CADUCIDAD DE LOS MEDIOS DE CONTROL / PROCESO LIQUIDATORIO POR INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA / CAUSAS DEL DAÑO / HECHOS DE LA DEMANDA / OMISIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / CUMPLIMIENTO DE LAS FUNCIONES DE LA ENTIDAD ESTATAL / ENTIDAD DE VIGILANCIA Y CONTROL / PUBLICACIÓN DE DECRETO / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA / CONFIRMACIÓN DEL AUTO / DECISIONES DE TRIBUNAL ADMINISTRATIVO / AUDIENCIA INICIAL El término de caducidad del medio de control no puede contarse desde la expedición del acta final del proceso liquidatorio […], en la medida que dicha medida no es la causa del daño reclamado en la demanda, sino una consecuencia de la endilgada omisión en el cumplimiento de las funciones de inspección, vigilancia y control. [E]l daño alegado inició con la culminación de la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de las accionadas, materializadas en el Decreto 2519 […] de dos mil quince (2015); siendo ello así, el término de caducidad inició el veintinueve (29) de diciembre de dos mil quince (2015), la acción perdería vigencia el veintinueve (29) de diciembre de dos mil diecisiete (2017) y la demanda se presentó el catorce (14) de septiembre de dos mil diecisiete (2017), cuando la acción aún se encontraba vigente. [E]l Despacho confirma la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, en la audiencia inicial […].
FUENTE FORMAL: DECRETO 2519 DE 2015 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la caducidad del medio de control, de acuerdo con las causas que originaron el daño, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 11 de diciembre de 2020, rad. 60036, C. P. Alberto Montaña Plata. CARGA DE LA PRUEBA POR EL ACCIONANTE / ALCANCE DEL ACTO ADMINISTRATIVO / RECONOCIMIENTO DEL PAGO DE LA OBLIGACIÓN / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTOS DEL LIQUIDADOR / ALEGATOS DE LA PARTE NO RECURRENTE / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / DECISIONES DE TRIBUNAL ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA A pesar de que la accionante mencionó en el libelo los actos administrativos que le negaron el pago de sus acreencias, no formuló reproche de legalidad de aquellos, que fueron dictados por el agente liquidador y no por las entidades demandadas, por ende, contrario a lo afirmado por la [demandada], no puede considerarse que el medio de control adecuado sea el de nulidad y restablecimiento del derecho.
Por lo anterior, se comparte la decisión adoptada por el a quo en que el medio de control adecuado para el presente caso es el de reparación directa. REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / FACULTAD DE LA PARTE DEMANDANTE / INTERPRETACIÓN DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CAUSAS DEL DAÑO / FUENTE DEL DAÑO / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ELEMENTOS DE LA CAUSACIÓN DE PERJUICIOS / EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR OMISIÓN ADMINISTRATIVA / OPERACIÓN ADMINISTRATIVA La jurisprudencia ha sostenido reiteradamente que la acción procedente no depende de la voluntad o arbitrio del demandante, pues “el ordenamiento jurídico colombiano distinguió la procedencia de las acciones a partir del origen del daño, reservando así la acción de nulidad y restablecimiento del derecho a aquellos eventos en los cuales los perjuicios alegados sean consecuencia de un acto administrativo y la acción de reparación directa para los que encuentren su fuente en un hecho, omisión u operación administrativa”.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la reparación directa como mecanismo resarcitorio de perjuicios, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 3 de abril de 2013, rad. 26437, C. P. Mauricio Fajardo Gómez. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., diecinueve (19) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 13001-23-33-000-2017-00853-01(64639) Actor: IPS CLÍNICA SAN FELIPE DE BARAJAS S.A.S. Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL – SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD -, PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES PAR CAPRECOM LIQUIDADO (ADMINISTRADO POR LA FIDUPREVISORA S.A.) Referencia:
RESUELVE
APELACIÓN DE AUTO Medio de control: Reparación directa El Despacho resuelve el recurso de apelación interpuesto por el demandado Patrimonio Autónomo de Remanentes PAR Caprecom Liquidado (administrado por La Fiduprevisora S.A.) contra el auto dictado en el curso de la audiencia inicial del treinta y uno (31) de julio de dos mil diecinueve (2019)[1], que declaró como no probada la excepción de indebida escogencia del medio de control.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda y el trámite procesal 1.1.1.- La IPS Clínica San Felipe de Barajas S.A.S. presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Bolívar, en ejercicio del medio de control de reparación directa, contra la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social-, la Superintendencia Nacional de Salud y el Patrimonio Autónomo de Remanentes PAR Caprecom Liquidado (administrado por La Fiduprevisora S.A.), el catorce (14) de septiembre de dos mil diecisiete (2017)[2], con la pretensión de que se declare la responsabilidad patrimonial de las entidades demandadas, por los perjuicios ocasionados a la accionante, consistentes en “las sumas de dinero que la IPS demandante dejó de percibir por los servicios de salud prestados a la EPS CAPRECOM, que no fueron pagados, como consecuencia de la falla del servicio en que las demandadas incurrieron, por omisión del cumplimiento de sus obligaciones de inspección, vigilancia y control, que llevó a que la EPS fuera liquidada forzosamente”. 1.1.2.- El Tribunal Administrativo de Bolívar admitió la demanda, a través del auto del treinta y uno (31) de octubre de dos mil diecisiete (2017)[3]. 1.1.3.- La Superintendencia Nacional de Salud presentó escrito de contestación de la demanda[4], en el que propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, argumentando que no era competencia de esa entidad “coadministrar con el agente especial liquidador el proceso”, de conformidad con el Decreto 663 de 1993, de manera que la responsabilidad del proceso liquidatorio radicaba únicamente en cabeza del agente y no de la Superintendencia. Por su parte, la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social - contestó el libelo[5], y propuso las siguientes excepciones;
(i) falta de legitimación en la causa por pasiva, la que argumentó al advertir que, la función de inspección, vigilancia y control de la prestación del servicio de salud, es ajena a las funciones propias del ministerio, las cuales se encuentran establecidas en el Decreto 4107 de 2011, y, en cambio, si se encuentra enunciada como una función que debe desarrollar la Superintendencia Nacional de Salud, de conformidad con lo previsto en el Decreto 2464 de 2013, y;
(ii) excepción de caducidad del medio de control, al respecto, consideró que las pretensiones referentes al rechazo de créditos en el proceso liquidatario de Caprecom se encontraban caducadas, debido a que, cuando se rechazan créditos dentro del proceso liquidatorio de una entidad pública, el medio de control idóneo es el de nulidad y restablecimiento del derecho y no el de reparación directa, razón por la que, al realizar el computo del término de caducidad, se evidencia que este se encuentra ampliamente superado.
A su turno, la Sociedad Fiduciaria La Previsora S.A., quien actúo como vocera y administradora del Patrimonio Autónomo de Remanentes PAR CAPRECOM liquidado, presentó escrito de contestación a la demanda[6], en el que propuso como única excepción previa, la de darle a la demanda un trámite diferente al que corresponde, en el entendido que, a su juicio, la demanda pretende obtener el pago de perjuicios que se negaron en los actos administrativos expedidos por el Liquidador de CAPRECOM, que rechazaron las acreencias de las facturas No. A31.00893 y A51.00097. 1.1.3.- El Tribunal Administrativo de Bolívar, en auto del doce (12) de junio de dos mil diecinueve (2019), estableció el treinta y uno (31) de julio de dos mil diecinueve (2019) como fecha para llevar a cabo la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA[7]. 1.2.
El auto recurrido En la fecha señalada, se llevó a cabo la audiencia inicial, en la que el Tribunal Administrativo de Bolívar estudió las excepciones previas propuestas por las demandadas. Resolviendo que: (i) el análisis de la legitimación en la causa por pasiva, alegada por dos de las accionadas, sería diferido para el momento en que se decidiera el fondo del asunto;
(ii) en relación con la caducidad y la prescripción, precisó que no existía certeza de cuando se configuró el daño enunciado ni el suficiente material probatorio para decidir respecto de las excepciones en este momento procesal, motivo por el que, sería objeto de estudio y pronunciamiento en la decisión final; (iii) finalmente, negó la excepción de haberse dado un trámite diferente a la demanda, al considerar que, en el libelo se discute la omisión de las accionadas en la vigilancia, control, intervención y liquidación de CAPRECOM, lo que conllevó al no pago de los servicios prestados por la actora.
En síntesis, decidió diferir la decisión respecto de las excepciones de i) legitimación en la causa por pasiva, ii) prescripción y caducidad del medio de control, y declaró no probada la excepción de haber dado un trámite diferente a la demanda. 1.3. El recurso de apelación La demandada Sociedad Fiduciaria La Previsora S.A. interpuso recurso de apelación contra la decisión del Tribunal Administrativo de Bolívar de declarar como no probada la excepción de haberse dado un trámite diferente a la demanda.
En sustento del recurso, argumentó que en los hechos de la demanda la accionante hizo referencia a los actos administrativos que se expidieron por el agente liquidador en el trámite del proceso de liquidación de CAPRECOM, que rechazaron las facturas que se presentaron, por incumplimiento de requisitos, motivo por el que la actora debió demandar en nulidad y restablecimiento del derecho, medio de control, que a su juicio, estaría caducado.
El recurso de apelación fue coadyuvado por la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social –, que acogió el argumento expuesto por la recurrente. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia y procedencia del recurso de apelación Esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la demandada Sociedad Fiduciaria La Previsora S.A. y coadyuvado por el Ministerio de Salud y protección Social contra la decisión adoptada en el curso de la audiencia inicial del treinta y uno (31) de julio de dos mil diecinueve (2019), de conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), que dispone que el Consejo de Estado conoce, en segunda instancia, los recursos de apelación contra los autos dictados en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
De igual manera, el numeral 6 del artículo 180 ejusdem prevé que el auto que resuelve las excepciones previas es susceptible del recurso de apelación. 2.2. Procedencia de los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho y reparación directa La jurisprudencia ha sostenido reiteradamente que la acción procedente no depende de la voluntad o arbitrio del demandante[8], pues “el ordenamiento jurídico colombiano distinguió la procedencia de las acciones a partir del origen del daño, reservando así la acción de nulidad y restablecimiento del derecho a aquellos eventos en los cuales los perjuicios alegados sean consecuencia de un acto administrativo y la acción de reparación directa para los que encuentren su fuente en un hecho, omisión u operación administrativa”[9].
Asimismo, la jurisprudencia ha reconocido la procedencia excepcional de la acción o medio de control de reparación directa cuando el daño se deriva de un acto administrativo, en los siguientes casos[10]: (i) siempre y cuando no se cuestione la legalidad del acto administrativo en el curso del proceso, por cuanto reconoce que el ejercicio de la función administrativa ajustado al ordenamiento jurídico puede generar un rompimiento del equilibrio de las cargas públicas que deben soportar todos los ciudadanos, eventos en los que el título de imputación utilizado ha sido el de daño especial por provenir los perjuicios de una actividad lícita y legítima del Estado.
(ii) el daño proviene de un acto administrativo que posteriormente fue revocado por la entidad pública o anulado por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo siempre y cuando no se haya consolidado la situación jurídica. Procede en estos casos puesto que el daño causado a los administrados se torna antijurídico en el momento en que la administración o la jurisdicción reconocen su ilegalidad y por tanto deciden retirarlo del ordenamiento jurídico, desapareciendo el deber de los administrados de soportarlo.
(iii) el daño resulta de la ejecución irregular de un acto administrativo, ya que en este evento se configura una operación administrativa ilegal. 2.3. Proceso de liquidación de una entidad intervenida por la Superintendencia Nacional de Salud El proceso de liquidación forzosa de entidades vigiladas en el sector salud se deriva del Decreto 1259 de 1994, que define como función de la Superintendencia Nacional de Salud la inspección, vigilancia y control de las actividades que se desarrollan en el Sistema de Seguridad Social en Salud, por su parte, el artículo 121 de la Ley 142 de 1994 ordena que para la toma de posesión y liquidación de las empresas de servicios públicos se apliquen las normas referidas a la liquidación de entidades financieras[11], que establecen el procedimiento en los siguientes términos: El artículo 1º del Decreto 1015 de 2002 y el artículo 1º del Decreto 3023 de 2002, indican que la Superintendencia Nacional de Salud es la entidad competente para liquidar las Entidades Promotoras de Salud (EPS); por su parte, el inciso primero del artículo 6º del Decreto 506 de 2005 señala que las medidas cautelares y la toma de posesión se rigen por lo dispuesto en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, que en su artículo 295 establece: “ARTÍCULO 295º.- RÉGIMEN APLICABLE AL LIQUIDADOR Y AL CONTRALOR. 1.
Naturaleza de las funciones del liquidador. El liquidador designado por el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras o por los acreedores reconocidos, ejercerá funciones públicas administrativas transitorias, sin perjuicio de la aplicabilidad de las reglas del derecho privado a los actos de gestión que deba ejecutar durante el proceso de liquidación. Parágrafo.- Cuando el liquidador sea designado por la Asamblea de Accionistas convocada según lo dispuesto en el numeral 17 del artículo 300 del presente Estatuto, no tendrá funciones públicas administrativas y por consiguiente únicamente ejercerá las funciones y facultades que le atribuyan los estatutos sociales de la respectiva entidad y el Código de Comercio. 2.
Naturaleza de los actos del liquidador. Las impugnaciones y objeciones que se originen en las decisiones del liquidador relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, las que por su naturaleza constituyan actos administrativos, corresponderá dirimirlas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Los actos administrativos del liquidador gozan de presunción de legalidad y su impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no suspenderá en ningún caso el proceso liquidatorio. Contra los actos administrativos del liquidador únicamente procederá el recurso de reposición; contra los actos de trámite, preparatorios, de impulso o ejecución del proceso, no procederá recurso alguno. Las decisiones sobre aceptación, rechazo, calificación o graduación de créditos, quedarán ejecutoriadas respecto de cada crédito salvo que contra ellas se interponga recurso.
En consecuencia, si se encuentran en firme los inventarios, el liquidador podrá fijar inmediatamente fechas para el pago de tales créditos. Lo anterior, sin perjuicio de resolver los recursos interpuestos en relación con otros créditos y de la obligación de constituir provisión para su pago en el evento de ser aceptados. El liquidador podrá revocar directamente los actos administrativos que expida en los términos y condiciones previstas en el Código Contencioso Administrativo, salvo que se disponga expresamente lo contrario.” (El Despacho resalta) 2.4.
Caso concreto La demandada Fiduciaria La Previsora S.A. apeló la decisión del Tribunal de primera instancia, que declaró no probada la excepción de haberse dado un trámite diferente a la demanda, toda vez que, a su juicio, al haberse proferido actos administrativos en el proceso de liquidación de la EPS debió demandarse mediante nulidad y restablecimiento del derecho y no en reparación directa.
El debate gira en torno al medio de control procedente en el caso objeto de estudio y su caducidad; para determinar esto, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación expuesta anteriormente (apartado 2.2), primero corresponde establecer el origen del daño. Para identificar cuál es la causa petendi de la demanda, el Despacho considera pertinente transcribir las pretensiones y sintetizar los fundamentos fácticos relevantes de esta con sus respectivo medio de prueba.
Pretensiones: “PRIMERO: La NACIÓN – SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD y MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, son administrativamente responsables de los perjuicios materiales y morales causados a la IPS CLINICA SAN FELIPE DE BARAJAS SAS, que sufrió con motivo de las omisiones (irregularidades) presentadas en la vigilancia, control, intervención y liquidación de CAPRECOM EPS.
SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración se solicita condenar a la NACIÓN – SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL y el PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES PAR CAPRECOM LIQUIDADO administrado por la FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. a pagar: 1. Que la NACIÓN – SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL son administrativa y extracontractualmente responsables por los daños directos e indirectos y perjuicios ocasionados, originados en la inspección, vigilancia y control de la EPS CAPRECOM durante su funcionamiento y el comportamiento inoportuno, defectuoso e ineficiente en el proceso de Intervención para administrar y posteriormente para liquidar.
Liquidación que de conformidad con el Decreto No. 2519 del 28 de diciembre de 2015, el Ministerio de Salud y Protección Social designó en calidad de liquidador a la FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A., quien confirió poder general al Doctor Felipe Negret Mosquera. 2. Que en consecuencia a la declaración primera se condene a pagar conforme resulte probado en el proceso, los daños y perjuicios recibidos por la CLINICA SAN FELIPE DE BARAJAS SAS, con NIT N o. 900.360.201-2, en la proporción que juzgue esta corporación para los demandados aunados como la Nación colombiana y que corresponde: A. Los daños y perjuicios materiales correspondientes al: LUCRO CESANTE representado en los dineros que la IPS dejó de percibir por los servicios de salud prestados a la EPS CAPRECOM y que no fueron pagados como consecuencia de la (mala) administración y falta de inspección, vigilancia y control de la EPS por parte de la Superintendencia Nacional de Salud y el Ministerio de Salud y Protección Social.
B. La condena por daño emergente aumentada en cuanto no se han recuperado los dineros adeudados por concepto de la prestación de los servicios de salud contratados con la EPS CAPRECOM que no fueron pagados por la EPS ni por el Agente Liquidador como causa del proceso de liquidación de la EPS CAPRECOM y que no fueron pagados por causa de la insolvencia económica de ésta última, todo como consecuencia de la (mala) administración y falta de inspección vigilancia y control de la EPS por parte de la Superintendencia Nacional y Ministerio de Salud y Protección Social, por consiguiente por este concepto se pedirá el valor total de la deuda conforme a las facturas que se aportan con la presentación de ésta demanda y documentos que se solicitarán.” (El Despacho resalta) Hechos relevantes: • La IPS Clínica San Felipe de Barajas S.A.S. suscribió con la Caja de Previsión Social de Comunicaciones CAPRECOM EICE diez (10) contratos por los servicios de salud, en la modalidad de contratación por evento, desde el año dos mil once (2011) hasta el dos mil quince (2015). • El Ministerio de Salud y Protección Social ordenó la supresión y liquidación de CAPRECOM EICE, y designó en calidad de liquidador a la FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. mediante el Decreto No. 2519 del veintiocho (28) de diciembre de dos mil quince (2015). • La accionante radicó ante el Agente Liquidador de CAPRECOM EICE en liquidación, los reclamos No. A31.00893, por valor de setecientos noventa y un millones cincuenta mil seiscientos setenta y ocho pesos ($791.050.678), y No. A51.00097 por valor de cuatrocientos veintinueve millones trescientos veinticuatro mil ciento nueve pesos ($429.324.109). • Frente a la radicación de las acreencias, el apoderado general de la Fiduciaria La Previsora S.A., rechazó el valor reclamado, por medio de las resoluciones AL-04815 de 2016 y AL-11429 de 2016, actos administrativos que fueron recurridos, oportunamente, mediante los recursos de reposición, que se rechazaron porque el apoderado no estaba facultado para presentar las impugnaciones. • En vista de ello, la accionante solicitó la revocatoria directa de las resoluciones mencionadas, petición que fue rechazada por el liquidador al considerarse improcedente. • En el acta final del proceso liquidatorio del veintisiete (27) de enero de dos mil diecisiete (2017), la liquidadora culminó el proceso de liquidación de CAPRECOM, y declaró la extinción de la persona jurídica.
La sociedad accionante argumentó en las razones de derecho y en los fundamentos de las pretensiones, que la omisión en las funciones de dirección, coordinación y control de la prestación de los servicios de salud, por parte de las demandadas radicó en la no vigilancia de la destinación y utilización de los recursos de las instituciones de la seguridad social, lo que conllevó al detrimento patrimonial de la Institución Prestadora de Salud demandante.
Así lo precisó: “[…] detrimento patrimonial que la demandante no está en el deber jurídico de soportar por cuanto prestaron un servicio de salud a los afiliados a la EPS CAPRECOM conforme a mandatos constitucionales y legales, negándoseles el pago por dichos servicios por parte de la EPS vigilada por la Superintendencia Nacional de Salud, entidad estatal que actuó en contravía de su gestión como ente de vigilancia y control al no garantizar el flujo de recursos, por lo que se evidencia una omisión en su función de vigilancia y control al permitir que las Instituciones Prestadoras de Servicio de Salud se vean perjudicadas en su patrimonio, tal y como ha venido ocurriendo en el país no solo con la liquidación de la EPS CAPRECOM sino con la liquidación de otras EPS perjudicando y negando el derecho de libre empresa a quienes prestan servicios de salud, generando así no solo un detrimento económico para con las IPS sino para con los afilados [sic] al Sistema General de Seguridad Social en Salud […], como consecuencia de la omisiva actividad del Estado representado en la Superintendencia Nacional de Salud, y teniendo en cuenta que para garantizar los servicios de salud las IPS tuvieron que incurrir en gastos de insumos, medicamentos y pago a los profesionales de salud costo que fue asumido en oportunidad y del cual no han recibido pago, por quien si recibió la Unidad de Pago por Capitación UPC para garantizar los servicios, en este caso la EPS CAPRECOM hoy liquidada.” En el presente caso, la demandante formuló pretensiones de reparación directa contra la Superintendencia Nacional de Salud, el Ministerio de Salud y Protección Social y el Patrimonio Autónomo de Remanentes PAR Caprecom Liquidado administrado por la Fiduciaria La Previsora S.A.el Ministerio de Salud, la Superintendencia Nacional de Salud, en cuanto basó su demanda en el hecho de haber sufrido un daño derivado de la omisión en el cumplimiento de las funciones de inspección y vigilancia de las señaladas, que a su juicio, conllevó al no pago de sus acreencias.
Según la actora, las entidades tuvieron un “comportamiento inoportuno, defectuoso e ineficiente en el proceso de intervención para administrar y posteriormente para liquidar a CAPRECOM”, por ende, no garantizaron el flujo de recursos, evidenciando así una posible omisión de su parte. A pesar de que la accionante mencionó en el libelo los actos administrativos que le negaron el pago de sus acreencias, no formuló reproche de legalidad de aquellos, que fueron dictados por el agente liquidador y no por las entidades demandadas, por ende, contrario a lo afirmado por la Fiduprevisora S.A., no puede considerarse que el medio de control adecuado sea el de nulidad y restablecimiento del derecho.
Por lo anterior, se comparte la decisión adoptada por el a quo en que el medio de control adecuado para el presente caso es el de reparación directa. Esta Corporación ha manifestado que en los procesos de reparación directa, cuyo daño se origina en una omisión administrativa, el cómputo del término de caducidad de la acción se realizará de la siguiente manera: « En relación con las omisiones, el término de caducidad de la acción debe contarse desde el momento en que se incumpla la obligación legal, siempre que ese incumplimiento coincida con la producción del daño, pues en caso contrario, el término de caducidad deberá contarse a partir de dicha existencia o manifestación fáctica del mismo, ya que ésta es la primera condición para la procedencia de la acción reparatoria.
Aunque la omisión se mantenga en el tiempo o el daño sea permanente, dicho término no se extiende de manera indeterminada porque la misma ley ha previsto que el término de caducidad es de dos años contados a partir de la omisión»[12] Ahora, corresponde determinar si la IPS Clínica San Felipe de Barajas S.A.S. presentó la demanda dentro del término legal previsto en el literal i), numeral 2, del artículo 164 del CPACA[13][14].
El Despacho considera que, las omisiones imputadas a las demandadas, consistentes en no adoptar medidas necesarias y oportunas frente a CAPRECOM para evitar que entrara en estado de liquidación y terminara su existencia legal, cesaron una vez se dictó el acto administrativo que ordenó su supresión y liquidación lo que ocurrió el veintiocho (28) de diciembre de dos mil quince (2015), con la expedición del Decreto No. 2519, acto administrativo que fue notificado en el Diario Oficial No. 49739.
El término de caducidad del medio de control no puede contarse desde la expedición del acta final del proceso liquidatorio del veintisiete (27) de enero de dos mil diecisiete (2017), en la medida que dicha medida no es la causa del daño reclamado en la demanda, sino una consecuencia de la endilgada omisión en el cumplimiento de las funciones de inspección, vigilancia y control[15].
Entonces, el daño alegado inició con la culminación de la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de las accionadas, materializadas en el Decreto 2519 veintiocho (28) de diciembre de dos mil quince (2015); siendo ello así, el término de caducidad inició el veintinueve (29) de diciembre de dos mil quince (2015), la acción perdería vigencia el veintinueve (29) de diciembre de dos mil diecisiete (2017) y la demanda se presentó el catorce (14) de septiembre de dos mil diecisiete (2017)[16], cuando la acción aún se encontraba vigente.
Así las cosas, el Despacho confirma la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, en la audiencia inicial del treinta y uno (31) de julio de dos mil diecinueve (2019). En mérito de lo expuesto,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la decisión del Tribunal Administrativo de Bolívar que declaró no probada la excepción de haberse dado un trámite diferente a la demanda, en el curso de la audiencia inicial del treinta y uno (31) de julio de dos mil diecinueve (2019).
SEGUNDO: Ejecutoriado este auto, por Secretaría, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase, JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Ponente Firmado electrónicamente ASP/5C + 6CDs/327 FOLIOS ----------------------- [1] Folios 316 a 319 C. Ppal. [2] Folios 1 a 12 c.1. [3] Folios 223 a 224 c.2. [4] Folios 239 a 257 c.2. [5] Folios 264 a 270 c.2. [6] Folios 1 a 14 c.3. [7] Folio 290 c.2. [8] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 3 de diciembre de 2008, Radicado: 16054. [9] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 3 de abril de 2013, Expediente: 52001-23-31-000-1999-00959-01(26437). [10] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 17 de noviembre de 2016, Expediente: 68001-23-33-000-2015-00479-01(55349). [11] Artículo 121.
Procedimiento y alcances de la toma de posesión de las empresas de servicios públicos. La toma de posesión ocurrirá previo concepto de la comisión que regule el servicio, y puede realizarse también para liquidar la empresa. No requiere citaciones o comunicaciones a los interesados antes de que se produzca el acto administrativo que la ordene; pero tal acto, que se notificará al representante legal de la empresa o, en su defecto, a cualquier funcionario que se encuentre en las dependencias de ésta, es recurrible en el efecto devolutivo.
La Superintendencia podrá pedir a las autoridades competentes, en el evento de toma de posesión, que declaren la caducidad de los contratos de concesión a los que se refiere esta Ley. Los ingresos de la empresa se podrán utilizar para pagar los gastos de la administración de la Superintendencia. Cuando la toma de posesión no sea una sanción para la empresa, se la indemnizará plenamente por los perjuicios que le pueda haber ocasionado.
Si después del plazo prudencial señalado por el Superintendente para la toma de posesión de una empresa de servicios públicos, para administrarla, que no podrá ser superior a dos (2) años, por razones imputables a sus administradores o accionistas, no se superan los problemas que dieron origen a la medida, la Superintendencia podrá ordenar que se liquide la empresa.
Se aplicarán, en estos casos, y en cuanto sean pertinentes, las normas relativas a la liquidación de instituciones financieras. Las referencias que allí se hacen respecto a la Superintendencia Bancaria y al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras se entenderán hechas a la Superintendencia de servicios públicos; las que se hacen al Consejo Asesor se entenderán referidas a la comisión de regulación; las hechas a los ahorradores se entenderán hechas respecto a los acreedores; y las hechas al Ministerio de Hacienda y Crédito Público se tratarán como inexistentes. [12] Consejo de Estado.
Sección Tercera. Sentencia del diez (10) de junio de dos mil cuatro (2004). Expediente No. 25.854. Citado en: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del veintitrés (23) de marzo de dos mil diecisiete (2017). Expediente No. 76001-23-31-000-2004-02580-01 (39424). Adicional a ello, en los casos en los cuales se pretende la responsabilidad patrimonial del Estado por omisión, la caducidad de la acción dependerá del momento en que se tuvo conocimiento de la situación que consolidó el daño. Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, Sentencia del veintitrés (23) de mayo de dos mil diecisiete (2017), Exp.
No. 34121 [13] “Artículo 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”. [14]Norma vigente en para la época en la que ocurrieron los hechos de la demanda. [15] Consejo de Estado.
Sección Tercera. Auto Subsección B del dos (2) de marzo de dos mil veinte (2020). Expediente No. 60036. [16] Folios 1 a 12 c.1.