17001-23-33-000-2018-00221-01 — Consejo de Estado

HOMOLOGACIÓN Y NIVELACIÓN SALARIAL DEL PERSONAL ADMINISTRATIVO DOCENTE / INTERESES DE MORA POR PAGO DE RETROACTIVO DE LA NIVELACIÓN SALARIAL – Improcedencia / INDEXACIÓN DE LA SUMA RECONOCIDA A TÍTULO DE RETROACTIVO DE LA NIVELACIÓN SALARIAL – Improcedencia / EJERCICIO DE FACULTADES EXTRA Y ULTRA PETITA – Improcedencia / JUSTICIA ROGADA Como quiera que el reconocimiento y pago del retroactivo al que dio lugar el proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo del departamento de Caldas se produjo a través de la Resolución 21216 del 22 de marzo de 2013 y el pago del retroactivo se produjo el 15 abril de ese mismo año, no se causó los intereses moratorios reclamados por la actora.

(…). De las pretensiones formuladas por la accionante, no se observa que haya solicitado el reconocimiento de indexación de las sumas pagadas por el departamento de Caldas por concepto de retroactivo de la homologación y nivelación salarial, pues lo que discute es el reconocimiento de los intereses moratorios que, en su sentir, se causaron con ocasión al aludido reconocimiento y pago del mencionado retroactivo.

En esa medida, no resulta procedente que el tribunal de instancia de manera extra petita haya ordenado el reconocimiento de la indexación al amparo del principio de justicia y equidad, por cuanto, la competencia del juez administrativo al momento de fallar no le permite decidir ultra petita o extra petita, porque la resolución judicial que se extienda más allá de lo pedido o que se tome fuera del petitum de la demanda, a más de resultar violatoria del derecho de defensa de la contraparte sería contraria a la estructura misma del proceso que en esta materia se guía por el principio de que la materia del litigio se define por las partes y, estas al hacerlo, delimitan la competencia del juzgador.

FUENTE FORMAL: LEY 43 DE 1975 / LEY 60 DE 1993 / LEY 715 DE 2001 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1617 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 281 / LEY 270 DE 1996 – ARTÍCULO 55 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 187 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 17001-23-33-000-2018-00221-01(3892-19) Actor: MARÍA MAGOLA CARDONA DE BETANCUR Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y DEPARTAMENTO DE CALDAS FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA – LEY 1437 DE 2011 1. La Sala procede a resolver[1] el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia del 11 de abril de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas[2] que negó las pretensiones de la demanda, pero en forma extra petita ordenó reconocer a la actora por razones de equidad y justicia una indexación que se liquidará entre el 1 de enero de 2013 y el 14 de abril de la misma anualidad.

ANTECEDENTES La demanda y sus fundamentos[3]. 2. La señora María Magola Cardona de Betancur, por conducto de apoderado judicial instauró medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y solicitó se declare la nulidad de la Resolución número 69756 del 14 de septiembre de 2017 y la Resolución No 27266 de 13 de diciembre de 2017, por medio de las cuales se negaron los intereses moratorios generados con ocasión al pago tardío del retroactivo de la homologación y nivelación salarial. 3.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó se ordene al ente demandado: i) al reconocimiento y pago de los intereses moratorios, efectivos a partir del día siguiente a los 30 días posteriores a su causación -10 de febrero de 1997 al año 2009- hasta el día en que fue efectivo el pago total del retroactivo por homologación y nivelación salarial, es decir, el 15 de abril de 2013, ii) pagar los intereses moratorios liquidados con base al interés bancario corriente desde la fecha de causación hasta la fecha efectiva de pago; iii) liquidar y pagar los intereses reclamados con base al capital neto cancelado, es decir, sin incluir el valor que por concepto de indexación salarial se reconoció y, iv) condenar en costas y agencias en derecho dando cumplimiento a los artículos 192, 195 ss. de la Ley 1437 de 2011.

La Sala se permite realizar el resumen de la situación fáctica presentada por el apoderado del demandante, así: 5. Indicó que la señora María Magola Cardona prestó sus servicios en la secretaría de educación departamental de Caldas en calidad de personal administrativo y que en cumplimiento de lo dispuesto por la Ley 60 de 1993, el Ministerio de Educación Nacional mediante la Resolución 3500 de 1996, certificó al mencionado ente territorial para la administración del servicio educativo, siendo así como el personal administrativo perteneciente al sector público del orden nacional pasó a las plantas de personal de las entidades territoriales con idénticos cargos, códigos y salarios. 6.

Manifestó que el Consejo de Estado, mediante Concepto 1607 de 9 de diciembre de 2004, sostuvo que las entidades territoriales dentro del proceso de descentralización del servicio educativo debían, previa homologación, efectuar la correspondiente nivelación salarial, dejando establecido que el mayor valor del nivel salarial debería ser cubierto por la Nación. 7.

Sostuvo que el personal administrativo incorporado mediante decreto departamental 0021 de 1997, no fueron homologados y nivelados salarialmente los cargos que venía ocupando con la Nación a los símiles de la planta central del departamento de Caldas. Señaló que mediante Decreto 0399 del 20 de abril de 2007 el departamento homólogo y niveló los cargos administrativos del personal perteneciente a la planta de cargo del departamento de Caldas.

Sin embargo, la secretaría de educación departamental solicitó nuevamente al Ministerio de Educación Nacional mediante Oficio SED 0345 del 17 de junio 2010 de 2008 y Oficio GJSED 1497 del 22 de mayo de 2009 revisión y ajuste al proceso de homologación y nivelación salarial. 8. El Ministerio de Educación Nacional mediante oficio 2009EE29765 del 1 de junio 2009 aprobó la modificación al estudio técnico de homologación y nivelación salarial del departamento de Caldas y con base en ello, el ente territorial mediante Decreto 0337 de diciembre de 2010 modificó el Decreto departamental 0399 del 20 de mayo de 2007 por el cual se homologó y niveló los cargos administrativos pertenecientes a la planta de personal de dicho departamento. 9.

El Ministerio de Educación Nacional a través de la secretaría de educación departamental de Caldas, mediante Resolución 21216 del 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución 55266 del 22 de agosto de 2013 y modificada por la Resolución 88576 del 11 de diciembre 2014, canceló el retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial desde el 10 de febrero de 1997 hasta el 31 de diciembre de 2009, es decir, que la obligación de reconocer el pago de la homologación salarial inicia a partir del 10 de febrero de 1997 como consecuencia de la expedición del decreto departamental 021 de ese mismo año y hasta el 31 de diciembre de 2009, toda vez que a partir del año 2010 se incorporó por homologación y nivelación salarial la planta de personal administrativo del departamento de Caldas cancelando dicho ente territorial a partir de la vigencia 2010 con los valores debidamente homologados. 10.

Alega que de conformidad con certificado de pago expedido por la secretaría de educación departamental el retroactivo reconocido en las resoluciones antes mencionadas se pagó el 15 de abril de 2013. Sin embargo del total de la deuda cancelada a la accionante, esto es, 171.903.885, la entidad reconoció como valor neto sin indexación la suma de 112.543.148 de manera que los intereses aquí reclamados debe reconocerse y calcularse con base en este último valor.

Normas violadas y concepto de violación. 11. La demandante citó como vulneradas las siguientes disposiciones: Artículos 1°, 2°, 13, 25, 53, 58, 93, 123, 209 y 350 de la Constitución Política; artículos 1608 numerales 1) y 2), 1617 y 1649 del Código Civil Colombiano; artículo 177 del Decreto 01 de 1984; sentencia C-367 del 16 de agosto de 1995[4].

Como concepto de vulneración, la demandante señaló lo siguiente: 12. Sostuvo que los intereses moratorios se basan en que la homologación y nivelación salarial fue cancelada años después de haberse causado y sin el reconocimiento de dichos intereses, vulnerando así las normas constitucionales referidas. 13. Indicó que con el acto administrativo atacado, la entidad demandada vulneró la ley, toda vez que los estudios técnicos para la aprobación de la homologación y nivelación salarial no previeron el reconocimiento y pago de intereses moratorios.

Contestación de la demanda. 14. La Nación - Ministerio de Educación Nacional[5] se opone a la totalidad de las pretensiones de la demanda por carecer de sustento legal que las respalde. Explicó que de conformidad con los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001, se estableció el procedimiento a seguir para incorporar las plantas financiadas con recursos del Sistema General de Participación el cual se debía llevar a cabo a más tardar el 21 de diciembre de 2013.

Destaca que la municipalización de la educación también se cumplió mediante un proceso de incorporación y homologación de cargos que para el caso del personal administrativo género costos derivados del estudio técnico que involucraba el grado de remuneración que correspondía a las funciones que debía cumplir, los requisitos exigidos para el cargo y los elementos estructurales del empleo conforme a criterios de igualdad y equivalencia frente al personal que laboraba en la planta de las entidades territoriales. 15.

Adujo en punto a los intereses peticionados, que los mismos son improcedentes porque no existió mora en el pago de las obligaciones laborales por parte del empleador sino una simple equiparación de cargos como consecuencia de una decisión administrativa con base en un procedimiento definido por el ordenamiento y, que en todo caso, las sumas reconocidas fueron indexadas lo cual resulta incompatible con el reconocimiento de intereses. 16.

Propuso como excepciones, la falta de legitimación en la causa por pasiva e ineptitud de la demanda al considerar que carece de legitimación pues no fue quien expidió el acto administrativo cuya nulidad se pretende, motivo por el cual no puede ser llevado a juicio con el objeto de controvertir la legalidad de una decisión que no fue expedida por él. 17.

El departamento de Caldas se opuso a todas las pretensiones de la demanda, toda vez que lo recibido por la demandante fueron dineros dentro del proceso homologación y nivelación salarial que al estar indexado no le da derecho a reclamar los intereses pretendidos, ya que se estaría incurriendo en una doble sanción si llegara a concederse las pretensiones de la demanda. 18.

Formuló como excepciones la falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que fue el Ministerio Educación Nacional quien designó los recursos para el reconocimiento de la homologación salarial. Asimismo, propuso la excepción de buena fe y sostuvo que de acuerdo al trámite establecido en la ley, el departamento siempre ha obrado con correcto diligenciamiento de los respectivos actos administrativos.

Por último, invocó la excepción de inexistencia de la obligación, al argüir que la demandante pretende se aplique una doble sanción a una entidad territorial que no posee la titularidad de la obligación. Sentencia apelada[6]. 19. El Tribunal Administrativo de Caldas mediante sentencia del 11 de abril de 2019 negó las pretensiones de la demanda.

Sin embargo, ordenó reconocer a la actora por razones de equidad y justicia una indexación que se liquidará entre el 1 de enero de 2013 y el 14 de abril de la misma anualidad. 20. Sostuvo que el pago de intereses moratorios <<dentro de una relación laboral legal y reglamentaria, atendiendo su naturaleza indemnizatoria corresponde una prestación social, pues este pago no tiene las características para tenerlo como salario, esto es que sea una contraprestación que tiene carácter retributivo que se reciba de forma habitual y periódica y que sea una contraprestación directa de la prestación del servicio, por ende, para que un empleado o servidor de cualquier entidad pública, valga señalar, del sector de la educación tenga derecho al pago de intereses moratorios por el no pago oportuno de sus emolumentos, debe estar expresamente señalado en las disposiciones que reglamenta el régimen prestacional, verbigracia, los intereses por pago retardado de cesantías>>.

Al revisar las normas que regulan el sistema prestacional, no se observa que alguna de ellas regule el derecho a reclamar intereses moratorios por pago tardío de una nivelación u homologación salarial. Así las cosas, como la demanda se encamina a que se le reconozcan los intereses moratorios por el pago presuntamente retardado de una nivelación salarial, la misma no es procedente y se deberá negar por ello las pretensiones 21.De otra parte, sostuvo el aquo que si bien la actora no solicita indexación de los valores pagados por la nivelación y homologación salarial, sino los intereses moratorios los cuales como se dijo anteriormente, no pueden ser reconocidos, también lo es que el pago de esas sumas que fueron objeto de discusión y de prueba se hicieron en fecha posterior al reconocimiento de las mismas, razón por la cual, como un fallo extra petita y por razones de equidad y justicia se ordenará el reconocimiento de indexación de las sumas canceladas, separando de las pagadas, lo que corresponde a la indemnización reconocida en los actos, pues no puede haber indexación sobre indexación, esto es limitándose únicamente al capital.

Recursos de apelación[7]. 22. La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia del 11 de abril de 2019, al considerar que la indexación y los intereses de mora son conceptos diferentes, de allí que su finalidad también lo sea, es decir, la indexación busca resarcir la devaluación o inflación, en tanto que los intereses de mora pretenden indemnizar la tardanza en el cumplimiento de una obligación. 23.

Arguye que si se considera que no proceden los intereses de mora dado que junto con el retroactivo fue cancelada una actualización de la moneda, lo que acá debe primar es el derecho más favorable al trabajador, es decir, los intereses de mora en consideración a que estos abarcan el componente inflacionario y el indemnizatorio a que están llamadas a responder las demandadas.

Por lo tanto, las accionadas debían reconocer los intereses de mora y no la indexación al incurrir en tardanza en el pago oportuno de sus obligaciones salariales y prestacionales desde el momento en que trasladaron al personal de una planta a la otra, pues la demandante percibió un salario inferior al que legalmente le correspondía y, posteriormente, tuvo que esperar hasta el 2013 para recibir el retroactivo causado para el periodo de febrero de 1997 a 2009. 24.

Finalmente, señaló que el aquo erró al considerar que debe existir una norma que expresamente regule los intereses moratorios en lo que concierne al tema de homologación y nivelación salarial, omitiendo su deber legal y constitucional de hacer uso de los principios de analogía y equidad, para aplicar lo normado en otras disposiciones que regulen el tema de las indemnizaciones por el incumplimiento tardío en el pago de obligaciones. 25.

Así mismo, el Ministerio de Educación Nacional recurrió el fallo de primera instancia y sostuvo que no incurrió en una dilación injustificada del pago, pues entre la resolución que reconoció el pago y la que lo hizo efectivo, pasaron 3 meses, aclarando que es un tiempo prudente en tratándose de la administración. Igualmente, precisó que no es el titular de la obligación que demanda el actor, toda vez que no fue la entidad emisora del acto administrativo del cual se pretende se declare la nulidad. 26.

De otra parte, refiriéndose al pago de la indexación ordenada en la sentencia sostuvo que la misma no fue pretendida en la demanda ni en vía administrativa y por lo tanto, el aquo desconoció el principio de consonancia de la sentencia. Añadió que el concepto de indexación laboral sólo aplica para aquellos casos en los que la legislación no ha realizado ninguna determinación específica respecto al monto sobre el que se pretende ejecutar dicho ajuste.

Alegatos de conclusión[8]. La parte demandante reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Concepto del Ministerio Público. El Ministerio Público no se pronunció dentro de la etapa procesal. II. CONSIDERACIONES 27. Agotado el trámite legal del presente asunto, encontrándose en la oportunidad para decidir el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia proferida en primera instancia y sin que se evidencien vicios que acarreen nulidades y requieran el saneamiento del proceso por parte del órgano judicial, corresponde a la Sala: Problema jurídico. 28.

Determinar sí a la demandante le es dable el reconocimiento y pago de los intereses moratorios, en razón a que el retroactivo indexado con ocasión de la homologación y nivelación salarial del personal administrativo del sector educativo por el periodo 1997 a 2009, solo fue cancelado hasta abril de 2013? Así mismo, deberá establecerse si el fallo recurrido quebrantó el principio de congruencia de la sentencia al haber ordenado el reconocimiento de indexación por razones de equidad sin que tal pretensión haya sido reclamada por la parte actora. 29.

Para resolver el problema jurídico planteado, es necesario establecer: 1) El proceso de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos y 2) El caso concreto. El proceso de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos. 29. La Ley 43 de 1975[9], nacionalizó el servicio de educación primaria y secundaria, que venían prestando los departamentos, municipios, intendencias, comisarías y distritos.

Dicho proceso se llevó a cabo desde el 1 de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. 30. Con fundamento en la Constitución Política de 1991 y en desarrollo de los principios constitucionales sobre el servicio público y esencial de la educación, fue proferida la Ley 115 de 1994 «Por la cual se expide la ley general de educación», a través de la cual se definió el término educación como un proceso de formación permanente, personal, cultural y social, e igualmente, se reguló como una función social acorde con las necesidades de las personas, la familia y la sociedad[10]; por consiguiente, previó la obligación en cabeza del Estado de garantizar su acceso y la responsabilidad de la Nación y de las entidades territoriales de garantizar su cobertura[11]. 31.

Igualmente, en virtud del concepto de planificación económica y social como elemento esencial de la función pública consagrado en la Constitución Política para orientar la política administrativa, el artículo 72 ibídem, le impuso la obligación al Ministerio de Educación Nacional, en coordinación con las entidades territoriales, consistente en preparar por lo menos cada 10 años el Plan Nacional de Desarrollo Educativo que incluyera «[…] las acciones correspondientes para dar cumplimiento a los mandatos constitucionales y legales sobre la prestación del servicio educativo.», el cual sería revisado permanentemente y considerado en los planes nacionales y territoriales de desarrollo. 32.

En el artículo 3º ibídem, estableció la competencia en cabeza de los departamentos, en materia de educación, de administrar el personal docente y administrativo, de acuerdo a la Constitución Política y lo dispuesto en el artículo 6º de la citada ley, en los siguientes términos: «Artículo 3o. Competencias de los departamentos. Corresponde a los departamentos, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas departamentales competentes, conforme a la Constitución Política, la ley, a las normas técnicas nacionales y a las respectivas ordenanzas: […] 5.

Las anteriores competencias generales serán asumidas por los departamentos así: A. En el sector educativo, conforme a la Constitución Política las disposiciones legales sobre la materia: […] - Ejercer la inspección y vigilancia y la supervisión y evaluación de los servicios educativos estatales. Incorporar a las estructuras y a las plantas departamentales las oficinas de escalafón, los fondos educativos regionales, centros experimentales piloto y los centros auxiliares de servicios docentes.

Asumir las competencias relacionadas con currículo y materiales educativos. La prestación de los servicios educativos estatales y las obligaciones correspondientes, con cargo a los recursos del situado fiscal, se hará por los departamentos, caso en el cual los establecimientos educativos y la planta de personal tendrán carácter departamental, distribuida por municipios, de acuerdo con las necesidades de prestación del servicio; de todas maneras la administración del personal docente y administrativo se hará conforme a lo previsto en el artículo 6o. de la presente Ley.» 33.

El citado artículo 6º de la Ley 60 de 1993, en cuanto a la administración del personal, previó lo siguiente: «ARTICULO 6o. Administración del personal. Corresponde a la ley y a sus reglamentos, señalar los criterios, régimen y reglas para la organización de plantas de personal docente y administrativo de los servicios educativos estatales.

Ningún departamento, distrito o municipio podrá vincular docentes y administrativos sin el lleno de los requisitos del estatuto docente y la carrera administrativa, respectivamente, ni por fuera de las plantas de personal que cada entidad territorial adopte. Todo nombramiento o vinculación que no llene los requisitos a que se refiere este artículo, serán ilegales y constituyen causal de mala conducta, sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal para quien lo ejecute.» (Subrayado fuera de texto). 34.

Respecto de las competencias de los municipios, el artículo 16 estableció, entre otras, reglas especiales para la descentralización de la dirección y prestación del servicio de educación de dichos entes territoriales y al efecto dispuso: «Articulo 16. Reglas especiales para la descentralización de la dirección y prestación de los servicios de salud y educación por parte de los Municipios.

Sin perjuicio de lo dispuesto en el Parágrafo 2o. del artículo 14 de la presente Ley, para la dirección y prestación de los servicios de salud y educación por parte de los Municipios, se observarán las siguientes reglas: […] 1. Las plantas de personal docente de los servicios educativos estatales a cargo del situado fiscal y a cargo de los recursos propios del municipio serán administradas por el municipio de conformidad con el artículo 6o de la presente ley y de las disposiciones legales sobre la materia.» 35.

En tal sentido, esta legislación distribuyó de manera diferente las competencias de los servicios educativos entre la Nación y los entes territoriales y se otorgaron los recursos necesarios –bienes y personal-, a los departamentos, distritos y municipios certificados para el ejercicio de la actividad docente. 36. Posteriormente, los artículos 356 y 357 de la Constitución Política fueron modificados a través del Acto Legislativo 01 de 2001[12], mediante el cual se creó el Sistema General de Participaciones de los entes territoriales y para desarrollarlos, se expidió la Ley 715 de 2001 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros» que entró en vigor el 21 de diciembre de la misma anualidad, en virtud de la cual, se derogó en su integridad la Ley 60 de 1993 y a diferencia de la anterior disposición que fijó un porcentaje de recursos que luego se prorrateaba entre los departamentos y distritos para después ser distribuido en los diferentes sectores -educación y salud-, con la nueva norma, primero se estableció un porcentaje de recursos para cada uno de los sectores que posteriormente se repartiría entre los municipios, distritos y departamentos[13]. 37.

Así, se continuó con el proceso de descentralización territorial de la educación, pues adicional a ello, se distribuyeron nuevamente las competencias entre la Nación y las entidades territoriales para ejercer la prestación del servicio en sus niveles preescolar, básico y medio, en el área urbana y rural, de conformidad con lo establecido en los artículos 5, 6 y 7 de la Ley 715 de 2001[14], mediante los cuales se entregó a los departamentos, a los distritos y a los municipios certificados[15], la planeación, dirección y prestación directa del servicio educativo en condiciones de equidad, eficiencia y calidad. 38.

Ahora bien, la citada Ley 715 de 2001, a diferencia Ley 60 de 1993, se refirió expresamente a la incorporación de personal administrativo en sus artículos 34 y 38, los cuales dispusieron: « Artículo 34. Incorporación a las plantas. Durante el último año de que trata el artículo 37 de esta ley[16], se establecerán las plantas de cargos docentes, directivos y administrativos de los planteles educativos, de los departamentos, distritos y municipios.

Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad. Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1° de noviembre de 2000 se encontraban contratados por órdenes de prestación de servicios, que sean vinculados de manera provisional, deberán cumplir los requisitos de la carrera docente y administrativa para su incorporación definitiva a las plantas que se establezcan.

Artículo 38. Incorporación de docentes, directivos docentes y administrativos a los cargos de las plantas. La provisión de cargos en las plantas financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones, se realizará por parte de la respectiva entidad territorial, dando prioridad al personal actualmente vinculado y que cumpla los requisitos para el ejercicio del cargo.

Los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos vinculados a la carrera docente a la expedición de la presente ley, no requieren nueva vinculación o nuevo concurso para continuar en el ejercicio del cargo, sin perjuicio del derecho de la administración al traslado del mismo. A los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que se financien con recursos del Sistema General de Participaciones, sólo se les podrá reconocer el régimen salarial y prestacional establecido por ley o de acuerdo con esta.» (Subrayado fuera del texto original). 39.

Frente a este proceso de descentralización, la Sala de Consulta y Servicio Civil profirió el Concepto 1607 de 9 de diciembre de 2004, en virtud de una consulta realizada por la Ministra de Educación Nacional, la cual formuló así: « ¿Deben las entidades territoriales, en virtud del principio de igualdad, proceder a homologar al personal administrativo que recibieron o reciban en virtud de la descentralización del servicio educativo?».

Al respecto, la Sala respondió lo siguiente: « Como corolario de lo anterior y para dar respuesta a la primera pregunta, considera la Sala que como consecuencia del proceso de descentralización del sector educativo las entidades territoriales debían y deben recibir el personal administrativo contemplado en las respectivas plantas de personal adoptadas conforme a la ley, mediante el procedimiento de la incorporación, previa homologación de los cargos.

Resalta la Sala que, sin detrimento de la autonomía de las entidades territoriales, para determinar la estructura de sus administraciones, para fijar las escalas salariales y los emolumentos de sus empleados públicos (C.P. arts. 287, 300.7, 305.7, 313.6 y 315.7), el Constituyente atribuyó al Congreso en relación con el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de este orden (arts. 150-5, 150-19.e y 287 ibídem), entre otras facultades, la de determinarles un límite máximo salarial, dentro del cual las entidades pueden ejercer sus competencias según sea su realidad fiscal.

Así, lo que persiguen la Carta y la ley marco es, de una parte, racionalizar el régimen salarial de las entidades territoriales, siempre en búsqueda de la eficiencia, de modo que sin llegar a la unificación del mismo, no exista desbordamiento en el desarrollo de las funciones a ellas atribuidas, las que como se percibe no son discrecionales y, de otra, contribuir al equilibrio de los salarios entre los servidores nacionales y los territoriales, tal como lo dispone el parágrafo del artículo 12 de la ley 4a de 1992: "El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencia con careos similares en el orden nacional".[17]» (Subrayado fuera de texto) 40.

De acuerdo con lo anterior, el Ministerio de Educación Nacional expidió la Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, por la cual se dispuso que en atención al Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil 1607 citado en precedencia, el procedimiento de homologación y nivelación salarial del personal administrativo docente, comprendería las siguientes etapas: « 1.

Elaboración de un estudio técnico. La homologación y nivelación salarial del personal administrativo debe basarse en un estudio técnico cuyo producto es una tabla de homologación de las plantas de cargos con las nivelaciones salariales que de ella se desprendan – en los casos en que el salario del cargo origen sea inferior a aquel del cargo destino-.

Dicho estudio debe contener específicamente lo siguiente: 1.1. Un análisis comparativo y detallado, cargo por cargo, de la planta de personal administrativo transferida, con la planta de personal administrativo de la entidad territorial receptora, en el año que se produjo la incorporación y en los años posteriores para determinar la existencia o no de diferencias, por razón de denominación, código y grado, y su incidencia en la asignación salarial.

Como resultado de este estudio debe elaborarse una tabla de homologación de planta de cargos. Dicha tabla incluirá la clasificación (código y grado), funciones, requisitos y asignación salarial para todos los cargos que incluyan las dos plantas de personal, indicando claramente el cargo homologado. 1.2. La identificación de las diferencias salariales y prestacionales que persisten actualmente por no haber adelantado el proceso de homologación y nivelación salarial con la identificación por cargo, de la asignación básica y demás costos inherentes a la nómina, debidamente desagregado. 2.

Homologación de cargos y nivelación salarial con efectos a partir de la fecha. Una vez elaborado el estudio técnico y fundamentándose en éste, la entidad territorial certificada procederá a realizar, bajo la responsabilidad del secretario de educación y del jefe de personal o quien haga sus veces, la homologación y nivelación salarial de los cargos administrativos conforme a la normatividad vigente, mediante acto administrativo general.

Con base en este último, la homologación de cada funcionario administrativo se realizará, mediante acto administrativo individualizado el cual debe especificar el cargo al cual es homologado y la nivelación salarial respectiva -si a ella hay lugar según el estudio técnico que rige a partir de la fecha de expedición de dicho acto administrativo, previo certificado de disponibilidad presupuestal.

El certificado de disponibilidad presupuestal será emitido contra recursos del Sistema General de Participaciones -SGP. Si el costo de la planta de personal administrativo aprobada, incluido el aumento por concepto de la nivelación y homologación, no alcanza a ser cubierto con los recursos del SGP asignados por alumno atendido para el pago de la prestación del servicio, la entidad territorial podrá solicitar al MEN su cubrimiento por concepto de complemento de planta.» 41.

Establecido lo anterior, la Sala analizará si en el presente caso se desarrollaron las etapas previstas para la homologación y nivelación salarial del personal administrativo de la Nación a la planta central de la administración central y en tal virtud, determinar si las entidades demandadas incurrieron en un retardo injustificado en el pago del retroactivo indexado a la demandante.

Análisis del caso en concreto. 49. Sea lo primero señalar, que el proceso de homologación y nivelación salarial en el departamento de Caldas y en relación con la demandante, se realizó así: En cumplimiento a lo dispuesto por la Ley 715 de 2001, el Ministerio de Educación Nacional mediante la Resolución 3500 del 12 de agosto de 1996 certificó al departamento de Caldas para la administración del servicio educativo.

Como consecuencia de lo anterior, mediante el Decreto 0021 del 10 de febrero de 1997 incorporó a la estructura del departamento de Caldas la planta de cargos de docentes, directivos docentes y administrativos pagados con los recursos del Sistema General de Participaciones. 50. Mediante el Decreto 0399 del 20 de abril de 2007 se homologó y niveló salarialmente los cargos administrativos del personal perteneciente a la planta de cargos del departamento de Caldas, siendo modificada posteriormente por el Decreto 0337 del 2 de diciembre de 2010, todo ello, previa aprobación impartida por el Ministerio de Educación Nacional mediante Oficio 2009EE29765 del 1 de junio de 2009 a la modificación del estudio técnico de homologación y nivelación salarial de los cargos administrativos de la secretaría de educación departamental de Caldas. 51.

Así mismo, se observa que la unidad administrativa y financiera de la secretaría de educación de Caldas realizó la liquidación y revisión del retroactivo a pagar al personal administrativo financiado con recursos del Sistema General de Participaciones por el periodo comprendido a partir del 10 de febrero de 1997 al 31 de diciembre de 2009 que arrojó un valor bruto de cincuenta y siete mil trescientos cuarenta y un millones seiscientos sesenta y dos mil doscientos dos pesos ($57.341.662.202.oo) que comprende: sueldos prima técnica Prim antigüedad bonificación especial de recreación Sueldo vacacional indemnización de vacaciones prima en Navidad horas extras y cesantías personal retirado. 52.

Posteriormente, la unidad de presupuesto de la secretaría de hacienda de la gobernación de Caldas expidió certificado de disponibilidad presupuestal número 3500003137 del 7 de marzo de 2013, correspondiente al pago nivelación y homologación administrativa SGP programa Sistema General de Participaciones por el valor indicado en el párrafo anterior. 53.

Finalmente, el departamento de Caldas mediante Resolución 21216 del 22 de marzo de 2013 procedió reconocer y ordenar el pago a favor de la señora María Magola Cardona de Betancourt por concepto pago homologación y nivelación salarial del período comprendido del 10 de febrero de 1997 al 31 de diciembre de 2009 en cuantía neta $.118.854.592oo, acto administrativo que fue aclarado a través de la Resolución 55266 del 22 de agosto de 2013 que dispuso como valor neto a pagar la suma de $116.021.474.oo, decisión que a su vez fue modificada mediante la Resolución 88576 del 11 de diciembre de 2014, la cual dispuso reconocer y pagar a la accionante por concepto de homologación y nivelación salarial la suma de $116.021.474.oo y por concepto de indexación y diferencias salariales dejadas de percibir en el proceso de nivelación y homologación salarial comprendido del 10 de febrero de 1997 al 31 de diciembre de 2012 la suma neta de $14.137.911.oo. 54.

De acuerdo con la situación fáctica y probatoria que presenta el proceso, se observa que mediante la Resolución 21216 del 22 de marzo de 2013, a la demandante le fue reconocida y pagada la deuda del retroactivo por concepto de la homologación y nivelación salarial de los cargos administrativos pertenecientes a la planta de personal del departamento de Caldas, por el periodo comprendido a partir del 10 de febrero de 1997 al 31 de diciembre de 2009 y cuyo valor fue cancelado el 15 de abril de 2013. 55.

Lo anterior se corrobora con la certificación de fecha 2 de marzo de 2016[18] suscrita por la secretaría de educación de Caldas, en la cual consta que a la señora le fueron reconocidos y pagados el 15 de abril de 2013, por concepto de retroactivo de ajuste a la homologación y nivelación salarial, como funcionario administrativo de los establecimientos educativos pagados con recursos del Sistema General de Participación, las siguientes sumas de dinero: |AÑO |DEVENGOS |INDEXACIÓN |TOTAL | |1997 |$ 3.631.920 |$5.991.553 |$9.623.473 | |1998 |$4.802.526 |$5.970.880 |$10.773.406 | |199 9 |$6.673.023 |$6.706.958 |$13.379.982 | |2000 |$7.618.855 |$6.372.570 |$13 991.425 | |2001 |$8.056.166 |$5.650.805 |$13.706.971 | |2002 |$7.895.505 |$5.209.205 |$13.104.710 | |2003 |$16.573.562 |$8.362.088 |$24.935.650 | |2004 |$9.034.682 |$3.901.362 |$12.936.044 | |2005 |$9.328.355 |$3.428.693 |$12.757.047 | |2006 |$9.880.573 |$3.028.691 |$12.909.263 | |2007 |$7.624.230 |$2.202.481 |$9.826.711 | |2008 |$10.310.203 |$1.464.941 |$11.775.144 | |2009 |$11.113.548 |$1.070.510 |$12.184.058 | |total |$112.543.149 |$59.360.736 |$171.903.885 | 56.

De tal manera que, tanto el Ministerio de Educación Nacional como el departamento de Caldas llevaron a cabo la totalidad de las etapas para materializar el proceso de homologación y nivelación salarial, el cual requirió de diversos ajustes y modificaciones basándose en las solicitudes efectuadas por los funcionarios del personal administrativo, sin haber incurrido en una dilación injustificada del pago. 57.

Respecto a los intereses moratorios, es dable mencionar que no es procedente el reconocimiento de éstos, pues se establece que entre la fecha en que se expidió el acto administrativo que ordenó el pago y la cancelación de la obligación, es decir, el 22 de marzo de 2013 y el 15 de abril de la misma anualidad, no transcurrió ni un mes, observándose un lapso mínimo, prudente y proporcional dada la magnitud de los trámites económicos y administrativos para culminar el proceso homologación y nivelación salarial. 58.

Los intereses moratorios son los que debe pagar el deudor desde la fecha en la que se constituye en mora y que cesan sólo en el momento de cancelar la obligación contraída, circunstancia que no se produjo en el caso bajo estudio, toda vez que, entre el acto administrativo que dispuso el reconocimiento y pago del retroactivo a la accionante y la fecha en que se realizó el pago de dicha obligación, trascurrió 15 días hábiles, de manera que las accionadas no incurrieron en retraso o incumplimiento, porque tal como se expuso, a la demandante se le canceló su nivelación y homologación salarial en tiempo.

Este criterio ha sido fijado en caso similar por parte de ésta Subsección en proveído de fecha 28 de septiembre de 2017[19] señalando que: «En efecto, ninguna de las entidades accionadas incurrió en mora, puesto que no existe como tal la causación de unas sumas que por lo demás nunca se adeudaron. Ahora bien, la pérdida del poder adquisitivo de la moneda de la que se queja el actor, obedece a un criterio mínimo de equidad según el cual quien no cumplió con una obligación oportunamente, no puede beneficiarse cumpliéndola en menor valor o depreciada, pero resulta que en el presente asunto, ni siquiera se ha incurrido en un retraso o incumplimiento, porque tal como se expuso, al actor se le canceló su nivelación y homologación salarial en tiempo.» 59.

Del mismo modo, el 28 de marzo de 2019 se pronunció esta Corporación[20], señalando lo siguiente: «De acuerdo con el criterio jurisprudencial de esta Corporación, en atención a que en el presente caso, se acreditó que entre la resolución que reconoció el derecho a la acá demandante y el pago del valor ordenado, transcurrió un plazo de aproximadamente un mes, el cual, en atención a la naturaleza del asunto y las apropiaciones presupuestales que para el efecto debieron hacerse, resulta ser un plazo razonable que no acarrea una sanción para las entidades públicas demandadas, por ende, no es procedente el reconocimiento de intereses legales o moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente a la homologación y nivelación de la planta de personal administrativo reconocido a la señora Mercedes Orfilia Pescador Montoya». 60.

Dicho lo anterior, como quiera que el reconocimiento y pago del retroactivo al que dio lugar el proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo del departamento de Caldas se produjo a través de la Resolución 21216 del 22 de marzo de 2013 y el pago del retroactivo se produjo el 15 abril de ese mismo año, no se causó los intereses moratorios reclamados por la actora. 61.

Por otra parte, en relación con el principio de congruencia de la sentencia alegado por el Ministerio de Educación Nacional con ocasión al reconocimiento a favor de la actora de una indexación por razones de equidad y justicia ordenado en la sentencia sin que ello haya sido formulado como pretensión en la demanda, encuentra la Sala que la congruencia ha sido definida por la doctrina como <<un principio normativo que limita facultades resolutorias del juez, por el cual debe existir identidad entre lo resuelto y controvertido oportunamente por los litigantes, y en relación con los poderes atribuidos en cada caso al órgano jurisdiccional por el ordenamiento jurídico>>[21]. 62.

En ese orden, el artículo 281 de la Ley 1564 de 2012[22], establece que <<La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley…>>. De la disposición citada colegimos la existencia de una congruencia externa, la cual se traduce en la concordancia debida entre el pedido de las partes en la demanda y su corrección, junto con las excepciones, con lo decidido en la sentencia, teniendo ello su fundamento en los artículos 55[23] de la Ley 270 de 1996 y 187[24] de la Ley 1437 de 2011 en concordancia con el 281[25] del Código General del Proceso.

Y la congruencia interna está referida a la avenencia que debe existir entre las argumentaciones expuestas en la parte motiva como consecuencia de las valoraciones fácticas, probatorias y jurídicas, con la decisión plasmada en la parte resolutiva de la sentencia. 63. Pues bien, de las pretensiones formuladas por la accionante, no se observa que haya solicitado el reconocimiento de indexación de las sumas pagadas por el departamento de Caldas por concepto de retroactivo de la homologación y nivelación salarial, pues lo que discute es el reconocimiento de los intereses moratorios que en su sentir, se causaron con ocasión al aludido reconocimiento y pago del mencionado retroactivo.

La postura anterior viene reiterada por esta Subsección en proveído de fecha 17 de octubre de 2017[26] al precisar que «[…] el juez debe tomar su decisión de manera congruente con los hechos, pretensiones y excepciones probadas dentro del proceso. Por lo tanto, no podrá proferir una sentencia en la que se pronuncie acerca de algo que no fue solicitado por las partes (extra petita) o en la que otorgue más de lo pedido (ultra petita), pero tampoco podrá fallar sin pronunciarse acerca de todas las pretensiones, pues de lo contrario deberá explicar de manera suficiente las razones por las cuales omitió referirse a algún pedimento, por ello, el principio de congruencia de la sentencia garantiza el oportuno uso del derecho de defensa por las partes, puesto que les permite hacer uso de cada una de las herramientas establecidas en la ley para tal propósito». 65.

En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia de del 11 de abril de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que negó las pretensiones de la demanda y revocará el numeral tercero en el cual reconoció a la actora una indexación por razones de equidad y justicia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 11 de abril de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas que negó las pretensiones de la demanda, salvo el numeral tercero que se revoca; y en su lugar, se negar el reconocimiento de la indexación que fue ordenado en forma extra petita por el aquo.

SEGUNDO. - Devuélvase el proceso al tribunal de origen y déjense las constancias correspondientes en el Sistema de Gestión Judicial Justicia Siglo XXI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firma electrónica CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] El proceso ingresó al despacho con nota secretarial de fecha 13 de marzo de 2020. [2] Folios 127 al 132 del expediente. [3] Folios 3 al 5. [4] Corte Constitucional.

M.P.: José Gregorio Hernández Galindo. Fecha: 16 de agosto de 1995. Ref.: Expediente D-835. [5] Folios 58 al 77 del expediente. [6] Folio 126 al 132. [7] Folios 115 al 128. [8] Folios 239 al 257. [9] «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías.» [10] Artículo 1 Ley 114 de 1994. [11] Artículo 4 ibídem. [12]«Por medio del cual se modifican algunos artículos de la Constitución Política. […]

ARTÍCULO 2. El artículo 356 de la Constitución Política quedará así: Artículo 356. Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del Gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de los Departamentos, Distritos, y Municipios. Para efecto de atender los servicios a cargo de éstos y a proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación, se crea el Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios. […]» [13] «Artículo 4.

Distribución Sectorial de los Recursos. Modificado por el art. 2, Ley 1176 de 2007, Modificado transitoriamente por el art. 4, Decreto Nacional 017 de 2011. El monto total del Sistema General de Participaciones, una vez descontados los recursos a que se refiere el parágrafo 2° del artículo 2°, se distribuirá las participaciones mencionadas en el artículo anterior así: la participación para el sector educativo corresponderá al 58.5%, la participación para el sector salud corresponderá al 24.5 la participación de propósito general corresponderá al 17.0.» [14] Artículo 5.

Competencias de la Nación en materia de educación. Artículo 6. Competencias de los departamentos. Artículo 7. Competencias de los distritos y los municipios certificados. [15] «Artículo 20. Entidades territoriales certificadas. Son entidades territoriales certificadas en virtud de la presente ley, los departamentos y los distritos. La Nación certificará a los municipios con más de cien mil habitantes antes de finalizar el año 2002.

Para efectos del cálculo poblacional se tomarán las proyecciones del DANE basadas en el último censo. Todos aquellos municipios con menos de 100 mil habitantes que cumplan los requisitos que señale el reglamento en materia de capacidad técnica, administrativa y financiera podrán certificarse. Le corresponde a los departamentos decidir sobre la certificación de los municipios menores de cien mil habitantes, que llenen los requisitos.

Si contados seis meses desde la presentación de la solicitud no ha sido resuelta o ha sido rechazada, el municipio podrá acudir a la Nación para que ésta decida sobre la respectiva certificación. Los municipios certificados deberán demostrar, cuando lo requiera el Gobierno Nacional, que mantienen la capacidad necesaria para administrar el servicio público de educación. Aquellos municipios que no logren acreditar su capacidad, perderán la certificación.» [16] « Artículo 37.

Organización de plantas. Las plantas de cargos docentes y de los administrativos de las instituciones educativas serán organizadas conjuntamente por la Nación, departamentos, distritos y municipios, en un período máximo de dos años, teniendo en cuenta los criterios establecidos en la presente ley.» [17] Sentencia C- 315/95, por la cual se declaró exequible el art. 12 de la Ley 4ª de 1992, en la cual precisó: "La razonabilidad de la medida legislativa se descubre también si se tiene en cuenta que el patrón de referencia - los sueldos de los cargos semejantes del nivel nacional -, garantiza que el anotado límite no sea en sí mismo irracional y desproporcionado." [18] Folio 37 [19] Consejo de Estado.

Sección Segunda. Subsección “B”. C.P.: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Fecha: 28 de septiembre de 2017. Rad.: 730012333000- 2014-00244-01 (2077-2015). [20] Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección “B”. C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Fecha: 28 de marzo de 2019. Rad. 73001-23-33-000-2014- 00403-01(4589-15). [21] Ayarragaray, Carlos, Lecciones de Derecho Procesal (Editorial Perrot, Argentina, 1962), p. 83 [22] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. [23]“ARTICULO

55. ELABORACION DE LAS PROVIDENCIAS JUDICIALES. Las sentencias judiciales deberán referirse a todos los hechos y asuntos planteados en el proceso por los sujetos procesales. La parte resolutiva de las sentencias estará precedida de las siguientes palabras: «Administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley» La pulcritud del lenguaje; la claridad, la precisión y la concreción de los hechos materia de los debates y de las pruebas que los respaldan, que los Magistrados y Jueces hagan en las providencias judiciales, se tendrán en cuenta como factores esenciales en la evaluación del factor cualitativo de la calificación de sus servicios. [24]

ARTÍCULO 187. CONTENIDO DE LA SENTENCIA. La sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen.

En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas la excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus…” [25] <<ARTÍCULO 281. CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley…>> [26] Expediente: 66001-23-33-000-2012-00161-01 (3605-14), C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.