17001-23-33-000-2016-00504-01 — Consejo de Estado

HOMOLOGACIÓN Y NIVELACIÓN SALARIAL DEL PERSONAL ADMINISTRATIVO DOCENTE / RECONOCIMIENTO DE INTERESES DE MORA POR PAGO DE RETROACTIVO DE LA NIVELACIÓN SALARIAL – Improcedencia Si bien la demandante pretende el reconocimiento de los intereses moratorios bajo la aplicación del principio de equidad, considera la Sala que ello no es posible, por cuanto de las pruebas aportadas en el súb judice se logró acreditar que en modo alguno las entidades demandadas incurrieron en mora en el pago del retroactivo por concepto de la Homologación y Nivelación Salarial de la que fue objeto el personal administrativo de la secretaría de educación departamental de Caldas, pues se itera, entre la fecha de reconocimiento de la suma adeudada a la actora y el día en que fue llevado a cabo el pago de la misma, transcurrió aproximadamente un mes, plazo razonable teniendo en cuenta todas las etapas que se deben llevar a cabo en el mencionado proceso.

FUENTE FORMAL: LEY 43 DE 1975 / LEY 60 DE 1993 / LEY 715 DE 2001 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1617 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., diez (10) de julio de dos mil veinte (2020). Radicación número: 17001-23-33-000-2016-00504-01(3821-19) Actor: MARÍA CONSUELO MORALES Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y DEPARTAMENTO DE CALDAS FALLO SEGUNDA INSTANCIA – LEY 1437 DE 2011 I. ASUNTO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 24 de mayo de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas que declaró probada la falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el departamento de Caldas, no probada la misma excepción frente a la Nación – Ministerio de Educación Nacional y negó las pretensiones de la demanda.

II.

ANTECEDENTES 2. La señora María Consuelo Morales presentó demanda[1] el 21 de julio de 2016[2] contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el departamento de Caldas, con el objeto de solicitar la nulidad de la Resolución 1395-6 de 18 de febrero de 2016, por la cual, el secretario de educación del departamento de Caldas negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios con ocasión a la cancelación tardía del retroactivo por concepto de la Homologación y Nivelación Salarial. 3.

Como restablecimiento del derecho, solicitó se condene a las entidades demandadas, al reconocimiento y pago de los intereses moratorios «efectivos a partir del día siguiente a los treinta (30) días posteriores a su causación – 10 de febrero de 1997 – hasta el día en que fue efectivo el pago total del retroactivo por homologación y nivelación salarial, esto es, el 15 de abril de 2013», liquidables con base en el interés bancario corriente de dicho periodo y únicamente sobre el valor del capital, por cuanto ya se le canceló la indexación. 4.

Finalmente, solicitó que se ordene el pago de los intereses moratorios y al cumplimiento del fallo conforme lo previsto por el artículo 192 del CPACA y demás consecuenciales a las que haya lugar. 5. Las anteriores pretensiones se sustentan en los siguientes fundamentos fácticos[3]: La demandante señaló que hizo parte de la planta de personal administrativa de la secretaría de educación departamental de Caldas y que en cumplimiento de lo dispuesto por la Ley 60 de 1993[4], el Ministerio de Educación Nacional mediante Resolución 3500 de 1996, certificó al mencionado ente territorial para la administración del servicio educativo y, en consecuencia de ello, a través del Decreto 0021 de 1997, “transfirió la plante de personal administrativo de orden nacional a las plantas de cargos que laboraban en el departamento, con los mismos códigos y salarios con los que venían de la Nación, sin tener en cuenta que en la mayoría de los casos, el personal de carácter departamental o municipal contaba con un nivel salarial superior al del personal administrativo del orden Nacional.”[5] 6.

Manifestó que el departamento de Caldas en virtud del Concepto 1607 de 9 de diciembre 2004 proferido por esta Corporación y en atención a la directiva ministerial No. 10 de 2005, elaboró y presentó el estudio técnico de homologación y nivelación de cargos radicado con el No. 2007ER9711, el cual fue aprobado por el Ministerio de Educación Nacional mediante comunicación suscrita el 30 de marzo de 2007. 7.

En consecuencia de lo anterior, el ente territorial demandado expidió el Decreto 0399 de 20 de abril de 2007, por el cual se homologaron y nivelaron los cargos administrativos del personal perteneciente a la planta de cargos del departamento de Caldas, que fue modificado mediante el Decreto 337 de 2010, en virtud de la solicitud realizada por la secretaría de educación del departamento de Caldas ante el Ministerio de Educación, mediante los Oficios SED 0345 de 17 de junio de 2008 y GJSED 1497 de 22 de mayo de 2009, para que se revisara y ajustara el aludido proceso; modificación que fue aprobada por el ministerio en mención mediante Oficio 2009EE29765 de 1 de junio de 2009. 8.

Sostuvo que en virtud de la expedición del Decreto 337 de 2 de diciembre de 2010, el departamento de Caldas mediante Decreto 0353 de 15 de diciembre de 2010, incorporó con ocasión al proceso de homologación y nivelación salarial, al personal administrativo del departamento de Caldas financiado con recurso del sistema general de participaciones. 9.

Precisó, que el Ministerio de Educación Nacional mediante Oficio 2011EE63868 de 5 de octubre de 2012, certificó la deuda por concepto de Homologación y Nivelación de cargos administrativos del departamento de Caldas por el periodo de 1997 a 2009, estableciendo de conformidad con el artículo 148 de la Ley 1450 de 2011[6], que dicha deuda sería financiada por la Nación, recursos de balance propio y del sistema general de participaciones. 10.

En consecuencia mediante Resolución 2205-6 de 22 de marzo de 2013, aclarada mediante Resolución 4364-6 de 26 de junio de 2013, modificada a su vez por la Resolución 9074-6 de 11 de diciembre de 2013, el Ministerio de Educación Nacional, a través de la secretaría departamental de Caldas, canceló el retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial, indicando que la obligación en ese sentido se constituyó desde el 10 de febrero de 1997 al 31 de diciembre de 2009; no obstante, la suma reconocida en dichos actos ($147.598.215) tan solo fue cancelada hasta el 15 de abril de 2013, esto es tardíamente, si se tiene en cuenta que debió efectuarse desde el momento mismo en que se realizó el traslado de personal administrativo a la planta de personal del departamento de Caldas, lo que en consecuencia, genera a su favor el pago de los intereses moratorios conforme lo establecen los artículos 1608,1617,1649 del Código Civil y demás normas concordantes. 11.

Resaltó, que el retroactivo reconocido en la Resolución 9074-6 de 11 de diciembre de 2014, por concepto de indexación correspondiente a un valor de $15.395.275 fue pagado el 16 de diciembre de 2014. 12. Indicó que elevó petición 13 de agosto de 2015 ante la secretaría de educación departamental de Caldas, solicitando el reconocimiento y pago de los intereses moratorios por el pago tardío del retroactivo por homologación y nivelación salarial del personal, la cual fue resuelta de manera desfavorable a través del acto acusado.

Concepto de violación. 13. Manifestó[7] que al acto acusado desconoció normas de orden superior, en la medida que le negó el reconocimiento y pago de una consecuencia natural (intereses moratorios) que deviene de la cancelación tardía de una obligación, máxime cuando en virtud del proceso de homologación y nivelación salarial configuraba un deber en cabeza de la administración consagrado en el artículo 148 de la Ley 1450 de 2011[8], relativo a pagar las deudas que resultaren del reconocimiento de los costos del servicio educativo conforme a la Constitución Política y la ley, que fueren dejados de pagar o no reconocidos por el Sistema General de Participaciones, de manera que el Ministerio de Educación Nacional no puede exonerarse de ello, en consideración a que se trató de un procedimiento administrativo, pues ello era previsible en aras de salvaguardar los principios de equidad e igualdad en materia laboral.

Contestación de la demanda. 14. El departamento de Caldas[9] se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que la demandante no tiene derecho a los intereses moratorios pretendidos por cuanto la suma reconocida por concepto del proceso de Homologación y Nivelación Salarial llevado a cabo fue indexada. Propuso como excepciones previas, i) falta de legitimación en la causa por pasiva, en razón a que los recursos para el pago del retroactivo reconocido se encuentran en cabeza de la Nación – Ministerio de Educación Nacional; y ii) prescripción, de todos los derechos no reclamados dentro de los tres años siguientes a su exigibilidad. 15.

La Nación – Ministerio de Educación Nacional[10] consideró que no se encuentra legitimada en la causa por pasiva para conocer las pretensiones de la demanda, en la medida que no expidió el acto acusado el cual fue suscrito por la secretaría de educación territorial del departamento de Caldas y si bien es cierto, por disposición legal el presente ente público impartió directrices a las diferentes entidades territoriales para el procedimiento de homologación y nivelación salarial, su función no va más a allá de eso, pues la responsabilidad debido a la descentralización de la educación, recae en cabeza del ente territorial al cual se encuentre adscrito el docente.

Propuso como excepciones, prescripción de cualquier derecho que no se haya reclamado dentro de los tres años siguientes a su exigibilidad e inepta demanda, si se tiene en cuenta que el acto acusado no fue proferido por el Ministerio de Educación Nacional. III. AUDIENCIA INICIAL 16. La Magistrada Ponente en audiencia inicial simultanea celebrada el 9 de mayo de 2018[11], una vez efectuado el saneamiento del proceso, indicó que los medios exceptivos serian estudiados en la sentencia y fijó el litigio a del folio 124 del expediente, en los siguientes términos: «[…] dilucidar si es procedente reconocer y pagar intereses moratorios en la forma solicitada por la accionante y en caso afirmativo, cual de las codemandadas es la llamada a responder dicha prestación. Lo anterior sin perjuicio de que otras cuestiones, principales o subsidiarias que tengan que ver con la controversia planteada, puedan ser objeto de estudio al momento de decidir de fondo el asunto.» IV.

SENTENCIA APELADA. 17. El Tribunal Administrativo de Caldas mediante sentencia del 24 de mayo de 2019[12], declaró probada la falta de legitimación en la causa por pasiva del departamento de Caldas, no probada la misma excepción frente a la Nación – Ministerio de Educación Nacional, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte vencida, al considerar lo siguiente: 18.

En primer lugar, sostuvo que el proceso de nivelación salarial para el caso completo tuvo su fundamento en la necesidad legal de incorporar el empleo de la parte demandante, que era de orden nacional, a la planta de cargos del departamento, y que ante la diferencia salarial y prestacional entre uno y otro, debían reconocerse los mayores valores resultantes de dicha homologación actualizados al momento del pago, sin que el mismo tuviera la connotación de pago tardío de una obligación. 19.

De otra parte, indicó que la demandante no tiene derecho al reconocimiento de los intereses moratorios, por cuanto, la norma que reglamenta el sistema prestacional no lo consagra; y en segundo, toda vez que la suma reconocida por concepto del retroactivo con ocasión a la Homologación y Nivelación Salarial de la que hizo parte fue debidamente indexada, figuras que de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación[13], son incompatibles entre si. 20.

Precisó que, si bien es cierto desde el día siguiente a la fecha final de indexación, esto es, el 1 de enero de 2013, hasta la expedición de la Resolución 9074-6 de 11 de diciembre de 2014, transcurrió un lapso que al parecer no fue indexado, también lo es, que de las pruebas se encuentra acreditado que la demandante está de acuerdo con dicho acto, por cuanto no manifestó objeción alguna contra el mismo. 21.

Finalmente, señaló que entre la resolución que le reconoció el retroactivo con fecha de 11 de diciembre de 2014 y el día en que se llevó a cabo su pago, no transcurrió lapso alguno que amerite ser indexado, como quiera que la cancelación del concepto en mención ocurrió alrededor de dos meses después, sin que por ello pueda entenderse que varió el IPC.

V. RECURSO DE APELACIÓN. 22. La parte demandante[14] manifestó que los intereses moratorios y la indexación, son conceptos de naturaleza diferente, si se tiene en cuenta que el primero de ellos es la sanción que ha de pagar el empleador por la mora en cancelar oportunamente una obligación y el segundo se refiere a la actualización de la deuda a valores reales actuales, por consiguiente, contrario a lo señalado por el a quo, son conceptos cuyos reconocimiento es acumulable y no incompatible entre si; de otro lado, sostuvo que se encuentra en desacuerdo con el argumento según el cual la administración no incurrió en mora alguna por cuanto el retardo en la cancelación de la aludida obligación se debió a las etapas que llevó a cabo la administración para hacerla efectiva, pues en su sentir, ello desconoce el deber constitucional y legal que le asiste a las entidades demandadas de realizar todas las gestiones administrativas y presupuestales de manera oportuna. 23.

Sostuvo que la providencia[15] por la cual el A quo fundamentó su decisión, en nada se relacionan con la situación fáctica del presente asunto, en tanto en el caso en cita el órgano de cierre de lo contencioso administrativo concluyó que solo hay lugar a los intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la sentencia, mientras que en el sub júdice dicho derecho no surgió de una providencia judicial sino desde el momento en que el servidor fue trasladado de la planta de personal de orden nacional a una departamental sin que le fueran debidamente ajustados los salarios; circunstancia última que ocurrió 16 de años después, razón por cual, al haber incurrido la entidad en mora en la cancelación de la obligación, tiene derecho a que sobre las sumas liquidadas se le reconozca el pago de intereses moratorios, cuyo reconocimiento, debe primar en virtud del principio de favorabilidad, sobre la indexación de la suma reconocida, en razón a su carácter indemnizatorio. 24.

De otra parte, indicó con fundamento en la jurisprudencia de la Corte Constitucional[16] y del Consejo de Estado[17], que los intereses moratorios no son una prestación social por tanto no debe buscarse en dichas disposiciones su regulación, como lo hizo el a quo en el fallo impugnado al considerar que la norma que regula el sistema prestacional no consagra su reconocimiento, máxime cuando tal consideración conlleva a la imposición de un requisito adicional a los consagrados por el ordenamiento jurídico sin tener en cuenta que ya existe una norma que faculta de manera expresa el pago y reconocimiento de los intereses moratorios pretendidos. 25.

En concordancia con lo anterior, arguyó que el reconocimiento de la indexación conlleva necesariamente a establecer un actuar moroso de la administración que culminó en la actualización monetaria de la suma reconocida, por ende, con base en el principio de equidad y justicia, debe aplicarse por analogía el reconocimiento de los intereses moratorios que encuentran su respaldo en la legislación civil, sin que sea posible exigirle a los interesados la existencia de una norma que regule el pago del concepto cuyo reconocimiento es pretendido a través del presente medio de control, o en su defecto, que pacte la liquidación de los mismos con el empleador ante el incumplimiento de las obligaciones salariales en las que este incurra, por cuanto, ello sería desconocer su deber de director del proceso por el cual se encuentra facultado para extender la aplicación de otras normas a través de distintos medios supletivos y toda vez que con tal actuar se vulnera el articulo 53 superior.

Posición que difiere de la expuesta por esta Corporación en sentencia 7 de diciembre de 2017[18]. 26. Finalmente, solicitó se revoque la condena en costas, por cuanto no se encuentra acreditado un actuar temerario o doloso que justifique su imposición a la parte demandante. VI. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 27. La parte demandante[19], reiteró los argumentos expuestos en la demanda y en el recurso de apelación e insistió en que lo pretendido es el pago de los intereses moratorios que deben liquidarse sobre el capital neto sin incluir la indexación. Concepto del Ministerio Público: 28.

La procuradora segunda delegada ante el Consejo de Estado[20], solicitó se revoque la condena en costas toda vez que no se evidencia temeridad o mala fe de la parte demandante para su imposición, y en consecuencia, pidió se confirme en todo lo demás la providencia impugnada, al considerar que la suma reconocida fue debidamente indexada, por consiguiente no hay lugar al reconocimiento de los intereses pretendidos.

VII. CONSIDERACIONES Análisis del asunto. 29. En principio, considera esta Sala pertinente señalar, que si bien es cierto el parágrafo 1 del artículo 63A de la Ley 270 de 1996[21], el cual a su vez remite de manera expresa al artículo 18 de la Ley 446 de 1998[22], dispone que las sentencias se deben dictar en el orden en el que los expedientes hayan ingresado al despacho, se le dará prelación al presente asunto, en atención a la facultad otorgada a las Altas Cortes del Estado por el artículo 115 de la Ley 1395 de 2010[23], relativa a que «cuando existan precedentes jurisprudenciales, conforme al artículo 230 de la Constitución Política, el artículo 10 de la Ley 153 de 1887 y el artículo 4o de la Ley 169 de 1896» se puedan decidir sobre casos similares que se encuentren en la etapa de dictar fallo, sin tener que respetar el turno de entrada o de ingreso de los citados procesos, ello, atendiendo a la jurisprudencia pacífica de esta Corporación en relación con la aplicación de intereses moratorio con ocasión al pago tardío del retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial. 29.

Agotado el trámite legal del proceso ordinario dentro del presente asunto, encontrándose en la oportunidad para decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida en primera instancia y sin que se evidencien vicios que acarreen nulidades y requieran el ejercicio de control de legalidad por parte del órgano judicial, se procederá a plantear el siguiente problema Jurídico: 30.

Establecer, si a la demandante le es dable el reconocimiento y pago de los intereses moratorios en razón a que el retroactivo indexado con ocasión de la homologación y nivelación salarial del personal administrativo del sector educativo por el periodo de 1997 a 2009 solo fue cancelado hasta el 15 de abril de 2013. 31. Para resolver lo anterior, la Sala analizará: i) El proceso de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos; y ii) El caso concreto.

El proceso de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos. 33. Con fundamento en la Constitución Política de 1991 y en desarrollo de los principios constitucionales sobre el servicio público y esencial de la educación, fue proferida la Ley 115 de 1994[24], a través de la cual se definió el término educación como un proceso de formación permanente, personal, cultural y social e igualmente, se reguló como una función social acorde con las necesidades de las personas, la familia y la sociedad; por consiguiente, previó la obligación en cabeza del Estado de garantizar su acceso y la responsabilidad de la Nación y de las entidades territoriales de garantizar su cobertura. 34.

Igualmente, en virtud del concepto de planificación económica y social como elemento esencial de la función pública consagrado en la Constitución Política para orientar la política administrativa, el artículo 72 ibídem, le impuso la obligación al Ministerio de Educación Nacional, en coordinación con las entidades territoriales, consistente en preparar por lo menos cada 10 años el Plan Nacional de Desarrollo Educativo que incluyera «[…] las acciones correspondientes para dar cumplimiento a los mandatos constitucionales y legales sobre la prestación del servicio educativo.», el cual sería revisado permanentemente y considerado en los planes nacionales y territoriales de desarrollo. 35.

Contrario a lo consagrado en la norma que nacionalizó la educación, y en armonía con el desarrollo del concepto de educación como función pública y como elemento determinante en el cumplimiento de los fines del Estado, se expidió la Ley 60 de 1993 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones», se creó el situado fiscal que sería destinado a la educación y se definieron los porcentajes de participación cedidos por la Nación a los entes territoriales, el cual sería administrado bajo la responsabilidad de los departamentos y distritos[25].

El fundamento de dicha ley deviene con claridad de lo preceptuado en el artículo 1 constitucional, toda vez que Colombia se constituyó como un Estado Social de Derecho, organizado en República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa, pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo, la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general. 36.

En el artículo 3º ibídem, estableció la competencia en cabeza de los departamentos, en materia de educación, de administrar el personal docente y administrativo, de acuerdo a la Constitución Política y lo dispuesto en el artículo 6º de la citada ley, en los siguientes términos: «Artículo 3o. Competencias de los departamentos. Corresponde a los departamentos, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas departamentales competentes, conforme a la Constitución Política, la ley, a las normas técnicas nacionales y a las respectivas ordenanzas: […] 5.

Las anteriores competencias generales serán asumidas por los departamentos así: A. En el sector educativo, conforme a la Constitución Política las disposiciones legales sobre la materia: […] - Ejercer la inspección y vigilancia y la supervisión y evaluación de los servicios educativos estatales. Incorporar a las estructuras y a las plantas departamentales las oficinas de escalafón, los fondos educativos regionales, centros experimentales piloto y los centros auxiliares de servicios docentes.

Asumir las competencias relacionadas con currículo y materiales educativos. La prestación de los servicios educativos estatales y las obligaciones correspondientes, con cargo a los recursos del situado fiscal, se hará por los departamentos, caso en el cual los establecimientos educativos y la planta de personal tendrán carácter departamental, distribuida por municipios, de acuerdo con las necesidades de prestación del servicio; de todas maneras la administración del personal docente y administrativo se hará conforme a lo previsto en el artículo 6o. de la presente Ley.» 37.

El citado artículo 6º de la Ley 60 de 1993, en cuanto a la administración del personal, previó lo siguiente: «ARTICULO 6o. Administración del personal. Corresponde a la ley y a sus reglamentos, señalar los criterios, régimen y reglas para la organización de plantas de personal docente y administrativo de los servicios educativos estatales.

Ningún departamento, distrito o municipio podrá vincular docentes y administrativos sin el lleno de los requisitos del estatuto docente y la carrera administrativa, respectivamente, ni por fuera de las plantas de personal que cada entidad territorial adopte. Todo nombramiento o vinculación que no llene los requisitos a que se refiere este artículo, serán ilegales y constituyen causal de mala conducta, sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal para quien lo ejecute.» 38.

Respecto de las competencias de los municipios, el artículo 16 estableció, entre otras, reglas especiales para la descentralización de la dirección y prestación del servicio de educación de dichos entes territoriales y al efecto dispuso: «Articulo 16. Reglas especiales para la descentralización de la dirección y prestación de los servicios de salud y educación por parte de los Municipios.

Sin perjuicio de lo dispuesto en el Parágrafo 2o. del artículo 14 de la presente Ley, para la dirección y prestación de los servicios de salud y educación por parte de los Municipios, se observarán las siguientes reglas: […] 1. Las plantas de personal docente de los servicios educativos estatales a cargo del situado fiscal y a cargo de los recursos propios del municipio serán administradas por el municipio de conformidad con el artículo 6o de la presente ley y de las disposiciones legales sobre la materia.» 39.

En tal sentido, esta legislación distribuyó de manera diferente las competencias de los servicios educativos entre la Nación y los entes territoriales y se otorgaron los recursos necesarios –bienes y personal-, a los departamentos, distritos y municipios certificados para el ejercicio de la actividad docente. 40. Posteriormente, los artículos 356 y 357 de la Constitución Política fueron modificados a través del Acto Legislativo 01 de 2001[26], mediante el cual se creó el Sistema General de Participaciones de los entes territoriales y para desarrollarlos, se expidió la Ley 715 de 2001 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros» que entró en vigor el 21 de diciembre de la misma anualidad, en virtud de la cual, se derogó en su integridad la Ley 60 de 1993, y a diferencia de la anterior disposición que fijó un porcentaje de recursos que luego se prorrateaba entre los departamentos y distritos para después ser distribuido en los diferentes sectores -educación y salud-, con la nueva norma, primero se estableció un porcentaje de recursos para cada uno de los sectores que posteriormente se repartiría entre los municipios, distritos y departamentos[27]. 41.

Así, se continuó con el proceso de descentralización territorial de la educación, pues adicional a ello, se distribuyeron nuevamente las competencias entre la Nación y las entidades territoriales para ejercer la prestación del servicio en sus niveles preescolar, básico y medio, en el área urbana y rural, de conformidad con lo establecido en los artículos 5, 6 y 7 de la Ley 715 de 2001[28], mediante los cuales se entregó a los departamentos, a los distritos y a los municipios certificados[29], la planeación, dirección y prestación directa del servicio educativo en condiciones de equidad, eficiencia y calidad. 42.

Ahora bien, la citada La ley 715, a diferencia Ley 60 de 1993, se refirió expresamente a la incorporación de personal administrativo en sus artículos 34 y 38, los cuales dispusieron: « Artículo 34. Incorporación a las plantas. Durante el último año de que trata el artículo 37 de esta ley[30], se establecerán las plantas de cargos docentes, directivos y administrativos de los planteles educativos, de los departamentos, distritos y municipios.

Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad. Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1° de noviembre de 2000 se encontraban contratados por órdenes de prestación de servicios, que sean vinculados de manera provisional, deberán cumplir los requisitos de la carrera docente y administrativa para su incorporación definitiva a las plantas que se establezcan.

Artículo 38. Incorporación de docentes, directivos docentes y administrativos a los cargos de las plantas. La provisión de cargos en las plantas financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones, se realizará por parte de la respectiva entidad territorial, dando prioridad al personal actualmente vinculado y que cumpla los requisitos para el ejercicio del cargo.

Los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos vinculados a la carrera docente a la expedición de la presente ley, no requieren nueva vinculación o nuevo concurso para continuar en el ejercicio del cargo, sin perjuicio del derecho de la administración al traslado del mismo. A los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que se financien con recursos del Sistema General de Participaciones, sólo se les podrá reconocer el régimen salarial y prestacional establecido por ley o de acuerdo con esta.» (Resaltado fuera del texto original). 43.

Frente a este proceso de descentralización, la Sala de Consulta y Servicio Civil profirió el Concepto 1607 de 9 de diciembre de 2004, en virtud de una consulta realizada por la Ministra de Educación Nacional, la cual formuló así:«¿Deben las entidades territoriales, en virtud del principio de igualdad, proceder a homologar al personal administrativo que recibieron o reciban en virtud de la descentralización del servicio educativo?».

Al respecto, la Sala respondió lo siguiente: « Como corolario de lo anterior y para dar respuesta a la primera pregunta, considera la Sala que como consecuencia del proceso de descentralización del sector educativo las entidades territoriales debían y deben recibir el personal administrativo contemplado en las respectivas plantas de personal adoptadas conforme a la ley, mediante el procedimiento de la incorporación, previa homologación de los cargos.

Resalta la Sala que, sin detrimento de la autonomía de las entidades territoriales, para determinar la estructura de sus administraciones, para fijar las escalas salariales y los emolumentos de sus empleados públicos (C.P. arts. 287, 300.7, 305.7, 313.6 y 315.7), el Constituyente atribuyó al Congreso en relación con el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de este orden (arts. 150-5, 150-19.e y 287 ibídem), entre otras facultades, la de determinarles un límite máximo salarial, dentro del cual las entidades pueden ejercer sus competencias según sea su realidad fiscal.

Así, lo que persiguen la Carta y la ley marco es, de una parte, racionalizar el régimen salarial de las entidades territoriales, siempre en búsqueda de la eficiencia, de modo que sin llegar a la unificación del mismo, no exista desbordamiento en el desarrollo de las funciones a ellas atribuidas, las que como se percibe no son discrecionales y, de otra, contribuir al equilibrio de los salarios entre los servidores nacionales y los territoriales, tal como lo dispone el parágrafo del artículo 12 de la ley 4a de 1992: "El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencia con careos similares en el orden nacional".[31]» 44.

De acuerdo con lo anterior, el Ministerio de Educación Nacional expidió la Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, por la cual se dispuso que en atención al Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil 1607 citado en precedencia, el procedimiento de homologación y nivelación salarial del personal administrativo docente, comprendería las siguientes etapas: «1.

Elaboración de un estudio técnico. La homologación y nivelación salarial del personal administrativo debe basarse en un estudio técnico cuyo producto es una tabla de homologación de las plantas de cargos con las nivelaciones salariales que de ella se desprendan – en los casos en que el salario del cargo origen sea inferior a aquel del cargo destino-.

Dicho estudio debe contener específicamente lo siguiente: 1.1. Un análisis comparativo y detallado, cargo por cargo, de la planta de personal administrativo transferida, con la planta de personal administrativo de la entidad territorial receptora, en el año que se produjo la incorporación y en los años posteriores para determinar la existencia o no de diferencias, por razón de denominación, código y grado, y su incidencia en la asignación salarial.

Como resultado de este estudio debe elaborarse una tabla de homologación de planta de cargos. Dicha tabla incluirá la clasificación (código y grado), funciones, requisitos y asignación salarial para todos los cargos que incluyan las dos plantas de personal, indicando claramente el cargo homologado. 1.2. La identificación de las diferencias salariales y prestacionales que persisten actualmente por no haber adelantado el proceso de homologación y nivelación salarial con la identificación por cargo, de la asignación básica y demás costos inherentes a la nómina, debidamente desagregado. 2.

Homologación de cargos y nivelación salarial con efectos a partir de la fecha. Una vez elaborado el estudio técnico y fundamentándose en éste, la entidad territorial certificada procederá a realizar, bajo la responsabilidad del secretario de educación y del jefe de personal o quien haga sus veces, la homologación y nivelación salarial de los cargos administrativos conforme a la normatividad vigente, mediante acto administrativo general.

Con base en este último, la homologación de cada funcionario administrativo se realizará, mediante acto administrativo individualizado el cual debe especificar el cargo al cual es homologado y la nivelación salarial respectiva -si a ella hay lugar según el estudio técnico que rige a partir de la fecha de expedición de dicho acto administrativo, previo certificado de disponibilidad presupuestal.

El certificado de disponibilidad presupuestal será emitido contra recursos del Sistema General de Participaciones -SGP. Si el costo de la planta de personal administrativo aprobada, incluido el aumento por concepto de la nivelación y homologación, no alcanza a ser cubierto con los recursos del SGP asignados por alumno atendido para el pago de la prestación del servicio, la entidad territorial podrá solicitar al MEN su cubrimiento por concepto de complemento de planta.» Solución del caso 45.

Sea lo primero señalar, que en el sub júdice, de acuerdo al material probatorio aportado con la demanda y decretado de oficio en la Audiencia Inicial[32], así como de los hechos que no se encuentran en discusión, que el proceso homologación y nivelación salarial en el departamento de Caldas, y en relación con la demandante, se realizó así: 46.

En cumplimiento de lo dispuesto por la Ley 60 de 1993[33], el Ministerio de Educación Nacional mediante Resolución 3500 de 1996, certificó al mencionado ente territorial para la administración del servicio educativo, y en consecuencia de ello, a través del Decreto 0021 de 1997, “transfirió la plante de personal administrativo de orden nacional a las plantas de cargos que laboraban en el departamento (…)”. 47.

El departamento de Caldas, en virtud del Concepto 1607 de 9 de diciembre 2004 proferido por esta Corporación y en atención a la directiva ministerial No. 10 de 2005, elaboró y presentó el estudio técnico de homologación y nivelación de cargos radicado con el No. 2007ER9711, el cual fue aprobado por el Ministerio de Educación Nacional mediante Oficio 2007EE13671 del 30 de marzo de 2007.[34] 48.

Mediante Decreto 0399 de 20 de abril de 2007, se homologaron y nivelaron los cargos administrativos del personal perteneciente a la planta de cargos del departamento de Caldas, acto que fue modificado mediante el Decreto 337 de 2010, en virtud de la solicitud realizada por la secretaría de educación del departamento de Caldas ante el Ministerio de Educación, a través de los Oficios SED 0345 de 17 de junio de 2008 y GJSED 1497 de 22 de mayo de 2009, para que se revisara y ajustara el aludido proceso; modificación que fue aprobada por el Ministerio de Educación Nacional mediante Oficio 2009EE29765 de 1 de junio de 2009[35]. 49.

El Ministerio de Educación Nacional mediante Oficio 2011EE63868 de 5 de octubre de 2012, certificó la deuda por concepto de Homologación y Nivelación de cargos administrativos del departamento de Caldas por el periodo de 1997 a 2009, estableciendo de conformidad con el articulo 148 de la Ley 1450 de 2011, que dicha deuda sería financiada por la Nación, recursos de balance propio y del sistema general de participaciones. 50.

Mediante Resolución 2205-6 de 22 de marzo de 2013[36] el secretario de educación departamental de Calda, reconoció y ordenó a favor de la actora el pago por concepto de ajuste de la homologación y nivelación salarial del personal administrativo adscrito a la secretaría de educación departamental de Caldas, por la suma de $106.280.906. 51.

Al respecto, el anterior acto administrativo dispuso: «Que atención a lo dispuesto en la Directiva Ministerial No. 10 de 2005 y en la Resolución 2171 de 17 de mayo de 2006, expedida por el Ministerio de Educación Nacional, y que en consecuencia la Secretaría de Educación del municipio de Manizales, elaboró y presentó el ante el Ministerio de Educación Nacional el estudio técnico para el correspondiente ajusta a la homologación y nivelación salarial antes definida, con base en la modificación presentada por el departamento de Caldas, mediante Decreto; de acuerdo a nivel jerárquico y los requisitos exigidos para el desempeño del cargo y el de recomendar el nivel, cargo y grado salarial que se debe asignar.

Que dicho estudio técnico radicado en su última versión con el No. 2007ER9711 fue aprobado por el Ministerio de Educación Nacional mediante comunicación suscrita el 30 de marzo de 2007 (…) por encontrarse ajustado a las normas de carrera administrativa. Que el departamento de conformidad con lo anterior mediante Decreto 0399 de 20 de abril de 2007 homologó y niveló los cargos administrativos del personal perteneciente a la planta de cargos del departamento de Caldas pagada con recursos del sistema general de participaciones.

Que el Ministerio de Educación Nacional mediante Oficio 2009EE29765 del 01 de junio de 2009, aprobó la modificación al estudio técnico de homologación y nivelación salarial de la secretaría de educación del departamento de Caldas. Que la Unidad Administrativa y Financiera de la secretaría de educación de Caldas realizó la liquidación y revisión del retroactivo a pagar al personal administrativo financiado con recursos del sistema general del Participaciones por el periodo comprendido entre el 10 de febrero de 1997 al 31 de diciembre de 2009, que arrojó un valor buro de (CINCUENTA Y SIETE MIL TRESCIENTOS CUERANTA Y UN MILLONES SETESCIENTOS SESENTA Y DOS MIL DOSCIENTOS DOS PESOS) $ 57.341.662.2020 (…) Que la unidad de presupuesto de la secretearía de hacienda de la Gobernación de Caldas, expidió certificado de disponibilidad presupuestal No. 3500003137 de 7 de marzo de 2013. […].» 52.

La anterior documental fue aclarada mediante Resolución 4364-6 de 26 de junio de 2013[37], por el secretario de educación departamental de Caldas, en el sentido de indicar que la suma total a reconocer es de $103.393.895. Este acto administrativo a su vez, fue modificado por la Resolución 9074-6 del 11 de diciembre de 2014[38], en la cual se indicó que la suma que sería indexada por el valor de $14.596.128, la cual fue cancelada 23 de diciembre de 2014, según consta en certificación de 10 de julio de 2018 que obra a folio 10 y 11 del cuaderno 2 del expediente. 53.

De conformidad con la certificación de 23 de mayo de 2016[39], suscrita por la secretaría de educación departamental del Caldas, los valores reconocidos en la Resolución 2205-6 de 22 marzo de 2013 por concepto del retroactivo con ocasión a la homologación y nivelación salarial, fueron cancelados el 15 de abril de 2013. 54. Ahora bien, analizado el proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo con ocasión de la descentralización de la educación, frente al cual no existe disenso por las partes del proceso, la Subsección decidirá el cargo de la apelación de la demandante, el cual hizo consistir en que aduce tener derecho al reconocimiento y pago de los intereses moratorios por la mora en la que incurrió la administración al cancelar tardíamente el retroactivo generado con ocasión de la homologación y nivelación salarial, argumento con el cual acudió ante la administración mediante petición sin fecha que obra folios 14 a 18, que fue resulta desfavorablemente a través de la Resolución 1395-6 de 18 de febrero de 2016[40] – acto acusado – bajo el argumento que al indexarse las sumas reconocidas, se impidió el deterioro inflacionario de los conceptos salariales adeudados y en consecuencias se garantizó el mandato constitucional previsto en el articulo 53. 55.

En ese orden de ideas, del acervo probatorio encuentra la Sala acreditado que en modo alguno el Ministerio de Educación o el departamento de Caldas incurrieron en alguna dilación del pago, puesto que, las pruebas relacionadas dan cuenta que en el sub júdice se surtieron las diversas etapas necesarias para efectuar la cancelación de la suma reconocida al demandante mediante Resolución 2205-6 de 22 de marzo de 2013, cuya cancelación se efectuó el 15 de abril de 2013; procedimiento que requirió de varios ajustes, aclaraciones y modificaciones, si se tiene en cuenta, que la administración solicitó un ajuste o modificación al estudio técnico de homologación y nivelación salarial del personal administrativo del departamento de Caldas, el cual fue aprobado por el Ministerio de Educación Nacional a través de Oficio 2009EE29765 de 1 de junio de 2009. 56.

Ahora bien, en este punto es necesario señalar que los intereses moratorios han sido definidos desde el punto de vista jurisprudencial como aquella suma de dinero que debe pagar el deudor desde la fecha en la que se constituye en mora, los cuales cesan solo en el momento de cancelar la obligación contraída, cuya finalidad es el resarcimiento tarifado o indemnización de los perjuicios que padece el acreedor por no tener consigo el dinero en la oportunidad debida[41].

Lo anterior no se encuentra demostrado dentro del sub judice, toda vez que a partir de los supuestos fácticos acreditados, la Sala de decisión establece que entre la fecha en que se expidió el acto administrativo que ordenó el pago y la cancelación de la obligación, es decir, el 22 de marzo de 2013 y el 15 de abril de 2013, según consta en certificación que obra a folio 22 del expediente, trascurrió aproximadamente 1 mes, evidenciándose un lapso mínimo, prudente y proporcional, teniendo en cuenta la magnitud de los trámites económicos y administrativos para culminar el proceso homologación y nivelación salarial. 57.

La anterior situación se predica igualmente respecto de la suma reconocida en la Resolución 9047-6 del 11 de diciembre del 2014, por concepto de indexación del retroactivo liquidado en la Resolución 2205- 6 de 22 de marzo de 2013, pues entre la fecha de su reconocimiento – 11 de diciembre de 2014 – y el día en que se llevó acabo su cancelación 23 de diciembre de 2014 según consta en certificación que obra a folios 10 y 11 del cuaderno 2 del expediente, transcurrió aproximadamente un mes, lapso prudente y proporcional, que no incide o tiene un variación significativa del IPC. 58.

Igualmente, la Sala considera oportuno resaltar que en el mismo sentido se ha pronunciado la Sección Segunda de la Corporación[42] cuya jurisprudencia ha sido pacífica al resolver casos similares al que ahora se estudia, verbigracia, esta Subsección en sentencia del 19 de julio de 2019[43], así: «En ese orden, la subsección observa, que en modo alguno el Ministerio de Educación o el departamento de Risaralda incurrieron en alguna dilación del pago, puesto que, las pruebas relacionadas dan cuenta que en el sub júdice se surtieron las diversas etapas necesarias para efectuar la cancelación de la suma reconocida al demandante, procedimiento que requirió de varios ajustes y modificaciones, en atención precisamente a las reclamaciones que se efectuaron por parte de los funcionarios del personal administrativo destinatarios de la nivelación y homologación salarial. […] Lo anterior no se encuentra demostrado dentro del sub judice, toda vez que a partir de los supuestos fácticos acreditados, la Sala de decisión establece que entre la fecha en que se expidió el acto administrativo que ordenó el pago y la cancelación de la obligación, esta es, el 31 de diciembre de 2012 y el «mes de enero de 2013», según consta en certificación que obra a folio 11 del expediente, trascurrió aproximadamente 1 mes, evidenciándose un lapso mínimo, prudente y proporcional, teniendo en cuenta la magnitud de los trámites económicos y administrativos para culminar el proceso homologación y nivelación salarial. […] En tal virtud, esta Subsección señala que no hay lugar a reconocer los intereses moratorios solicitados en la demanda, toda vez que del contenido de los actos administrativos a través de los cuales se reconoció el retroactivo con ocasión a la homologación y nivelación salarial, no se estableció nada al respecto […].» 59.

De acuerdo con el criterio jurisprudencial de esta Corporación[44], en atención a que en el presente caso, se acreditó que entre la resolución que reconoció el derecho a la acá demandante y el pago del valor ordenado, transcurrió un plazo de aproximadamente un mes, el cual, en atención a la naturaleza del asunto y las apropiaciones presupuestales que para el efecto debieron hacerse, resulta ser un plazo razonable que no acarrea una sanción para las entidades públicas demandadas, por ende, no es procedente el reconocimiento de intereses legales o moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente a la homologación y nivelación de la planta de personal administrativo reconocido a la señora María Consuelo Morales, máxime cuando no se observa que la actora haya manifestado su desacuerdo frente al acto que le ordenó el pago del retroactivo, por lo que no es dable que a través de un nuevo procedimiento administrativo iniciado en ejercicio de una petición presentada en interés particular pretenda recurrir lo reconocido a través de la Resolución 2205-6 de 22 de marzo de 2013, en tanto no incluyó los intereses moratorios. 60.

De tal forma que no procede, como lo pretende la demandante que se le apliquen las disposiciones del Código Civil a efectos de que se le reconozca el pago de intereses moratorios, pues no existe por parte de la administración la obligación de realizar un pago inmediato por concepto del retroactivo con ocasión a la homologación y nivelación salarial de cargos, pues es necesario que dentro del proceso de homologación y nivelación salarial se desarrollen las distintas etapas que prevé la ley para su culminación. 61.

Ahora bien, en gracia de discusión de encontrarse acreditado un retardo en el pago del retroactivo derivado de la homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativa del departamento de Caldas, la Sala señala que tal como lo dispuso el a quo en el sub júdice no sería procedente el reconocimiento de los intereses moratorios reclamados, por cuanto del materia probatorio se observa que la suma que le era adeudada a la actora fue debidamente indexada, concepto último que según la jurisprudencia de esta Corporación[45] y pese a lo esgrimido por la actora en el escrito de impugnación, es incompatible con las pretensiones de la demanda, en razón a que obedecen a la misma causa, que es la devaluación del dinero, por lo que acceder al reconocimiento de ambos constituiría un doble pago. 62.

Se le señala a la parte apelante, que el hecho de que aquella considere que la indexación y los intereses moratorios obedecen a conceptos y causas distintas y por tanto, no son incompatibles entre sí, es una mera interpretación de la misma sobre su situación fáctica que difiere de la de esta Corporación y que en nada obliga al fallador a proferir una sentencia estimatoria de sus pretensiones. 63.

De otro lado, si bien la demandante manifiesta estar en desacuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación[46] y las consideraciones del a quo en las que establece que los intereses moratorios para su imposición deben estar consagrados en una norma que los autorice expresamente es decir, que faculte el cobro de los mismos para los casos de pagos retroactivos por homologación y nivelación, o estar claramente incluidos en el documento que reconoce el derecho, o en su defecto haberlos pactados con el empleador, esta Sala le señala que ello obedece al carácter eminentemente sancionatorio de los mismos, en cuanto buscan castigar al deudor incumplido y es por tal razón, que si no se dijo nada al respecto en las resoluciones que reconocieron el retroactivo y tampoco existe una disposición que lo contemple, que no es procedente acceder a su reconocimiento. 64.

Y es por el mismo carácter sancionatorio de los intereses moratorios, que no es procedente aplicar por analogía la regulación que sobre dicho concepto tiene el Código Civil, pues en materia sancionatoria la interpretación es de carácter restrictivo y cualquier imposición de una sanción con ocasión al incumplimiento de una obligación específica, debe estar debidamente consagrada y tipificada para tal efecto, circunstancia que no obedece al caso en concreto, pues no existe norma que disponga el pago de intereses moratorios ante el supuesto incumplimiento de la administración en la cancelación oportuna del retroactivo por concepto de un proceso de homologación y nivelación salarial. 65.

En cuanto al reconocimiento de los intereses moratorios por aplicación del principio de favorabilidad, no observa la Sala que en el caso de la demandante se configure una conflictividad de disposiciones aplicables o una dualidad de interpretaciones de una misma disposición normativa, entre las cuales, el juez debía determinar el precepto que conllevara mayor favorabilidad al empleado, pues no solo es claro que la administración no incurrió en un retardo en el pago del retroactivo por concepto de la homologación y nivelación salarial, si no también que ante el reconocimiento de una suma indexada no procede el de los intereses moratorios por ser figuras que obedecen a la misma causa, esto es, la devaluación de la moneda. 66.

Respecto, a la aplicación del principio de equidad que en consecuencia derivaría en el reconocimiento de los intereses moratorios pretendidos por la parte actora, resalta la Sala lo siguiente: 67. De conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación[47], una providencia proferida en equidad, implica que el juez inaplique una ley al considerar que esta es inocua o conduce a una inequidad y, por consiguiente, debe buscar la solución del caso por fuera del ámbito legal, claro esta, sin que por ello pueda prescindir de las pruebas y lo que con ellas se acredite. 68.

En ese orden, si bien la demandante pretende el reconocimiento de los intereses moratorios bajo la aplicación del principio de equidad, considera la Sala que ello no es posible, por cuanto de las pruebas aportadas en el súb judice se logró acreditar que en modo alguno las entidades demandadas incurrieron en mora en el pago del retroactivo por concepto de la Homologación y Nivelación Salarial de la que fue objeto el personal administrativo de la secretaría de educación departamental de Caldas, pues se itera, entre la fecha de reconocimiento de la suma adeudada a la actora y el día en que fue llevado a cabo el pago de la misma, transcurrió aproximadamente un mes, plazo razonable teniendo en cuenta todas las etapas que se deben llevar a cabo en el mencionado proceso. 69.

Finalmente, se observa que en el numeral cuarto de la parte resolutiva del fallo controvertido, se condenó en costas a la parte vencida. Al respecto, la Sala echa de menos alguna evidencia de causación de expensas que justifiquen su imposición a la demandante, quien simplemente formuló sus pretensiones de manera seria desde el punto de vista jurídico, razón por la cual, se revocará. 70.

Por lo anterior, la Sala confirmará la sentencia proferida el 24 de mayo de 2019, por el Tribunal Administrativo de Caldas que negó las pretensiones de la demanda, salvo el numeral cuarto, que condenó en costas a la parte vencida, el cual se revocará y en su lugar, no se ordenará su imposición. 71. En mérito de lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda – Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 24 de mayo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas, que negó las pretensiones de la señora María Consuelo Morales, salvo el numeral cuarto que se revoca, y en su lugar, se dispone no condenar en costas a la parte vencida.

SEGUNDO: Por secretaría de la Sección Segunda, devuélvase el expediente al tribunal de origen para lo de su competencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma Electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma Electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firma Electrónica CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984. [2] Según se observa a folio 10 del expediente. [3] Folios 3 a 5. [4] «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones» [5] Transcripción literal que obra a folio 3 del expediente. [6] “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014 (…)

ARTÍCULO 148. SANEAMIENTO DE DEUDAS. Con cargo a las apropiaciones y excedentes de los recursos del Sistema General de Participaciones, se pagarán las deudas que resulten del reconocimiento de los costos del servicio educativo ordenados por la Constitución y la ley, dejados de pagar o no reconocidos por el Situado Fiscal o el Sistema General de Participaciones al personal Docente y Administrativo, como costos acumulados en el Escalafón Nacional Docente, incentivos regulados en los Decretos 1171 de 2004 y 521 de 2010, homologaciones de cargos administrativos del sector, primas y otros derechos laborales, deudas que se pagarán siempre que tengan amparo constitucional y legal.

El Gobierno Nacional a través del Ministerio de Educación Nacional validará las liquidaciones presentadas por las entidades territoriales y certificará los montos a reconocer y pagar. Cuando no exista suficiente apropiación o excedentes para cubrir los costos establecidos en el presente artículo, la Nación –Ministerio de Hacienda y Crédito Público– concurrirá subsidiariamente con recursos del Presupuesto General de la Nación para cubrir el pago de las deudas certificadas por el Ministerio de Educación Nacional, mediante la suscripción de acuerdos de pago, previa la celebración por parte de las entidades territoriales correspondientes de un encargo fiduciario a través del cual se efectúen los pagos.

Previo a la celebración de los acuerdos de pago, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público efectuará los cruces de cuentas que sean necesarios entre las deudas del sector educativo de las entidades territoriales y la Nación.” [7] Folios 5 a 10 del expediente. [8] «Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014 […]

Previo a la celebración de los acuerdos de pago, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público efectuará los cruces de cuentas que sean necesarios entre las deudas del sector educativo de las entidades territoriales y la Nación.» [9] Folios 80 a 84. [10] Folios 60 a 76. [11] Ver folios 119 a 127. [12] Ver folios 165 a 174. [13] Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, sentencia de 7 de diciembre de 2017, Rad. 2014-00311-01, C.P.: William Hernández Gómez. [14] Ver folios 178 a 194. [15] Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, Sentencia de 22 de abril de 2015, Rad. 2506-2013, C.P.: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección A, sentencia de 7 de diciembre de 2017, Rad. 2014-00311-01. C.P.: William Hernández Gómez. [16] Corte Constitucional C-823 de 2006, M.P.: Jaime Córdoba Triviño. [17] Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B, Sentencia de 15 de diciembre de 2011. [18] Rad. 2014-00311-01 C.P.: William Hernández Gómez. [19] Folios 217 a 235. [20] Folios 236 a 245. [21] «ESTATUTARIA DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA […]

ARTÍCULO 63A. DEL ORDEN Y PRELACIÓN DE TURNOS. <Artículo CONDICIONALMENTE exequible> <Artículo adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando existan razones de seguridad nacional o para prevenir la afectación grave del patrimonio nacional, o en el caso de graves violaciones de los derechos humanos, o de crímenes de lesa humanidad, o de asuntos de especial trascendencia social, las Salas Especializadas de la Corte Suprema de Justicia, las Salas, Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura o la Corte Constitucional, señalarán la clase de procesos que deberán ser tramitados y fallados preferentemente.

Dicha actuación también podrá ser solicitada por el Procurador General de la Nación. Igualmente, las Salas o Secciones de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y del Consejo Superior de la Judicatura podrán determinar motivadamente los asuntos que por carecer de antecedentes jurisprudenciales, su solución sea de interés público o pueda tener repercusión colectiva, para que los respectivos procesos sean tramitados de manera preferente.

Los recursos interpuestos ante la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado o el Consejo Superior de la Judicatura, cuya resolución íntegra entrañe sólo la reiteración de jurisprudencia, podrán ser decididos anticipadamente sin sujeción al orden cronológico de turnos. Las Salas Especializadas de la Corte Suprema de Justicia, las Salas o las Secciones del Consejo de Estado, la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura; las Salas de los Tribunales Superiores y de los Tribunales Contencioso-Administrativos de Distrito podrán determinar un orden de carácter temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia; para el efecto, mediante acuerdo, fijarán periódicamente los temas bajo los cuales se agruparán los procesos y señalarán, mediante aviso, las fechas de las sesiones de la Sala en las que se asumirá el respectivo estudio PARÁGRAFO 1o.

Lo dispuesto en el presente artículo en relación con la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se entenderá sin perjuicio de lo previsto por el artículo 18 de la Ley 446 de 1998. [….].» [22] «Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia.[….]

ARTICULO

18. ORDEN PARA PROFERIR SENTENCIAS. Es obligatorio para los Jueces dictar las sentencias exactamente en el mismo orden en que hayan pasado los expedientes al despacho para tal fin sin que dicho orden pueda alterarse, salvo en los casos de sentencia anticipada o de prelación legal. Con todo, en los procesos de conocimiento de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tal orden también podrá modificarse en atención a la naturaleza de los asuntos o a solicitud del agente del Ministerio Público en atención a su importancia jurídica y trascendencia social.

La alteración del orden de que trata el inciso precedente constituirá falta disciplinaria. En estos casos, el Consejo Superior de la Judicatura o los Consejos Seccionales, en lo de su competencia, solicitarán al Juez o Ponente la explicación pertinente para efectos administrativos y disciplinarios. El Consejo Superior de la Judicatura o los Consejos Seccionales obrarán de oficio o a petición de quienes hayan resultado afectados por la alteración del orden.» [23] «Por la cual se adoptan medidas en materia de descongestión judicial. […]

ARTÍCULO 115. Facúltese a los jueces, tribunales, altas cortes del Estado, Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y de los Consejos Seccionales de la Judicatura para que cuando existan precedentes jurisprudenciales, conforme al artículo 230 de la Constitución Política, el artículo 10 de la Ley 153 de 1887 y el artículo 4o de la Ley 169 de 1896, puedan fallar o decidir casos similares que estén al Despacho para fallo sin tener que respetar el turno de entrada o de ingreso de los citados procesos, conforme a lo señalado en el artículo 18 de la Ley 446 de 1998.» [24] «Por la cual se expide la ley general de educación» [25] « ARTICULO 11.

Distribución del situado fiscal. El situado fiscal consagrado en el artículo 356 de la Constitución Política, se distribuirá en la siguiente forma: 1. El 15% por partes iguales entre los Departamentos, el Distrito Capital y los Distritos de Cartagena y Santa Marta. 2. El 85% restante, de conformidad con la aplicación de las siguientes reglas: a) Un porcentaje variable equivalente a la suma de los gastos de atención de los usuarios actuales de los servicios de salud y educación de todos los departamentos y distritos del país, hasta el punto que sumado con el porcentaje del numeral lo permita la prestación de los servicios en condiciones de eficiencia administrativa, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 1 del presente artículo.

Este porcentaje se considerará para efectos de cálculo como el situado fiscal mínimo. b) El porcentaje restante, una vez efectuada la distribución por Situado Fiscal Mínimo para salud y educación, se asignará en proporción a la población potencial por atender, en los sectores de salud y educación, y al esfuerzo fiscal ponderado, de conformidad con los criterios establecidos en el parágrafo 2 del presente artículo.

La metodología para establecer la población usuaria actual, para aplicar las reglas de distribución de los recursos del situado fiscal y para diseñar los indicadores pertinentes, será adoptada por el CONPES para la Política Social de conformidad con lo dispuesto en el presente artículo. En todo caso se tendrán en cuenta las siguientes definiciones: i) Los usuarios actuales en educación, son la población matriculada en cada año en el sector oficial, más la becada que atiende el sector privado.

La población becada se contabilizará con una ponderación especial para efectos de la estadística de usuarios. ii) La población potencial, en educación, es la población en edad escolar comprendida entre los 3 y los 15 años de edad, menos la atendida por el sector privado. iii) Los usuarios actuales en salud, son la población atendida en cada año por las instituciones oficiales y privadas que presten servicios por contratos con el sector oficial, medida a través del registro de las consultas de medicina, enfermería y odontología y de los egresos hospitalarios. iv) La población potencial en el sector salud se mide como la población total del departamento, no cubierta plenamente por el sistema contributivo de la seguridad social, ponderada por el índice de necesidades básicas suministrado por el DANE.» [26]«Por medio del cual se modifican algunos artículos de la Constitución Política.[…]

ARTÍCULO 2. El artículo 356 de la Constitución Política quedará así: Artículo 356. Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del Gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de los Departamentos, Distritos, y Municipios. Para efecto de atender los servicios a cargo de éstos y a proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación, se crea el Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios. […]» [27] «Artículo 4.

Distribución Sectorial de los Recursos. Modificado por el art. 2, Ley 1176 de 2007, Modificado transitoriamente por el art. 4, Decreto Nacional 017 de 2011. El monto total del Sistema General de Participaciones, una vez descontados los recursos a que se refiere el parágrafo 2° del artículo 2°, se distribuirá las participaciones mencionadas en el artículo anterior así: la participación para el sector educativo corresponderá al 58.5%, la participación para el sector salud corresponderá al 24.5 la participación de propósito general corresponderá al 17.0.» [28] Artículo 5.

Competencias de la Nación en materia de educación. Artículo 6. Competencias de los departamentos. Artículo 7. Competencias de los distritos y los municipios certificados. [29] «Artículo 20. Entidades territoriales certificadas. Son entidades territoriales certificadas en virtud de la presente ley, los departamentos y los distritos. La Nación certificará a los municipios con más de cien mil habitantes antes de finalizar el año 2002.

Para efectos del cálculo poblacional se tomarán las proyecciones del DANE basadas en el último censo. Todos aquellos municipios con menos de 100 mil habitantes que cumplan los requisitos que señale el reglamento en materia de capacidad técnica, administrativa y financiera podrán certificarse. Le corresponde a los departamentos decidir sobre la certificación de los municipios menores de cien mil habitantes, que llenen los requisitos.

Si contados seis meses desde la presentación de la solicitud no ha sido resuelta o ha sido rechazada, el municipio podrá acudir a la Nación para que ésta decida sobre la respectiva certificación. Los municipios certificados deberán demostrar, cuando lo requiera el Gobierno Nacional, que mantienen la capacidad necesaria para administrar el servicio público de educación. Aquellos municipios que no logren acreditar su capacidad, perderán la certificación.» [30] « Artículo 37.

Organización de plantas. Las plantas de cargos docentes y de los administrativos de las instituciones educativas serán organizadas conjuntamente por la Nación, departamentos, distritos y municipios, en un período máximo de dos años, teniendo en cuenta los criterios establecidos en la presente ley.» [31] Sentencia sentencia C- 315/95, por la cual se declaró exequible el art. 12 de la Ley 4ª de 1992, en la cual precisó: "La razonabilidad de la medida legislativa se descubre también si se tiene en cuenta que el patrón de referencia - los sueldos de los cargos semejantes del nivel nacional -, garantiza que el anotado límite no sea en sí mismo irracional y desproporcionado." [32] Folio 126. [33] «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones» [34] Folio 31. [35] Folio 32 a 33. [36] Folio 21 a 24. [37] Folios 25 a 27. [38] Folios 28 y 29. [39] Folio 30. [40] Folios 12 y 13. [41] Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A. Sentencia del 7 de diciembre de 2017.

Rad. 73001-23-33-000-2014-00311-01(0905-15). C.P. William Hernández Gómez. [42] Rad. 73001-23-33-000-2014-00311-01(0905-15). C.P. William Hernández Gómez. En el mismo sentido véase: Sentencias del 22 de febrero de 2018. Rad. 73001-23-33-000-2014-00404-01(2475-15). C.P. Gabriel Valbuena Hernández; del 1º de marzo de 2018, Rad. 73001-23-33-000-2014-00221- 01(1914-15) y 73001-23-33-000-2014-00265-01(3484-15).

C.P. William Hernández Gómez; del 8 de marzo de 2018. Rad. 73001-23-33-000-2014-00558- 01(3219-15). C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas; del 3 de mayo de 2018. Rad. 73001-23-33-000-2014-00250-01(1670-15). C.P. Gabriel Valbuena Hernández; del 10 de mayo de 2018. Rad. 73001-23-33-000-2014-00185-01(3180- 15). C.P. Gabriel Valbuena Hernández; del 21 de junio de 2018.

Rad. 73001- 23-33-000-2014-00218-01(1372-15), 73001-23-33-000-2014-00232-01(0593-15), 73001-23-33-000-2014-00251-01(2121-15) y 73001-23-33-000-2014-00251- 01(2121-15). C.P. Gabriel Valbuena Hernández; del 29 de agosto de 2018. Rad. 23001-23-33-000-2014-00289-01(0704-17). [43] Rad. 66001-23-33-000-2016-00321-01 (C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez-.) [44]Véase: Sentencia de 26 de agosto de agosto de 2018, Rad. 73001-23-33-000-2014- 00403-01(4589-15).

C.P. César Palomino Cortés. [45] CONSEJO DE ESTADO, sentencia del 18 de febrero de 2010, M.P. Dr. GERARDO ARENAS MONSALVE. CONSEJO DE ESTADO, sentencia del 18 de febrero de 2010, M.P. Dr. GERARDO ARENAS MONSALVE. Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto de 9 de agosto de 2012, Rad. 2012- 00048-00; C.P: Luis Fernando Álvarez Jaramillo. «La señora Ministra de Relaciones Exteriores consulta a la Sala sobre los criterios que deben aplicarse para dar cumplimiento a las sentencias dictadas en procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que ordenan el reintegro y pago de emolumentos, y la reliquidación de aportes pensionales y de cesantías.» Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección B, Sentencia de 16 de agosto de 2018 Rad.2014-00313-02, C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. [46] No identificó providencia alguna. [47] Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, sentencia de 29 de marzo de 2019, Radicación 2018-00133-00, C.P. Guillermo Sánchez Luque.

En dicha providencia se consignó: “Los fallos en equidad se presentan cuando el juez o el árbitro inaplica la ley al caso concreto, porque la considera inicua o conduce a una iniquidad, o cuando busca por fuera del ámbito de la ley una solución al caso controvertido. Según la jurisprudencia, en ninguna de tales hipótesis el juzgador puede prescindir de la motivación o de las pruebas, pues en tal evento ya no sería en equidad sino en conciencia y las decisiones de esta naturaleza están proscritas de nuestro ordenamiento jurídico.

En definitiva, cuando el juez decide con sustento en las reglas jurídicas, acude en apoyo a principios generales del derecho y valora el acervo probatorio, su fallo será en derecho y no en conciencia.”