GRUPO DEMANDANTE / CONOCIMIENTO DEL HECHO DAÑOSO / SITUACIÓN DE DESPLAZAMIENTO FORZADO / CERTEZA DE LA OCURRENCIA DEL DAÑO / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / OPORTUNIDAD PARA LA PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA / EJECUTORIA DE LA SENTENCIA / PRESENTACIÓN EXTEMPORÁNEA DE LA DEMANDA / APLICACIÓN DE LA NORMA PROCESAL / CONFIRMACIÓN DEL FALLO / DECISIONES DE TRIBUNAL ADMINISTRATIVO / RECHAZO DE LA DEMANDA DE REPARACIÓN DIRECTA [E]n el presente caso los demandantes tuvieron conocimiento del daño invocado (desplazamiento forzado) en el momento de su ocurrencia (20 de mayo de 2004 según certificación), y que no se encontró demostrada imposibilidad material alguna para acceder a la administración de justicia, fuerza concluir que aun contabilizando el término para formular la demanda desde el día siguiente a la ejecutoria de la sentencia SU 254 de 2013 (23 de mayo de 2013), la demanda radicada […] se encuentra por fuera del término de 2 años previsto en la normativa procesal propia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. [S]e confirmará la decisión adoptada […] por el Tribunal Administrativo de Arauca, mediante la cual se rechazó la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad del medio de control de reparación directa.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la regla excepcional en materia de caducidad por hechos relacionados con el desplazamiento forzado, cita: Corte Constitucional, sentencia de unificación 254 del 24 de abril de 2013, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. SECCIÓN TERCERA DEL CONSEJO DE ESTADO / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / NORMATIVIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / CÓMPUTO DEL TÉRMINO PROCESAL / DEMANDA DE REPARACIÓN DIRECTA / CARACTERÍSTICAS DEL DELITO DE LESA HUMANIDAD / CERTEZA DE LA OCURRENCIA DEL DAÑO / CONOCIMIENTO DEL HECHO DAÑOSO / CARGA DE LA PRUEBA [L]a decisión de la Sala Plena de la Sección Tercera estimó razonable dar aplicación a la regla de caducidad en materia de reparación directa prevista en el literal i) del numeral 2 [artículo 164] de la Ley 1437 de 2011, la cual establece dos supuestos para efectos de contabilizar los dos años de presentación de la demanda de reparación directa al margen de tener relación o no con delitos constitutivos de crímenes de lesa humanidad, a saber: i) a partir del día siguiente a la ocurrencia del hecho dañoso, o ii) de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del hecho dañoso si fue en fecha posterior, siempre y cuando existan pruebas de la imposibilidad de haberlo conocido en el momento de su ocurrencia. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 LITERAL I CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / EJECUTORIA DE LA SENTENCIA / CALIDAD DE VÍCTIMA DE DESPLAZAMIENTO FORZADO / PARTE DEMANDANTE / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / DECISIÓN DE LA SENTENCIA [E]n el sub judice el término de caducidad para formular las pretensiones de reparación directa debe contabilizarse, a más tardar, a partir del 23 de mayo de 2013 –día siguiente a la ejecutoria de la sentencia SU 254 de 2013-, toda vez que no existen otros elementos de convicción que sirvan para justificar un conteo diferencial de caducidad del medio de control de reparación directa, en tanto la sola circunstancia de ser desplazados los demandantes no es suficiente para constatar o verificar la imposibilidad material que tuvieron de acceso a la administración de justicia con posterioridad a esa decisión judicial.

SITUACIÓN DE DESPLAZAMIENTO FORZADO / GARANTÍAS DEL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / MECANISMOS DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / LUGAR DE COMISIÓN DEL HECHO / COMPETENCIA TERRITORIAL / CONCEPTO DE TERRITORIO NACIONAL / DEMANDA DE REPARACIÓN DIRECTA / REUBICACIÓN DE LA POBLACIÓN DESPLAZADA / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA [A]nte una situación de desplazamiento forzado las personas perjudicadas podían acceder a la administración de justicia en un lugar distinto al de la ocurrencia de los hechos, esto bajo la aplicación de la regla general de competencia territorial prevista en artículo 134D del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984) –vigente para la época de los hechos-, según la cual era posible presentar la demanda de responsabilidad en el lugar de ubicación de la sede de la entidad demandada o en el domicilio del particular demandado, de ahí que tampoco se encuentre razonable considerar que la simple situación de desplazamiento justifica la imposibilidad de acceso a la administración de justicia. FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 134 D NOTA DE RELATORÍA: Providencia con salvamento de voto del consejero Alberto Montaña Plata.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá D.C., diez (10) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 81001-23-39-000-2018-00119-01(63147) Actor: CLAUDIA ROJAS LOZANO Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – EJÉRCITO NACIONAL – POLICÍA Referencia: REPARACIÓN DIRECTA – LEY 1437 DE 2011 Procede la Sala a pronunciarse sobre el recurso de apelación formulado por el Ministerio Público en contra de la providencia emitida el 22 de noviembre de 2018, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Arauca rechazó la demanda por haber operado la caducidad del medio de control de reparación directa.

I.

ANTECEDENTES 1. Mediante escrito presentado el 5 de octubre de 2018[1] ante el Tribunal Administrativo de Arauca, los señores Claudia Rojas Lozano, Yudy Katherine Antolinez Rojas, Cesar Alfonso Medina Gómez y Dayan Hernando Medina Rojas, actuando a través de apoderado judicial, formularon demanda de reparación directa en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional - Policía Nacional, para que se les declarara administrativa y patrimonialmente responsables por el desplazamiento forzado del que fueron víctimas debido la incursión de las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC) al municipio de Tame (Arauca), el 8 de febrero de 2003. 2.

En síntesis, los hechos que sirvieron de fundamento para presentar la demanda fueron los siguientes (fol. 3 a 4, c. 1): 1. Según la demanda, el 8 de febrero de 2003 en la vereda Corocito del municipio de Tame (Arauca), algunos miembros del grupo armado denominado Autodefensas Unidas de Colombia – Bloque Vencedores de Arauca (en adelante AUC – Bloque Vencedores de Arauca) asesinaron a 9 residentes de la vereda en mención. 2.

De conformidad con lo expuesto por la parte actora, los anteriores hechos ocurrieron con la colaboración de la Policía y el Ejército Nacional, situación que presuntamente fue corroborada por los integrantes de las AUC ante la Unidad Nacional de Fiscalías para la Justicia y la Paz. 3. Ahora, afirman los demandantes que después de perpetrados los asesinatos tuvieron que abandonar todos sus bienes (desplazamiento forzado), pues el grupo paramilitar continuaba asediando la zona. 4.

Finalmente, se asegura que en la audiencia de imputación de cargos celebrada dentro de los procesos radicados bajo los números 11001160002532008-83194 y 1100160002532007-83070, postulado: Autodefensas Unidas de Colombia - Bloque Vencedores de Arauca, la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá calificó los hechos descritos como delitos de lesa humanidad.

II. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA Mediante auto del 22 de noviembre de 2018, el Tribunal Administrativo de Arauca rechazó la demanda por considerar configurada la caducidad del medio de control. En síntesis, los argumentos de su decisión fueron los siguientes: - Indicó que el presente asunto se enmarca en la excepción planteada en la sentencia SU-254 de 2013[2] proferida por la Corte Constitucional y, por lo tanto, el término de caducidad debe contarse a partir de la fecha en que dicha decisión judicial quedó ejecutoriada, esto es desde el 23 de mayo de 2013[3]. - Señaló que se encuentra probado que el asunto versa sobre el desplazamiento forzado, el cual constituye un delito de lesa humanidad.

Sin embargo, de conformidad con lo antedicho, el término de caducidad debe contarse a partir del 23 de mayo de 2013 (ejecutoria de sentencia SU-254 de 2013), y como la demanda fue radicada el 5 de octubre 2018, concluyó que la misma se encontraba caducada. III. EL RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión adoptada por el a quo, el apoderado de la parte actora presentó recurso de apelación; sin embargo, no lo sustentó. De otra parte, el agente del Ministerio Público formuló recurso de apelación contra la decisión que declaró la caducidad del medio de control de reparación directa.

En síntesis, sus argumentos de inconformidad fueron los siguientes: - Señaló que en el presente caso el daño antijurídico invocado tenía que ver con un delito de lesa humanidad –desplazamiento forzado-, motivo por el cual el término de caducidad no estaba sujeto a las reglas administrativas procesales, sino a los mandatos normativos del ius cogens. - Manifestó que existían diferentes antecedentes jurisprudenciales de esta Corporación y de la Corte Constitucional, según los cuales los delitos de lesa humanidad no estaban sujetos a la caducidad del medio de control. - Consideró que en el asunto bajo estudio se encontraban reunidos los requisitos para catalogar el crimen de desplazamiento forzado como delito de lesa humanidad y que, por lo tanto, la demanda de reparación directa podía ser presentada en cualquier momento.

Así las cosas, el 13 de diciembre de 2018[4], el Tribunal Administrativo de Arauca concedió únicamente el recurso de apelación formulado por el Agente del Ministerio Público, debido a que la parte demandante también no sustentó su recurso. IV. PROBLEMA JURÍDICO Corresponde a la Sala determinar si en asuntos que comportan graves afectaciones a derechos humanos o posibles delitos de lesa humanidad opera el fenómeno jurídico de la caducidad o, si por el contrario, no es posible disponer el rechazo de la demanda cuando se esté ante conductas de tal naturaleza.

V. COMPETENCIA Esta Corporación es competente para conocer del presente proceso en segunda instancia, en los términos del artículo 150 de la Ley 1437 de 2011[5], modificado por el artículo 615 de la Ley 1564 de 2012[6], codificación aplicable al presente asunto[7]. Por último, corresponde a la Sala proferir la decisión en el presente asunto, de conformidad con lo establecido en el artículo 125 de la Ley 1437 de 2011.

VI. CONSIDERACIONES La Sala confirmará la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Arauca, mediante la cual rechazó la demanda por haber operado la caducidad del medio de control de reparación directa, de conformidad con los motivos que se exponen a continuación: 1. Al interior de la Sección Tercera del Consejo de Estado existían dos posiciones respecto de la contabilización del término de caducidad en aquellos asuntos de reparación directa que estuvieran relacionadas con crímenes de lesa humanidad, pues, por una parte, se sostenía que el juzgamiento de la responsabilidad Estatal para este tipo de actos o situaciones no estaba sujeto a un plazo extintivo y, por otra parte, se estimaba que así se estuviera ante hechos relacionados con delitos de lesa humanidad o graves violaciones de derechos humanos, lo correspondientes era aplicar las reglas generales de la caducidad del medio de control de reparación directa. 2.

En efecto, la primera posición[8] señalaba que el juzgamiento de la responsabilidad del Estado por la comisión de delitos de lesa humanidad no estaba sometido a un término de caducidad, toda vez que existía una regla de ius cogens según la cual el paso del tiempo no impedía el acceso a la administración de justicia para solicitar la reparación integral de los daños generados por actos crueles e inhumanos, de ahí que al efectuarse un control de convencionalidad sobre la regla de caducidad se admitiera una excepción para el juzgamiento de este tipo de hechos. 3.

Por otra parte, la segunda posición[9] avalaba la aplicación de las disposiciones generales de caducidad en asuntos relacionados con hechos constitutivos de crímenes o delitos de lesa humanidad, pues se consideraba que la regla de imprescriptibilidad solamente aplicaba en juicios penales y, por ende, no operaba para el juzgamiento de la responsabilidad Estatal. 4.

Ahora, comoquiera que las dos posiciones mencionadas se contraponían y causaban que unos asuntos relacionados con crímenes de lesa humanidad continuaran su trámite judicial y otros no, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado emitió una sentencia de unificación[10] en la que se acogió la postura que señalaba que en esos eventos específicos la responsabilidad del Estado sí se encontraba sujeta al plazo de caducidad previsto por el legislador, en tanto la regla de imprescriptibilidad solo era aplicable en juicios penales cuando se desconocía al presunto autor de la conducta delictiva[11]. 5.

En este sentido, la decisión de la Sala Plena de la Sección Tercera estimó razonable dar aplicación a la regla de caducidad en materia de reparación directa prevista en el literal i) del numeral 2 de la Ley 1437 de 2011[12], la cual establece dos supuestos para efectos de contabilizar los dos años de presentación de la demanda de reparación directa al margen de tener relación o no con delitos constitutivos de crímenes de lesa humanidad, a saber: i) a partir del día siguiente a la ocurrencia del hecho dañoso, o ii) de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del hecho dañoso si fue en fecha posterior, siempre y cuando existan pruebas de la imposibilidad de haberlo conocido en el momento de su ocurrencia. 6.

De igual forma, la decisión de unificación en mención indicó que solamente era procedente un conteo distinto de caducidad en asuntos relacionados con el delito de desaparición forzada –por tener reglas especiales-, y en aquellos eventos en los que se encontrara demostrada la imposibilidad material de los afectados de acceder a la administración de justicia, evento este último en el que se precisó que solamente podrían ser apreciados para el efecto supuestos objetivos (secuestro, enfermedades o cualquier otra circunstancia que diera cuenta sobre la imposibilidad de acceder a la administración de justicia). 7.

Así las cosas, comoquiera que la sentencia de unificación estableció que en asuntos relacionados con crímenes de lesa humanidad sí resultan aplicables las reglas de caducidad previstas para el medio de control de reparación directa, no se abordará nuevamente ese debate, ya que el mismo fue evacuado por la Sala Plena de la Sección Tercera en sentencia del 29 de enero de 2020, la cual puede ser consultada por las partes en el buscador de la página web[13] del Consejo de Estado.

Por lo anterior, se procederá a analizar el caso concreto teniendo en cuenta las precisiones efectuadas con anterioridad. El caso en concreto 8. En el sub judice, los demandantes formularon demanda de reparación directa por el supuesto desplazamiento forzado al que fueron sometidos luego del asesinato de 9 personas perpetrado el 8 de febrero de 2003 en la vereda Corocito del municipio de Tame – Arauca, suceso que según la demanda fue perpetrado por miembros de las AUC - Bloque Vencedores de Arauca en asocio con agentes del Estado colombiano. 9.

Sobre el particular, la Sala advierte que en el escrito de la demanda no se expresa una fecha cierta de la ocurrencia del desplazamiento forzado; sin embargo, de los hechos narrados en la misma se desprende que este tuvo lugar inmediatamente después del asesinato de las 9 personas el 8 de febrero de 2003. 10. A pesar de lo anterior, en certificación emitida por el representante legal de la Junta de Acción Comunal de la Vereda Cravo Charo del municipio de Tame – Arauca, se expresó que los aquí demandantes se desplazaron y/o abandonaron el sector que habitaban el 20 de mayo de 2004 (fol. 15, c.1.). 11.

Teniendo en cuenta el anterior panorama, a efectos de establecer si operó o no la caducidad del medio de control de reparación directa, la Sala procederá a establecer el momento en el que los demandantes tuvieron o debieron tener conocimiento del daño invocado, y si existen en el proceso elementos probatorios que permitan establecer alguna imposibilidad material para acceder a la administración de justicia o, de ser el caso, si es procedente aplicar algún tratamiento excepcional en materia de caducidad. 12.

Al respecto, la Sala considera que el desplazamiento forzado al que fue sometido el grupo actor pudo ser percibido desde el momento en el que se generó, esto debido a que fueron las víctimas directas de esa situación y a que fue el actuar ilegal de los miembros de las AUC – Bloque Vencedores de Arauca en asocio con agentes del Estado colombiano, el que presuntamente provocó su traslado. 13.

Así las cosas, bajo las particularidades del caso concreto, puede concluirse que los demandantes tuvieron conocimiento del daño alegado (desplazamiento forzado) desde el momento en que se causó, esto es, a partir del 20 de mayo de 2004 cuando abandonaron de manera efectiva su lugar de residencia, habitación y/o domicilio, por lo que, en principio, la demanda debió ser formulada dentro de los dos años siguientes a esa fecha[14]. 14.

No obstante, la Sala analizará si existen pruebas que refieran o sustenten alguna imposibilidad material de los demandantes para acceder a la administración de justicia o, de ser el caso, si es procedente aplicar algún tratamiento excepcional en materia de caducidad. 15. En relación con lo anterior, se observa que en el presente asunto los demandantes expresaron que desde el momento de ocurrencia de los hechos se encuentran en situación de desplazamiento forzado y que, por tal motivo, estaban facultados para formular la demanda de reparación directa en cualquier tiempo. 16.

Sobre el particular, considera la Sala que, en efecto, el desplazamiento forzado acarrea diversas consecuencias negativas respecto de las personas que lo padecen y que, en términos generales, estas guardan relación con la imposibilidad de ejercer diversos derechos como los de propiedad y libre locomoción, entre otros. 17. A pesar de lo anterior, no estima la Sala que el hecho de encontrarse una persona desplazada de su lugar de domicilio, residencia u habitación constituya por si solo un justificante válido para encontrar configurada la imposibilidad material de acceder a la administración de justicia, pues, a diferencia de otros derechos que únicamente pueden ser ejercidos o disfrutados en sitios específicos –propiedad, usufructo, entre otros-, la justicia opera a nivel nacional[15] y, por ende, es un derecho al que se puede acceder aun en situaciones irregulares como la de desplazamiento forzado. 18.

Además, resulta pertinente mencionar que ante una situación de desplazamiento forzado las personas perjudicadas podían acceder a la administración de justicia en un lugar distinto al de la ocurrencia de los hechos, esto bajo la aplicación de la regla general de competencia territorial prevista en artículo 134D del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984) –vigente para la época de los hechos-, según la cual era posible presentar la demanda de responsabilidad en el lugar de ubicación de la sede de la entidad demandada o en el domicilio del particular demandado, de ahí que tampoco se encuentre razonable considerar que la simple situación de desplazamiento justifica la imposibilidad de acceso a la administración de justicia. 19.

Ahora, a pesar de las anteriores consideraciones, no puede obviarse que con ocasión de la expedición de la sentencia SU 254 de 2013[16], la Corte Constitucional estableció una regla excepcional en materia de caducidad por hechos relacionados con el desplazamiento forzado, según la cual los 2 años establecidos por la ley para presentar las respectivas demandas de reparación directa, únicamente podían ser contabilizados a partir de la ejecutoria de la referida decisión judicial -22 de mayo de 2013[17]-, esto como garantía de acceso a la administración de justicia a un sector especial y vulnerable de la población. Al respecto, se destaca el siguiente aparte de la decisión emitida por la Corte Constitucional: Ahora bien, teniendo en cuenta que por primera vez la Corte Constitucional, a través de una sentencia de unificación de su jurisprudencia, fija el sentido y alcance del artículo 25 del Decreto 2591 de 1991, la Sala Plena precisa que los términos de caducidad para población desplazada, en cuanto hace referencia a futuros procesos judiciales ante la jurisdicción contencioso administrativa, sólo pueden computarse a partir de la ejecutoria del presente fallo y no se han de tener en cuenta trascursos de tiempo anteriores, por tratarse, como antes se explicó, de sujetos de especial protección constitucional, en atención a sus circunstancias de vulnerabilidad extrema y debilidad manifiesta.

Lo anterior, en concordancia con lo dispuesto por la sentencia C-099 de 2013, que declaró exequibles los incisos 2 y 3 del artículo 132 de la Ley 1448 de 2011, en el entendido que en el caso de los daños causados por crímenes de lesa humanidad, como el desplazamiento forzado, que sean atribuibles a agentes del Estado, no podrá entenderse que la indemnización administrativa se produce en el marco de un contrato de transacción, pudiendo descontarse  de la reparación que se reconozca por vía judicial a cargo del Estado, los valores pagados por concepto de reparación administrativa.

(Negrillas fuera de texto). 20. En este orden de ideas, es evidente que en el sub judice el término de caducidad para formular las pretensiones de reparación directa debe contabilizarse, a más tardar, a partir del 23 de mayo de 2013 –día siguiente a la ejecutoria de la sentencia SU 254 de 2013-, toda vez que no existen otros elementos de convicción que sirvan para justificar un conteo diferencial de caducidad del medio de control de reparación directa, en tanto la sola circunstancia de ser desplazados los demandantes no es suficiente para constatar o verificar la imposibilidad material que tuvieron de acceso a la administración de justicia con posterioridad a esa decisión judicial. 21.

Así las cosas, resultan irrelevantes en este caso para el conteo de la caducidad algunas afirmaciones efectuadas en la demanda, según las cuales solamente pudo constatarse la participación de agentes estatales en la masacre perpetrada hasta el año 2011 (hecho 8 de la demanda), ya que al ser la sentencia SU – 254 posterior a esa fecha, resulta más favorable a los demandantes partir de la ejecutoria de esta para contabilizar los 2 años de caducidad. 22.

No obstante lo anterior, se advierte que corresponderá analizar en cada caso en particular si existieron circunstancias materiales que impidieron el acceso material a la administración de justicia y que, en todo caso, es deber de la parte interesada demostrar las situaciones excepcionales que se invoquen para efectos de justificar un conteo diferencial de caducidad, esto último en aplicación de la regla general de carga de la prueba –quien afirma prueba-. 23.

En este orden de ideas, comoquiera que en el presente caso los demandantes tuvieron conocimiento del daño invocado (desplazamiento forzado) en el momento de su ocurrencia (20 de mayo de 2004 según certificación), y que no se encontró demostrada imposibilidad material alguna para acceder a la administración de justicia, fuerza concluir que aun contabilizando el término para formular la demanda desde el día siguiente a la ejecutoria de la sentencia SU 254 de 2013 (23 de mayo de 2013), la demanda radicada el 5 de octubre de 2018 se encuentra por fuera del término de 2 años previsto en la normativa procesal propia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[18]. 24.

Así las cosas, se confirmará la decisión adoptada el 22 de noviembre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Arauca, mediante la cual se rechazó la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad del medio de control de reparación directa. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, RESUELVE:

PRIMERO. CONFIRMAR la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Arauca en auto del 22 de noviembre de 2018, mediante la cual se rechazó la demanda por haber operado la caducidad del medio de control, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: Una vez ejecutoriada la presente decisión, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo, previas las desanotaciones del caso.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE | | |Firmado electrónicamente[19] | |RAMIRO PAZOS GUERRERO | |Magistrado | | | | | | | |Firmado electrónicamente |Firmado electrónicamente | |MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ |ALBERTO MONTAÑA PLATA | |Magistrado |Presidente de la Subsección | | |SALVA VOTO | SALVAMENTO DE VOTO DEL CONSEJERO ALBERTO MONTAÑA PLATA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá D.C. diez (10) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 81001-23-39-000-2018-00119-01(63147) Actor: CLAUDIA ROJAS LOZANO Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – EJÉRCITO NACIONAL – POLICÍA Referencia: REPARACIÓN DIRECTA – LEY 1437 DE 2011 (SALVAMENTO DE VOTO) Salvamento de voto de Alberto Montaña Plata Pese a que no compartí la Sentencia de unificación de 29 de enero de 2020[20], cuando ha sido procedente aplicar la tesis unificada, he acompañado las decisiones con una aclaración de voto.

El caso que se decidió en la sentencia de la que me aparto[21], sin embargo, no era un caso que debiera fallarse según ese precedente. La Sala debió advertir la naturaleza del desplazamiento como hecho continuado y debió atender los estándares de protección de los derechos de sus víctimas, que excluyen radicalmente la definición de una caducidad estática para las acciones de responsabilidad por situaciones de desplazamiento vigentes.

La Sala interpretó equivocadamente los hechos y argumentos presentados por los demandantes, y resolvió un problema jurídico inexistente. Ante el razonamiento para explicar que el desplazamiento forzado era un hecho continuado vigente para el momento del ejercicio de la acción, la Subsección respondió con una consideración sobre la incapacidad física para demandar y afirmó que “(…) no estima la Sala que el hecho de encontrarse una persona desplazada de su lugar de domicilio, residencia u habitación constituya por si solo un justificante válido para encontrar configurada la imposibilidad material de acceder a la administración de justicia, pues, a diferencia de otros derechos que únicamente pueden ser ejercidos o disfrutados en sitios específicos –propiedad, usufructo, entre otros-, la justicia opera a nivel nacional y, por ende, es un derecho al que se puede acceder aun en situaciones irregulares como la de desplazamiento forzado”.

Me aparto marcadamente de esta afirmación, que minimiza el padecimiento de las personas en situación de desplazamiento, desconoce la complejidad jurídica de su estado y podría revictimizarlas[22]. Nada más lejano a la simplicidad que la condición de un desplazado interno, que ha sido reconocida como un estado de violación continua, múltiple y masiva de sus derechos.

La Corte constitucional y la Corte IDH han encontrado con frecuencia que el derecho al acceso a la justicia es uno de aquellos que no pueden ejercer quienes están en esa condición. La facilidad para acceder a la justicia, a pesar de la condición de desplazamiento de los demandantes, no estaba probada y era irrelevante como problema jurídico.

El problema real consistía en determinar si, probada la condición de desplazamiento, aún continuaba vigente al momento de la interposición de la demanda, como lo afirmaron los demandantes. Así estaba suficientemente acreditado para ese momento procesal, por lo que debió admitirse la demanda y permitir un fallo de fondo, sin perjuicio de lo que resultare probado en el desarrollo del mismo.

La Sentencia de Unificación de 29 de enero de 2020 imposibilitó el ejercicio del control de convencionalidad, cuyo resultado en este caso habría sido la activación de la excepción de inconstitucionalidad sobre las normas de caducidad, para permitir el acceso a la justicia de los demandantes, víctimas de varios crímenes atroces. Aun así, en este caso, la Sala debió aplicar las reglas ordinarias y reiteradas[23] sobre caducidad, según las cuales cuando los daños son causados por crímenes de carácter continuado, como el secuestro o el desplazamiento, el término de dos (2) años previsto en la ley solo podrá computarse según las particularidades de cada caso, porque si el daño se prolonga en el tiempo[24],, sucede lo mismo con la posibilidad de demandar.

En estos casos, “el término de caducidad de la demanda debe empezar a contarse a partir de la cesación del daño, esto es, cuando la persona aparezca, sea liberada o cuando están dadas las condiciones de seguridad para que se produzca el retorno al lugar de origen o en su defecto desde la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal –lo que pase primero”[25].

Sin embargo, la Sala concluyó que la acción estaba caducada como quiera que en el presente caso los demandantes tuvieron conocimiento del desplazamiento forzado en el momento de su ocurrencia – 20 de mayo de 2004 – y, aun si se contabilizara el término desde el 23 de mayo de 2013 – día siguiente a la ejecutoria de la Sentencia de unificación SU-254 de 2013-.

Lo anterior a partir de una lectura particular que la Subsección le dio a dicha providencia, de la cual entendió que la Corte Constitucional definió ese día como punto de inicio para el cómputo de la caducidad de todas las acciones de reparación por cualquier desplazamiento forzado anterior al fallo. En el aparte de la Sentencia citado en la providencia de la Subsección, la Corte estudiaba los requisitos necesarios para conceder la indemnización prevista en el artículo 25 del decreto 2591 de 1991.

Esta indemnización puede ser ordenada en abstracto por el juez de tutela, siempre que el afectado no disponga de otro medio judicial ordinario para solicitarla. La Corte analizaba, en ese apartado, la procedencia de este tipo de indemnización por vía de tutela cuando fuera solicitada por víctimas desplazamiento. Semanas antes de proferir la Sentencia de Unificación, la Corte había declarado la inconstitucionalidad de los incisos 2 y 3 del artículo 132 de la ley 1448 de 2011, y había determinado que la indemnización administrativa no se producía en el marco un contrato de transacción y que, en consecuencia los valores pagados por concepto de reparación administrativa no podían descontarse de la reparación ordenada por el juez de la responsabilidad estatal.

Para permitir que las víctimas demandaran con esa certeza -y en el marco de la interpretación sobre el alcance del artículo 25 del decreto 2591 de 1991- la Corte dispuso en la Sentencia de Unificación, una extensión generalizada de los términos de caducidad para ejercer la acción de reparación directa por desplazamiento forzado: “…los términos de caducidad para población desplazada, en cuanto hace referencia a futuros procesos judiciales ante la jurisdicción contencioso administrativa, sólo pueden computarse a partir de la ejecutoria del presente fallo y no se han de tener en cuenta trascursos de tiempo anteriores, por tratarse, como antes se explicó, de sujetos de especial protección constitucional, en atención a sus circunstancias de vulnerabilidad extrema y debilidad manifiesta” La Corte se refería a los casos en que el daño se hubiera consolidado antes de la fecha definida, pues los trascursos de tiempo sólo son relevantes para efectos de la caducidad desde la consolidación del daño. Esa decisión de la Corte permitiría a los jueces de tutela declarar la improcedencia de la indemnización en abstracto[26], en los casos de daños consolidados antes de la Sentencia. Respecto de esos asuntos, durante los dos años posteriores a la ejecutoria de la SU-254 de 2013, todavía estaría vigente la posibilidad de acceder a un medio judicial ordinario para obtenerla, por lo que no se cumpliría el requisito de subsidiariedad exigido en el Decreto 2591 de 1991.

Desde luego la Corte no estableció esa fecha para dar por consolidado un daño que no lo estuviera, ni dictó una instrucción para iniciar cómputos de caducidad mientras las víctimas continuaban en situación desplazamiento. Habría sido una decisión contraconvencional y regresiva frente a los estándares definidos por ella misma. La Sentencia de la Corte, lejos de eso, diseñó una medida para extender los términos de caducidad en favor de los desplazados internos. Sin perjuicio de otros instrumentos judiciales, como la excepción de inconstitucionalidad, la Corte entregó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo un instrumento adicional para garantizar el acceso a la justicia de esos sujetos de especial protección constitucional.

La interpretación inversa de la decisión de la Corte, que sirvió de fundamento a la providencia de la que me aparto, impidió de manera definitiva el acceso a la justicia de los demandantes, que tenían derecho a un proceso judicial para demostrar su condición y hacer valer sus derechos a la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición. ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado ----------------------- [1] Folio 29 del cuaderno de la primera Instancia. [2] La sentencia SU-254 de 2013 estableció una regla excepcional de caducidad en materia de desplazamiento forzado al indicar que respecto a hechos ocurridos antes de su expedición, lo correspondiente era contabilizar los 2 años de reparación directa a partir de su ejecutoria. [3] Folio 54 del cuaderno del Consejo de Estado. [4] Dicha norma, en su parte pertinente, dispone: “El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia”. [5] Presentada la demanda el 16 de octubre de 2018 es claro que el procedimiento aplicable es el contenido en el CPACA, tal como lo dispone su artículo 308. [6] Según el escrito de subsanación de la demanda, además de los prejuicios morales solicitados, se reclaman los materiales que se prueben en el proceso –daño emergente y lucro cesante-, los cuales no fueron debidamente tasados, por lo cual se desconoce si esta Corporación es competente para conocer el proceso por factor cuantía. Sin embargo, por economía procesal se estudiará el presente asunto, teniendo claro que le corresponderá al a quo efectuar nuevamente el estudio de la admisión de la demanda verificando la cuantía del proceso para determinar su competencia. [7] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 17 de septiembre de 2013, exp. n.° 45092, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [8] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto del 7 de diciembre de 2016, exp. n.° 57448, C.P. Hernán Andrade Rincón. [9] Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia del 29 de enero de 2020, exp. n.° 61033, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. [10] Se pone de presente que aunque el magistrado ponente de esta decisión no se encuentra de acuerdo con la postura adoptada en la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, el mismo la acoge en virtud a que fue la posición mayoritaria de la Sección Tercera y en razón al carácter vinculante de la misma conforme al artículo 271 de la Ley 1437 de 2011. [11] “i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. “Sin embargo, el término para formular la pretensión de reparación directa derivada del delito de desaparición forzada, se contará a partir de la fecha en que aparezca la víctima o en su defecto desde la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal, sin perjuicio de que la demanda con tal pretensión pueda intentarse desde el momento en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a la desaparición” (se destaca). [12] Al respecto, véase http://www.consejodeestado.gov.co/busquedas/buscador-jurisprudencia/ [13]La Sala observa que para la época en la que se generó el daño -20 de mayo de 2004- la normatividad aplicable al caso concreto era la contenida en el Decreto 01 de 1984, por lo que debe aplicarse el término de caducidad previsto en sus disposiciones. [14] De conformidad con lo establecido en el artículo 50 de la Ley 270 de 1996, la justicia opera de manera desconcentrada no solo con el fin de optimizar el ejercicio de la función, sino también para garantizar la facilidad en el acceso a los posibles usuarios de la administración judicial. [15] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia SU 254 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [16] El 22 de mayo de 2013 cobró ejecutoria la sentencia SU 254 de 2013. [17] Tanto el Decreto 01 de 1984 (vigente al momento de los hechos) como la Ley 1437 de 2011 (vigente al momento de ejecutoria de la sentencia SU 254 de 2013) establecen el término máximo de 2 años para formular demanda de reparación directa. [18] Nota: se deja constancia que esta providencia se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador. [19] Ver, Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, Sentencia de 29 de enero de 2020, exp. 61033 [20] Ver, Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 7 de septiembre de 2020, exp. 54496 [21] Desde su primera sentencia sobre desplazamiento forzado (T—227 de 1997) la Corte ha reprochado la estigmatización contra las personas desplazadas por parte de funcionarios estatales, y ha insistido en la importancia de la pedagogía constitucional para lograr una sociedad democrática, pluralista y humanista, frente al fenómeno del desplazamiento forzado.

Las afirmaciones abstractas que niegan consecuencias constatadas con frecuencia por el SIDH, en los ejercicios de memoria histórica oficiales y en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, tienen un alto riesgo de producir el efecto contrario al que se busca con la pedagogía constitucional. Para adoptar decisiones sobre los derechos de las personas desplazadas, además, debe aplicarse el principio de favorabilidad en la interpretación del ordenamiento jurídico, de manera que se prefiera siempre la interpretación que privilegie las garantías y los estándares de protección más altos posibles.

Ver, en ese sentido, la Sentencia T-268 de 2003. [22] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del 10 de mayo de 2017, exp. 250002336000201601329 01 (58.017). [23] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 9 de diciembre de 2013, exp. 50001233100020120019601 (48152), CP: Mauricio Fajardo Gómez. [24] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 9 de septiembre de 2015, exp. 200012331000200401512 01 y auto del 10 de febrero de 2016, exp. 050012333000201500934 01(AG), ambas con ponencia del Dr. Hernán Andrade Rincón. [25] Ver el artículo 25 del decreto 2591 de 1991