11001-03-15-000-2020-03402-00 — Consejo de Estado

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Definición / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedibilidad / CIRCULAR 20204010101901 DE 2020 – Expedida por la Agencia Nacional de Infraestructura / CASO CONCRETO – La Circular 20204010101901de 27 de marzo de 2020 no tiene el carácter de un acto administrativo general, abstracto e impersonal Se decide el control inmediato de legalidad de la Circular núm. 20204010101901 de 27 de marzo de 2020, a través de la cual se estableció el “procedimiento especial y transitorio para el pago de los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo durante la emergencia económica, social y ecológica declarada por el gobierno nacional debido a la pandemia COVID-19”, expedida por la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA - ANI. […] Se estatuyó como el medio judicial que el Constituyente dispuso para eliminar los excesos que se generen por el uso incorrecto de los denominados estados de excepción; y con tal fin, atribuyó a los tribunales judiciales el examen de constitucionalidad de la declaratoria del estado de excepción y el ejercicio de los poderes subsiguientes que surgen para el ejecutivo.

Con esta delimitación no solo se precisaron los alcances y requisitos para la declaratoria de tales estados excepcionales, sino que se fijaron como inmediatos y obligatorios los controles judiciales de las normas expedidas bajo este estatus excepcional en los diferentes órdenes de la estructura del estado. […] el control inmediato de legalidad, de competencia de esta jurisdicción, opera respecto de actos de contenido general que son expedidos con ocasión y desarrollo de los decretos legislativos que se dictan en virtud de la declaratoria del estado de excepción, de manera que el acto a controlar automáticamente debe haberse dictado con posterioridad a dicha declaratoria. […] i) Acto de contenido general, abstracto e impersonal […] ii) Dictado en ejercicio de la función administrativa […] iii) Desarrollo de un decreto legislativo expedido en estado de excepción […]. […] la Circular núm. 20204010101901 de 27 de marzo de 2020, la Sala advierte que la misma no tiene el carácter de un acto administrativo general, abstracto e impersonal. […] la circular se circunscribe a instruir a los funcionarios y a los contratistas de prestación de servicios profesionales y de apoyo sobre la manera en que la entidad surtirá el trámite interno para efecto de tramitar el pago de facturas y cuentas de cobro allegadas a la entidad, durante el término de la emergencia. De esta manera, no es posible predicar que lo regulado como un trámite interno de organización para el pago de facturas y cuentas de cobro allegadas por los contratistas de prestación de servicios profesionales y de apoyo, constituya un acto administrativo con las características de general, abstracto e impersonal. […] Lo anterior pone de manifiesto que dicha circular tiene un carácter eminentemente particular y concreto, habida cuenta que sus efectos atañen a los funcionarios de la entidad encargados de tramitar los pagos de los contratos de prestación de servicios profesionales y los contratistas de la entidad.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la diferencia entre los actos administrativos de carácter general y los de contenido particular, ver: Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 18 de junio de 2015 FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY ESTATUTARIA 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características [S]e caracteriza, según lo ha precisado esta Corporación, por ser: i) jurisdiccional, ii) automático e inmediato, iii) oficioso, iv) autónomo, v) integral, vi) compatible y coexistente, y vii) hacer tránsito a cosa juzgada relativa.

CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA OCTAVA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá D.C., quince (15) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03402-00(CA) Actor: AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA (ANI) Demandado: CIRCULAR 20204010101901 DEL 27 DE MARZO DE 2020 Referencia: MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD SENTENCIA Se decide el control inmediato de legalidad de la Circular núm. 20204010101901 de 27 de marzo de 2020, a través de la cual se estableció el “procedimiento especial y transitorio para el pago de los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo durante la emergencia económica, social y ecológica declarada por el gobierno nacional debido a la pandemia COVID-19”, expedida por la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA - ANI.

ANTECEDENTES Para contextualizar la situación que antecede a la expedición del acto objeto de control, es relevante señalar que el Director de la Organización Mundial de la Salud - OMS en alocución rendida en rueda de prensa sobre la COVID-19[1], llevada a cabo el 11 de marzo de 2020, precisó: “[…] Desde la OMS hemos llevado a cabo una evaluación permanente de este brote y estamos profundamente preocupados tanto por los alarmantes niveles de propagación y gravedad, como por los alarmantes niveles de inacción. Por estas razones, hemos llegado a la conclusión de que la COVID-19 puede considerarse una pandemia […]”.

Debido a esta caracterización otorgada por la OMS, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución núm. 385[2] de 12 de marzo de 2020, por medio de la cual declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y adoptó las medidas sanitarias con el objeto de prevenir y controlar la propagación de la COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos.

Luego, mediante Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República declaró[3] el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de su vigencia[4], sin que haya sido prorrogado[5]. Posteriormente, el Presidente de la República con la firma de todos sus ministros declaró nuevamente el “Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”, a través del Decreto 637 de 6 de mayo de 2020[6], por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de su vigencia, según su artículo 1°, que tampoco fue prorrogada.

La declaratoria de emergencia económica, social y ecológica en los términos del artículo 215 de la Constitución Política, habilita al Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades y por la situación excepcional que la respalda, a expedir decretos legislativos con el fin de conjurar la crisis que llevó a su declaratoria. Estas normas tienen: i) fuerza y rango de ley, ii) su expedición está ligada directamente con el estado de emergencia[7] y iii) están sometidos a un control constitucional automático por parte de la Corte Constitucional.

En desarrollo de esa facultad temporal y excepcional, el Gobierno Nacional, con fundamento en la declaratoria de emergencia contenida en el precitado Decreto 417 de 2020, expidió, en otros, el Decreto Legislativo 440 de 20 de marzo de 2020[8]. La AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA - ANI remitió al Consejo de Estado la Circular núm. 20204010101901 de 27 de marzo de 2020, con el fin de que se ejerciera el control inmediato de legalidad, habida cuenta que se expidió con apoyo, entre otros, en el Decreto Legislativo 440 de 2020.

II. ACTO OBJETO DE CONTROL El control inmediato de legalidad recae en la Circular núm. 20204010101901 de 27 de marzo de 2020, cuyo contenido es del siguiente tenor: “CIRCULAR PARA: TODOS LOS FUNCIONARIOS Y CONTRATISTAS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS PROFESIONALES DE: MANUEL FELIPE GUTIÉRREZ TORRES Presidente ASUNTO: PROCEDIMIENTO ESPECIAL Y TRANSITORIO PARA EL PAGO DE LOS CONTRATOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS PROFESIONALES Y DE APOYO DURANTE LA EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA DECLARADA POR EL GOBIERNO NACIONAL DEBIDO A LA PANDEMIA COVID-19.

Con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 9° del Decreto Ley 440 del 20 de marzo de 2020, decreto por medio del cual se “adoptan medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia COVID-19”; para la recepción, trámite y pago de facturas y cuentas de cobro de los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo, se implementará el siguiente plan de contingencia. En tanto persistan las causas que le dieron origen a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia COVID-19, las cuentas no se radicarán en el sistema ORFEO, en su lugar, con el fin de simplificar el trámite y facilitar los pagos, cada contratista enviará un correo electrónico a su supervisor con el asunto “Cuenta Contingencia Contrato (indicar número) (indicar el mes)” en el que se deberá incluir, completamente diligenciados, los siguientes soportes: 1.

DOCUMENTOS SOPORTE: A. Para pagos que efectúa la ANI a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. - El formato GADF-F-059 el cual, durante la contingencia, será utilizado también como informe de actividades del contratista y deja sin efecto el formato GADF- F- 060. - La planilla de pago aportes salud y pensión o Certificación del Representante Legal para las personas jurídicas. - Los de beneficio tributario AFC, Crédito hipotecario, Medicina prepagada, dependientes y demás que apliquen (si aplica). - La Factura (si aplica). - Otros (si aplica).

B. Para pagos a través de Fiducia: - Acta de Aprobación de Pago Mensual. - Orden de Operación. - Certificación de Contrato. - Cuenta de cobro o factura si aplica. - Certificados beneficios tributarios (AFC, dependientes, prepagada etc.). - Copia Pago Seguridad Social. - Copia de la certificación de afiliación de ARL. - Copia de la certificación bancaria de la cuenta de ahorros del contratista. - Copia de la cédula de ciudadanía del contratista. - Certificación juramentada de aportes al sistema de seguridad social. - Carta de dependencia de hijos menores. - Copia del RUT actualizado. - Los formatos adicionales solicitados por cada Fiducia Los archivos que requieran firma se entenderán firmados por el contratista con la remisión del correo electrónico al supervisor del contrato.

Los soportes se podrán adjuntar al correo electrónico así: i) un (01) solo archivo en formato PDF con todos los soportes o; ii) un (01) archivo o imagen por cada uno de los soportes a adjuntar. El correo electrónico del contratista junto con los soportes descritos en este numeral, constituirán la CUENTA para el trámite de pago.

2. VERIFICACIÓN DE LOS DOCUMENTOS SOPORTE Y CERTIFICACIÓN DE CUMPLIMIENTO A SATISFACCIÓN. A. Para pagos que efectúa la ANI a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público: El supervisor revisará que los soportes de la CUENTA estén completos y que cumplan con los requisitos establecidos en el contrato para el pago. Si el informe de actividades de la CUENTA, presentado en el formato GADF-F-059, cumple con los requisitos para dar su recibido a satisfacción, se enviará un correo electrónico a cuentascontingencia2020@ani.gov.co, con copia al correo electrónico del contratista, con el asunto: “Recibido a Satisfacción Contrato (indicar el contrato) Cuenta mes (indicar el periodo)”.

A ese correo adjuntará la totalidad de soportes remitidos por el contratista en su CUENTA. En el cuerpo del correo el supervisor indicará expresamente lo siguiente: “En mi calidad de supervisor manifiesto que revisé el informe del asunto junto con sus soportes. Certifico el cumplimiento de las obligaciones en él consignadas y apruebo la continuación del trámite de pago”.

Si los soportes están incompletos o el informe debe ser ajustado por el contratista, el supervisor devolverá la CUENTA al contratista mediante correo electrónico para que se inicie nuevamente el trámite. El Líder de Central de Cuentas de la Vicepresidencia Administrativa y Financiera será el administrador del correo cuentascontingencia2020@ani.gov.co, quien al recibir el correo electrónico de “recibido a satisfacción” de la CUENTA de cada contrato, enviado por el supervisor del contrato, verificará que se encuentre acorde con el registro presupuestal, el balance del contrato y que contenga todos los documentos requeridos para el trámite de pago.

En caso de que se requiera un ajuste, el Líder de Central de Cuentas regresará al contratista su CUENTA mediante correo electrónico, indicándole las razones de la devolución, con el fin de que el contratista realice los ajustes correspondientes y la remita de nuevo a su supervisor con los ajustes para iniciar de nuevo el trámite. En caso de que la CUENTA cumpla con todos los requisitos, el Líder de Central de Cuentas la remitirá, mediante un correo electrónico a sus colaboradores del área de central de cuentas, para que continúen con el trámite de pago.

Una vez la CUENTA se encuentre en estado pagada, la Tesorera de la Vicepresidencia Administrativa y Financiera enviará copia de la CUENTA, incluyendo la orden de pago, al correo electrónico del supervisor y al correo electrónico gestiondocumentalcontingencia2020@ani.gov.co, para su control y seguimiento. El supervisor lo reenviará al contratista para que lo cargue en SECOP II.

B. Para pagos a través de Fiducia: El supervisor revisará que los soportes de la CUENTA estén completos y que cumplan con los requisitos establecidos en el contrato para su pago. El supervisor posteriormente enviará por correo electrónico al Vicepresidente, autorizado por la Fiducia, los soportes de la cuenta de cobro. Si el total de los documentos soporte presentados por el contratista, cumplen con los requisitos para dar su recibido a satisfacción, el Vicepresidente autorizado enviará un correo electrónico a la fiducia respectiva con copia al correo electrónico del contratista, con el asunto: “Recibido a Satisfacción Contrato (indicar el contrato) Cuenta mes (indicar el periodo)”.

A ese correo adjuntará la totalidad de soportes remitidos por el contratista en su CUENTA. En el cuerpo del correo el Vicepresidente autorizado deberá indicar expresamente lo siguiente: “En mi calidad de ordenador del gasto manifiesto que revisé el informe del asunto junto con sus soportes. Certifico el cumplimiento de las obligaciones en él consignadas y apruebo la continuación del trámite de pago”.

Los archivos que requieran firma del supervisor y del Vicepresidente autorizado para el pago, se entenderán firmados con la remisión del respectivo correo electrónico por parte de cada uno. Si los soportes están incompletos o el informe debe ser ajustado por el contratista, el supervisor devolverá la CUENTA al contratista mediante correo electrónico para que se inicie nuevamente el trámite.

3. ARCHIVO DE LAS CUENTAS Y CARGUE EN SECOP II. Durante la contingencia, para los contratos que reposan en el archivo de la ANI, el archivo de las cuentas en los expedientes contractuales se hará de manera digital, por lo cual se creará un repositorio para cada contrato en el que se archiven los informes, documentos y productos que se deriven de cada uno. Para los casos de Fiducia, se seguirá el procedimiento establecido por cada fiduciaria.

Para los contratos que están publicados en SECOP II, adicionalmente, cada contratista deberá cargar en la sección “Plan de Pagos”, antes de la finalización de la ejecución del contrato, un archivo PDF por cada mes, en el que se encuentre la totalidad de la siguiente información: A. Para contratos que paga la ANI a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. - El formato GADF-F-059 el cual, durante la contingencia, será utilizado también como informe de actividades del contratista. - La planilla de pago aportes salud y pensión o Certificación del Representante Legal para las personas jurídicas. - Soportes de beneficio tributario AFC, Crédito hipotecario, Medicina prepagada, dependientes, demás que apliquen (si aplica). - La Factura (si aplica). - Otros (si aplica). - El correo electrónico de recibido a satisfacción remitido por el supervisor del que trata el numeral 3 de esta circular. - El correo electrónico con la orden de pago remitido por el supervisor del que trata el numeral 5 de esta circular.

B. Para contratos que se pagan a través de Fiducia. - Acta de Aprobación de Pago Mensual. - Orden de Operación. - Certificación de Contrato. - Cuenta de cobro o factura si aplica. - Certificados beneficios tributarios (AFC, dependientes, prepagada etc.). - Copia Pago Seguridad Social. - Copia de la certificación de afiliación de ARL. - Copia de la certificación bancaria de la cuenta del contratista. - Copia de la cédula de ciudadanía del contratista. - Copia del RUT actualizado. - Los formatos adicionales solicitados por cada Fiducia. Si el contrato está publicado en el SECOP II, en caso de que el Contratista deba entregar productos durante la ejecución del contrato, los cargará en la sección “Documentos de ejecución del contrato”, antes de la finalización del plazo de ejecución del contrato, salvo que se encuentren sujetos a reserva o confidencialidad.

A cada producto se le anexará el correo electrónico de recibido a satisfacción, remitido por el supervisor. Si antes de la expedición de la presente circular fueron radicadas cuentas por ORFEO y deben ser corregidas, la CUENTA con las correcciones deberá seguir el trámite indicado en la presente circular para su pago. Agradecemos su valiosa colaboración. Cordialmente, MANUEL FELIPE GUTIÉRREZ TORRES Presidente Agencia Nacional de Infraestructura”.

III. TRÁMITE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Mediante proveído de 31 de julio de 2020 se avocó su conocimiento y se ordenó impartir el procedimiento previsto en el artículo 185 del CPACA[9]. Igualmente se invitó a las Universidades de los Andes y Nacional de Colombia, para que se pronunciaran sobre el acto objeto de control. 3.1 Intervenciones La AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA solicitó estudiar nuevamente la naturaleza del acto objeto del presente control, por cuanto, a su juicio, no es susceptible del control inmediato de legalidad.

Indicó que la Circular objeto de control contiene instrucciones internas para la recepción, trámite y pago de las facturas y cuentas de cobro de los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo, dirigidas a los empleados o funcionarios que tienen a cargo la función de tramitarlas y pagarlas y a los respectivos contratistas, con la finalidad de proteger la salud de quienes actúan en ese trámite, circunstancia de la cual se desprende que no corresponde a un acto administrativo de carácter general, que modifique las situaciones jurídicas de los empleados y contratistas a quienes se encuentran dirigidas, pues no implican la modificación de las condiciones contractuales de los acreedores de la entidad o de las funciones de sus empleados.

Sostuvo que los lineamientos establecidos en la Circular están encaminados a dejar de lado temporalmente el trámite físico de las cuentas de cobro, siendo simples directrices e instrucciones que no alcanzan el carácter de actos administrativos generales, en tanto que lo único que se hizo con la circular fue poner en marcha la modalidad de trámite electrónico de las cuentas de cobro y replicó situaciones ya reglamentadas para dichos trámites en los manuales de la entidad.

Por lo anterior, concluyó que el acto administrativo objeto de revisión no reglamenta el artículo 9° del Decreto Legislativo 440 de 2020, sino que corresponde a un mero acto de ejecución. Expuso que en caso de que se considere que la Circular es objeto de control inmediato de legalidad por parte de la Corporación, esta debe declararse ajustada a derecho por los siguientes motivos: Afirmó que el acto administrativo cumple con el requisito de tener un alcance general y abstracto respecto de los funcionarios y contratistas de la entidad, fue expedido en ejercicio de las funciones establecidas en los numerales 2 y 9 del artículo 11 del Decreto Ley 4165 de 3 de noviembre de 2011[10] y el artículo 9° del Decreto Legislativo 440 de 2020, en concordancia con lo previsto en la Resolución núm. 1069 de 15 de julio de 2019[11], y desarrolló el artículo 9° del Decreto Legislativo 440 de 2020.

Indicó que la Circular guarda relación conexa con los hechos que dieron origen a la declaratoria del estado de emergencia, por cuanto busca hacer efectivos los requerimientos de distanciamiento social según recomendación de la OMS, como mecanismo idóneo para controlar la expansión de la pandemia, razón por la que el trámite se realiza únicamente vía electrónica para evitar la aglomeración que genera la radicación física de los documentos de cuenta de cobro de los contratistas.

Manifestó que la Circular también busca garantizar la atención de los pagos en la oportunidad establecida en cada uno de los contratos. Señaló que la circular cumple con el requisito de proporcionalidad, por cuanto persigue un propósito constitucionalmente legítimo y las medidas consignadas son necesarias y adecuadas para alcanzarlo, sin conllevar la transgresión de alguna garantía convencional o constitucional.

Agregó que las instrucciones internas dirigidas a los funcionarios y contratistas fueron impartidas con el objeto de mitigar los efectos que el estado de emergencia puede ocasionar sobre la radicación y trámite de las cuentas de cobro, agilizando su trámite y evitando la exposición personal y física al contagio del virus COVID-19, por la concurrencia a las instalaciones de la entidad de los empleados y contratistas que acudan a radicar y gestionar las cuentas de cobro.

Expuso que la medida implementada constituye un fin constitucionalmente legítimo, pues busca cumplir con el deber del Estado de proteger el derecho al debido proceso y al pago oportuno de los honorarios de los contratistas, así como garantizar a sus empleados el derecho a la salud, haciendo posibles los trámites internos vía electrónica. Sostuvo que la medida cumple con el principio de necesidad, por cuanto fue adoptada con ocasión de los hechos económicos y sociales que afronta el Estado como consecuencia de la emergencia sanitaria internacional, por lo que debía crearse una vía electrónica y expedita que garantizara a los colaboradores de la entidad el trámite oportuno de sus pagos para que sufrieran el menor impacto con la demora o trámite físico.

IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Quinto Delegado ante esta Corporación luego de referirse a los antecedentes del caso, señaló que la Circular núm. 20204010101901 de 27 de marzo de 2020, sí es objeto de control automático de legalidad, por cuanto: i) es un acto de contenido general en la medida que regula aspectos relacionados con el procedimiento para el pago de los contratos de prestación de servicios y de apoyo celebrados por la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA, aplicable para todos sus contratistas en general, así como para todos los funcionarios encargados de la recepción, trámite y pago de las cuentas de cobro, en cumplimento de las medidas de aislamiento preventivo, ii) se expidió en ejercicio de la función administrativa, por cuanto corresponde al presidente de la entidad ejecutar las acciones necesarias para el cumplimiento de los objetivos de la entidad y garantizar la prestación de los servicios que presta, de conformidad con los numerales 2 y 9 del artículo 11 del Decreto Ley 4165 de 2011 y iii) se emitió como desarrollo del artículo 9° del Decreto Legislativo 440 de 2020, expedido por el Presidente de la República en desarrollo de las facultades conferidas por el Decreto 417 de 2020, que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional.

En el examen formal destacó que en el acto objeto de control constan los datos mínimos para su identificación, la referencia expresa a las facultades que se ejercen y el objeto de estas. En relación con el examen material indicó que: i) la norma no vulnera ni limita el núcleo esencial de ningún derecho fundamental, debido a que las medidas adoptadas tienen por finalidad proteger la salud y la vida de todos los interesados en los procedimientos para recepción, trámite y pago de las cuentas de cobro al interior de la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA; ii) el acto resultaba necesario para mitigar los efectos negativos que ha generado la pandemia del COVID-19, promoviendo el aislamiento social, buscando limitar las posibilidades de propagación del virus y garantizando la salud de la ciudadanía, de los contratistas y de los servidores públicos que los atienden; iii) su finalidad era atender la emergencia declarada por el Gobierno Nacional y adoptar medidas para evitar la propagación del virus; iv) se ajusta al criterio de proporcionalidad, puesto que la implementación de canales virtuales de atención propende por la protección de prerrogativas fundamentales como la vida y la propia salud de la ciudadanía, de los contratistas y de los servidores públicos que laboran en la entidad, la cual fue de carácter temporal, mientras estuvo vigente el estado de excepción declarado a través del Decreto 417 de 2020, y v) no contiene ninguna disposición discriminatoria, y tampoco incurre en alguna de las prohibiciones previstas en el artículo 15 de la Ley 137 de 1994.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 5.1 Competencia de la Sala De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 2 de junio de 1994, “Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia”, corresponde al Consejo de Estado realizar el control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Cabe señalar que de conformidad con el numeral 8 del artículo 111 del CPACA, dentro de las funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo está la de “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”.

Sin embargo, dicha Sala, en sesión virtual número 10, llevada a cabo el 1º de abril de 2020, aprobó “asignar los controles inmediatos de legalidad a las salas especiales de decisión, de conformidad, entre otros, con los artículos 107, numeral 4, 185, numeral 1 y 111, numeral 8, del CPACA y 23, 29, numeral 3, y 42, del Acuerdo 080 de 2019”.

La Circular objeto de control fue expedida por la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA Agencia Nacional Estatal de naturaleza especial, del sector descentralizado del orden nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, financiera y técnica, de conformidad con el artículo 1° del Decreto Ley 4165 de 2011. Por lo anterior, el conocimiento del control inmediato de legalidad corresponde a esta Sala Ocho Especial de Decisión en la cual la consejera ponente, actúa como presidente. 5.2 Problema Jurídico Corresponde a esta Sala determinar si la Circular núm. 20204010101901 de 27 de marzo de 2020, es un acto de carácter general, expedido en observancia de las competencias a que aludió el Presidente de la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA y si desarrolló el decreto legislativo que invocó. Superado este examen, la Sala se ocupará de examinar si el acto cumple con los requisitos formales y materiales, señalados por la Constitución, la ley estatutaria de estados de excepción y la jurisprudencia, a efectos de determinar si su contenido se ajusta al ordenamiento superior. 5.3 El Control Inmediato de Legalidad Se estatuyó como el medio judicial que el Constituyente dispuso para eliminar los excesos que se generen por el uso incorrecto de los denominados estados de excepción[12]; y con tal fin, atribuyó a los tribunales judiciales el examen de constitucionalidad de la declaratoria del estado de excepción y el ejercicio de los poderes subsiguientes que surgen para el ejecutivo.

En los términos del artículo 20[15] de la citada Ley 137, el control inmediato de legalidad, de competencia de esta jurisdicción, opera respecto de actos de contenido general que son expedidos con ocasión y desarrollo de los decretos legislativos que se dictan en virtud de la declaratoria del estado de excepción, de manera que el acto a controlar automáticamente debe haberse dictado con posterioridad a dicha declaratoria.

En el caso bajo examen, este requisito se encuentra cumplido, por cuanto la Circular núm. 20204010101901 de 27 de marzo de 2020, se dictó con posterioridad a la expedición del Decreto 417[16] de 17 de marzo de 2020 que declaró[17] la emergencia económica, social y ecológica, por el término de 30 días calendario. 5.3.1 Presupuestos de procedibilidad Frente al examen de los requisitos de procedibilidad del control inmediato de legalidad el artículo 20 de la Ley Estatutaria, prevé los siguientes presupuestos, que deben concurrir para efecto de adelantar el trámite judicial previsto por el artículo 185 del CPACA.

Sobre el particular, esta Corporación señaló: “[…] 35.1. Debe tratarse de un acto, disposición o medida de CONTENIDO GENERAL, ABSTRACTO E IMPERSONAL. 35.2. Que haya sido dictado en ejercicio de la función administrativa, que por lo anterior será mediante LA POTESTAD REGLAMENTARIA, dado que esta es la que da origen a actos de contenido general. 35.3.

Que el referido acto o medida TENGA COMO CONTENIDO EL DESARROLLO DE UN DECRETO LEGISLATIVO EXPEDIDO CON BASE EN CUALQUIER ESTADO DE EXCEPCIÓN (artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política) […]”[18] (Subrayas y negrillas fuera de texto). Respecto de los anteriores presupuestos, se precisa lo siguiente: i) Acto de contenido general, abstracto e impersonal: Este primer requisito identifica la naturaleza del acto que es sometido a examen.

Precisamente, el control inmediato de legalidad opera frente a determinaciones de carácter general, entendidas como aquellos reglamentos que el Gobierno (nacional o territorial) expide para hacer aún más concretas las medidas provisionales o permanentes, tendientes a superar las circunstancias en que se fundó el estado de emergencia declarado de acuerdo con los lineamientos que se adoptan a través de los decretos legislativos. ii) Dictado en ejercicio de la función administrativa: El control que se realiza opera respecto de decretos o normas de carácter general, que se expidan para la concreción de los fines dispuestos en los decretos legislativos que se dictan para conjurar el estado de excepción declarado.

El objetivo de este medio de control automático es verificar formal y materialmente el cumplimiento de los parámetros establecidos en el ordenamiento superior para su ejercicio, en tanto representa “una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales”[19] y constituye un mecanismo “que funge como una garantía adicional de los derechos del ciudadano y de la legalidad abstracta frente al ejercicio de los inusuales poderes del Ejecutivo durante los estados de excepción (letra e) del artículo 152 constitucional) […][20]”.

De acuerdo con estas precisiones jurisprudenciales, su propósito es examinar que las decisiones y/o determinaciones adoptadas en ejercicio de esa función administrativa se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos para su expedición. iii) Desarrollo de un decreto legislativo expedido en estado de excepción: Esta exigencia se concreta en la necesidad de que el acto controlable desarrolle un decreto legislativo dictado, para el caso bajo examen, al amparo del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado.

Por ello, es necesario identificar que la disposición objeto de control se haya adoptado en ejercicio de estas potestades excepcionales, presupuesto que habilita a esta jurisdicción para realizar el control que le está asignado y que se caracteriza, según lo ha precisado esta Corporación[21], por ser: i) jurisdiccional, ii) automático e inmediato, iii) oficioso, iv) autónomo, v) integral, vi) compatible y coexistente, y vii) hacer tránsito a cosa juzgada relativa[22].

Dicho análisis parte de la relación o conexidad que debe estar presente en los decretos legislativos emitidos para conjurar la declaratoria de emergencia social y las normas que se adoptan como desarrollo de estos, situación que impone a la jurisdicción identificar tales presupuestos para delimitar el ejercicio de las funciones que se atribuyen a las autoridades en el momento de su expedición, en razón a que es necesario establecer si fueron dictadas con ocasión de la situación excepcional en que se fundó la declaratoria de emergencia. 5.3.2 Análisis de procedibilidad del control automático Examinada la Circular núm. 20204010101901 de 27 de marzo de 2020, la Sala advierte que la misma no tiene el carácter de un acto administrativo general, abstracto e impersonal.

Ello, por cuanto no constituye una decisión con la capacidad de producir efectos jurídicos, si se tiene en cuenta que a través de la misma el Presidente de la entidad informa a los funcionarios de la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA - ANI, encargados del trámite del pago de los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo, que de manera temporal dicho trámite y pago de facturas y cuentas de cobro no se radicarían a través del sistema Orfeo, sino mediante un correo electrónico dirigido al correspondiente supervisor con los correspondientes anexos.

Así pues, la circular se circunscribe a instruir a los funcionarios y a los contratistas de prestación de servicios profesionales y de apoyo sobre la manera en que la entidad surtirá el trámite interno para efecto de tramitar el pago de facturas y cuentas de cobro allegadas a la entidad, durante el término de la emergencia. De esta manera, no es posible predicar que lo regulado como un trámite interno de organización para el pago de facturas y cuentas de cobro allegadas por los contratistas de prestación de servicios profesionales y de apoyo, constituya un acto administrativo con las características de general, abstracto e impersonal.

Adicionalmente, la Circular núm. 20204010101901 de 27 de marzo de 2020 tampoco corresponde a un acto administrativo de carácter general. En efecto, la Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia de 18 de junio de 2015 consideró que los actos administrativos de carácter general se diferencian de los de contenido particular y concreto de la siguiente manera: “[…] La diferencia entre los actos de contenido particular y general depende del grado de indeterminación que tengan los sujetos destinatarios del mismo, como lo ha precisado esta Sala: ‘Para diferenciar un acto administrativo general de uno particular es necesario tener presente los siguientes aspectos: El acto administrativo se entiende, entre otras perspectivas, como una decisión adoptada o expedida en función administrativa a través de la cual la autoridad crea, modifica o extingue una posición de una persona o conjunto de personas determinadas o indeterminadas frente a una norma de derecho (situación jurídica).

El acto singular o particular no necesariamente tiene un destinatario único, por cuanto puede ir dirigido tanto a una persona como a un grupo determinado de personas; en tanto que el acto general se expide siempre para un grupo indeterminado de personas a quienes se les crea, modifica o extingue una situación jurídica, dependiendo de las conductas o roles que ellas mismas asuman […]” (Resaltas fuera del texto) Revisado el contenido de la Circular núm. 20204010101901 de 27 de marzo de 2020, se tiene que a través de esta se informó a los funcionarios y a los contratistas de prestación de servicios profesionales de la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA que para efecto del trámite de los pagos de cada contrato, las cuentas no se radicarían a través del sistema Orfeo, sino mediante un correo electrónico dirigido al correspondiente supervisor con los correspondientes anexos.

Lo anterior pone de manifiesto que dicha circular tiene un carácter eminentemente particular y concreto, habida cuenta que sus efectos atañen a los funcionarios de la entidad encargados de tramitar los pagos de los contratos de prestación de servicios profesionales y los contratistas de la entidad. En efecto, se insiste que a través de dicha circular se fijó el procedimiento interno que la entidad adelantaría durante el término de la emergencia y con el propósito de agilizar mediante los medios virtuales el pago de las cuentas de cobro de los contratistas.

Así las cosas, como la Circular objeto de control no cumple con uno de los requisitos de procedibilidad previstos en el artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994, la Sala declarará la improcedencia del presente medio de control y se releva el estudio de los demás presupuestos que habilitan su examen. En mérito de lo expuesto, la Sala Especial de Decisión 8, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el medio de control inmediato de legalidad frente a la Circular núm. 20204010101901 de 27 de marzo de 2020, a través de la cual se estableció el “procedimiento especial y transitorio para el pago de los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo durante la emergencia económica, social y ecológica declarada por el gobierno nacional debido a la pandemia COVID-19”, expedida por la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA - ANI, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Notifíquese por correo electrónico al Presidente de la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA - ANI y a los demás intervinientes.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, archívese la actuación. Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala Especial de Decisión 8 en sesión de la fecha. | | | | | | |NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN |MILTON CHAVES GARCÍA | |Presidenta |Con salvamento de voto | | | | | | | | | | |CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | | |Con salvamento de voto | | | | | | | |JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ | SALVAMENTO DE VOTO / CIRCULAR OBJETO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CASO CONCRETO – Acto administrativo de carácter general Dentro del texto de la Circular se pueden leer varias disposiciones que, a juicio del suscrito, sí producen efectos de carácter general para un conglomerado de personas.

La Circular contiene disposiciones abstractas, aunque dirigidas y abarque a un grupo determinable de personas, el acto no las individualiza ni, per se, afectas situaciones singulares o particulares. Entre estas disposiciones se pueden señalar: la de implementar como mecanismo electrónico para el pago de facturas, el correo electrónico; los requisitos que deben cumplir los contratistas para iniciar el trámite y pago de facturas; los documentos que se deben reunir como soportes de las cuentas, el momento en que se deben presentar, el trámite que se debe seguir cuando la solicitud se encuentra incompleta.

Es decir, la Circular, como ella misma lo anuncia, establece todo un procedimiento para el pago de los contratos, en desarrollo de la libertad de regulación que les otorgó el artículo 9 del Decreto Legislativo 440 de 2020 a las entidades estatales, esto es, la facultad de establecer una regulación de carácter general. En atención a lo anterior, considero que la Circular núm. 20204010101901 de 27 de marzo de 2020 contiene una manifestación de voluntad de la administración con efectos generales, razón por la cual, la Sala de Decisión debió efectuar su estudio de fondo, por cumplir los presupuestos de procedencia del medio de control inmediato de legalidad, conforme con los artículos 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994.

CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA OCTAVA ESPECIAL DE DECISIÓN SALVAMENTO DE VOTO DEL CONSEJERO CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., quince (15) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03402-00(CA) Actor: AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA (ANI) Demandado: CIRCULAR 20204010101901 DEL 27 DE MARZO DE 2020 Con mi acostumbrado respeto por la decisión de la mayoría, consigno a continuación las razones por las cuales salvo mi voto en la providencia del 15 de diciembre de 2020, por medio de la cual la Sala Especial de Decisión No. 8 declaró improcedente el control inmediato de legalidad frente a la Circular núm. 20204010101901 de 27 de marzo de 2020, a través de la cual se estableció el “procedimiento especial y transitorio para el pago de los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo durante la emergencia económica, social y ecológica declarada por el gobierno nacional debido a la pandemia COVID-19”, expedida por la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA – ANI.

La Sala de Decisión consideró que el medio de control no cumplía con uno de los requisitos de procedibilidad previstos en el artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994, pues la Circular no tenía el carácter de un acto administrativo general, abstracto e impersonal. A su juicio, dicha Circular no constituía una decisión capaz de producir efectos jurídicos, pues se limitó a instruir a los funcionarios y a los contratistas de prestación de servicios profesionales y de apoyo sobre la forma de surtirse el trámite interno para el pago de facturas y cuentas de cobro allegadas a la entidad, durante el término de la emergencia. Mi disentimiento con la decisión radica en considerar, contrario a lo señalado en la sentencia, que aunque el acto administrativo contiene unas instrucciones para el interior de la entidad, sí tiene disposiciones que producen efectos de carácter general, siendo, además, desarrollo del artículo 9 del Decreto Legislativo 440 del 20 de marzo de 2020 “"Por el cual se adoptan medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia COV/D-19".

El mencionado artículo 9 del Decreto Legislativo 440 de 2020 señala: “Artículo 9. Procedimiento para el pago de contratistas del estado. durante el estado de emergencia económica, social y ecológica, las entidades estatales deberán implementar para la recepción, trámite y pago de facturas y cuentas de cobro de sus contratistas, mecanismos electrónicos, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 616-1 del estatuto tributario”.

En el presente caso, la Circular objeto de control tiene por asunto: “PROCEDIMIENTO ESPECIAL Y TRANSITORIO PARA EL PAGO DE LOS CONTRATOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS PROFESIONALES Y DE APOYO DURANTE LA EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA DECLARADA POR EL GOBIERNO NACIONAL DEBIDO A LA PANDEMIA COVID-19” y está dirigida “PARA: TODOS LOS FUNCIONARIOS Y CONTRATISTAS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS PROFESIONALES”.

Dentro del texto de la Circular se pueden leer varias disposiciones que, a juicio del suscrito, sí producen efectos de carácter general para un conglomerado de personas. La Circular contiene disposiciones abstractas, aunque dirigidas y abarque a un grupo determinable de personas, el acto no las individualiza ni, per se, afectas situaciones singulares o particulares.

Entre estas disposiciones se pueden señalar: la de implementar como mecanismo electrónico para el pago de facturas, el correo electrónico; los requisitos que deben cumplir los contratistas para iniciar el trámite y pago de facturas; los documentos que se deben reunir como soportes de las cuentas, el momento en que se deben presentar, el trámite que se debe seguir cuando la solicitud se encuentra incompleta.

En los anteriores términos preciso mi salvamento de voto. Cordialmente, (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS Fecha Ut Supra. Se deja constancia de que este documento se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

SALVAMENTO DE VOTO / CIRCULAR OBJETO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CASO CONCRETO – Acto administrativo de carácter general Es importante destacar dentro de ese ámbito las resoluciones, circulares o instrucciones que expide la administración para dar a conocer el pensamiento o política del Gobierno Nacional, sobre determinada materia, que ilustran a funcionarios públicos o a los administrados sobre una determinada gestión. Cuando se advierta que las decisiones contenidas en ellas afectan a los administrados en sus derechos sustantivos o procedimentales, constituyen verdaderos actos administrativos que no pueden ser excluidos del control de legalidad.

La mayoría de la sala decidió abstenerse de ejercer el control inmediato de legalidad bajo el argumento que es un acto de carácter particular y concreto. Que no es un acto general. Difiero de esa conclusión porque si bien el acto se dirige a “todos los funcionarios y contratistas de prestación de servicios profesionales” no comprende a un individuo o individuos de manera singular y concreta.

Es un acto general porque se refiere de manera indeterminada a una pluralidad de personas comprendidas en la descripción, pero sin individualizarlos. CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA OCTAVA ESPECIAL DE DECISIÓN SALVAMENTO DE VOTO DEL CONSEJERO MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., quince (15) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03402-00(CA) Actor: AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA (ANI) Demandado: CIRCULAR 20204010101901 DEL 27 DE MARZO DE 2020 SALVAMENTO DE VOTO DEL CONSEJERO MILTON CHAVES GARCÍA A LA SENTENCIA DEL 15 DE DICIEMBRE DE 2020, C.P. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN. [pic] Con el debido respeto, me aparto de la decisión mayoritaria de la Sala porque considero que debió estudiar y resolver íntegramente sobre la legalidad de la Circular No. 20204010101901 de 27 de marzo de 2020, proferida por el Presidente de la Agencia Nacional de Infraestructura, a través del medio de control inmediato de legalidad.

De acuerdo con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011 –CPACA–, le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo ejercer un control automático, inmediato, de legalidad sobre las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y “como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción”.

Si estos actos emanan de autoridades nacionales, el control le corresponde al Consejo de Estado. El control automático de legalidad se ejerce frente a actos administrativos, entendidos como aquellas manifestaciones de la administración que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas; esto es, derechos, obligaciones o facultades. Es importante destacar dentro de ese ámbito las resoluciones, circulares o instrucciones que expide la administración para dar a conocer el pensamiento o política del Gobierno Nacional, sobre determinada materia, que ilustran a funcionarios públicos o a los administrados sobre una determinada gestión. Cuando se advierta que las decisiones contenidas en ellas afectan a los administrados en sus derechos sustantivos o procedimentales, constituyen verdaderos actos administrativos que no pueden ser excluidos del control de legalidad.

Es un acto general porque se refiere de manera indeterminada a una pluralidad de personas comprendidas en la descripción, pero sin individualizarlos. Vale la pena mencionar lo dicho al respecto por la Corte Constitucional: “(…) la jurisprudencia y la doctrina han diferenciado los llamados Actos Administrativos de carácter general y los Actos Administrativos de carácter particular.

A través de los primeros, se conocen aquellos actos administrativos en los que los supuestos normativos aparecen enunciados de manera objetiva y abstracta, y no singular y concreta, y por lo tanto versados a una pluralidad indeterminada de personas; es decir, a todas aquellas que se encuentren comprendidas en tales parámetros. Por el contrario, los segundos, son aquellos actos administrativos de contenido particular y concreto, que producen situaciones y crean efectos individualmente considerados.

No obstante lo anterior, la indeterminación no se relaciona únicamente en punto del número de receptores de la decisión administrativa, sino que igualmente estos aparezcan individualizados. En otras palabras, “puede existir un acto general referido, en la práctica, sólo a algunas pocas personas o a ninguna y viceversa, un acto individual referido a muchas personas concretamente identificadas.”[23] Este es el caso de un acto dirigido a unas pocas personas, pero de manera impersonal e abstracta, es un acto general y por tanto debió estudiarse su legalidad.

En los anteriores términos dejo expresadas las razones de mi salvamento de voto. (Con firma electrónica) MILTON CHAVES GARCÍA ----------------------- [1] https://www.who.int/es/dg/speeches/detail/who-director-general-s- opening-remarks-at-the-media-briefing-on-covid-19---11-march-2020 [2]Fue objeto de modificación por la Resolución 0000844 de 2020 “Por la cual se prorroga la emergencia sanitaria por el nuevo Coronavirus que causa la COVID -19, se modifica la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, modificada por la Resoluciones 407 y 450 de 2020 y se dictan otras disposiciones“, en el sentido de extender la emergencia sanitaria hasta el 31 de agosto de 2020.

Posteriormente se expidió la Resolución 1462 de 2020, la que extendió esta medida hasta el 30 de noviembre de 2020. Mediante la Resolución 2230 de 27 de noviembre de 2020 se prorrogó la medida de emergencia hasta el próximo 28 de febrero de 2021. [3] según el artículo 1° del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020. [4] La Justificación de la medida se aprecia en los siguientes términos: “[…] Que por las anteriores motivaciones y ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional, en particular, aquellas que permitan acudir a mecanismos de apoyo al sector salud, y mitigar los efectos económicos que está enfrentando el país. […]” [5] La Corte Constitucional mediante Sentencia C-145 de 20 de mayo M.P. José Fernando Reyes Cuartas, declaró la exequibilidad del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, “Por el cual se declara un estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional”. [6] Corresponde a razones que motivaron la declaratoria, entre otras, las siguientes: “[…] Que por las anteriores motivaciones y ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias y extraordinarias dispuestas en el Decreto 417 de 2020, con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica, social y de salud generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias adicionales que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional.

Que la adopción de medidas de rango legislativo -decretos legislativos-, autorizada por el Estado de Emergencia, busca fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, mediante la protección a los empleos, la protección de las empresas y la prestación de los distintos servicios para los habitantes del territorio colombiano, así como la mitigación y prevención del impacto negativo en la economía del país […]”. [7] La Corte constitucional sobre el particular y en Sentencia C-193/11 señaló: “[…] Los decretos legislativos que desarrollan poderes de excepción deben guardar estrecha relación con el Estado de Excepción que los sustenta: deben dirigirse a superar la crisis o alteración de la normalidad; solo pueden contener medidas relacionadas con la emergencia; el ejercicio de los poderes debe guardad proporción con la gravedad de los hechos fundamento de la excepcionalidad - especialmente en la limitación de los derechos constitucionales- (CP, 215, 214.1,2); y las medidas -que entrañan la suspensión de leyes incompatibles con la excepcionalidad- han de ser necesarias o indispensable para lograr el fin del estado de excepción (Ley 137/94, art 11). […]”.

M.P. Mauricio González Cuervo. [8] "Por el cual se adoptan medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia COV/D-19". [9] Se ordenaron las notificaciones de rigor, la fijación y la publicación de un aviso en la página web de la Corporación sobre la existencia de este medio de control, con el propósito de garantizar la participación ciudadana. [10] “Por el cual se cambia la naturaleza jurídica, cambia de denominación y se fijan otras disposiciones del Instituto Nacional de Concesiones (INCO)”. [11] “Por el cual se adopta el Manual Especifico de Funciones y Competencias Laborales para los empleos de la planta de personal de la Agencia Nacional de Infraestructura y se dictan otras disposiciones”. [12] Al respecto la Corte Constitucional precisó: “2.1.

Los artículos 212 a 215 de la Constitución Política consagran los llamados “Estados de Excepción”, dividiéndolos en tres instituciones claramente diferenciables: (i) el Estado de Guerra Exterior (C.P. art. 212), (ii) el Estado de Conmoción Interior (C.P. art. 213), y (iii) el Estado de Emergencia (C.P. art. 215). 2.2. Según lo ha puesto de presente esta Corporación, la regulación constitucional de los estados de excepción responde a la decisión del Constituyente de garantizar la vigencia y eficacia de la Carta, aún en situaciones de crisis o de anormalidad, cuando por razón de su gravedad, tales situaciones no puedan ser conjuradas a través de los medios ordinarios de control con que cuenta el Estado.

En estos casos, la institución de los estados de excepción, le otorga poderes excepcionales y transitorios al Gobierno Nacional, materializados en el reconocimiento de atribuciones legislativas extraordinarias, que le permiten a éste adoptar las medidas necesarias para atender, repeler y superar la crisis o anormalidad surgida. 2.3. Como respuesta al uso abusivo que históricamente se le dio en Colombia al régimen de excepción o anormalidad, el Constituyente de 1991 decidió introducirle importantes modificaciones con el fin de ajustar dicha institución a los condicionamientos propios del Estado Social de Derecho.

Se configuró así una nueva regulación para los estados de excepción, dirigida a garantizar su carácter restrictivo, excepcional y transitorio y, además, se determinaron expresamente los límites a que esos estados se hallan sometidos. Esto, por cuanto el Constituyente tuvo claro “que ni siquiera en los estados de anormalidad le asisten facultades ilimitadas al poder ejecutivo.

Por el contrario, ella parte del supuesto que precisamente en ese tipo de situaciones el Gobierno debe resistir la tentación del abuso y de allí que necesariamente deba sujetarse a los parámetros impuestos en la Carta”[6]. 2.4. Dentro del propósito de ajustar los estados de excepción a la nueva concepción de Estado, la propia Constitución de 1991 se ocupó de fijar las directrices principales para su aplicación, e igualmente, de señalar los límites institucionales, formales y materiales para su ejercicio (arts. 212 a 215).

Con ese mismo objetivo, le reconoció facultades precisas al legislador para que, por medio de una ley de naturaleza estatutaria (C.P. art. 154), procediera a desarrollar y fijar el ámbito de aplicación material de los Estados de Excepción, cometido que se cumplió con la expedición de la Ley 137 de 1994 […]” Sentencia C-218-2011. C.P. Magistrado Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo [13] “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia” [14] “ARTÍCULO 2o.

OBJETO DE LA LEY. La presente Ley tiene por objeto regular las facultades atribuidas al Gobierno durante los Estados de Excepción. Estas facultades sólo podrán ser utilizadas cuando circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado. La Ley también tiene por objeto establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno así como las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales.” [15] “Control de legalidad.

Las MEDIDAS DE CARÁCTER GENERAL que sean DICTADAS EN EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA y como DESARROLLO DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS DURANTE LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.” [16] La declaratoria de emergencia adoptada por el Decreto 417 de 2020 no fue prorrogada; sin embargo, el Presidente expidió con posterioridad el Decreto 637 de 6 de mayo de 2020, por medio del cual declaró nuevamente el estado de emergencia durante una vigencia de 30 días. [17] “Artículo 1.

Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto” [18] Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera. Sentencia de 26 de septiembre de 2019. Radicación número: 11001-03- 24-000-2010-00279-00.

Actora: Blanca Cecilia Sarmiento de Ramírez. Demandado: Nación – Ministerio de la Protección Social (Hoy Ministerio de Salud y Protección Social) C.P. Hernando Sánchez Sánchez. [19] Corte Constitucional, Sentencia C- 179 del 13 de abril de 1994, Magistrado Ponente: Dr. Carlos Gaviria Díaz. [20] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de octubre de 2009, Rad.: 2009 – 00549, Consejero Ponente: Dr. Mauricio Fajardo Gómez. [21] Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia del 5 de marzo de 2012 Radicación número: 11001-03-15-000-2010- 00369-00(CA) Actor: Gobierno Nacional C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. [22] Al respecto la sentencia citada señala: “[…] En oportunidades anteriores, la Sala ha definido como características del control inmediato de legalidad las siguientes: a) Es un proceso judicial porque el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para examinar la legalidad de los actos administrativos proferidos en ejercicio de la función administrativa que desarrolla los decretos.

De ahí que la providencia que decida el control de legalidad tenga las características de una sentencia judicial. b) Es automático e inmediato porque tan pronto se expide el acto administrativo general, el Gobierno Nacional debe enviarlo para que se ejerza el control correspondiente. En caso de que el Gobierno no lo envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control de tal acto.

Por lo tanto, ni siquiera es necesario que el acto se haya divulgado. c) Es autónomo, toda vez que es posible que se controlen los actos administrativos antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan. d) Es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del estado de excepción. En principio, podría pensarse que el control integral supone que el acto administrativo general se confronta frente a todo el ordenamiento jurídico.

Sin embargo, debido a la complejidad del ordenamiento jurídico, el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137. En el último tiempo, la Sala Plena[23] ha venido precisando que el control es compatible con la acción pública de nulidad (artículo 84 del C.C.A), que puede intentar cualquier ciudadano para cuestionar los actos administrativos de carácter general.

De modo que el acto administrativo puede demandarse en acción de nulidad, posteriormente, siempre que se alegue la violación de normas diferentes a las examinadas en el trámite del control inmediato de legalidad. Por igual, la acción de nulidad por inconstitucionalidad, prevista en el artículo 237- 2 de la C.P., resulta apropiada para cuestionar la validez de los actos administrativos expedidos en desarrollo de los decretos legislativos y a la luz de la Constitución. Por eso, si bien el control pretende ser integral, no es completo ni absoluto. e) (sic) La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa.

En cuanto a esta característica, la Sala ha dicho[24]: “Por ello los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. En síntesis, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de legalidad limitado dado su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a la justicia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y -por lo mismo- no empecé (sic) ni es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma […].” Esta providencia alude en su texto original, entre otras a los siguientes fallos: “Ver, entre muchas otras, sentencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 28 de enero de 2003, exp. 2002-0949-01, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, exp. 2003-0472-01, M.P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, exp. 2009-00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009-0732-00, M.P. Enrique Gil Botero. [25] Corte Constitucional, Sentencia C-620/04 del 30 de junio de 2004, M.P. Jaime Araujo Rentería.