivalente a lo que la otra parte debe dar o hacer a su vez; y si el equivalente consiste en una contingencia incierta de ganancia o pérdida, se llama aleatorio. [10] Así se estableció en la cláusula 3 de la minuta del negocio jurídico. [11] Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 20 de noviembre de 2019, expediente radicado No. 660012333000201500131 01 (61.429), Consejera Ponente Martha Nubia Velásquez Rico. [12] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 26 de julio 2016, radicado No. 11001-03-06-000-2015-00102-00(2257) CP Álvaro Namén Vargas. [13] “(…) consideraciones 1) Que dentro del Plan de Desarrollo Departamental “Trabajo en Equipo” se encuentran debidamente inscritos y registrados en el Banco de Programas y Proyectos, bajo los números 200408500000058, el proyectos “CONSTRUCCIÓN Y MEJORAMIENTO DE LA INFRAESTRUCTURA DE ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOS DE PREESCOLAR, PRIMARIA, BÁSICA Y MEDIA EN EL DEPARTAMENTO DE CASANARE” cuyo componente es la “CONSTRUCCIÒN, MORAMIENTO Y TERMINACIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA FÌSICA EDUCATIVA EN LOS MUNICIPIOS DEL DEPATAMENTO DE CASANARE y la actividad principal “CONSTRUCCIONES, MEJORAMIENTO Y TERMINACIONES DE LA INFRAESTRUCTURA FÌSICA EDUCATIVA EN LOS MUNICIPIOS DE YOPAL, NUNCHIA TAURAMENA, PAZ DE ARIPORO, TAMARA, VILLANUEVA, CHAMEZA, Sabanalarga, PORE, TRININAD, SAN LUIS DE PALENQUE, OROCUE, RECETO, AGUAZUL y LA SALINA, 200408500000046 el proyecto “DOTAIÓN DE LAS INSTITUIONES EDUATIAS DE DEPARTAMENTO DE ASANARE” cuyo componente es la “DOTAIÓN DE AULAS DE INFORMATIA” y la actividad principal son las ADQUISICION DE ESTACIONES DE TRABAJO. 2) Que en cumplimiento del artículo 8 del Decreto 210 de 2002, el Departamento elaboró el respectivo estudio previo, en el cual se analizó la conveniencia y oportunidad para celebrar el presente convenio 3) Que el Departamento del Casanare, a través de la Secretaría de Educación y Cultura con fecha 22 de diciembre de 2006, invitó UNIPAMPLONA a suscribir un convenio interadministrativo de cooperación para la construcción de 100 aulas de informática multipropósito en las instalaciones educativas oficiales del Departamento de Casanare e implementar y dotar 250 aulas virtuales en las Instituciones Educativas del Departamento de Casanare (…)” [14] Tales como la actuación armónica de los entes universitarios con las demás estructuras educativas y formativas y la contribución al desarrollo de los niveles educativos que le preceden para facilitar el logro de sus correspondientes fines previstos en el artículo 6 de la Ley 30 de 1993 [15] “CLÁUSULA QUINTA: RESPONSABLE DE LA EJECUCIÓN DEL CONVENIO: UNIPAMPLONA, será responsable de la ejecución del objeto del presente convenio, asumiendo por tanto todas las responsabilidades que de tal condición se derivan.

PARÁGRAFO. UNIPAMPLONA, podrá ejecutar directamente las actividades inherentes al objeto del presente convenio, para ello deberá contar con capacidad técnica, administrativa o contratará las actividades con terceros cuando ello fuere posible, de conformidad con la cláusula décimo quinta” [16] Procede a enunciar los ítems de la obra, su descripción, la cantidad el valor unitario, entre otros. [17] Fl.165 a 171 del c.1. [18] De conformidad con el artículo 32, numeral 1 de la Ley 80 de 1993, “Son contratos de obra los que celebren las entidades estatales para la construcción, mantenimiento, instalación y, en general, para la realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago”. [19] Concepto de 28 de junio de dos mil doce (2012), Radicación número: 11001-03-06-000-2012-00016-00(2092).

C.P. William Zambrano Cetina. [20] Sentencia SU498/16 de 14 de septiembre de 2016, expediente radicado No. T-5.490.721. M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado [21] En los términos que regían para la fecha de celebración del contrato, puesto que dichas normas fueron reformadas y/o derogadas por la Ley 1150 de 2007 y el Decreto-Ley 0019 de 2012. [22] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 10 de abril de 1997, expediente 10.608.

Reiterada en sentencia de 20 de noviembre de 2003, expediente 15.308 y sentencia del 6 de julio de 2005, expediente 14113, M.P. Alier E. Hernández Enríquez. [23] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 14 de marzo de 2018, expediente 55671, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. [24] Ibídem. [25] Fl. 172 c.1 [26] “CLÁUSULA VIGÉSIMA: LIQUIDACIÓN: Esta se efectuará en el transcurso del mes siguiente al vencimiento del plazo de ejecución, de conformidad con lo estipulado en los artículos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993.

En caso de que UNIPAMPLONA no suscribiere el acta de liquidación del convenio o las partes no llegare (sic) a un acuerdo sobre el contenido de la misma, el DEPARTAMENTO directa y unilateralmente realizará su liquidación mediante acto administrativo motivado, susceptible del recurso de reposición.” [27] Fl.8 a 13 del c. 1. [28] Fl. 676 - 685. c. 3. [29] “CLÁUSULA PRIMERA OBJETO. – El objeto del presente otrosí es modificar la cláusula tercera del convenio No. 00456 del 27 de diciembre de 2006.

CLÁUSULA SEGUNDA. La cláusula tercera del convenio No. 00456 de 27 de diciembre de 2006, quedará así: VALOR DEL CONVENIO, DETERMINACIÓN DE LOS APORTES Y FORMA DE ENTREGA: El valor del presente convenio para todos los efectos legales y fiscales se fija en la suma de TREINTA Y TRES MIL CUATROCIENTOS CUARENTA Y DOS MILLONES SETECIENTOS OCHENTA Y TRES MIL SEISCIENTOS OCHENTA Y CUATRO PESOS ($33.442.783.684) MCTE, de los cuales VEINTISIETE MIL SETECIENTOS SESENTA Y NUEVE MILLONES OCHOCIENTOS TRES MIL SEISCIENTOS CATORCE PESOS ($27.769.803.614) MCTE es el aporte del Departamento con cargo a los CDP No. 26657 por valor de $6.000.000.000 para la construcción de 100 aulas de informática multipropósito en las instalaciones educativas oficiales del Departamento del Casanare y 266558 por valor de $21.769.803.614 para implementar 250 aulas virtuales en las instituciones educativas en el Departamento del Casanare del 26 de diciembre de 2006, y CINCO MIL SEISCIENTOS SETENTA Y DOS MILLONES NOVECIENTOS OCHENTA MIL SETENTA PESOS ($5.672.980.070), es el aporte de UNIPAMPLONA, que será reflejado así $1.225.930.993 asistencia técnica respecto de la construcción de 100 aulas de informática multipropósito en las instalaciones educativas oficiales del Departamento del Casanare y $4.447.049.077 representados en asistencia técnica, diplomados y desarrollo de aplicaciones respecto de la (sic) implementar y dotar 250 Aulas virtuales en las instituciones educativas en el Departamento de Casanare.

El valor del aporte del Departamento será entregado a UNIPAMPLONA ASÍ: El cincuenta por ciento (50%) del aporte una vez perfeccionado el presente convenio, previa apertura de una cuenta de conformidad con la cláusula sexta parágrafo a) y suscripción del acta de inicio. El cincuenta por ciento (50%) restante a los 30 días calendario siguientes a la firma del acta de inicio del respectivo convenio.

PARÁGRAFO. Los rendimientos financieros que se generen como consecuencia de los depósitos en la respectiva cuenta, deberán reintegrarse al Departamento del Casanare.” [30] Ingresos 932 de 2 de enero de 2007, 933 del 5 de enero de 2007, 1068 y 1069 del 3 de abril de 2007 por un valor total de $27.769.795.814. [31] Quedando por tal motivo, el valor total del convenio en la suma de $34.989.294.461 de pesos. [32] Al respecto véase la sentencia de 25 de octubre de 2019, radicado No. 250002326000201101002 01(60.304), proferida por la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de estado.

M.P. Martha Nubia Velásquez Rico.