MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO CAUSADO POR LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / PÉRDIDA DE EXPEDIENTE / PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN PENAL / RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD SUBJETIVA / FALTA DE CONFIGURACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / MORA JUDICIAL / INEXISTENCIA DE MORA JUDICIAL / AUSENCIA DE PRUEBA / CARGA DE LA PRUEBA POR EL ACCIONANTE Aunque la pérdida temporal del expediente constituyó una irregularidad en el curso de la investigación penal, no se acreditó si esta incidió en una mora judicial, pues no hay prueba de la fecha cierta en que apareció el expediente.

Por el contrario, está demostrado que, a pesar de esa circunstancia, el proceso continuó su curso, pues la Fiscalía admitió la demanda de parte civil días después de informarse la pérdida del expediente, decretó y practicó pruebas y vinculó a nuevos presuntos responsables […]. Por otro lado, no está acreditado cómo culminó el proceso penal, esto es, si hubo preclusión, etapa de juicio o sentencia condenatoria, pues conforme a las actuaciones aportadas, la Fiscalía declaró la prescripción penal por muerte de un sindicado y continuó la investigación frente a los demás procesados […], de manera que no es posible determinar un defectuoso funcionamiento en todo el proceso penal por mora judicial. […] Como la Fiscalía no tenía competencia para suspender el proceso ejecutivo y no tenía la obligación legal de informar al juez civil la existencia de esa investigación […] y como la demandante tampoco acreditó que hubiera solicitado la suspensión del proceso ejecutivo por prejudicialidad penal (art. 170 CPC), la Sala confirmará la sentencia apelada.

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / DECLARACIÓN DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / DAÑO OCASIONADO POR OMISIÓN / CONOCIMIENTO DEL HECHO DAÑOSO / OPERACIÓN ADMINISTRATIVA La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, en este caso por hechos imputables a la administración de justicia (art. 90 CN y art. 140 CPACA).

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 90 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 140 CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONTABILIZACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA El término para formular pretensiones, en procesos de reparación directa, según el artículo 164.2.i CPACA es de 2 años, que se cuentan a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. En los eventos de defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, el término para intentar el medio de control de reparación directa se debe contar desde el día siguiente al que el afectado tuvo conocimiento o se enteró del hecho o la omisión que causó el daño. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 90 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 LITERAL I NOTA DE RELATORÍA: Sobre el cómputo del término de caducidad de la acción de reparación directa a partir del momento en que se tuvo conocimiento del daño, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 15 de diciembre de 2011, rad. 40425, C. P. Ruth Stella Correa Palacio.

COMPETENCIA DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA / APELANTE ÚNICO / LÍMITES DE LA COMPETENCIA FUNCIONAL DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA Como la sentencia fue recurrida por la parte demandante, la Sala estudiará el asunto, de conformidad con el artículo 328 del CGP. FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 328 COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / PROCEDENCIA DE LA VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO Las copias simples se valorarán según el artículo 246 CGP, aplicable por remisión expresa del artículo 211 CPACA.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 246 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 211 RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD SUBJETIVA / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / FALLA EN EL SERVICIO DE ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / EVOLUCIÓN JURISPRUDENCIAL / MORA JUDICIAL En vigencia de la Constitución de 1886, la jurisprudencia admitió la responsabilidad patrimonial del Estado por falla del servicio de la administración de justicia, como una categoría diferente del error judicial.

Con la Constitución de 1991, la Sala mantuvo este criterio al estudiar fallas de la administración de justicia no contenidas en decisiones judiciales, sino en actuaciones encaminadas a adelantar los procesos o la ejecución de providencias judiciales. La Ley 270 de 1996 hizo suyo ese criterio jurisprudencial en su artículo 69 al disponer que si el daño no se origina en los casos de error judicial o privación injusta de la libertad, el título aplicable es el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia. Este título se contrae, entonces, a aquellas actuaciones que se producen con ocasión de la actividad de administrar justicia pero que no comportan la función de interpretación o aplicación del derecho.

Como se trata de un régimen de responsabilidad subjetivo, debe acreditarse que el daño es producto de una actuación irregular derivada del funcionamiento anormal del aparato judicial. El simple retardo en la decisión o el incumplimiento de los términos legales no configura defectuoso funcionamiento de la administración de justicia por mora judicial, pues debe tenerse en cuenta el promedio de duración de los procesos, según sus circunstancias especiales y su grado de complejidad, el comportamiento de las partes y el volumen de trabajo del despacho judicial.

FUENTE FORMAL: LEY 270 DE 1996 - ARTÍCULO 69 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA INTERÉS PÚBLICO / PROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS / LIQUIDACIÓN DE LA CONDENA EN COSTAS / VIGENCIA DE LA NORMA PROCESAL / CONDENA EN COSTAS / RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / FIJACIÓN DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / TARIFA DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / CUANTÍA DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA / INTERVENCIÓN DEL APODERADO / FUNCIONES DEL APODERADO El artículo 188 CPACA prescribe que, salvo aquellos procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del CPC, hoy CGP.

El artículo 365.1 CGP, norma vigente para la época en que se interpuso la demanda, ordena condenar en costas a la parte vencida en el proceso o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación. De conformidad con el artículo 366.4 CGP y en los términos del Acuerdo nº. 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura, vigente para la fecha de presentación de la demanda -hoy Acuerdo n°. 10554 de 2016-, las agencias en derecho se tasarán en el 1% del valor de las pretensiones en atención a la naturaleza de este proceso, la calidad, duración y utilidad de la gestión ejecutada por el apoderado.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 188 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 365 NUMERAL 1 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 366 NUMERAL 4 NOTA DE RELATORÍA: Providencia con aclaración de voto del consejero Nicolás Yepes Corrales. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D. C., cinco (5) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-36-000-2012-00629-01(53108) Actor: CECILIA QUIROGA SILVA Demandado: NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) APELANTE ÚNICO-Límites de la apelación. COPIAS SIMPLES-Valor probatorio CGP.

DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA-Régimen subjetivo que exige prueba de actuación irregular por anormal funcionamiento del aparato judicial. MORA JUDICIAL-No se probó. MORA JUDICIAL-El simple retardo o incumplimiento de términos no configura defectuoso funcionamiento de la administración de justicia. PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN PENAL-No supone per se defectuoso funcionamiento de la administración de justicia. CARGA DE LA PRUEBA-Quien alega un daño debe demostrar su ocurrencia, artículo 167 CGP.

COSTAS-Se condena a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación y la Sala tasará las agencias en derecho en segunda instancia, art. 188 CPACA, 365 y 366 CGP. La Sala, de conformidad con el inciso 3º del artículo 63A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 3 de julio de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones.

SÍNTESIS DEL CASO La Fiscalía, dentro de un proceso penal, declaró la prescripción de la acción penal por el delito de falsedad en documento privado y ordenó continuar la investigación por el delito de fraude procesal. La demandante se constituyó en parte civil en el proceso penal y alega defectuoso funcionamiento de la administración de justicia por mora judicial.

ANTECEDENTES El 5 de diciembre de 2012, Cecilia Quiroga Silva, a través de apoderado judicial, formuló demanda de reparación directa contra la Nación-Fiscalía General de la Nación, para que se le declarara patrimonialmente responsable por defectuoso funcionamiento de la administración de justicia por mora judicial. Solicitó 1.000 SMLMV por perjuicios morales, $545.000.000 por daño emergente y lo que resulte probado por lucro cesante.

En apoyo de las pretensiones, afirmó que presentó denuncia ante la Fiscalía porque varias personas falsificaron un cheque en blanco e iniciaron un proceso ejecutivo en su contra. Resaltó que la Fiscalía se inhibió de iniciar investigación porque la conducta de falsedad en documento privado estaba prescrita y luego revocó esa decisión porque se cometieron varios delitos.

Expuso que la Fiscalía posteriormente declaró la prescripción de la acción por la muerte de algunos procesados, negó unas solicitudes probatorias y continuó el proceso frente a los demás procesados. Adujo que la Fiscalía actuó con negligencia, pues dejó transcurrir el tiempo sin impulsar la investigación, circunstancia que incidió en el remate y pérdida de un bien de su propiedad dentro de un proceso ejecutivo en su contra y en la imposibilidad de sancionar a los presuntos responsables.

El 29 de abril de 2013 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, la Nación-Fiscalía General de la Nación se opuso a las pretensiones y manifestó que la entidad actuó conforme a la ley procesal penal. Señaló que el monto de los perjuicios no se ajustaba a los parámetros fijados por la jurisprudencia y alegó la culpa de la víctima, porque la demandante debió solicitar la suspensión del proceso ejecutivo al existir un proceso penal que podía incidir en su resultado.

El 28 de enero de 2014 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. Las partes reiteraron lo expuesto y el Ministerio Público guardó silencio. El 3 de julio de 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia negó las pretensiones porque, aunque se probó la mora judicial en la investigación penal, el proceso ejecutivo y el remate estaba fundado en varias obligaciones contraídas por la demandante.

La demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 22 de septiembre de 2014 y admitido el 11 de marzo de 2015. Esgrimió que la mora de la Fiscalía incidió en la prescripción de la acción de uno de los delitos, en el remate del 50% de un bien de su propiedad y en la extinción de la acción penal por la muerte de algunos procesados.

Sostuvo que la entidad debió iniciar la investigación e individualizar a los responsables desde el mismo momento de la denuncia y debió ordenar la suspensión del proceso ejecutivo originado con el delito. El 6 de abril de 2015 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. La demandante reiteró lo expuesto. La demandada y el Ministerio Público guardaron silencio.

CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 104 CPACA. El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 150 CPACA, modificado por el artículo 615 CGP, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía, pues el valor de la pretensión material mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 152.6 CPACA, esto es, $283.350.000[1]. Acción procedente 2. La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo[2], en este caso por hechos imputables a la administración de justicia (art. 90 CN y art. 140 CPACA).

Demanda en tiempo 3. El término para formular pretensiones, en procesos de reparación directa, según el artículo 164.2.i CPACA es de 2 años, que se cuentan a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. En los eventos de defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, el término para intentar el medio de control de reparación directa se debe contar desde el día siguiente al que el afectado tuvo conocimiento o se enteró del hecho o la omisión que causó el daño[3].

La demanda se interpuso en tiempo -5 de diciembre de 2012- porque el demandante tuvo conocimiento del daño reclamado desde el 31 de mayo de 2011, fecha en que quedó ejecutoriada la providencia que confirmó la extinción de la acción penal por muerte de unos procesados y ordenó continuar el proceso penal contra otros [hecho probado 7.19]. Legitimación en la causa 4.

Cecilia Quiroga Silva es la persona sobre la que recae el interés jurídico que se debate en este proceso, porque es la víctima de los presuntos delitos y se constituyó en parte civil dentro del proceso penal [hecho probado 7.9]. La Nación-Fiscalía General de la Nación está legitimada en la causa por pasiva, pues fue la entidad que adelantó la investigación penal en que se afirma se configuró defectuoso funcionamiento de la administración de justicia. II.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se configuró defectuoso funcionamiento de la administración de justicia por mora judicial. III. Análisis de la Sala 5. Como la sentencia fue recurrida por la parte demandante, la Sala estudiará el asunto, de conformidad con el artículo 328 del CGP. Hechos probados 6. Las copias simples se valorarán según el artículo 246 CGP, aplicable por remisión expresa del artículo 211 CPACA. 7.

De conformidad con los medios probatorios allegados oportunamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos: 7.1 El 6 de febrero de 2008, Cecilia Quiroga Silva denunció a Evaristo Porras Ardila, Medardo de Jesús Cortés Pastrana, Rodrigo Botero Escobar y Darcy Benjumea Pérez por el delito de falsedad en documento privado. Relató en su escrito que en el año de 1985 firmó un cheque en blanco, que los denunciados lo falsificaron, endosaron e iniciaron un proceso ejecutivo en su contra, según da cuenta copia simple de la denuncia (f. 41 a 43 c. 2). 7.2 El 14 de marzo de 2008, Cecilia Quiroga Silva allegó a la Fiscalía 33 delegada ante el Juzgado Penal del Circuito de Leticia un certificado de inexistencia de cedulación de Arce Benjumea y de cancelación de cédula por muerte de la denunciada Darcy Benjumea Pérez, expedidos por la Registraduría Nacional, según da cuenta copia simple del documento y sus anexos (f. 47 a 49 c. 2). 7.3 El 2 de octubre de 2008, la Fiscalía 33 delegada ante el Juzgado Penal del Circuito de Leticia declaró la prescripción de la acción penal en razón a que los hechos ocurrieron en 1985, según da cuenta copia simple de la resolución (f. 29 a 30 c. 2). 7.4 El 20 de octubre de 2008, la Procuraduría 183 Judicial II Penal de Leticia interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la resolución del 2 de octubre de 2008, pidió revocar la prescripción de la acción por el delito de falsedad y continuar el proceso por el delito de fraude procesal, según da cuenta copia simple del escrito (f. 51 a 54 c. 2). 7.5 El 7 de enero de 2009, la Fiscalía 33 delegada ante el Juzgado Penal del Circuito de Leticia no repuso la decisión de prescripción de la acción penal y concedió el recurso de apelación interpuesto por el Ministerio Público, según da cuenta copia auténtica de la resolución (f. 31 a 32 c. 2). 7.6 El 31 de marzo de 2009, la Fiscalía Delegada ante el Tribunal del Distrito Judicial de Cundinamarca confirmó la prescripción de la acción por el delito de falsedad en documento privado, dispuso continuar la investigación por el delito de fraude procesal y ordenó al Fiscal de conocimiento decretar pruebas para orientar la investigación, según da cuenta copia auténtica de la resolución (f. 33 a 40 c. 2). 7.7 El 13 de abril de 2010, Cecilia Quiroga Silva solicitó a la Fiscalía Cuarta Seccional de Leticia impulsar el proceso penal n°. 15326-33 y la admisión de la demanda de parte civil.

El 19 de abril siguiente, la Fiscalía Cuarta Seccional informó al Coordinador de Fiscalías de Leticia que el expediente penal n°. 15326-33 no le fue entregado para su trámite, según da cuenta copia auténtica del oficio n°. 0204 (f. 62 a 63 c. 2). En la misma fecha, esa Fiscalía asumió el conocimiento del proceso n°. 15326- 04, abrió la investigación preliminar, ordenó la ampliación de la denuncia de Cecilia Quiroga Silva y decretó labores investigativas para individualizar a los posibles autores de los delitos denunciados, según da cuenta copia auténtica de la resolución (f. 65 c. 2). 7.8 El 21 de abril de 2010, el Director Seccional de Fiscalías de Cundinamarca y Amazonas informó a Cecilia Quiroga Silva que estudiarían la posibilidad de iniciar acción disciplinaria por la pérdida del expediente n° 15326-33 en que figuraba como denunciante Cecilia Quiroga Silva, según da cuenta copia simple del oficio n° 002077 (f. 64 c. 2). 7.9 El 29 de abril de 2010, la Fiscalía Cuarta Seccional de Leticia admitió la demanda civil presentada por Cecilia Quiroga Silva y ordenó la práctica de pruebas para impulsar la investigación, según da cuenta copia auténtica de la resolución (f. 59 a 60 c. 2). 7.10 El 16 de junio de 2010, Cecilia Quiroga Silva amplió la denuncia ante la Fiscalía Cuarta Seccional de Leticia, según da cuenta copia simple del acta de la diligencia (f. 68 a 69 c. 2). 7.11 El 27 de julio de 2010, el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Leticia, dentro del proceso ejecutivo adelantado por Rodrigo Botero Escobar, llevó a cabo diligencia de remate del 50% del inmueble de propiedad de la ejecutada Cecilia Quiroga Silva y adjudicó ese porcentaje del bien a María Consuelo Herrera Osorio, según da cuenta copia auténtica del acta de la diligencia (f. 7 a 8 c. 2). 7.12 El 6 de septiembre de 2010, Cecilia Quiroga Silva solicitó a la Fiscalía Cuarta Seccional de Leticia aplicar la figura del comiso del expediente del proceso ejecutivo seguido contra esta en el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito Leticia, según da cuenta copia simple del escrito (f. 73 c. 2). 7.13 El 7 de septiembre de 2010, la Fiscalía Cuarta Seccional de Leticia negó la solicitud de comiso del expediente del proceso ejecutivo seguido contra Cecilia Quiroga Silva, pues la medida de comiso no aplicaba para un proceso judicial.

En la misma resolución declaró la extinción de la acción penal por muerte frente a los procesados Evaristo Porras Ardila, Darcy Benjumea Pérez y Rodrigo Botero Escobar, según da cuenta copia auténtica de la decisión (f. 2 y 3 c. 2). 7.14 El 8 de septiembre de 2010, Cecilia Quiroga Silva solicitó al Coordinador Delegado de Fiscalías de Leticia cambio de radicación del proceso para que otra fiscalía asumiera la investigación, según da cuenta copia simple de la petición (f. 74 c. 2). 7.15 El 21 de septiembre de 2010, Cecilia Quiroga Silva interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra la resolución que declaró la prescripción de la acción y negó la medida de comiso.

El 28 de octubre siguiente, la Fiscalía Cuarta Seccional de Leticia no repuso la decisión y concedió el recurso de apelación, según da cuenta copia simple del recurso y copia auténtica de la providencia (f. 71 y 72 c. 3, f. 2 c. 2). 7.16 El 12 de octubre de 2010, José Antonio Salazar Ramírez rindió versión libre y espontánea ante la Fiscalía Cuarta Seccional de Leticia, dentro del proceso penal por fraude procesal, según da cuenta copia auténtica de la diligencia (f. 77 a 86 c. 2). 7.17 El 15 de octubre de 2010, Cecilia Quiroga Silva solicitó de nuevo el cambio de radicación y la reasignación del expediente a otra fiscalía, según da cuenta copia simple del escrito (f. 76 c. 4). 7.18 El 1 de abril de 2011, el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Leticia, dentro del proceso ejecutivo contra Cecilia Quiroga, llevó a cabo la diligencia de entrega del 50% del bien rematado, según da cuenta copia simple del acta de la diligencia (f. 9 a 13 c. 2).

El 23 de abril siguiente, Cecilia Quiroga Silva solicitó a la Fiscalía Delegada ante el Tribunal de Cundinamarca el impulso de la investigación preliminar, porque para esa fecha no se había abierto la instrucción. En el mismo escrito pidió vincular a José Antonio Salazar Ramírez y a María Consuelo Herrera Osorio a la investigación y que se allegara como prueba trasladada el proceso ejecutivo, según da cuenta copia simple del escrito (f. 87 a 90 c. 2). 7.19 El 31 de mayo de 2011, la Fiscalía 14 Delegada ante el Tribunal de Cundinamarca confirmó la extinción de la acción por la muerte de Evaristo Porras Ardila, Darcy Benjumea Pérez y Rodrigo Botero Escobar, revocó la decisión de negar el comiso y, en su lugar, decretó una inspección judicial al proceso ejecutivo n°. 0389 contra Cecilia Quiroga Silva, según da cuenta copia simple de la resolución (f. 91 a 100 c. 2). 7.20 El 15 de junio de 2011, la Fiscalía Cuarta Seccional de Leticia declaró la apertura de la instrucción por los delitos de estafa y fraude procesal, ordenó vincular a la investigación a José Antonio Salazar Ramírez, María del Consuelo Herrera Osorio y Melquisedec Marín López, ordenó la práctica de una inspección judicial al proceso ejecutivo n°. 0389 de 1985, ordenó oficiar al Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Leticia para que certificara si el proceso ejecutivo n°. 0389 de 1985 tenía como base de la ejecución un solo título valor o si se acumularon varias obligaciones y la fecha en la que la denunciante se enteró de la existencia de ese proceso, según da cuenta copia simple de la providencia (f. 101 a 103 c. 2). 7.21 El 5 de julio de 2011, la Fiscalía 171 Delegada ante los Jueces Penales del Circuito de Bogotá cumplió la comisión ordenada por la Fiscalía Cuarta Seccional de Leticia dentro del proceso penal n°. 15326-04 por fraude procesal y citó a José Antonio Salazar Ramírez y María del Consuelo Herrera Osorio para rendir indagatoria, según da cuenta copia auténtica de la providencia (f. 70 c. 2).

Defectuoso funcionamiento de la administración de justicia por mora judicial 8. La demanda afirmó que el proceso penal se demoró injustificadamente y que hubo una mora para recaudar pruebas, resolver peticiones y recursos, circunstancia que incidió en que se extinguiera la acción frente algunos procesados. Además, resaltó que los fiscales incurrieron en omisión porque no ordenaron la suspensión de la acción ejecutiva originada en los delitos. 9.

En vigencia de la Constitución de 1886, la jurisprudencia admitió la responsabilidad patrimonial del Estado por falla del servicio de la administración de justicia, como una categoría diferente del error judicial.[4] Con la Constitución de 1991, la Sala mantuvo este criterio al estudiar fallas de la administración de justicia no contenidas en decisiones judiciales, sino en actuaciones encaminadas a adelantar los procesos o la ejecución de providencias judiciales[5].

La Ley 270 de 1996 hizo suyo ese criterio jurisprudencial en su artículo 69 al disponer que si el daño no se origina en los casos de error judicial o privación injusta de la libertad, el título aplicable es el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia. Este título se contrae, entonces, a aquellas actuaciones que se producen con ocasión de la actividad de administrar justicia pero que no comportan la función de interpretación o aplicación del derecho.

Como se trata de un régimen de responsabilidad subjetivo, debe acreditarse que el daño es producto de una actuación irregular derivada del funcionamiento anormal del aparato judicial. El simple retardo en la decisión o el incumplimiento de los términos legales no configura defectuoso funcionamiento de la administración de justicia por mora judicial, pues debe tenerse en cuenta el promedio de duración de los procesos, según sus circunstancias especiales y su grado de complejidad, el comportamiento de las partes y el volumen de trabajo del despacho judicial[6]. 10.

De acuerdo con las actuaciones que obran en el expediente, la investigación penal agotó las etapas correspondientes desde la denuncia, esto es desde el 6 de febrero de 2008. Inicialmente, la Fiscalía declaró la prescripción frente a uno de los delitos investigados (falsedad en documento público), pues los hechos sucedieron en 1985; continuó la investigación frente a los delitos de estafa y fraude procesal; decretó las pruebas necesarias para establecer las circunstancias de los hechos y resolvió las peticiones y los recursos interpuestos [hechos probados 7.1 a 7.21].

El 2 de octubre de 2008, la Fiscalía 33 Delegada ante el Juzgado Penal del Circuito de Leticia declaró la prescripción de la acción penal por el delito de falsedad en documento privado y el 31 de marzo de 2009, la Fiscalía Delegada ante el Tribunal del Distrito Judicial de Cundinamarca confirmó la prescripción de la acción decretada y ordenó continuar la investigación por los delitos de fraude procesal y estafa [hechos probados 7.2 a 7.6].

El 19 de abril de 2010, la Fiscalía 4 Seccional de Leticia, a quien se le asignó el proceso por descongestión, abrió la investigación preliminar, ordenó la ampliación de la denuncia de Cecilia Quiroga Silva y decretó labores investigativas y el 29 de abril siguiente, ordenó la práctica de pruebas para impulsar la investigación [hechos probados 7.7 y 7.9].

El 7 de septiembre de 2010, la Fiscalía declaró la extinción de la acción por muerte de algunos procesados y negó la figura del comiso a un proceso ejecutivo; el 8 de octubre siguiente no repuso esa decisión y concedió la apelación y el 31 de mayo de 2011, confirmó la extinción de la acción por muerte y ordenó la práctica de una inspección judicial [hechos probados 7.14 a 7.19].

Por último, el 15 de junio de 2011, la Fiscalía Cuarta Seccional de Leticia declaró la apertura de la instrucción, ordenó la práctica de pruebas sobre el proceso ejecutivo n°. 0389 y la vinculación por indagatoria de José Antonio Salazar Ramírez, María del Consuelo Herrera Osorio, Melquisedec Marín López [hecho probado 7.20]. 10.1 Aunque en el trámite del proceso se superaron los términos legales para agotar la investigación previa (art. 325 de la Ley 600 de 2000), no se acreditó que su duración fuera consecuencia de un anormal funcionamiento de la administración, derivado de la negligencia o descuido en el manejo del proceso, pues se probó que la Fiscalía requería resolver solicitudes y recursos, definir cuáles delitos estaban prescritos y cuáles estaban vigentes y decretar y practicar pruebas para esclarecer los hechos.

Según el artículo 167 CGP, aplicable por remisión expresa del artículo 211 CPACA, quien alega un hecho debe demostrar la ocurrencia del mismo para que se produzca el efecto pretendido, ya que la sola afirmación de la demandante no es suficiente para acreditarlo. Como no se allegó la totalidad del expediente del proceso penal, no es posible establecer si la Fiscalía incurrió en mora judicial. 10.2 La demanda alega que la pérdida temporal del expediente incidió en la mora judicial y en la declaratoria de prescripción de la acción frente a unos procesados.

Está acreditado que el 31 de marzo de 2009, la Fiscalía Delegada ante el Tribunal del Distrito Judicial de Cundinamarca dispuso continuar la investigación por el delito de fraude procesal y ordenó al Fiscal de conocimiento decretar pruebas para orientar la investigación [hecho probado 7.6]; que el 13 de abril de 2010, Cecilia Quiroga Silva solicitó a la Fiscalía Cuarta Seccional de Leticia impulsar el proceso penal n°. 15326-33 y la admisión de la demanda de parte civil; que el 19 de abril siguiente, la Fiscalía Cuarta Seccional informó al Coordinador de Fiscalías de Leticia que el expediente penal n°. 15326-33 no le fue entregado para su trámite, pero que asumió el conocimiento del proceso, abrió la investigación preliminar, ordenó la ampliación de la denuncia de Cecilia Quiroga Silva y decretó labores investigativas [hecho probado 7.7].

También está probado que el 21 de abril de 2010, el Director Seccional de Fiscalías de Cundinamarca y Amazonas informó a Quiroga Silva que estudiaría la posibilidad de iniciar acción disciplinaria por la pérdida del expediente n° 15326-33; que el 29 de abril siguiente, la Fiscalía Cuarta Seccional de Leticia admitió la demanda civil presentada por Cecilia Quiroga Silva y ordenó la práctica de pruebas para impulsar la investigación [hechos probados 7.8 y 7.9]; que el 16 de junio de 2010 Quiroga Silva amplió denuncia; que el 12 de octubre de 2010 José Antonio Salazar Ramírez rindió versión libre y espontánea [hechos probados 7.10 y 7.16] y que en junio de 2011 la misma Fiscalía declaró la apertura de la instrucción por los delitos de estafa y fraude procesal, que ordenó vincular por indagatoria a otros procesados y decretó la práctica de pruebas [hechos probados 7.20 y 7.21].

Aunque la pérdida temporal del expediente constituyó una irregularidad en el curso de la investigación penal, no se acreditó si esta incidió en una mora judicial, pues no hay prueba de la fecha cierta en que apareció el expediente. Por el contrario, está demostrado que, a pesar de esa circunstancia, el proceso continuó su curso, pues la Fiscalía admitió la demanda de parte civil días después de informarse la pérdida del expediente, decretó y practicó pruebas y vinculó a nuevos presuntos responsables [hechos probados 7.7 a 7.10 y 7.16].

Por otro lado, no está acreditado cómo culminó el proceso penal, esto es, si hubo preclusión, etapa de juicio o sentencia condenatoria, pues conforme a las actuaciones aportadas, la Fiscalía declaró la prescripción penal por muerte de un sindicado y continuó la investigación frente a los demás procesados [hechos probados 7.19, 7.20 y 7.21], de manera que no es posible determinar un defectuoso funcionamiento en todo el proceso penal por mora judicial. 10.3 La demanda alega que la Fiscalía omitió su deber de ordenar la suspensión del proceso ejecutivo originado con los delitos investigados, circunstancia que pudo evitar el remate del 50% del bien de la ejecutada Cecilia Quiroga Silva.

Está acreditado que el 27 de julio de 2010, el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Leticia, dentro del proceso ejecutivo contra Cecilia Quiroga Silva, llevó a cabo diligencia de remate del 50% del inmueble de propiedad de la ejecutada y adjudicó el porcentaje del bien a María Consuelo Herrera Osorio [hecho probado 7.11]; que el 6 de septiembre de 2010, Cecilia Quiroga Silva pidió a la Fiscalía aplicar la figura del comiso del expediente del proceso ejecutivo; que el 7 de septiembre de 2010, la Fiscalía negó el comiso del expediente; que el 1 de abril de 2011, el Juez Primero Promiscuo del Circuito de Leticia realizó la diligencia de entrega del bien rematado [hecho probado 7.18] y que el 15 de junio de 2011, la Fiscalía Cuarta Seccional de Leticia declaró la apertura de la instrucción y decretó la práctica de pruebas [hecho probado 7.20].

Como la Fiscalía no tenía competencia para suspender el proceso ejecutivo y no tenía la obligación legal de informar al juez civil la existencia de esa investigación, pues para julio de 2010 (fecha del remate) y abril de 2011 (fecha de la diligencia de entrega) no había iniciado formalmente el proceso penal, circunstancia que solo ocurrió el 15 de junio de 2011 con la apertura de instrucción (art. 154 y 331 de la Ley 600 de 2000) [hechos probados 7.11, 7.18 y 7.20] y como la demandante tampoco acreditó que hubiera solicitado la suspensión del proceso ejecutivo por prejudicialidad penal (art. 170 CPC), la Sala confirmará la sentencia apelada. 11.

El artículo 188 CPACA prescribe que, salvo aquellos procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del CPC, hoy CGP. El artículo 365.1 CGP, norma vigente para la época en que se interpuso la demanda, ordena condenar en costas a la parte vencida en el proceso o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación. De conformidad con el artículo 366.4 CGP y en los términos del Acuerdo nº. 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura, vigente para la fecha de presentación de la demanda -hoy Acuerdo n°. 10554 de 2016-, las agencias en derecho se tasarán en el 1% del valor de las pretensiones en atención a la naturaleza de este proceso, la calidad, duración y utilidad de la gestión ejecutada por el apoderado.

Como las pretensiones se estimaron en $545.000.000 la demandante pagará la suma de $5.450.000, por concepto de agencias en derecho. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO. CONFÍRMASE la sentencia del 3 de julio de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

SEGUNDO. CONDÉNASE a la parte demandante a pagar a favor de la Nación- Fiscalía General de la Nación la suma de cinco millones cuatrocientos cincuenta mil pesos ($5.450.000), por concepto de agencias en derecho.

TERCERO. En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de la Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Aclaro voto NICOLÁS YEPES CORRALES Salvo voto ACLARACIÓN DE VOTO DEL CONSEJERO NICOLÁS YEPES CORRALES CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D. C., cinco (5) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-36-000-2012-00629-01(53108) Actor: CECILIA QUIROGA SILVA Demandado: NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Con el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por Subsección, procedo a exponer las razones por las cuales aclaré mi voto en la sentencia del 5 de junio de 2020, a través de la cual se confirmó la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones de la demanda y se condenó en costas a la parte recurrente.

En efecto, aunque estoy de acuerdo con el sentido de la decisión adoptada, no comparto la condena automática en costas a la parte vencida en el proceso por las razones que procedo a explicar. El artículo 55 de la Ley 446 de 1998[7], en punto de la condena por costas procesales, adoptó un criterio subjetivo conforme al cual condicionó su reconocimiento a la conducta procesal de las partes en el trámite del proceso[8], puntualmente, a que se verificara una actuación temeraria, de mala fe o carente de lealtad procesal.

No obstante lo anterior, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011[9], abandonó dicho criterio subjetivo y estableció uno de carácter objetivo en punto de su reconocimiento, conforme al cual, las costas procesales serán procedentes respecto de la parte que resulte vencida en el proceso sin tener que verificar su conducta en el trámite del mismo[10].

A su turno, el artículo 365 de Código General del Proceso[11], estatuto procesal vigente para la fecha de presentación del recurso de apelación en el caso concreto, mantuvo este criterio objetivo respecto de la condena en costas, en tanto no condicionó su reconocimiento a la conducta procesal de las partes. Sin embargo, a mi juicio, y contrario a la posición mayoritaria de la Sala, dicho criterio objetivo no implica una condena automática a la parte a la que le fue resuelto de forma desfavorable el recurso, ya que, si bien ese es uno de los requisitos que la ley procesal exige para proceder en ese sentido, también lo es que esos rubros deben estar debidamente causados y probados dentro del proceso, tal como lo contempla el numeral 8°[12] de la disposición anotada.

En efecto, de acuerdo con los criterios objetivos introducidos en materia de costas procesales por el CGP, para que proceda la condena sobre este particular no basta con que la parte a quien se condene haya sido vencida en juicio, sino que su causación debe estar debidamente probada en el proceso. Por lo anterior, considero que, aceptar una condena automática en costas, sería desconocer uno de los requisitos que el Código General del Proceso dispone para tal efecto.

La aplicación del numeral 80 del artículo 365 del CGP a la situación sub examine imponía, según mi criterio, negar la condena en costas, toda vez que en el curso del proceso las mismas no resultaron acreditadas. Adicionalmente, estimo que la liquidación de las costas procesales en segunda instancia debía ser realizada por el juez que conoció el proceso en primera instancia, tal y como lo dispone el artículo 366 del CGP[13], providencia contra la cual, además, proceden los recursos de reposición y apelación, tal y como lo dispone el citado artículo 366.

En suma, estimo que en el caso concreto no era posible que la demandante fuera condenada en costas, ni que su liquidación fuera efectuada por esta Subsección y, en este sentido, dejo aclarada mi posición respecto al caso objeto de estudio. Fecha ut supra NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado ----------------------- [1] Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2012, $566.700 pesos, por 500. [2] Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos.

Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744-746, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [3] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto del 15 de diciembre de 2011, Rad. 40.425 [fundamento jurídico 2.2]. [4] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 10 de noviembre de 1967, Rad. 868 y sentencia de 31 de julio 1966, Rad. 1966-N1808 [fundamento jurídico párrafo 8], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 739, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [5] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 3 de junio de 1993, Rad.7.859 [fundamento jurídico 3]. [6] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 3 de febrero de 2010, Rad. 17.293 [fundamento jurídico 2], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 742, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [7] "Artículo 55.

Condena en costas. El artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, quedará así: ‘Artículo 171. Condena en costas. En todos los procesos, con excepción de las acciones públicas, el Juez, teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes, podrá condenar en costas a la vencida en el proceso, incidente o recurso, en los términos del Código de Procedimiento Civil’." [8] La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha definido las costas en los siguientes términos: “[l]as costas, esto es, “aquella erogación económica que corresponde efectuar a la parte que resulte vencida en un proceso judicial”, están conformadas por dos rubros distintos: las expensas y las agencias en derecho.

Las primeras corresponden a los gastos surgidos con ocasión del proceso y necesarios para su desarrollo, pero distintos al pago de apoderados. El artículo 393-2 del C.P.C. señala como expensas los impuestos de timbre, los honorarios de auxiliares de la justicia, y hace referencia genérica a todos los gastos surgidos en el curso de aquel. Por su parte, las agencias en derecho no son otra cosa que la compensación por los gastos de apoderamiento en que incurrió la parte vencedora, aún cuando pueden fijarse sin que necesariamente hubiere mediado la intervención directa de un profesional del derecho.

No obstante, esos valores son decretados a favor de la parte y no de su representante judicial, sin que deban coincidir con los honorarios pactados entra ésta y aquel”. Corte Constitucional, Sentencia C-089 de 2002. [9] “Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del código de procedimiento civil.” [10] José Chiovenda, La Condena en Costas, trad.

Juan de la Puente y Quijano, Tijunana, B.C, 1985, pág. 220 citado por la Corte Constitucional en la sentencia C-089 de 2002. [11] "Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: // 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código. // Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. // 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. // 3.

En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. // 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. // 5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. // 6.

Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos.// 7. Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. // 8.

Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. // 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas. Sin embargo podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción." [12] “8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación.” [13] "Artículo 366.

Liquidación. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: // 1.

El secretario hará la liquidación y corresponderá al juez aprobarla o rehacerla. // 2. Al momento de liquidar, el secretario tomará en cuenta la totalidad de las condenas que se hayan impuesto en los autos que hayan resuelto los recursos, en los incidentes y trámites que los sustituyan, en las sentencias de ambas instancias y en el recurso extraordinario de casación, según sea el caso.// 3.

La liquidación incluirá el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, y las agencias en derecho que fije el magistrado sustanciador o el juez, aunque se litigue sin apoderado. // Los honorarios de los peritos contratados directamente por las partes serán incluidos en la liquidación de costas, siempre que aparezcan comprobados y el juez los encuentre razonables.

Si su valor excede los parámetros establecidos por el Consejo Superior de la Judicatura y por las entidades especializadas, el juez los regulará. // 4. Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. // 5.

La liquidación de las expensas y el monto de las agencias en derecho solo podrán controvertirse mediante los recursos de reposición y apelación contra el auto que apruebe la liquidación de costas. La apelación se concederá en el efecto diferido, pero si no existiere actuación pendiente, se concederá en el suspensivo. // 6. Cuando la condena se imponga en la sentencia que resuelva los recursos de casación y revisión o se haga a favor o en contra de un tercero, la liquidación se hará inmediatamente quede ejecutoriada la respectiva providencia o la notificación del auto de obedecimiento al superior, según el caso."