PENSIÓN DE JUBILACIÓN DE BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN ESPECIAL DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN – Determinación / APLICACIÓN RETROSPECTIVA DE LA SENTENCIA DE UNIFICACIÓN QUE DEFINIÓ EL INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN DE LAS PENSIONES DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN – Procedencia A la demandante le fue calculada su pensión de jubilación con aplicación de las reglas contenidas en el Decreto 929 de 1976 (requisitos y tasa de reemplazo), calculada con el «75.00% sobre un Ingreso Base de Liquidación conformado por el promedio de los salarios devengados durante el último semestre, entre el 1 de enero de 2013 y el 30 de junio de 2013» (sic), para lo cual incluyó los factores previstos en el Decreto 1158 de 1994 (asignación básica, bonificación por servicios y prima técnica) además, la prima de servicios.
Ahora bien, la Sala itera las reglas de interpretación fijadas tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado, plasmadas en las sentencias citadas en el acápite precedente, en el sentido de advertir que en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliadas al entrar en vigor aquella, por lo que se someten al mandato contenido en tal norma o en el artículo 21 ibidem, según corresponda; lo que además guarda relación con el artículo 48 superior, en cuanto dispone que «Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones […]», motivo por el cual las pretensiones de la demanda no se ajustan al derrotero jurisprudencial hoy vigente, en cuanto al cálculo pensional de los exservidores de la Contraloría General de la República beneficiarios del régimen de transición, máxime cuando las primas de navidad y vacaciones, así como el quinquenio, devengadas por la actora, no constituyen IBL de conformidad con el Decreto 1158 de 1994, ni obra prueba de su cotización. Cabe anotar que si bien el mencionado fallo de unificación proferido por esta sección segunda, en el cual se precisó la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 respecto de los servidores de Contraloría General de la República en lo que dice relación con el ingreso base de liquidación pensional, fue dictado con posterioridad a la expedición de los actos acusados, en dicha oportunidad esta Corporación precisó que esa sentencia tiene aplicación retrospectiva «[…] y que la regla jurisprudencial fijada es vinculante en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración;
(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado». NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación de los servidores de la Contraloría General de la República, ver: C de E, Sala Plena Contenciosa de la Sección Segunda, Sentencia de unificación de 11 de junio de 2020,rad 05001-23-33-00-2012- 00572-011882-14CE-SUJ-SII-020-20,C.P.Sanda Liseth Ibarra Vélez FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 21 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / DECRETO 929 DE 1976 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D.C., once (11) de marzo de dos mil veintiuno (2021).
Radicación número: 25000-23-42-000-2015-05282-01(5652-18) Actor: ISABEL FORERO CRISTANCHO Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandante (ff. 244 a 250) contra la sentencia proferida el 21 de junio de 2018 por el Tribunal Administrativo del Cundinamarca (sección segunda, subsección B), mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe (ff. 226 a 235).
I.
ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 24 a 73). La señora Isabel Forero Cristancho, a través de apoderada, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad parcial de las Resoluciones (i) 6004 de 11 de febrero de 2009, mediante la cual se le reconoció pensión de jubilación a la accionante; (ii) RDP 48128 de 16 de febrero de 2013, que reliquidó dicha prestación; y (iii) RDP 12219 de 14 de abril de 2014 y RDP 21421 de 10 de julio siguiente, que negaron su reajuste. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada reliquidar la pensión de jubilación de la actora conforme al régimen establecido en el Decreto 929 de 1976, indexar las sumas que se reconozcan, sufragar los intereses de mora y dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA.
Por último, se condene en costas y agencias en derecho a la accionada. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata la accionante que nació el 2 de marzo de 1954, laboró por más de 30 años para la Contraloría General de la República y es beneficiaria del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1994. Que, mediante Resolución 6004 de 11 de febrero de 2009, la extinguida Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) le reconoció pensión mensual vitalicia de jubilación, efectiva a partir del 1° de julio de 2008, la cual fue reajustada con la Resolución RDP 48128 de 16 de febrero de 2013.
Dice que el 26 de febrero de 2014 solicitó la reliquidación de su pensión, negada con Resoluciones RDP 12219 de 14 de abril y RDP 21421 de 10 de julio de la misma anualidad. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por los actos demandados los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 12, 13, 23, 25, 29, 48, 53, 58, 83, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 228 y 229 de la Constitución Política; 21 del Código Sustantivo del Trabajo; 4 y 57 de la Ley 153 de 1987; 1° de la Ley 33 de 1985; 11, 36, 141 y 289 de la Ley 100 de 1993; 7 del Decreto 929 de 1976; 45 del Decreto 1045 de 1978; y el Decreto 1158 de 1994.
Arguye que, de acuerdo con el Decreto 929 de 1976, norma que no se aplicó al liquidar su prestación, los funcionarios de la Contraloría General de la República, con más de 20 años de servicios y 55 de edad en el caso de los hombres o 50 en el de las mujeres, tienen derecho a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre anterior al retiro. 1.5 Contestación de la demanda.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social presentó contestación de la demanda en forma extemporánea. 1.6 La providencia apelada (ff. 226 a 235). El Tribunal Administrativo del Cundinamarca (sección segunda, subsección B), mediante sentencia de 21 de junio de 2018, denegó las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que «[…] de conformidad con la variación jurisprudencial de esta Corporación y de los hechos probados, se avizora que el ente de previsión adecuó la situación fáctica pensional de la demandante, al momento de reliquidar la prestación, al régimen pensional dispuesto en la Ley 100 de 1993, el Decreto 929 de 1976 y la Circular 054 del 3 de noviembre de 2010 como se evidencia de todos los actos administrativos traídos a colación, en los tiempos, porcentaje de liquidación y factores salariales allí establecidos».
Asimismo, sostuvo que «[…] la entidad accionada debió dar aplicación del monto y liquidación en los términos expresados anteriormente, en línea con lo dado en la jurisprudencia de la Corte Constitucional en relación a los servidores de la Contraloría General de la República, esto es, tomándose lo devengado durante los últimos 10 años a la última fecha de cotización con los factores salariales dispuestos en el Decreto 1158 de 1994, actualizado de conformidad con el IPC, aplicándole a la suma total el 75%; sin embargo, disponer la aplicación de dicha posición jurisprudencial en el presente caso, iría totalmente en contra de lo peticionado por la parte demandante afectando los principios de congruencia, favorabilidad y pro operario, alterando gravemente la situación adquirida por la aquí actora.
En ese orden de ideas, la Sala concluye que en este caso no hay lugar a acceder a las pretensiones de la demanda». 1.7 El recurso de apelación (ff. 244 a 250). Inconforme con la anterior decisión, la demandante, por intermedio de apoderada, pide se revoque y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda, para lo cual aduce que «[…] por encontrarse involucrados derechos adquiridos con justo título y situación jurídica consolidada, con verdadero interés jurídico que la legítima en la causa, conforme lo establece el acto legislativo 1 de 25 de julio de 2005, que modificó y adicionó el artículo 48 de la Carta Política, que ellos se respetarán todos los derechos adquiridos, siendo esta norma de carácter constitucional, que prevalece sobre normas sustanciales y jurisprudenciales, entonces, en obedecimiento a la norma constitucional, ese carácter vinculante […] lo anteriormente manifestado se evidencia en el mismo acto administrativo 06004 de fecha 11 de febrero de 2009, reliquidada mediante Resolución N °.048128 de fecha 16 de octubre de 2013 con lo que se demuestra que se está violando derechos legítimos fundamentales de los titulares, y lo más probable es que se configure fraude a resolución judicial.
Pues al no liquidársele correctamente su Prestación periódica diferencias, la consecuencia lógica y natural es que la […] “UGPP”, le adeuda las correspondientes entre lo reconocido y lo que deba reconocerse debidamente indexado […]» (sic). II. TRÁMITE PROCESAL. El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 17 de agosto de 2018 (f. 252) y admitido por esta Corporación a través de auto de 30 de octubre de 2019 (f. 257), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 10 de julio de 2020 (f. 270), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por las primeras[1]. 2.1.1 Entidad accionada.
La UGPP, por medio de apoderado, expone que la decisión de primera instancia debe ser confirmada, puesto que «[…] se liquidó la pensión de vejez de la demandante conforme al régimen de la Contraloría General de la República teniendo en cuenta el 75% del promedio devengado el último semestre de servicio en la referida entidad, para lo cual se debe tener en cuenta como factores salariales las sumas que habitual y periódicamente recibía el funcionario o empleado como retribución de sus servicios, siempre y cuando no haya sido un factor expresamente excluido.
En ese orden, los factores tenidos en cuenta son los señalados en el Decreto 720 de 1976, el Decreto 1045 de 1978, adicionalmente se debe tener en cuenta la bonificación especial (quinquenio) establecida en el artículo 23 del Decreto 929 de 1976 y el Decreto 106 de 1993». 2.1.2 Parte demandante. La actora, a través de apoderada, reitera los argumentos de la apelación en cuanto a que cumple los requisitos para ser beneficiaria de los regímenes de transición previsto en la Ley 100 de 1993 y pensional establecido en el Decreto 929 de 1976, por lo cual, en aplicación de los principios de universalidad y favorabilidad, se debe revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda.
III. CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le compete conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación[2], corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste derecho al reajuste de su pensión de jubilación, por no habérsele liquidado con la totalidad de los factores salariales devengados durante el semestre anterior a la fecha de retiro del servicio, de conformidad con el Decreto 929 de 1976, o por el contrario, carece de razón, pues para efectos del cálculo pensional le son aplicables los artículos 21 y 36 (inciso 3°) de la Ley 100 de 1993 y su Decreto reglamentario 1158 de 1994, como lo concluyó el a quo. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. Lo primero que ha de anotarse es que la Ley 100 de 1993, «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», fue expedida por el Congreso de la República con el fin, entre otros, de unificar la normativa en cuanto a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes.
No obstante lo anterior y con el objetivo de evitar menoscabar derechos a personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio, se previó el régimen de transición, consagrado en el artículo 36 de la referida Ley 100 de 1993. En efecto, en dicha norma se dispuso que las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social integral (1° de abril de 1994) contaran con treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, se les reconocerá la pensión de jubilación de conformidad con el régimen anterior al cual se encontraban afiliados, es decir, la pensión de jubilación respecto de la edad, tiempo de servicio y monto se les aplicará el régimen anterior.
En lo que atañe al ingreso base de liquidación (IBL) pensional de tales personas, el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 preceptúa que los beneficiarios del régimen de transición «[…] que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE» (se subraya).
Respecto de esta norma, la Corte Constitucional[3] precisó: […] En efecto, la Sala recuerda que el propósito original del Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 1993[4], tal como se desprende del texto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas.
Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto del artículo 36… […] Para el efecto, la Corte acudirá a la regla general de Ingreso Base de Liquidación prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100.
En efecto, el artículo 36 estableció dos reglas específicas en la materia: (i) para quienes el 1° de abril de 1994, les faltara menos de 10 años para pensionarse, el IBL sería (a) “el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta” para reunir los requisitos para causar el derecho a la pensión, o (b) el promedio de lo “cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”.
(ii) En los demás casos, es decir, en la hipótesis de las personas a quienes el 1° de abril de 1994 les faltaban más de 10 años para reunir los requisitos de causación de la pensión, a falta de regla especial en el artículo 36 y teniendo en cuenta que el inciso segundo ibídem solamente ordena la aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes especiales sobre edad, tiempo de cotización o servicios prestados, y tasa de reemplazo, se les debe aplicar la regla general del artículo 21 de la Ley 100, el cual indica: “ARTÍCULO
21. INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo.” El precitado derrotero fue acogido por la sala de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado, al estudiar un caso en el que se reclamaba el reajuste de la pensión de jubilación en virtud de la Ley 33 de 1985, mediante sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013), consejero ponente César Palomino Cortés. De acuerdo con la anterior normativa y la jurisprudencia citada, en criterio de la Corte Constitucional y la sala de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliadas al entrar en vigor aquella; por ende, en virtud del principio de favorabilidad, debe la correspondiente entidad de previsión social, al momento de la liquidación pensional, determinar el ingreso base de liquidación que le fuera más benéfico al pensionado, en la medida en que la Ley 100 de 1993 permite optar por (i) el promedio de lo cotizado durante el tiempo que le hiciere falta entre la entrada en vigor de la Ley 100 (1° de abril de 1994) y la adquisición del estatus pensional, si fuere inferior a 10 años;
(ii) el promedio de lo aportado durante todo el tiempo, si el monto es superior, actualizado anualmente con el índice de precios al consumidor (IPC); o (iii) el promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años, conforme al artículo 21 ibidem. Ahora bien, para efectos de determinar los factores sobre los cuales se debieron efectuar cotizaciones, cabe anotar que con el Decreto 691 de 1994, reglamentario de la Ley 100 de 1993, se incorporaron el sistema general de pensiones a los servidores públicos (i) de la Rama Ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal o distrital, así como de sus entidades descentralizadas; y (ii) del Congreso de la República, de la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la organización electoral y la Contraloría General de la República; en cuyo artículo 6° se estableció el salario mensual base para calcular las cotizaciones al sistema de tales servidores, modificado por el Decreto 1158 de 1994, que previó los siguientes factores sobre los que se debe efectuar aportes: a) asignación básica mensual, b) gastos de representación; c) prima técnica, cuando sea factor de salario; d) primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor salarial; e) remuneración por trabajo dominical o festivo; f) remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; y g) bonificación por servicios prestados.
Por otro lado, en lo pertinente a la normativa que rige los requisitos y tasa de la pensión de jubilación a la que alude la presente demanda, la Sala se remite a lo preceptuado en el artículo 7º del Decreto 929 de 1976, «Por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares», que dispone: Los funcionarios y empleados de la Contraloría General tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50 si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuo o discontinuo, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos diez lo hayan sido exclusivamente a la Contraloría General de la República a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre.
De lo anterior se colige que los empleados de la Contraloría General de la República gozan de un régimen especial para efecto de la pensión de jubilación, consistente en que dichos servidores públicos tendrán derecho a tal prestación al llegar a los cincuenta y cinco (55) años de edad, si son hombres, y cincuenta (50), si son mujeres, y cumplir veinte (20) años continuos o discontinuos de servicios, de los cuales por lo menos diez (10) lo hayan sido exclusivamente a la Contraloría General de la República, en una cuantía equivalente al 75% del salario base.
En relación con este último aspecto, esto es, el IBL de las personas beneficiarias del régimen pensional especial de la Contraloría General de la República, esta sección, en sentencia CE-SUJ-SII-020-2020 del 11 de junio de 2020[5], fijó la siguiente regla: 107.1 Sentar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976 en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a periodo corresponde a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de esta norma; y respecto a los factores, atenderá la regla de cotización contemplada en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994.
Lo anterior, al considerar que «[…] luego de analizar el conjunto de normas salariales y prestacionales de los servidores de la Contraloría General de la República, encuentra que en vigencia de la Ley 100 de 1993 las cotizaciones para pensión solo afectan a los factores que expresamente señaló el reglamento en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994, pues antes de tal norma, la base de cotización la constituía la asignación básica.
En otros términos, ninguna norma que regula los salarios y prestaciones sociales para tal sector dispone de manera expresa una regla de cotización diferente a la anunciada». Por ende, como los servidores de la Contraloría General de la República no fueron abstraídos o excepcionados de las condiciones de transición impuestas por la Ley 100 de 1993, la sección juzgó procedente extender las reglas de interpretación normativa adoptadas por la sala de lo contencioso- administrativo en la aludida sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018[6], para el caso específico de estos.
Así las cosas, resulta evidente que la liquidación de las pensiones de jubilación de quienes prestaron sus servicios a la Contraloría General de la República por espacio de 10 años o más, y son beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se rige por las pautas expuestas por la jurisprudencia en vigor de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, según las cuales el ingreso base de liquidación de dichas prestaciones corresponde al indicado en esa norma, sin que sea dable acudir para esos efectos, en el caso de los mencionados servidores, al período de liquidación establecido en el artículo 7º del Decreto 929 de 1976 o a los factores señalados en el 45 del Decreto 1045 de 1978.
Aclárase que el ingreso base de liquidación de las pensiones es un elemento técnico de cálculo que se expresa en un valor cierto, al cual le es computada una tasa porcentual de reemplazo para obtener la cuantía dineraria inicial a la que asciende determinada prestación pensional. Tal ingreso de liquidación se estructura a partir de los siguientes elementos: (i) una unidad temporal, que atañe al período preciso con el cual debe ser consolidado el ingreso base de liquidación, verbigracia: 1 mes, 6 meses, 1 año, 10 años o toda la vida laboral; y (ii) unos factores materiales, que se concretan en emolumentos o haberes laborales que la autoridad competente ha señalado como integrante de la base de liquidación de aportes al sistema pensional.
Por consiguiente, el ingreso base de liquidación de las pensiones bajo estudio debe ser igual, únicamente y de manera estricta, a la suma de (i) la unidad temporal que corresponda, esto es, alguna de aquellas de que tratan los artículos 21 y 36 (inciso 3º) de la Ley 100 de 1993, según el caso; y (ii) los factores previstos legal o reglamentariamente como integrantes de la base de cotizaciones al sistema.
Entonces, la Sala concluye que la conjunción de los elementos constitucionales, legales y jurisprudenciales analizados impone la adopción de las reglas previstas por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para efectos de integrar el IBL de las pensiones que deban ser reconocidas a los servidores de la Contraloría General de la República al amparo del régimen de transición, postulados que constituyen el parámetro de derecho aplicable por esta Corporación para todas aquellas controversias análogas pendientes de decisión. 3.3 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Según cédula de ciudadanía, la demandante nació el 2 de marzo de 1954 (f. 23). b) Mediante Resolución 2888 de 6 de noviembre de 2013 (f. 21 vuelto), la Contraloría General de la República aceptó la renuncia de la accionante al cargo de profesional universitario grado 2, a partir del 2 de diciembre de 2013; y de acuerdo con certificación expedida por ese organismo (f. 22), del 2 de junio al 1° de diciembre de 2013 devengó sueldo, primas técnica, de vacaciones, de servicios y de navidad, bonificaciones por servicios y especial, y compensación de vacaciones en dinero. c) A través de Resolución 6004 de 11 de febrero de 2009 (ff. 5 a 7), la extinguida Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) reconoció a la demandante pensión de jubilación, a partir del 1° de julio de 2008.
Aunque hace alusión al régimen de transición, el mencionado acto no es claro respecto del régimen pensional que aplica, pero sí frente al IBL, el cual se calcula con el 75% del promedio de lo devengado en los 10 últimos años de servicio. d) Por medio de Resolución RDP 48128 de 16 de octubre de 2013 la UGPP reliquidó la pensión de la actora por solicitud de la interesada (ff. 8 a 10), con base en «el Decreto 929 de 1976, aplicando un 75.00% sobre un Ingreso Base de Liquidación conformado por el promedio de los salarios devengados durante el último semestre, entre el 1 de enero de 2013 y el 30 de junio de 2013» (sic), para lo cual incluyó los factores denominados asignación básica, bonificación por servicios y las primas de servicios y técnica.
En la parte motiva del acto se indica que la demandante prestó servicios de manera ininterrumpida a la Contraloría General de la República, desde el 19 de mayo de 1983 hasta el 30 de julio de 2013, con lo cual alcanzó 1548 semanas cotizadas para pensión, que equivalen a más de 29 años y 8 meses de servicio. e) La demandante presentó solicitud de reajuste pensional el 26 de febrero de 2014, negada con Resoluciones RDP 12219 de 14 de abril y RDP 21421 de 10 de julio de la misma anualidad, en las cuales se menciona que la referida prestación se liquidó con los factores previstos en el Decreto 1158 de 1994 y que «[…] habrá de negarse la solicitud de reliquidación pensional elevada bajo el alcance enunciativo de los elementos salariales devengados por el empleado público, porque dicha petición no se encuentra en armonía con aquellos factores que, bajo competencia constitucional y reglamentaria, han definido el Legislador o el Presidente de la República; así mismo porque los elementos reclamados como base para la reliquidación, no se encuentran debidamente enlistados dentro de los factores con incidencia pensional previstos en el Decreto 1158 de 1994.
Y por último, porque la referida solicitud no guarda relación con los precedentes jurisprudenciales vinculantes y preferentes definido por la Corte Constitucional sobre la materia, ni se encuentra a tono con la alineada jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado […]» (sic). Con el ánimo de desatar la cuestión litigiosa, lo primero que ha de advertirse es que la accionante está amparada por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, puesto que para el 1º de abril de 1994 contaba con más de 35 años de edad (nació el 2 de marzo de 1954).
Asimismo, de las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que (i) la actora prestó sus servicios a la Contraloría General de la República por más de 30 años (desde el 19 de mayo de 1983 hasta el 1° de diciembre de 2013), y del 2 de junio al 1° de diciembre de 2013 devengó sueldo, primas de vacaciones, servicios, navidad y técnica, bonificaciones por servicios y especial (quinquenio), y compensación de vacaciones en dinero;
(ii) la antigua Cajanal le reconoció pensión de jubilación, con Resolución 6004 de 11 de febrero de 2009, en cuantía del 75% del promedio de lo devengado en los 10 últimos años de servicio; (iii) la prestación fue reajustada por la UGPP, mediante Resolución RDP 48128 de 16 de octubre de 2013, con base en «el Decreto 929 de 1976, aplicando un 75.00% sobre un Ingreso Base de Liquidación conformado por el promedio de los salarios devengados durante el último semestre, entre el 1 de enero de 2013 y el 30 de junio de 2013» (sic), para lo cual incluyó los factores denominados asignación básica, bonificación por servicios y primas de servicios y técnica; y (iv) la interesada presentó solicitud de reajuste pensional el 26 de febrero de 2014, negada con Resoluciones RDP 12219 de 14 de abril y RDP 21421 de 10 de julio de la misma anualidad, en las cuales se menciona que la referida prestación se liquidó con los factores previstos en el Decreto 1158 de 1994.
Los anteriores prolegómenos nos conducen a la conclusión de que a la demandante le fue calculada su pensión de jubilación con aplicación de las reglas contenidas en el Decreto 929 de 1976 (requisitos y tasa de reemplazo), calculada con el «75.00% sobre un Ingreso Base de Liquidación conformado por el promedio de los salarios devengados durante el último semestre, entre el 1 de enero de 2013 y el 30 de junio de 2013» (sic), para lo cual incluyó los factores previstos en el Decreto 1158 de 1994 (asignación básica, bonificación por servicios y prima técnica) además, la prima de servicios.
Ahora bien, la Sala itera las reglas de interpretación fijadas tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado, plasmadas en las sentencias citadas en el acápite precedente, en el sentido de advertir que en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliadas al entrar en vigor aquella, por lo que se someten al mandato contenido en tal norma o en el artículo 21 ibidem, según corresponda; lo que además guarda relación con el artículo 48 superior, en cuanto dispone que «Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones […]», motivo por el cual las pretensiones de la demanda no se ajustan al derrotero jurisprudencial hoy vigente, en cuanto al cálculo pensional de los exservidores de la Contraloría General de la República beneficiarios del régimen de transición, máxime cuando las primas de navidad y vacaciones, así como el quinquenio, devengadas por la actora, no constituyen IBL de conformidad con el Decreto 1158 de 1994, ni obra prueba de su cotización. Cabe anotar que si bien el mencionado fallo de unificación proferido por esta sección segunda[7], en el cual se precisó la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 respecto de los servidores de Contraloría General de la República en lo que dice relación con el ingreso base de liquidación pensional, fue dictado con posterioridad a la expedición de los actos acusados, en dicha oportunidad esta Corporación precisó que esa sentencia tiene aplicación retrospectiva «[…] y que la regla jurisprudencial fijada es vinculante en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración;
(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado». Por otro lado, la Sala aclara que resulta improcedente estudiar la posibilidad de ajuste de la prestación de la accionante con el promedio de lo cotizado durante sus últimos 10 años de servicio, comoquiera que este asunto no fue materia de reclamo ante la Administración, ni de pretensión en el libelo introductorio y la UGPP tampoco formuló demanda de reconvención sobre el particular.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.º Confírmase la sentencia proferida el 21 de junio de 2018 por el Tribunal Administrativo del Cundinamarca (sección segunda, subsección B), mediante la cual negó las súplicas de la demanda incoada por la señora Isabel Forero Cristancho contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por las razones expuestas en la parte motiva. 2.º Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER |Firmado electrónicamente |Firmado electrónicamente | |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Memoriales adjuntados a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. [2] Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». [3] Corte Constitucional, sentencia C-258 de 2013. [4] El artículo 36 indica: “ARTÍCULO
36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. || La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. || El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE” (negrilla fuera del texto). [5] Consejo de Estado, sección segunda.
Sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, expediente 05001-23-33-000-2012-00372-01 (1882-2014). [6] Expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013), consejero ponente César Palomino Cortés. [7] Sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, expediente 05001-23-33- 000-2012-00372-01 (1882-2014).