ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / APELACIÓN DE LA SENTENCIA / FUENTE DEL DAÑO / DAÑO DERIVADO DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ILEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / OPERANCIA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Como la demandante considera que las Resoluciones […] se expidieron en forma irregular, por falta de competencia y falsa motivación, su presunta ilegalidad es la fuente del daño y la acción idónea para obtener los perjuicios es la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa.
Como la demandante se notificó de la Resolución […], que revocó la adjudicación de un bien a […], el 6 de julio de 2004 […], el término de caducidad debe contarse a partir del día siguiente a esa fecha. De manera que, el término de 4 meses empezó a correr el 7 de julio de 2004 y vencía el 7 de noviembre de 2004. Como la demanda se presentó el 12 de mayo de 2006 […], operó el fenómeno preclusivo de la caducidad.
FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ / COMPETENCIA DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA / DECLARACIÓN OFICIOSA DE LAS EXCEPCIONES PROCESALES / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN El artículo 164 CCA autoriza al fallador a declarar cualquier hecho exceptivo, como es justamente la configuración del hecho jurídico de la caducidad del término para intentar la acción. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 164 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la potestad del juez de declarar cualquier hecho exceptivo, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 17 de junio de 2004, rad. 14988, C. P. María Elena Giraldo Gómez.
ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / DAÑO DERIVADO DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / OBJETO DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DIFERENCIA ENTRE ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Y ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / FUENTE DEL DAÑO La acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la idónea para impugnar la legalidad de un acto administrativo cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del derecho y también para solicitar que se reparen los perjuicios causados con el acto (art. 85 CCA).
La acción de reparación directa y la de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad. Si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que, si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la administración se debe perseguir a través de la acción de reparación directa.
Si bien la jurisprudencia ha admitido excepcionalmente la procedencia de la acción de reparación directa por daños causados por actos administrativos, cuya legalidad no se cuestiona, no basta con invocar como título de imputación el “daño especial” por una supuesta ruptura de las cargas públicas para que la acción se entienda de reparación directa, si lo que se pretende es cuestionar la legalidad del acto administrativo y, con ello, evadir los efectos de la caducidad del término para formular la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 85 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia de la acción de reparación directa, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 27 de abril de 2011, rad. 19846, C. P. Ruth Stella Correa Palacio; sentencia de 17 de junio de 1993, rad. 7303, C. P. Carlos Betancur Jaramillo; providencia de 8 de marzo de 2007, rad. 16421, C. P. Ruth Stella Correa Palacio.
CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CONCEPTO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / PROCEDENCIA DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN El fenómeno de caducidad se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar. Límite que está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar.
La caducidad tiene lugar justamente cuando expira ese término perentorio fijado por la ley. CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO El término para formular la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el artículo 136.2 CCA, es de 4 meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso.
Este término es una norma de orden público de la que no pueden disponer los jueces, ni las partes. Además, salvo algunas excepciones legales, los derechos crediticios asociados a las acciones indemnizatorias son renunciables, transigibles y, en general, de libre disposición de su titular (art. 15 CC). FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., trece (13) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-26-000-2006-01238-01(36131) Actor: JULIO ALFREDO RODRÍGUEZ MURILLO Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL - INCODER Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) APELANTE ÚNICO-Límites de la apelación. EXCEPCIONES DE FONDO-El superior puede estudiar todas las excepciones de fondo y declarar las que encuentre probadas, así no hubieran sido alegadas.
INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA-La nulidad y restablecimiento del derecho procede para reparar daños provenientes de actos administrativos. CADUCIDAD EN NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-El término en vigencia del CCA se contabiliza a partir del día siguiente al de la notificación del acto administrativo. DERECHOS DE CONTENIDO CREDITICIO-El titular puede renunciarlos si solo afectan el interés individual y no lo prohíbe la ley.
DAÑO ESPECIAL-Su invocación no convierte una controversia de nulidad y restablecimiento en reparación directa. La Sala, de conformidad con el inciso 3º del artículo 63A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009, decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia del 18 de junio de 2008 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones.
SÍNTESIS DEL CASO El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) revocó la Resolución nº. 000322 del 25 de mayo de 2001, que adjudicó un predio al demandante. Alega que el acto administrativo se expidió en forma irregular y con falsa motivación.
ANTECEDENTES El 12 de mayo de 2006, Julio Alfredo Rodríguez Murillo, a través de apoderado judicial, formuló demanda de reparación directa contra el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), para que se le declarara patrimonialmente responsable de los perjuicios sufridos por la expedición irregular de las Resoluciones nº. 0076 del 14 de mayo de 2004 y nº. 231 de 2004 del 15 de julio de 2004, que revocaron la adjudicación del predio Villa Yuliana de su propiedad.
Solicitó 1.000 gramos de oro fino para él y su cónyuge y 500 gramos de oro fino para cada una de sus hijas, por perjuicios morales y por perjuicios materiales, $100’000.000 por daño emergente y $823’157.500 por lucro cesante. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que en el año 2001, el Incora adjudicó el predio Villa Yuliana a Julio Alfredo Rodríguez, ubicado en la vereda Tuna Alta del municipio de Suba, Cundinamarca y que por medio de las Resoluciones nº. 0076 y nº. 231 de 2004, el Incoder revocó la adjudicación. Adujo que las resoluciones del Incoder se expidieron en forma irregular por falta de competencia y falsa motivación. Alegó que con la indebida privación de la propiedad se rompió el principio de igualdad frente a las cargas públicas y el Estado debe indemnizar los daños causados.
El 12 de septiembre de 2006 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, el Incoder se opuso a las pretensiones y propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, inexistencia del derecho, improcedencia de la acción y caducidad. El 13 de febrero de 2008 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente.
La parte demandante alegó que pretende la indemnización por la expropiación de su bien y que no solicitó la nulidad de las resoluciones. La parte demandada sostuvo que la acción de reparación directa no era la idónea para atacar la legalidad de las resoluciones que revocaron la adjudicación de un bien. El Ministerio Público conceptuó negar las pretensiones porque el Incoder actuó en forma legítima al revocar un acto de adjudicación irregular que benefició al demandante.
El 18 de junio de 2008, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia negó las pretensiones. Consideró que no se configuró un daño antijurídico por culpa exclusiva de la víctima, porque el demandante en la solicitud de adjudicación del predio suministró al Incora información que no correspondía a la realidad, pues se trataba de un bien urbano y no rural y, por ende, no era adjudicable.
La demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 27 de agosto de 2008 y admitido el 5 de diciembre siguiente. Esgrimió que no se le puede atribuir culpa a la demandante de las actuaciones ilegales de la entidad demandada en un trámite de adjudicación de un predio y que debe ser indemnizada por daño especial. El 28 de enero de 2009 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. La parte demandante reiteró lo expuesto y la parte demandada guardó silencio.
El Ministerio Público solicitó confirmar la decisión de primera instancia, porque las resoluciones proferidas por el Incoder no causaron daño a la demandante. CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006.
El Consejo de Estado es competente para desatar el recurso de apelación interpuesto, de conformidad con el artículo 129 CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 20.2 CPC, el valor de la pretensión mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132. 6, esto es, $204.000.000[1].
Acción procedente La Sala se ve obligada a plantear el problema jurídico en el estudio de este presupuesto procesal por las razones que se pasarán a explicar. II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la acción de reparación directa es la idónea para reclamar los perjuicios ocasionados por unos actos administrativos que revocaron la adjudicación de un predio y si operó la caducidad.
III. Análisis de la Sala 2. El artículo 164 CCA autoriza al fallador a declarar cualquier hecho exceptivo, como es justamente la configuración del hecho jurídico de la caducidad del término para intentar la acción[2]. 3. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la idónea para impugnar la legalidad de un acto administrativo cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del derecho y también para solicitar que se reparen los perjuicios causados con el acto (art. 85 CCA).
La acción de reparación directa y la de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad. Si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que, si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la administración se debe perseguir a través de la acción de reparación directa[3].
Si bien la jurisprudencia ha admitido excepcionalmente la procedencia de la acción de reparación directa por daños causados por actos administrativos, cuya legalidad no se cuestiona[4], no basta con invocar como título de imputación el “daño especial” por una supuesta ruptura de las cargas públicas para que la acción se entienda de reparación directa, si lo que se pretende es cuestionar la legalidad del acto administrativo y, con ello, evadir los efectos de la caducidad del término para formular la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 4.
El fenómeno de caducidad se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar. Límite que está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar. La caducidad tiene lugar justamente cuando expira ese término perentorio fijado por la ley.
El término para formular la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el artículo 136.2 CCA, es de 4 meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Este término es una norma de orden público de la que no pueden disponer los jueces, ni las partes.
Además, salvo algunas excepciones legales, los derechos crediticios asociados a las acciones indemnizatorias son renunciables, transigibles y, en general, de libre disposición de su titular (art. 15 CC). La demanda afirmó que el Incoder causó un daño especial con la expedición irregular de la Resolución nº. 0076 del 14 de mayo de 2004 y de la Resolución aclaratoria nº. 231 de 2004 del 15 de julio de 2004, que revocaron sin indemnización la decisión de adjudicar un predio a Julio Alfredo Rodríguez Murillo (f. 2-7 c. 1).
Como la demandante considera que las Resoluciones nº. 0076 y nº. 231 de 2004 se expidieron en forma irregular, por falta de competencia y falsa motivación, su presunta ilegalidad es la fuente del daño y la acción idónea para obtener los perjuicios es la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa. Como la demandante se notificó de la Resolución nº. 0076 de 2004, que revocó la adjudicación de un bien a Julio Alfredo Rodríguez, el 6 de julio de 2004 (f. 3 c. 2), el término de caducidad debe contarse a partir del día siguiente a esa fecha.
De manera que, el término de 4 meses empezó a correr el 7 de julio de 2004 y vencía el 7 de noviembre de 2004. Como la demanda se presentó el 12 de mayo de 2006 (f. 10 c. 1), operó el fenómeno preclusivo de la caducidad. 5. De conformidad con el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no habrá lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que las partes hayan actuado con temeridad o mala fe.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: MODIFÍCASE la sentencia del 18 de junio de 2008 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, se dispone:
PRIMERO. DECLÁRASE la caducidad del término para formular la demanda.
SEGUNDO. Sin condena en costas.
TERCERO. En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de la Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS NICOLÁS YEPES CORRALES ----------------------- [1] Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2006, $408.000, por 500. [2] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 2004, Rad. 14.988 [fundamento jurídico III], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 282, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [3] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 2 de junio de 1994, Rad. 9.589 [fundamento jurídico b] y sentencia del 27 de abril de 2011, Rad. 19.846 [fundamento jurídico 1.2.1]. [4] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 [párr. 10, 12 y 29] y del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744-746, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n.