RECONOCIMIENTO PENSIÓN GRACIA – Requisitos / ACUMULACIÓN DE TIEMPOS PRESTADOS EN ESTABLECIMIENTOS NACIONALES – Improcedencia / RECONOCIMIENTO PENSIÓN GRACIA A DOCENTE NACIONAL – Improcedencia La línea jurisprudencial de la sección segunda sobre el reconocimiento de la pensión gracia, es clara y pacífica alrededor de la importancia del tiempo de servicio docente como su referente, esto sí, dejando claro que debe ser territorial o nacionalizado sin importar si es continuo o discontinuo, ni su modo de vinculación. Pero también, en cuanto a que no es necesario que al 31 de diciembre de 1980 el docente debe encontrarse en servicio activo, como quiera que el texto normativo, lo que dispone para esa fecha es el límite máximo para que el educador se vincule, siendo viable que haya sido con antelación a la mencionada calenda.

También, en que los actos administrativos, las actas de posesión y las certificaciones de tiempo de servicios expedidas por autoridades competentes, son útiles para probar el requisito de prestación de servicio, siempre que den certeza alrededor de las condiciones puntuales que determinan la procedencia del derecho. (…). Antes del 31 de diciembre de 1980, la demandante se desempeñó como docente nacionalizada desde el 11 de marzo de 1977 al 30 de noviembre de 1978, equivalente a 619 días y con fecha de retiro el 1 de diciembre de 1978 tiempo válido para efectos de la prestación gracia reclamada.

Posteriormente se desempeñó a partir del 1 de diciembre de 1978 como docente nacional en el Jardín Infantil Nacional de Manizales por más de 23 años, tiempo de servicio que para efectos de tal reclamación no sería computable. Ahora bien, en orden de desatar la apelación del demandante, debe decir la Sala que es pacífica la jurisprudencia de esta Sección alrededor de la imposibilidad de acumular tiempos de servicio como docente nacional para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, pues, desde que la Sala Plena de Corporación unificó tal postura el 29 de agosto de 1997, dicha regla constituye un referente de interpretación y aplicación obligatoria para la Administración y los jueces de lo contencioso administrativo.

En este sentido, tal como fue concluido por el tribunal de instancia, es evidente que no procede la pensión gracia para la demandante, pues la condición de docente nacional que se encuentra acreditada tener en el plenario desde antes del 31 de diciembre de 1980 (01/12/1978), claramente le impedía acceder al derecho, que como antes se precisó, dicho beneficio estuvo dirigido de manera exclusiva a los docentes territoriales y nacionalizados.

NOTA DE RELATORÍA: En lo que tiene que ver con los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia de jubilación, ver: C. de E., Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 26 de agosto de 1997, radicación: S-699, C.P.: Nicolás Pájaro Peñaranda. FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 39 DE 1903 / LEY 116 DE 1928 / LEY 37 DE 1933 / LEY 43 DE 1975 / LEY 91 DE 1989 – ARTÍCULO 15 CONDENA EN COSTAS – Criterio subjetivo / CONDENA EN COSTAS – Improcedencia por falta de prueba de la mala fe La jurisprudencia de la Sala ha precisado que el artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, la cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas.

En el caso, la Sala haciendo un análisis sobre la necesidad de condenar en costas a la parte vencida del proceso, atendiendo los criterios ya definidos por la jurisprudencia, echa de menos alguna evidencia de causación de expensas que justifiquen su imposición a la parte demandante, quien dentro de sus facultades hizo uso mesurado de su derecho de acción. Por ello, esta sentencia revocará la condena en costas de la primera instancia, y en su lugar, se abstendrá de imponérselas el vencido.

NOTA DE RELATORÍA: En relación con la condena en costas en los procesos tramitados por la Ley 1437 de 2011, ver: C. de E., Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 1 de diciembre de 2016, radicación: 1908-14, C.P.: Carmelo Perdomo Cuéter. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 188 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 365 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., once (11) de mayo de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 17001-23-33-000-2015-00258-01(4797-18) Actor: MARÍA ESPERANZA GIRALDO PÉREZ Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Asunto: Reconocimiento pensión gracia – cómputo del tiempo nacional improcedente – viabilidad del tiempo nacionalizado _________________________________________________________ Decide la Sala[1] el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 21 de junio de 2018 por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Decisión, que negó las pretensiones de la demanda incoada por María Esperanza Giraldo Pérez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – U.G.P.P, encaminadas al reconocimiento de una pensión gracia. I.

ANTECEDENTES Pretensiones. 1. La señora María Esperanza Giraldo Pérez, a través de apoderado especial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda con la finalidad de obtener la nulidad de las Resoluciones No. 46616 del 2 de octubre de 2007[2], que negó el reconocimiento de una pensión gracia;

No. 45752 del 10 de septiembre de 2008[3] que resolvió el recurso de reposición y confirmó la decisión anterior; No. PAP 041316 del 28 de febrero de 2011[4], que negó nuevamente el reconocimiento de una pensión gracia. 2. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene reconocerle y pagarle una pensión gracia teniendo en cuenta lo devengado en el último año de servicio, y se condene al pago del retroactivo a que hubiere lugar, sumas que pidió ser indexadas; a la condena en costas a la demandada y se de cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011.

Hechos. 3. Para una mejor comprensión del asunto, la Sala resumirá de la siguiente manera la situación fáctica expuesta por la demandante y observada en los documentos aportados, así: 3.1. Señaló que nació el 10 de diciembre de 1956, y prestó servicios desde 1 de febrero de 1977 al 30 de noviembre de 1978 como docente en el Colegio San Agustín de Manizales, y posteriormente como docente en el Jardín Infantil Nacional anexo a la Escuela Nacional Superior de Manizales desde el 1 de diciembre de 1978 a la fecha. 3.2.

Sostuvo que al estimar que cumplía con los requisitos para que le fuera reconocida la pensión gracia, el 2 de mayo de 2007, la solicitó a CAJANAL.; no obstante, el derecho le fue negado mediante la Resolución No. 46616 del 2 de octubre de 2007[5], en atención a que solo acreditó 1 año, 8 meses y 20días en la docencia oficial del orden departamental, municipal o distrital (nacionalizado). 3.3.

Indicó, que inconforme con la decisión anterior interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto por CAJANAL, a través de la Resolución No. 45752 del 10 de septiembre de 2008[6], confirmando en todas sus partes la decisión recurrida. 3.4. Manifestó que solicitó nuevamente el 14 de mayo de 2009 el reconocimiento de la prestación, petición que fue resuelta por CAJANAL en Liquidación mediante la Resolución No. PAP 041316 del 20 de febrero de 2011[7], al considerar que no hay lugar a computar los tiempos de servicios del orden nacional, ni los desempañados en cargos de carácter administrativos total o parcialmente Normas vulneradas y concepto de violación. 4.

La parte demandante cimentó su demanda en la Ley 116 de 1928; Ley 37 de 1993; y la Ley 91 de 1989. 5. Alegó que prestó sus servicios como docente nacionalizada en el Colegio San Agustín de Manizales y luego en el Jardín Infantil Nacional anexo a la Escuela Normal Superior de Manizales, y nunca estuvo vinculada en calidad de docente en el INEN José Mutis como se cómo se expuso el acto acusado (PAP NO. 041316del 28 de febrero de 2011), en consecuencia, esto le da derecho al reconocimiento de la pensión gracia con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio anterior a la causación del derecho.

Contestación de la demanda. 6. La parte demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y propuso las excepciones de inexistencia de la obligación, prescripción y buena fe. La sentencia apelada. 7. El Tribunal de instancia negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas. 8. Para decidir así fijó los siguientes problemas jurídicos: “¿Que tipo de vinculación docente tiene la actora con el estado, es decir si es nacional, territorial, o nacionalizado?”.

¿La señora María Esperanza Giraldo Pérez reúne los requisitos legales para el reconocimiento de la pensión gracias?”. Si la respuesta es positiva, se deberá resolver: “¿Qué factores se deben tener en cuenta para liquidar la pensión gracia de la señora María Esperanza Giraldo Pérez?”. 9. Al efecto señaló que, conforme a las Leyes 114 de 1913[8], 116 de 1928[9], 24 de 1947[10] y 43 de 1975[11], la pensión gracia es un beneficio inoponible para los docentes vinculados a partir del 31 de diciembre de 1980, que es compatible con la pensión ordinaria de jubilación, en virtud de la Ley 91 de 1989 y que se limita a aquellos docentes departamentales y municipales que a esa fecha quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización iniciado con la Ley 43 de 1975, pero que deben reunir las restantes exigencias de la Ley 114 de 1913. 10.

Desde tal panorama, concluyó que la actora tuvo nombramientos nacionalizados y nacionales, siendo los primeros los que se pueden tener en cuenta para reconocer pensión gracia. En tal virtud, tenemos que la actora solo acreditó 1 año, 8 meses y 25 días de vinculación nacionalizada, pues su posterior nombramiento en el Jardín Infantil Nacional fue nacional, pues se originó en un nombramiento efectuado por el Ministerio de Educación Nacional. 11.

De este modo estimó la legalidad de los actos acusados, declaró probadas las excepciones de inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido y condenó en costas, de conformidad con el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 366 del Código General del Proceso. Recurso de apelación. 12. La parte demandante apeló la sentencia de primera instancia, con el propósito que sea revocada y en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda.

Apoyó sus argumentos en que el a quo efectúo una indebida interpretación de la Ley 116 de 1928, toda vez que esta norma extendió el beneficio de la pensión gracia a los docentes normalistas sin importar el carácter del nombramiento territorial o nacional. Y señaló que no se dan los presupuestos de los artículos 365 y 366 del Código General del Proceso, para condenar en costas Alegatos en segunda instancia y concepto del Ministerio Público. 13.

La Parte demandada presentó sus alegatos solicitando se confirme la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. 14. La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio. 15. Ahora bien, agotada como se encuentra la instancia, sin observar causales de nulidad que invaliden lo actuado, la Sala procede a resolver el asunto, para lo cual formulará el siguiente: III.

CONSIDERACIONES DE LA SALA PARA FALLAR. Problema Jurídico. 16. De acuerdo con el cargo formulado en la alzada, le corresponde a la Sala determinar si, la accionante acreditó los 20 años de servicios como docente nacionalizada o territorial, para tener derecho al reconocimiento de la pensión gracia. 17. Para resolver lo anterior, la Sala analizará, i) el contexto normativo de la pensión gracia y en particular el requisito del tiempo de servicio y la manera de acreditarlo; y, ii) el análisis del caso concreto.

Contexto normativo de la pensión gracia. 18. La pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 1913[12] para los educadores que cumplan 20 años de servicio en establecimientos educativos oficiales del orden territorial o nacionalizado, y 50 años de edad, siempre y cuando demuestren haber ejercido la docencia con honradez, eficacia, consagración, observando buena conducta, prestación que es compatible con la pensión de jubilación. 19.

En sentencia de 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, con ponencia del Consejero Nicolás Pájaro Peñaranda, se fijaron algunos lineamientos relevantes sobre la pensión gracia en los siguientes términos[13]: «El numeral 3º. Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”.

(En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.

Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales.» 20. De conformidad con la normativa que dio origen a la pensión gracia, y la interpretación jurisprudencial efectuada en la materia, es posible concluir que esta prestación se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicio en colegios del orden departamental, distrital, municipal o nacionalizados, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional. 23.

De otro lado, resulta muy relevante señalar que el artículo 6° de la Ley 116 de 1928[14], establece que: «Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquélla la que implica la inspección.» 21.

En tal virtud, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, es viable la sumatoria de los años servidos en cualquier época, en la primaria como la de normalista, inclusive las labores de inspección; por lo que es evidente que la voluntad de legislador fue la establecer el referente del tiempo de servicio, y no la naturaleza en que éste sea prestado, ni el título que tenga.

Así mismo, cuando se establece la sumatoria en cualquier tiempo, implica interpretar que no se requiere de la continuidad del servicio, como un todo del periodo, sino la totalización de los 20 años en las condiciones de docencia territorial o nacionalizada. 22. Es preciso tener en cuenta, que posteriormente la Ley 91 de 1989 (por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio), señaló en su artículo 15[15] que el derecho a la pensión gracia lo mantienen los docentes nacionalizados y territoriales que se hubieren vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980, descartándose así para aquellos que siendo nacionales hubieren sido nombrados dentro de dicho límite temporal; y además, clarificó la compatibilidad con la pensión ordinaria de jubilación. 23.

Ahora bien, la Sala estima pertinente sintetizar brevemente la jurisprudencia pacífica de la Sección Segunda en relación con aspectos importantes de la pensión gracia. 24. En cuanto al modo de acreditar el tiempo de servicio y el tipo de la vinculación requerida para tener derecho a la pensión gracia, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado: «En principio, para efectos de la PENSIÓN DE JUBILACIÓN GRACIA (DOCENTE) se deben analizar los tiempos de servicio que acrediten los educadores teniendo en cuenta varios datos trascendentales, año por año (porque es posible que un tiempo le sirva para la prestación y otro no), a saber: EL CARGO DESEMPEÑADO (maestro de primaria, profesor de Normal, inspector de primaria, etc.) LA DEDICACIÓN (tiempo completo, medio tiempo, hora cátedra, etc.), LA CLASE DE PLANTEL donde desempeñó su labor (Normal, Industrial, Bachillerato, etc.), así como EL NIVEL DE VINCULACIÓN DEL CENTRO EDUCATIVO A LAS ENTIDADES POLÍTICAS (Nacional, nacionalizado -a partir de cuando- Departamental, Distrital, Municipal, etc.).

La época del trabajo realizado (año, con determinación clara y precisa de la iniciación y terminación de la labor) es fundamental de conformidad con las leyes especiales que rigen esta clase de pensión y la Ley 91 de 1989. La sola mención de la fecha de nombramiento no es prueba de la iniciación –desde ese momento- del servicio y la cita de la fecha de un acto de aceptación de renuncia debe ir acompañado del dato desde cuando produjo efectos, para poder tener en cuenta realmente el tiempo de servicio.

Los certificados que se expidan para acreditar estos requisitos deben ser precisos en los datos fundamentales que exigen las leyes especiales que regulan esta clase de pensión[16].» 25. Entonces, lo importante de la prueba del tiempo de servicios y de la vinculación, no es la denominación que se le dé, ni la forma que adopte, sino el contenido de los datos puntuales que ofrezca alrededor del tipo de nombramiento, la autoridad que lo hace, la institución educativa a la que prestó los servicios, su naturaleza, y por supuesto los extremos temporales; a efecto de esclarecer el cumplimiento de los requisitos especiales de que trata la Ley 114 de 1913 en los términos analizados. 26.

Sobre la vinculación a la docencia a través de contratos de prestación de servicios, y la viabilidad de constituir una modalidad válida para el reconocimiento de una pensión gracia, esta Sala razonó así: «Al respecto se precisa que la línea del Consejo de Estado, es que lo que se debe acreditar a través de los contratos es el objeto de los mismos, es decir, que efectivamente se haya vinculado para prestar el servicio docente y, por ende, no se hace necesario que exista un proceso previo en donde se haya declarado la figura de la realidad sobre las formas por cuanto la Ley 114 de 1913, lo que está permitiendo es la retribución a quien haya ejercido la labor docente, sin importar la naturaleza ni la clase de vinculación (…)[17]». 27.

Respecto al tiempo de vinculación, la Sala de Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 22 de enero de 2015, expediente 0775-2014, con ponencia del Consejero Alfonso Vargas Rincón, definió como regla que: «En el presente caso, para el 29 de diciembre de 1989, fecha de expedición de la Ley 91 de 1989 la (…) ya había prestado sus servicios como docente nacionalizado, pues había sido nombrada mediante Decreto No. 00439 de 19 de febrero de 1979, por el periodo comprendido entre el 19 de febrero al 20 de mayo del mismo año. Lo anterior le permite a la Sala establecer que era posible que la demandada analizara si la actora reunía los requisitos para acceder a la pensión gracia, toda vez que la expresión “docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980”, contemplada objeto de análisis, no exige que en esa fecha el docente deba tener un vínculo laboral vigente, sino que con anterioridad haya estado vinculado, pues lo que cuenta para efectos pensionales es el tiempo servido; por lo tanto, la pérdida de continuidad, no puede constituirse en una causal de pérdida del derecho pensional como lo estimó el Tribunal.» (Negrillas fuera de texto original). 28.

De esta manera, la línea jurisprudencial actual sobre el reconocimiento de la pensión gracia, es clara y pacífica alrededor de la importancia del tiempo de servicio como su referente, esto sí, dejando claro que debe ser territorial o nacionalizado sin importar si es continuo o discontinuo, ni su modo de vinculación. Pero también, en cuanto a que no es necesario que al 31 de diciembre de 1980 el docente debe encontrarse en servicio activo, como quiera que el texto normativo, lo que dispone para esa fecha es el límite máximo para que el educador se vincule, siendo viable que haya sido con antelación a la mencionada calenda.

De caso concreto. 29. Es importante recordar, que la sentencia apelada negó las pretensiones de la demanda al considerar que, si bien la actora acreditó servicios de docente nacionalizados y nacionales, los primeros no le permiten sumar los tiempos requeridos para cumplir los requisitos tendientes al reconocimiento de la pensión gracia, pues su vinculación territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, en el Departamento de Caldas, se efectuó entre el 11 de marzo de 1977 al 6 de diciembre de 1978. 30.

La parte demandante, en su condición de apelante único, discrepa de tales conclusiones al estimar que Ley 116 de 1928, extendió el beneficio de la pensión gracia a los docentes normalistas sin importar el carácter del nombramiento territorial o nacional, por lo que no se puede desconocer el carácter normalista de la recurrente. 31. Para resolver los extremos que comprenden la apelación, la sala acudirá a la prueba obrante en la actuación, encontrando que la demandante María Esperanza Giraldo Pérez: 1.

Nació el 10 de diciembre de 1956[18]. 32.2 Fue nombrada en el cargo Seccional Urbana Manizales Comisión en el Colegio San Agustín del municipio de Manizales (Caldas) mediante Decreto No. 170 de del 25 de febrero 1977 emanado del Gobernador del Departamento Caldas, y tomó posesión el 11 de marzo de 1977, como se refleja en acta respectiva[19]. 32.3 La anterior situación se vislumbra, en el Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral[20], expedido el 18 de mayo de 2009 por la Secretaria de Educación del Departamento de Caldas, el cual da cuenta del nombramiento de docente nacionalizado sin escalafón en propiedad en la Escuela Buen Pasto en comisión en el Colegio San Agustín de Manizales, a través del Decreto 170 del 25 de febrero de 1977, con un tiempo de servicio desde el 11 de marzo de 1977 al 30 de noviembre de 1978, equivalente a 619 días y con fecha de retiro el 1 de diciembre de 1978. |Clase de |Tipo de Novedad |Desde |Hasta | | |vinculación | | | | | |certificada | | | | | | | | | |Total/día| | | | | |s | | Nacionalizada |Docente en |11/03/197|06/11/197|619 | | |propiedad |7 |8 | | 32.4 Fue designada como profesora en enseñanza primaria prescolar en 2ª.

Categoría en el Jardín Infantil Nacional de Manizales a través de la Resolución No. 15969 del 7 de noviembre de 1978 de 23 de abril de 1991, emanada del Ministerio de Educación; y tomó posesión ante el Gobernador del Departamento de Caldas, el 7 de diciembre de la misma anualidad, como se señala en el acta No. 559 correspondiente[21]. 32.5 De acuerdo con el Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral[22], expedido el 18 de mayo de 2009 por la Secretaria de Educación del Departamento de Caldas, se observa que la actora fue nombrada como de docente nacional sin escalafón en propiedad en el Jardín Infantil Nacional de Manizales, a través del acto administrativo No. 15969 del 7 de noviembre de 1978, efectuando la posesión del cargo el 7 de diciembre de 1978 y con un tiempo de servicio desde el 1 de diciembre de 1978 al 1 de julio de 1979, equivalente a 201 días y con aceptación de renuncia a través del acto administrativo No. 120 del 2 de julio de 1979. 32.6 Conforme al certificado del 8 de mayo de 2009[23], expedido por Rector de la Escuela Normal Superior de Manizales, se señaló que la actora prestó sus servicios en el Jardín Infantil Popular Nacional entre el 1 de diciembre de 1978 y el 16 de agosto de 2002; así como también que entre los años 1978 y 2002, dicho jardín fue el centro de práctica de la Escuela Normal de Varones, y a partir del 16 de agosto de 2002 pasó a convertirse en la sección de preescolar de la Escuela Normal Superior de Manizales. |Clase de |Tipo de Novedad |Desde |Hasta | | |vinculación| | | | | |certificada| | | | | | | | | |Total/día| | | | | |s | | Nacional |Docente en |01/12/1978|01/07/197|210 | | |propiedad | |9 | | |Nacional |Docente en |01/12/1978|16/08/200|8659 | | |propiedad | |2 | | 33.

Pues bien, se observa que las autoridades que expidieron los actos de nombramiento, Decreto No. 170 de 1977 y Resolución 15969 de 1978 de 1991 fueron el Gobernador de Caldas en el primero de ellos y en el Ministerio de Educación Nacional. 34.Es evidente que antes del 31 de diciembre de 1980, la demandante se desempeñó como docente nacionalizada desde el 11 de marzo de 1977 al 30 de noviembre de 1978, equivalente a 619 días y con fecha de retiro el 1 de diciembre de 1978 tiempo válido para efectos de la prestación gracia reclamada.

Posteriormente se desempeñó a partir del 1 de diciembre de 1978 como docente nacional en el Jardín Infantil Nacional de Manizales por más de 23 años, tiempo de servicio que para efectos de tal reclamación no sería computable. 35. Ahora bien, en orden de desatar la apelación del demandante, debe decir la Sala que es pacífica la jurisprudencia de esta Sección alrededor de la imposibilidad de acumular tiempos de servicio como docente nacional para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, pues, desde que la Sala Plena de Corporación unificó tal postura el 29 de agosto de 1997[24], dicha regla constituye un referente de interpretación y aplicación obligatoria para la Administración y los jueces de lo contencioso administrativo. 36.

En este sentido, tal como fue concluido por el tribunal de instancia, es evidente que no procede la pensión gracia para la demandante, pues la condición de docente nacional que se encuentra acreditada tener en el plenario desde antes del 31 de diciembre de 1980 (01/12/1978), claramente le impedía acceder al derecho, que como antes se precisó, dicho beneficio estuvo dirigido de manera exclusiva a los docentes territoriales y nacionalizados. 37.

Al respecto esta Sala en la sentencia de 17 de noviembre de 2016[25], mantuvo la misma línea expuesta así: «Sobre los tiempos nacionales. (…) La ley 114 de 1913 que creo la pensión de los docentes, estableció una serie de requisitos para acceder a la misma, entre los cuales dispuso en el numeral 3º del artículo 4º, que el docente debe demostrar que ni recibe ni ha recibido pensión o recompensa nacional.

“Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: (…) 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.” (Resalta la Sala) El artículo 1º de la Ley 91 de 1989[26] clasificó a los docentes para efectos de las prestaciones económicas, como territoriales, nacionales y nacionalizados. «Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1.

Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» 38.

Por último concluyó: «Queda claro entonces, que no se ha establecido como requisito para acceder a la pensión gracia, que el docente deba estar vinculado el día 31 de diciembre de 1980, es decir, solo es necesario que haya prestado sus servicios como docente antes del año 1981 en instituciones territoriales o nacionalizadas, sin que se puedan computar tiempos de servicio de carácter nacional, pues la finalidad principal de la pensión gracia, es reconocer a aquellos docentes un beneficio económico para equilibrar los ingresos percibidos entre éstos y los docentes nacionales, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago por la prestación de los servicios al magisterio.» (negrillas fuera de texto original). 39.

Así mismo, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de 27 de abril de 2016[27] expresó con base en la sentencia S- 699 de 26 de agosto de 1997 de la Sala Plena de la misma Corporación, que no serán computables los tiempos de servicio ejercidos en planteles nacionales ni aquellos que provengan de nombramientos efectuados por el Gobierno Central, así: «2.3.2.

De la vinculación del personal docente. En lo que respecta a las modalidades de vinculación del personal docente, la Ley 29 de 1989 consagró la descentralización administrativa en el sector de la educación, y dispuso que: «Artículo 9º.- El artículo 54 quedará así: Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los alcaldes municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales, teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expidan en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes.

(…) Parágrafo 1º.- Los salarios y prestaciones sociales de este personal, continuarán a cargo de la Nación y de las entidades territoriales que las crearon. (…) Artículo 10º.- Los Gobernadores, Intendentes y Comisarios, asumirán temporalmente las atribuciones contenidas en el artículo anterior cuando financiera y/o administrativamente un municipio no pudiera asumir tal responsabilidad.

Una vez superadas las limitaciones financieras y/o administrativas previa solicitud del Alcalde, el Ministerio podrá mediante Resolución trasladar tal competencia.» (…) De tal manera y de conformidad con las leyes antes citadas, han tenido derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, los maestros de enseñanza primaria oficial, empleados y profesores de escuelas normales e inspectores de instrucción pública y maestros que hubieran completado los servicios en establecimientos de enseñanza secundaria, prestación a la que, a partir de las precisiones que se hicieron por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 26 de agosto de 1997, dictada en el proceso No. S-699 de la cual fue ponente el Magistrado doctor Nicolás Pájaro Peñaranda, sólo acceden aquellos docentes que hubieran prestado los servicios en planteles municipales, distritales, departamentales o nacionalizados.

No tienen derecho a ella, aquellos que hubieran servido en centros educativos de carácter nacional.» (negrillas fuera de texto original). 40. De lo anterior se concluye que los beneficiarios de la pensión gracia serán aquellos docentes cuya vinculación sea territorial y/o nacionalizada, descartando de esta forma aquellas del orden nacional, bien sea porque provenga directamente del Gobierno Nacional o se acredite en el plenario que la profesión se ejerció en una institución educativa nacional. 41.

De otra parte, conviene indicar que el literal B del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 fue objeto de estudio de parte de la Corte Constitucional, corporación que alrededor del derecho a la igualdad y al límite temporal allí descrito precisó: «Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la «nacionalización» de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada «pensión gracia», de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada, en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado "por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica", nada de lo cual ocurre en este caso.

La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de "hacer las leyes", que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.

La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la "pensión de gracia" creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún "derecho adquirido", es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una "mera expectativa" la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación.[28]» (Negrillas y subrayas fuera de texto original). 42.

En tales condiciones, tal como fue definido con autoridad por parte de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, la pensión gracia por expresa voluntad del legislador tenía vocación de extinguirse, manteniéndose solamente para los docentes territoriales y para los nacionalizados vinculados en los términos de la Ley 43 de 1975 hasta el 31 de diciembre de 1980, pues éstos se vieron en medio del proceso de nacionalización de la educación, y en tal sentido, se mantuvo su expectativa a la pensión graciosa por el cambio en sus condiciones salariales. 43.

Por todo lo anterior, la vinculación de la actora antes del 31 de diciembre de 1980 como docente nacional, impide la materialización de la pensión gracia, siendo insuficientes los 20 años de servicio docente con vinculación nacionalizada, iniciada en 1977; por lo que se imponen razones para que la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda sea confirmada sin consideración adicional respecto del fondo del asunto y con modificación. Costas procesales.- 44.

Ahora bien, respecto de las costas procesales, la jurisprudencia de la Sala[29] ha precisado que el artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, la cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas. 45.

En el caso, la Sala haciendo un análisis sobre la necesidad de condenar en costas a la parte vencida del proceso, atendiendo los criterios ya definidos por la jurisprudencia, echa de menos alguna evidencia de causación de expensas que justifiquen su imposición a la parte demandante, quien dentro de sus facultades hizo uso mesurado de su derecho de acción. Por ello, esta sentencia revocará la condena en costas de la primera instancia, y en su lugar, se abstendrá de imponérselas el vencido.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: CONFIRMAR CON MODIFICACIÓN la sentencia de 21 de junio del 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Decisión, que negó las pretensiones de la demanda incoada por María Esperanza Giraldo Pres contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para el reconocimiento de su pensión gracia, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. SALVO en el numeral TERCERO, que se REVOCA, y en su lugar; la Sala se ABSTIENE de CONDENAR en costas a la parte demandante Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. Los Consejeros, SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] Según informe secretarial, ingreso al Despacho el 10 de mayo de 2019, folio 208. [2] Suscrita por Gerente General de Cajanal. [3] Expedida por el Gerente General de Cajanal. [4] Suscrita por el Liquidador de Cajanal en Liquidación. [5] Folios 18 al 23. [6] Folios 14 al 17. [7] Folios 10 al 13. [8] Que crea pensiones de jubilación en favor de los maestros de escuela. [9] Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927. [10] Por la cual se adiciona el artículo 29 de la ley 6ª de 1945 y se dictan otras disposiciones de carácter social. [11] Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones. [12] “Que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela.” [13] Expediente No. S-699, Actor: Wilberto Therán Mogollón. [14] Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927. [15] «Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.» [16] Sentencia del 19 de enero de 2006, Expediente 6024-05, Consejero Ponente Tarsicio Cáceres Toro. [17] Sentencia del 28 de julio de 2016, exp.3876-2014, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [18] Folio 7 Cédula de Ciudadanía. [19] Folio 13., Cuaderno 3. [20] Folios 28 y 29. [21] Folio 7, Cuaderno 3. [22] Folio 26. [23] Folio 8. [24] Expediente S-699, con ponencia del consejero Nicolás Pájaro Peñaranda. [25] Rad. 2114-2016, M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [26] “Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio” [27] Con ponencia del doctor Gabriel Valbuena Hernández, y radicación 3075- 14. [28] Sentencia C-084 de 1999 con ponencia de Alfredo Beltrán Sierra. [29] Sentencia del 19 de enero de 2015, No. Interno 4583-2013, Consejero Ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren;

Sentencia del 16 de julio de 2015, No. Interno 4044-2013, Consejera Ponente (e) Sandra Lisset Ibarra Vélez.