ACCIÓN DE REPETICIÓN / APELACIÓN DE LA SENTENCIA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CONFIRMACIÓN DE LA SENTENCIA [L]a Sala concluye que en el sub judice el cálculo de los 2 años dispuestos para la extinción del derecho a accionar dio inicio el 18 de agosto de 2007, es decir, al vencimiento de los 18 meses previstos en el artículo 177 del C.C.A para el pago de la condena, acaecidos antes de la fecha del pago efectivo que solo tuvo lugar el 13 de julio de 2009, de donde igualmente se infiere que el término de la caducidad de la acción de repetición que aquí se examina corrió entre el 18 de agosto de 2007 y el 18 de agosto de 2009, de manera que la demanda interpuesta el 28 de julio de 2011 por el Ministerio de Defensa – Ejército Nacional fue presentada cuando el término de vigencia de la acción había expirado, por lo que habrá de confirmarse la sentencia […] que declaró la caducidad de la acción de repetición. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 177 ACCIÓN DE REPETICIÓN / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN La acción de repetición es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial cuando la entidad pública sea condenada o haya conciliado producto de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución Política y el inciso 1º del artículo 2 de la Ley 678 de 2001.
FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001 - ARTÍCULO 2 INCISO 1 CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CONCEPTO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / PROCEDENCIA DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / DERECHO DE ACCIÓN / EJERCICIO DEL DERECHO DE ACCIÓN / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN La caducidad, en la primera de sus manifestaciones, es un mecanismo de certidumbre y seguridad jurídica, pues con su advenimiento de pleno derecho y mediante su reconocimiento judicial obligatorio cuando el operador la halle configurada, se consolidan los derechos de los actores jurídicos que discuten alguna situación; sin embargo, en el anverso, la caducidad se entiende también como una limitación de carácter irrenunciable al ejercicio del derecho de acción, resultando como una sanción ipso iure que opera por la falta de actividad oportuna en la puesta en marcha del aparato judicial para hacer algún reclamo o requerir algún reconocimiento o protección de la justicia, cuya consecuencia, por demandar más allá del tiempo concedido por la ley procesal, significa la pérdida de la facultad potestativa de accionar. […] [E]l legislador en ejercicio de su potestad de configuración normativa ha fijado el término de caducidad de repetición en el plazo de 2 años contados a partir del día siguiente al de la fecha de pago total efectuado por la entidad, estipulación inicialmente contenida en el numeral 9º del artículo 136 del C.C.A. y, posteriormente, recogida por la Ley 678 de 2001 que reglamentó todo lo concerniente a la determinación de la responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición. […] Entonces, dado el desarrollo normativo y jurisprudencial, se tiene que el término de caducidad de la acción de repetición es de 2 años contabilizados: (i) a partir del día siguiente al de la fecha del pago efectivo de la condena impuesta en contra del Estado, o (ii) desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el inciso 4 del artículo 177 del C.C.A. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 9 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 177 INCISO 4 / LEY 678 DE 2001 - ARTÍCULO 11 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la forma de computar el término de caducidad de la acción de repetición, cita: Corte Constitucional, sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, M. P. Rodrigo Escobar Gil.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D. C., siete (07) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 50001-23-31-000-2011-00422-01(63157) Actor: NACION - MINISTERIO DE DEFENSA - EJERCITO NACIONAL Demandado: SANTIAGO HERRERA FAJARDO Referencia: ACCIÓN DE REPETICIÓN (APELACIÓN SENTENCIA) Tema: Acción de Repetición. Caducidad de la acción. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandante contra la sentencia del 20 de septiembre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, que declaró la caducidad de la acción de repetición. I. SÍNTESIS DEL CASO El Mayor del Ejército Nacional - Santiago Herrera Fajardo – ordenó la destrucción del material agrícola de propiedad de María del Carmen Álvarez de Suárez y José Antonio Suárez Serrano, quienes en atención a estos hechos interpusieron acción de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, entidad que mediante sentencia proferida el 24 de mayo de 2005 por el Tribunal Administrativo del Meta, resultó condenada a pagar la suma de $27.441.697,48.
El pago fue ordenado por medio de la Resolución No. 2521 del 19 de junio de 2009 y cancelado mediante transferencia bancaria. II.
ANTECEDENTES 1. Demanda El 28 de julio de 2011[1], la Nación – Ministerio de Defensa - Ejército Nacional, mediante apoderado judicial y en ejercicio de la acción de repetición solicitó que se declare a Santiago Herrera Fajardo responsable de la condena impuesta en contra de esta entidad por los perjuicios causados a María del Carmen Álvarez y José Antonio Suárez Serrano y, en consecuencia, que se le condene a reembolsar la suma pagada por valor de $27.441.697,48.
En apoyo de sus pretensiones la entidad demandante afirmó que Santiago Herrera Fajardo se desempeñaba como oficial al mando del operativo militar en donde “se arrogó la atribución que la ley no le defería y sin justificación alguna procedió a destruir parte de la carga” de propiedad de María del Carmen Álvarez y José Antonio Suárez Serrano transportada en la lancha “La Gitana” y, la otra parte, la dispersó en el lugar de los hechos o la regaló a los pobladores[2].
Como consecuencia de lo anterior, los propietarios de la carga interpusieron acción de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, cuyo conocimiento correspondió al Tribunal Administrativo del Meta que mediante sentencia del 24 de mayo de 2005 declaró administrativa y patrimonialmente responsable a la entidad demandada de la “arbitraria destrucción de las mercancías” y la condenó a pagar la suma de $19.178.580,oo por concepto de perjuicios materiales a favor de María del Carmen Álvarez y José Antonio Suárez Serrano[3].
Mediante Resolución No. 2521 del 19 de junio de 2009, el Ministerio de Defensa ordenó el pago de la suma de $27.441.697,48, correspondientes a capital e intereses debidos por concepto de la condena; pago que fue efectuado un mes después, mediante transferencia bancaria[4]. La entidad demandante consideró que “la conducta desplegada por el Mayor Santiago Herrera Fajardo, se encuentra enmarcada en una conducta gravemente culposa en cuanto el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución, la ley y la resolución No. 001 de mayo 13 de 1996, emanada del Consejo Nacional de Estupefacientes.”[5]. 2.
Admisión y contestación El 31 de octubre de 2011, el Tribunal Administrativo del Meta admitió la demanda y ordenó su notificación al demandado y al Ministerio Público[6]. La notificación al demandado se surtió mediante curador ad litem, quien guardó silencio frente a la contestación de la demanda[7]. 3. Alegatos de conclusión en primera instancia El 1º de agosto de 2018 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente[8]. 3.1.
El Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, alegó de conclusión en el sentido de solicitar que se acceda a las pretensiones de la demanda, por cuanto estimó acreditados los presupuestos de la acción de repetición[9]. 3.2. El demandante y el Ministerio Público guardaron silencio. 4. Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 20 de septiembre de 2018, el Tribunal Administrativo del Meta declaró probada de oficio la excepción de caducidad de la acción de repetición incoada por la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, en contra de Santiago Herrera Fajardo, al considerar que en el caso sub judice el término de caducidad debía contabilizarse a partir del vencimiento de los 18 meses dispuestos por el artículo 177 del C.C.A. para el pago de la condena, esto es, desde el 17 de febrero de 2007 y hasta el 18 de agosto de 2009, de manera que el fenómeno operó el 19 de agosto de 2009 y la demanda fue presentada el 28 de julio de 2011[10]. 5.
Recurso de apelación El Ministerio de Defensa – Ejército Nacional interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido el 28 de noviembre de 2018[11] y admitido el 30 de abril de 2019[12]. La entidad demandante impugnó la decisión a quo y en sustento expuso que “en el caso concreto no operó la caducidad de la acción y por ende, se debe estudiar el fondo del presente asunto”[13], ya que el artículo 11 de la Ley 678 de 2001 previó como única regla para iniciar el cómputo del término extintivo la fecha del pago de la condena impuesta en contra de la entidad demandante, sin remitir al plazo previsto en el artículo 177 del C.C.A. 6.
Alegatos de conclusión en segunda instancia El 14 de junio de 2019 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente[14]. 6.1. El Ministerio Público conceptuó que en el caso de autos la acción de repetición se encuentra caducada[15]. 6.2. Las partes guardaron silencio.
III. CONSIDERACIONES 1. Competencia El Consejo de Estado es competente para desatar el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 20 de septiembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 7 de la Ley 678 de 2001 y el artículo 129 del CCA, modificado por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998. 2.
Acción procedente La acción de repetición es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial cuando la entidad pública sea condenada o haya conciliado producto de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución Política y el inciso 1º del artículo 2 de la Ley 678 de 2001. 3.
Vigencia de la acción Con el propósito de otorgar seguridad jurídica, de evitar la parálisis del tráfico jurídico dejando situaciones indefinidas en el tiempo, el legislador, apuntando a la protección del interés general[16], estableció unos plazos para poder ejercer oportunamente cada uno de los medios de control judicial. Estos plazos resultan ser razonables, perentorios, preclusivos, improrrogables, irrenunciables y de orden público, por lo que su vencimiento, sin que el interesado hubiese elevado la solicitud judicial, implica la extinción del derecho de accionar, así como la consolidación de las situaciones que se encontraban pendientes de solución. El establecimiento de dichas oportunidades legales pretende, además, la racionalización de la utilización del aparato judicial, lograr mayor eficiencia procesal, controlar la libertad del ejercicio del derecho de acción[17], ofrecer estabilidad del derecho de manera que las situaciones controversiales que requieran solución por los órganos judiciales adquieran firmeza, estabilidad y con ello seguridad, solidificando y concretando el concepto de derechos adquiridos.
Este fenómeno procesal, de carácter bipolar, en tanto se entiende como límite y garantía a la vez, se constituye en un valioso instrumento que busca la salvaguarda y estabilidad de las relaciones jurídicas, en la medida en que su ocurrencia impide que estas puedan ser discutidas indefinidamente. La caducidad, en la primera de sus manifestaciones, es un mecanismo de certidumbre y seguridad jurídica, pues con su advenimiento de pleno derecho y mediante su reconocimiento judicial obligatorio cuando el operador la halle configurada, se consolidan los derechos de los actores jurídicos que discuten alguna situación; sin embargo, en el anverso, la caducidad se entiende también como una limitación de carácter irrenunciable al ejercicio del derecho de acción, resultando como una sanción ipso iure[18] que opera por la falta de actividad oportuna en la puesta en marcha del aparato judicial para hacer algún reclamo o requerir algún reconocimiento o protección de la justicia[19], cuya consecuencia, por demandar más allá del tiempo concedido por la ley procesal, significa la pérdida de la facultad potestativa de accionar.
Adicionalmente, la jurisprudencia constitucional ha advertido que: “en lo concerniente a la acción de repetición, la caducidad, aparte de las características y elementos anotados, tiene como propósito fundamental propender por la eficiencia de la administración, al señalarle un plazo perentorio para que pueda acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo a demandar a sus funcionarios o exfuncionarios el reintegro de los pagos que haya debido realizar como resultado de su conducta dolosa o gravemente culposa”[20].
Es así que, el legislador en ejercicio de su potestad de configuración normativa ha fijado el término de caducidad de repetición en el plazo de 2 años contados a partir del día siguiente al de la fecha de pago total efectuado por la entidad, estipulación inicialmente contenida en el numeral 9º del artículo 136 del C.C.A. y, posteriormente, recogida por la Ley 678 de 2001 que reglamentó todo lo concerniente a la determinación de la responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición. En efecto, el artículo 11 de la Ley 678 de 2001 dispuso: “ARTÍCULO 11.
CADUCIDAD. La acción de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años contados a partir del día siguiente al de la fecha del pago total efectuado por la entidad pública. Cuando el pago se haga en cuotas, el término de caducidad comenzará a contarse desde la fecha del último pago, incluyendo las costas y agencias en derecho si es que se hubiere condenado a ellas.
(…)” Sin embargo, esta norma debe leerse bajo el condicionamiento establecido en la sentencia de constitucionalidad proferida frente al numeral 9º del artículo 136 del C.C.A., C–832/2001, que resolvió: “Declarar EXEQUIBLE la expresión "contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad", contenida en el numeral 9º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, bajo el entendido que el término de caducidad de la acción empieza a correr, a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo”.
(resaltado de la Sala). Igualmente es de anotar que mediante sentencia C-394 de 2002 la Corporación Constitucional se pronunció sobre la exequibilidad del artículo 11 de la Ley 678 de 2001 y resolvió estarse a lo resuelto en la Sentencia C-832 de 2001. Entonces, dado el desarrollo normativo y jurisprudencial, se tiene que el término de caducidad de la acción de repetición es de 2 años contabilizados: (i) a partir del día siguiente al de la fecha del pago efectivo de la condena impuesta en contra del Estado, o (ii) desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el inciso 4 del artículo 177 del C.C.A.[21].
Ahora, de vieja data esta también ha sido la tesis acogida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, frente a la cual cabe reiterar que el plazo con el que cuentan las entidades públicas para realizar el pago de las sentencias de condena proferidas en su contra no es indeterminado, ni podría estar sujeto al arbitrio de la deudora, pues tal lectura conduciría el desconocimiento de todos los principios que gobiernan el debido proceso, la efectividad de los derechos contenidos en la decisión judicial y el instituto de la caducidad de la acción, por lo cual, debe considerarse la expresión “a más tardar” señalada en el fallo de constitucionalidad, que limita el momento inicial del término extintivo al acontecimiento que primero se presente, esto es, (i) el pago o (ii) el vencimiento de los 18 meses legalmente dispuestos.
Descendiendo al caso concreto, la Sala encuentra acreditado: (i) que mediante sentencia del 24 de mayo de 2005, el Tribunal Administrativo del Meta condenó al Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, a pagar a favor de José Antonio Suárez Serrano y María del Carmen Álvarez de Suárez, la suma de $19.178.580,oo[22]; (ii) que la condena antes descrita quedó ejecutoriada el 17 de febrero de 2006[23], de donde es dable concluir que los 18 meses dispuestos por el artículo 177 del C.C.A., se cumplieron el 18 de agosto de 2007;
(iii) que mediante la Resolución 2521 del 19 de junio de 2009 la entidad pública ordenó el pago de la mencionada condena pago que se efectuó el 13 de julio de 2009 a través del Tesoro Nacional y mediante transferencia electrónica[24]; (iv) que la demanda de repetición fue presentada el 28 de julio de 2011[25]. De lo anterior la Sala concluye que en el sub judice el cálculo de los 2 años dispuestos para la extinción del derecho a accionar dio inicio el 18 de agosto de 2007, es decir, al vencimiento de los 18 meses previstos en el artículo 177 del C.C.A para el pago de la condena, acaecidos antes de la fecha del pago efectivo que solo tuvo lugar el 13 de julio de 2009, de donde igualmente se infiere que el término de la caducidad de la acción de repetición que aquí se examina corrió entre el 18 de agosto de 2007 y el 18 de agosto de 2009, de manera que la demanda interpuesta el 28 de julio de 2011 por el Ministerio de Defensa – Ejército Nacional fue presentada cuando el término de vigencia de la acción había expirado, por lo que habrá de confirmarse la sentencia del 20 de septiembre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, que declaró la caducidad de la acción de repetición. 4.
Condena en costas No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidencia una actuación temeraria de alguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que ésta proceda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 20 de septiembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, que declaró de oficio la caducidad de la acción de repetición interpuesta por la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional en contra de Santiago Herrera Fajardo.
SEGUNDO: SIN COSTAS.
TERCERO: En firme esta providencia ENVÍESE el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de la Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado ----------------------- [1] Fl. 1 a 8, C. 1. [2] Demanda de repetición. [3] Sentencia de reparación directa. [4] Demanda de repetición. [5] Demanda de repetición. [6] Fl. 50 a 51, C. 1. [7] Fl. 108, C.1. [8] Fl. 161, C. 1. [9] Fl. 162 a 170, C.1. [10] Fl. 171 a 175, C. 2. [11] Fl. 179, C. 2. [12] Fl. 183, C. 2. [13] Fl. 177 a 178, C. 2. [14] Fl. 186, C. 2. [15] Fl. 187 a 192, C. 2. [16] Corte Constitucional.
Sentencia C-394 de 2002: “La caducidad es una institución jurídico procesal a través de la cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico.
En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. Como claramente se explicó en la sentencia C-832 de 2001 a que se ha hecho reiterada referencia, esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia.”. [17] Consejo de Estado.
Sentencia del 23 de febrero de 2006. Exp. 6871-05 “ el derecho al acceso a la administración de justicia no es absoluto, pues puede ser condicionado legalmente a que la promoción de la demanda sea oportuna y las acciones se inicien dentro de los plazos que señala el legislador (…). El término de caducidad, tiene entonces como uno de sus objetivos, racionalizar el ejercicio del derecho de acción, y si bien limita o condiciona el acceso a la justicia, es una restricción necesaria para la estabilidad del derecho, lo que impone al interesado el empleo oportuno de las acciones, so pena de que las situaciones adquieran la firmeza necesaria a la seguridad jurídica, para solidificar el concepto de derechos adquiridos.”. [18] Consejo de Estado, Sentencia del 30 de enero de 2013: “Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico.
Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro del plazo fijado por la ley y de no hacerlo en tiempo, perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho. Es así como el fenómeno procesal de la caducidad opera ipso iure o de pleno derecho, es decir que no admite renuncia, y el juez debe declararla de oficio cuando verifique la conducta inactiva del sujeto procesal llamado a interponer determinada acción judicial”. [19] Corte Constitucional.
Sentencia C-574 de 1998: “… [s]i el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho, por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”. [20] Corte Constitucional, sentencia C-832 del 8 de agosto de 2001. [21] Artículo 177.
Efectividad de condenas contra entidades públicas. (…) Tales condenas, además, serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria. [22] Fl. 12 a 29, C.1. [23] Fl. 398 del Expediente de Reparación Directa. Constancia de ejecutoria. [24] Fl. 49, C.1. [25] Fl. 8, C.1.