11001-03-15-000-2020-03226-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-03226-00Consejo de Estado · SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTISÉIS ESPECIAL DE DECISIÓNSentencia2021-03-26

Ponente: Guillermo Sánchez Luque

Actor: Superintendencia De La Economía Solidaria·Demandado: Resolución 2020ses007495 Del 13 De Julio De 2020

De qué trata

Síntesis: La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que se dictan en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, de conformidad con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 -Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, LEEE- y 136 del CPACA. Según estos preceptos, el Consejo de Estado ejerce el control de las medidas expedidas por las autoridades administrativas nacionales. […] El control inmediato de legalidad es el medio idóneo para verificar que las medidas generales expedidas por las autoridades administrativas, que desarrollan decretos legislativos, se ajustan al ordenamiento. Su propósito es impedir la aplicación de normas ilegales y limitar el poder de la Rama Ejecutiva durante un estado de excepción. […] El control inmediato de legalidad comprende el análisis de la existencia de una relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto sujeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Asimismo, el control implica confrontar el acto con las normas superiores que le sirven de fundamento, es decir, los mandatos constitucionales que regulan los estados de excepción (arts. 212 a 215), la LEEE, el decreto de declaratoria del estado de excepción y el decreto legislativo que desarrolla […]. […] El control inmediato de legalidad tiene un carácter jurisdiccional, automático y oficioso, que se extiende a verificar la competencia de la autoridad que expidió el acto sujeto de control, la realidad de los motivos, la adecuación a los fines y la sujeción a las formas. Al controlar el acto, el juez debe determinar si la medida administrativa es proporcional con la gravedad del hecho que pretende conjurar […].COSA JUZGADA RELATIVA EN CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Efectos de los fallos de la jurisdicción administrativa en estados de excepción. ESTADO DE EXCEPCIÓN - Como hace parte del régimen de legalidad, la Administración está sujeta al ordenamiento durante su vigencia.La evaluación de la juridicidad del acto sujeto a control se hace respecto de todos los preceptos superiores del ordenamiento jurídico relacionados con la materia. Así, se debe confrontar el acto con la normativa propia del estado de excepción. No obstante, si el juez advierte que el acto vulnera cualquier otra norma que no haya sido suspendida o derogada por las disposiciones excepcionales con fuerza de ley, procederá a declarar la ilegalidad del acto. Aunque el control inmediato de legalidad tiene un carácter integral, no puede fundarse en los mismos parámetros del control que ejerce la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción (arts. 241.7 y 215, parágrafo, CN). No es lo mismo confrontar una norma legal de excepción con un número finito de disposiciones -como los artículos de la Constitución-, que verificar la legalidad de un acto administrativo en relación con el “resto del ordenamiento jurídico”. De allí que, si bien el control automático es integral -por ello el juez estudia la forma y la materia del acto-, no es viable verificar la legalidad de una resolución administrativa frente a todo el ordenamiento. Por ello, lo decidido en el control inmediato de legalidad no cierra la posibilidad de que el acto pueda ser sometido a otro estudio de legalidad en el futuro, a través del medio de control de nulidad que cualquier persona formule por razones diferentes a las analizadas en el control automático. De modo que, si la medida administrativa controlada se encuentra ajustada a derecho o si se llega a decretar la nulidad de algunos de sus preceptos, aunque este fallo tiene efecto erga omnes -oponible a todos y contra todos-, la decisión tiene el carácter de cosa juzgada relativa. La sentencia solo es definitiva frente a los aspectos analizados y decididos, en virtud del control inmediato de legalidad.ACTIVISMO JUDICIAL - El juez no puede sustituir la discrecionalidad administrativa porque viola la separación del poder público[E]l control inmediato de legalidad, como cualquier otra competencia judicial, tiene límite en la ley (art. 230 CN). De allí que la confrontación del acto con el ordenamiento que le sirve de sustento no puede extenderse a otras materias, por ejemplo, a reemplazar la legítima discrecionalidad administrativa -que en un estado de excepción está limitada por los postulados de necesidad, finalidad, proporcionalidad, conexidad y debida motivación de las decisiones- por una inconstitucional “discrecionalidad judicial”. Una justicia extraviada en la Administración no solo contraviene la separación del poder público, sino que impide la adopción y ejecución de medidas administrativas que, precisamente, deben ser eficaces y oportunas para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos (arts. 113 y 215.2 CN). En democracia, como la soberanía solo reside en la ley, el juez no puede -so pretexto de la defensa de los derechos- asumir competencias que el pueblo -a través de la ley- no le ha dado. El juez no está exceptuado del cumplimiento de la ley, por el contrario, debe dar ejemplo de obediencia a sus mandatos inexorables.COVID - 19 - Motivo para la declaratoria de un estado de excepción / SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS POR PANDEMIA - El Decreto Legislativo 491 de 2020 faculta a las autoridades para suspender los términos de las actuaciones administrativas o judiciales por pandemia COVID-19 / TELETRABAJO Y TECNOLOGÍAS DE INFORMACIÓN Y COMUNICACIONES - Utilización generalizada por pandemia / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 - Faculta a las autoridades para prestar los servicios a su cargo mediante el teletrabajo y las tecnologías de la información y comunicaciones por pandemia COVID-19 / RESOLUCIÓN 2020SES007495 DEL 13 DE 2020 DE LA SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA - Examen de conexidad, legalidad y proporcionalidad con los decretos legislativos de estados de excepciónEl Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 declaró un estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional. El decreto señaló que para limitar la propagación del COVID-19, cuidar la salud del público y de los servidores que los atienden, se imponía la expedición de normas para flexibilizar la obligación de atención personal de los usuarios, suspender los términos de las actuaciones administrativas y judiciales y la utilización de tecnologías de la información y las comunicaciones (núm. 3 consideraciones). […] A raíz del aislamiento obligatorio preventivo, que ordenó el Gobierno Nacional con el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, se expidió el Decreto Legislativo 491 del 28 siguiente. El artículo 6 prescribe que las autoridades podrán suspender, mediante acto, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. La suspensión podrá ser parcial o total, en algunas actuaciones o en todas, conforme al análisis que se haga de cada una de las actividades y procesos. Durante la suspensión y hasta que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia. En todo caso, los términos se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. La Corte Constitucional declaró exequible esta disposición y advirtió que la suspensión de términos de las actuaciones administrativas no aplica de plano, sino que debe respetarse la autonomía de cada autoridad, pues esta debe definir cómo operará, siempre con el objetivo de garantizar el derecho al debido proceso de los ciudadanos. El artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020 autorizó a las entidades a tomar esa medida hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social -situación que aún se mantiene-. La suspensión está, pues, en consonancia con los presupuestos del precepto excepcional, porque el acto controlado además precisó cuáles actuaciones quedaban cobijadas y el período durante el cual no correrían los términos. Las actuaciones cuyos términos se suspendieron requieren de la intervención de los interesados o afectados, la consulta de expedientes por las partes, la aportación de pruebas y su contradicción y el ejercicio del derecho de defensa, que no es posible en un escenario de cierre de despachos y restricciones a la movilidad. La medida es, entonces, coherente con las motivaciones del acto. […] El artículo 3 del Decreto Legislativo 491 de 2020 autoriza a las autoridades prestar los servicios a su cargo en la modalidad de teletrabajo y usar las tecnologías de la información y las comunicaciones. Establece que debe darse a conocer los canales oficiales de comunicación e información por los cuales se prestará el servicio, faculta para suspender la prestación presencial del servicio y privilegia la atención de servicios esenciales. Así, se propicia el distanciamiento físico durante la vigencia de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.NOTA DE RELATORÍA: Sobre la revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 491 de 2020, ver: Corte Constitucional, sentencia C - 242 de 2020PUBLICACIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARÁCTER GENERAL - La ley dispone que los actos generales son obligatorios desde su publicaciónEl literal c) del artículo 119 de la Ley 489 de 1998 dispone que todos los actos administrativos de carácter general, expedidos por entidades del orden nacional, deben publicarse en el Diario Oficial. El parágrafo del mismo precepto agrega que únicamente con la publicación que de los actos administrativos se haga en el Diario Oficial, se cumple con el requisito de publicidad para efectos de su vigencia y oponibilidad. El artículo 65 CPACA retomó esta disposición. Estos preceptos desarrollan el postulado de publicidad, que orienta la función administrativa, previsto en el artículo 209 CN y en los artículos 3.9 CPACA y 3 de la Ley 489 de 1998. El artículo 4 del acto fiscalizado dispone que se debe publicar en el Diario Oficial, en la página web y en las instalaciones de la entidad. El artículo 6 prescribe que “rige a partir de la fecha de su publicación”. Por ello, la resolución controlada se acompasa con las normas superiores que le sirven de sustento.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN 2020SES0074953 DE 2020 – Expedida por la Superintendencia de la Economía Solidaria / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - El Consejo de Estado conoce de los actos administrativos de las autoridades nacionales proferidos en estados de excepción / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Medio de control sobre las medidas administrativas de carácter general que adopten las autoridades administrativas nacionales en desarrollo de un decreto legislativo / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Objeto / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Examen formal comprende competencia y formalidades / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Examen material comprende el estudio de materia, conexidad y proporcionalidad La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que se dictan en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, de conformidad con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 -Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, LEEE- y 136 del CPACA.

Según estos preceptos, el Consejo de Estado ejerce el control de las medidas expedidas por las autoridades administrativas nacionales. […] El control inmediato de legalidad es el medio idóneo para verificar que las medidas generales expedidas por las autoridades administrativas, que desarrollan decretos legislativos, se ajustan al ordenamiento.

Su propósito es impedir la aplicación de normas ilegales y limitar el poder de la Rama Ejecutiva durante un estado de excepción. […] El control inmediato de legalidad comprende el análisis de la existencia de una relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto sujeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Asimismo, el control implica confrontar el acto con las normas superiores que le sirven de fundamento, es decir, los mandatos constitucionales que regulan los estados de excepción (arts. 212 a 215), la LEEE, el decreto de declaratoria del estado de excepción y el decreto legislativo que desarrolla […]. […] El control inmediato de legalidad tiene un carácter jurisdiccional, automático y oficioso, que se extiende a verificar la competencia de la autoridad que expidió el acto sujeto de control, la realidad de los motivos, la adecuación a los fines y la sujeción a las formas.

Al controlar el acto, el juez debe determinar si la medida administrativa es proporcional con la gravedad del hecho que pretende conjurar […]. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 8 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 9 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 10 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 11 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 13 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 491 DE 2020 COSA JUZGADA RELATIVA EN CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Efectos de los fallos de la jurisdicción administrativa en estados de excepción. ESTADO DE EXCEPCIÓN - Como hace parte del régimen de legalidad, la Administración está sujeta al ordenamiento durante su vigencia. La evaluación de la juridicidad del acto sujeto a control se hace respecto de todos los preceptos superiores del ordenamiento jurídico relacionados con la materia.

Así, se debe confrontar el acto con la normativa propia del estado de excepción. No obstante, si el juez advierte que el acto vulnera cualquier otra norma que no haya sido suspendida o derogada por las disposiciones excepcionales con fuerza de ley, procederá a declarar la ilegalidad del acto. Aunque el control inmediato de legalidad tiene un carácter integral, no puede fundarse en los mismos parámetros del control que ejerce la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción (arts. 241.7 y 215, parágrafo, CN).

No es lo mismo confrontar una norma legal de excepción con un número finito de disposiciones -como los artículos de la Constitución-, que verificar la legalidad de un acto administrativo en relación con el “resto del ordenamiento jurídico”. De allí que, si bien el control automático es integral -por ello el juez estudia la forma y la materia del acto-, no es viable verificar la legalidad de una resolución administrativa frente a todo el ordenamiento.

Por ello, lo decidido en el control inmediato de legalidad no cierra la posibilidad de que el acto pueda ser sometido a otro estudio de legalidad en el futuro, a través del medio de control de nulidad que cualquier persona formule por razones diferentes a las analizadas en el control automático. De modo que, si la medida administrativa controlada se encuentra ajustada a derecho o si se llega a decretar la nulidad de algunos de sus preceptos, aunque este fallo tiene efecto erga omnes -oponible a todos y contra todos-, la decisión tiene el carácter de cosa juzgada relativa.

La sentencia solo es definitiva frente a los aspectos analizados y decididos, en virtud del control inmediato de legalidad. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 PARÁGRAFO / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 241 NUMERAL 7 ACTIVISMO JUDICIAL - El juez no puede sustituir la discrecionalidad administrativa porque viola la separación del poder público [E]l control inmediato de legalidad, como cualquier otra competencia judicial, tiene límite en la ley (art. 230 CN).

De allí que la confrontación del acto con el ordenamiento que le sirve de sustento no puede extenderse a otras materias, por ejemplo, a reemplazar la legítima discrecionalidad administrativa -que en un estado de excepción está limitada por los postulados de necesidad, finalidad, proporcionalidad, conexidad y debida motivación de las decisiones- por una inconstitucional “discrecionalidad judicial”.

Una justicia extraviada en la Administración no solo contraviene la separación del poder público, sino que impide la adopción y ejecución de medidas administrativas que, precisamente, deben ser eficaces y oportunas para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos (arts. 113 y 215.2 CN). En democracia, como la soberanía solo reside en la ley, el juez no puede -so pretexto de la defensa de los derechos- asumir competencias que el pueblo -a través de la ley- no le ha dado.

El juez no está exceptuado del cumplimiento de la ley, por el contrario, debe dar ejemplo de obediencia a sus mandatos inexorables. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 113 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 NUMERAL 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 230 COVID-19 - Motivo para la declaratoria de un estado de excepción / SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS POR PANDEMIA - El Decreto Legislativo 491 de 2020 faculta a las autoridades para suspender los términos de las actuaciones administrativas o judiciales por pandemia COVID-19 / TELETRABAJO Y TECNOLOGÍAS DE INFORMACIÓN Y COMUNICACIONES - Utilización generalizada por pandemia / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 - Faculta a las autoridades para prestar los servicios a su cargo mediante el teletrabajo y las tecnologías de la información y comunicaciones por pandemia COVID-19 / RESOLUCIÓN 2020SES007495 DEL 13 DE 2020 DE LA SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA - Examen de conexidad, legalidad y proporcionalidad con los decretos legislativos de estados de excepción El Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 declaró un estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional.

El decreto señaló que para limitar la propagación del COVID-19, cuidar la salud del público y de los servidores que los atienden, se imponía la expedición de normas para flexibilizar la obligación de atención personal de los usuarios, suspender los términos de las actuaciones administrativas y judiciales y la utilización de tecnologías de la información y las comunicaciones (núm. 3 consideraciones). […] A raíz del aislamiento obligatorio preventivo, que ordenó el Gobierno Nacional con el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, se expidió el Decreto Legislativo 491 del 28 siguiente.

El artículo 6 prescribe que las autoridades podrán suspender, mediante acto, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. La suspensión podrá ser parcial o total, en algunas actuaciones o en todas, conforme al análisis que se haga de cada una de las actividades y procesos. Durante la suspensión y hasta que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.

En todo caso, los términos se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. La Corte Constitucional declaró exequible esta disposición y advirtió que la suspensión de términos de las actuaciones administrativas no aplica de plano, sino que debe respetarse la autonomía de cada autoridad, pues esta debe definir cómo operará, siempre con el objetivo de garantizar el derecho al debido proceso de los ciudadanos. El artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020 autorizó a las entidades a tomar esa medida hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social -situación que aún se mantiene-.

La suspensión está, pues, en consonancia con los presupuestos del precepto excepcional, porque el acto controlado además precisó cuáles actuaciones quedaban cobijadas y el período durante el cual no correrían los términos. Las actuaciones cuyos términos se suspendieron requieren de la intervención de los interesados o afectados, la consulta de expedientes por las partes, la aportación de pruebas y su contradicción y el ejercicio del derecho de defensa, que no es posible en un escenario de cierre de despachos y restricciones a la movilidad.

La medida es, entonces, coherente con las motivaciones del acto. […] El artículo 3 del Decreto Legislativo 491 de 2020 autoriza a las autoridades prestar los servicios a su cargo en la modalidad de teletrabajo y usar las tecnologías de la información y las comunicaciones. Establece que debe darse a conocer los canales oficiales de comunicación e información por los cuales se prestará el servicio, faculta para suspender la prestación presencial del servicio y privilegia la atención de servicios esenciales.

Así, se propicia el distanciamiento físico durante la vigencia de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 491 de 2020, ver: Corte Constitucional, sentencia C-242 de 2020 FUENTE FORMAL: LEY 454 DE 1998 – ARTÍCULO 36 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 2 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 89 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 90 PUBLICACIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARÁCTER GENERAL - La ley dispone que los actos generales son obligatorios desde su publicación El literal c) del artículo 119 de la Ley 489 de 1998 dispone que todos los actos administrativos de carácter general, expedidos por entidades del orden nacional, deben publicarse en el Diario Oficial.

El parágrafo del mismo precepto agrega que únicamente con la publicación que de los actos administrativos se haga en el Diario Oficial, se cumple con el requisito de publicidad para efectos de su vigencia y oponibilidad. El artículo 65 CPACA retomó esta disposición. Estos preceptos desarrollan el postulado de publicidad, que orienta la función administrativa, previsto en el artículo 209 CN y en los artículos 3.9 CPACA y 3 de la Ley 489 de 1998.

El artículo 4 del acto fiscalizado dispone que se debe publicar en el Diario Oficial, en la página web y en las instalaciones de la entidad. El artículo 6 prescribe que “rige a partir de la fecha de su publicación”. Por ello, la resolución controlada se acompasa con las normas superiores que le sirven de sustento. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 209 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 3/ LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 119 LITERAL C / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 3 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 9 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 65 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 2020SES0074953 DE 2020 (13 de julio) SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA (No anulada) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTISÉIS ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., veintiséis (26) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03226-00(CA) Actor: SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA Demandado: RESOLUCIÓN 2020SES007495 DEL 13 DE JULIO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-El Consejo de Estado conoce de los actos administrativos de las autoridades nacionales proferidos en estados de excepción. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Medio de control sobre las medidas administrativas de carácter general que adopten las autoridades administrativas nacionales en desarrollo de un decreto legislativo.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Objeto. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Examen formal comprende competencia y formalidades. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Examen material comprende el estudio de materia, conexidad y proporcionalidad. COSA JUZGADA RELATIVA EN CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Efectos de los fallos de la jurisdicción administrativa en estados de excepción. ESTADO DE EXCEPCIÓN-Como hace parte del régimen de legalidad, la Administración está sujeta al ordenamiento durante su vigencia. ACTIVISMO JUDICIAL-El juez no puede sustituir la discrecionalidad administrativa porque viola la separación del poder público.

COVID-19-Motivo para la declaratoria de un estado de excepción. SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS POR PANDEMIA- El Decreto Legislativo 491 de 2020 faculta a las autoridades para suspender los términos de las actuaciones administrativas o judiciales por pandemia COVID- 19. TELETRABAJO Y TECNOLOGÍAS DE INFORMACIÓN Y COMUNICACIONES- Utilización generalizada por pandemia.

DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020-Faculta a las autoridades para prestar los servicios a su cargo mediante el teletrabajo y las tecnologías de la información y comunicaciones por pandemia COVID-19. RESOLUCIÓN 2020SES007495 DEL 13 DE 2020 DE LA SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA -Examen de conexidad, legalidad y proporcionalidad con los decretos legislativos de estados de excepción. PUBLICACIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARÁCTER GENERAL-La ley dispone que los actos generales son obligatorios desde su publicación. La Sala decide el control inmediato de legalidad de la Resolución n°. 2020SES007495 del 13 de julio de 2020, expedida por la Superintendencia de la Economía Solidaria −en adelante Supersolidaria−, de conformidad con el artículo 185.6 del CPACA y lo dispuesto por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sesión n°. 10 del 1 de abril de 2020.

SÍNTESIS DEL CASO La Resolución nº. 2020SES007495 del 13 de julio de 2020 de la Supersolidaria suspendió los términos en los procesos administrativos de carácter sancionatorio y disciplinario. También suspendió el recibo de correspondencia física de los usuarios externos y, en su lugar, habilitó los canales virtuales para el acopio de peticiones y trámites.

Estas medidas rigieron en el lapso del 13 de julio al 31 de agosto de 2020 y se tomaron en el marco de la emergencia sanitaria derivada de la pandemia del COVID-19 y del estado de excepción declarado por el Decreto 417 de 2020.

ANTECEDENTES El 21 de julio de 2020, la Supersolidaria remitió al Consejo de Estado la Resolución n°. 2020SES007495 del 13 de julio de 2020 para el control inmediato de legalidad. La Secretaría General de la Corporación repartió el asunto y lo pasó a Despacho. El 10 de agosto de 2020, el Despacho remitió el expediente de la referencia al consejero de Estado Carmelo Perdomo Cuéter para estudiar una posible acumulación con el expediente radicado n°. 11001-03-15-000-2020-02098-00, pues este último trata del control a la Resolución n°. 2020110005495 de 8 de mayo de 2020, expedida por la misma entidad para adoptar medidas similares en otro período.

El 20 de enero de 2021, el consejero de Estado Perdomo Cuéter no accedió a la acumulación del expediente, pues se abstuvo de tramitar el control de legalidad del otro acto. La Secretaría General devolvió el expediente al Despacho ponente el 25 de enero de 2021. El 1 de febrero de 2021, el consejero sustanciador avocó el conocimiento de la Resolución n°. 2020SES007495 del 13 de julio de 2020, dispuso la publicación del aviso para intervención ciudadana, invitó a unas instituciones para que presentaran concepto, solicitó a la Supersolidaria la remisión de los antecedentes administrativos y ordenó notificar al agente del Ministerio Público.

En el plazo para las intervenciones ciudadanas, la Supersolidaria, a través del jefe de la Oficina Asesora Jurídica Doctor Juan Carlos López Gómez, solicitó que se declarara legal el acto. Resaltó que las Resoluciones n°. 2020SES003695 del 19 de marzo, 2020SES004045 del 3 de abril y 2020SES004475 del 17 de abril de 2020, expedidas por la entidad, que dispusieron medidas similares al acto controlado, se declararon ajustadas a derecho por parte de la Sala Especial de Decisión n°.3 del Consejo de Estado, mediante sentencia del 2 de diciembre de 2020, Rad. 11001-03-15-000-2020-00966-00.

Explicó que la suspensión de términos y el recibo de correspondencia por canales digitales se dispuso para garantizar el debido proceso y el derecho de defensa de los interesados en las actuaciones de la entidad. La Facultad de Jurisprudencia del Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, a través de la profesora Doctora Natalia Soledad Aprile, pidió que se declarara legal la resolución. Sostuvo que las medidas, adoptadas mediante un acto motivado, previa evaluación de la necesidad y por razones del servicio relacionadas con la emergencia sanitaria, se ajustan a los requisitos legales de los estados de excepción. El Ministerio Público conceptuó en favor de la legalidad del acto.

Adujo que las medidas son consecuentes con los hechos de fuerza mayor derivados de la emergencia sanitaria producida por el COVID-19 y reiteró los argumentos de los otros intervinientes. CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que se dictan en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, de conformidad con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 -Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, LEEE- y 136 del CPACA.

Según estos preceptos, el Consejo de Estado ejerce el control de las medidas expedidas por las autoridades administrativas nacionales. Medio de control procedente 2. El control inmediato de legalidad es el medio idóneo para verificar que las medidas generales expedidas por las autoridades administrativas, que desarrollan decretos legislativos, se ajustan al ordenamiento.

Su propósito es impedir la aplicación de normas ilegales y limitar el poder de la Rama Ejecutiva durante un estado de excepción[1]. Oportunidad del control 3. La autoridad administrativa que dicte un acto sujeto al control inmediato de legalidad deberá enviarlo al juez administrativo competente, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se procede así, la jurisdicción de lo contencioso administrativo aprehenderá de oficio el conocimiento del acto (art. 20 LEEE).

Como la Supersolidaria remitió la Resolución n°. 2020SES007495 del 13 de julio de 2020 para su control de legalidad, la oportunidad para esta actuación judicial está satisfecha[2]. II. Acto objeto de control 4. El superintendente de la Economía Solidaria expidió la Resolución nº. 2020SES007495 del 13 de julio de 2020, que suspendió los términos de los procesos administrativos sancionatorios y disciplinarios, desde el 13 de julio hasta el 31 de agosto de 2020 (art. 1).

El acto prescribió que, por los efectos de la suspensión, no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza, según lo ordenado en el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020 (parágrafo 1 del art. 1). Señaló que la suspensión podrá finalizarse antes, si desaparecen las causas que dieron origen a la emergencia sanitaria o cuando lo determine la entidad (parágrafo 2 del art. 1).

Por el mismo lapso, dispuso la suspensión del recibo de correspondencia física (art. 2). En su lugar, habilitó canales virtuales para recibir solicitudes, peticiones de información, documentos y consultas de las entidades vigiladas y de la ciudadanía en general (art. 3). Ordenó publicar el acto en el Diario Oficial, en la página web y en las instalaciones de la entidad (art. 4).

Encargó a la Secretaría General de la entidad el seguimiento y cumplimiento de las medidas (art. 5). Indicó que la resolución tendría vigencia desde la publicación (art. 6). El funcionario fundamentó el acto en el Decreto 417 de 2020, que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por la calamidad derivada de la pandemia del COVID-19; en el Decreto 491 de 2020, que adoptó medidas para garantizar la atención y la prestación de los servicios de las autoridades; en las Resoluciones n°. 385 y 844 de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social, que declaró y prorrogó, respectivamente, la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional y en el Decreto nº. 169 del 12 de julio de 2020 de la Alcaldía Mayor de Bogotá, que impartió órdenes para dar cumplimiento a la medida de aislamiento preventivo obligatorio.

Señaló que es competente para expedir el acto, de conformidad con las facultades legales y reglamentarias de las que está investido. III. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la Resolución n°. 2020SES007495 del 13 de julio de 2020, expedida por la Supersolidaria, se ajusta a los preceptos superiores que le sirven de fundamento y si existe una relación de conexidad entre lo que este acto dispone y los motivos que dieron lugar al estado de excepción. IV.

Análisis de la Sala El alcance del control inmediato de legalidad y el efecto de sus fallos 5. El control inmediato de legalidad está instituido para fiscalizar los actos administrativos de carácter general, expedidos en desarrollo de decretos legislativos. Como el estado de excepción no implica la supresión del Estado de derecho, la actividad de la Administración, en el ejercicio de las facultades excepcionales, sigue sometida al ordenamiento jurídico (art. 7 LEEE).

El control inmediato de legalidad comprende el análisis de la existencia de una relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto sujeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Asimismo, el control implica confrontar el acto con las normas superiores que le sirven de fundamento, es decir, los mandatos constitucionales que regulan los estados de excepción (arts. 212 a 215), la LEEE, el decreto de declaratoria del estado de excepción y el decreto legislativo que desarrolla (art. 8 LEEE).

El control inmediato de legalidad tiene un carácter jurisdiccional, automático y oficioso, que se extiende a verificar la competencia de la autoridad que expidió el acto sujeto de control, la realidad de los motivos, la adecuación a los fines y la sujeción a las formas. Al controlar el acto, el juez debe determinar si la medida administrativa es proporcional con la gravedad del hecho que pretende conjurar (arts. 9, 10, 11, 13 y 20 LEEE). 6.

Con todo, el control inmediato de legalidad, como cualquier otra competencia judicial, tiene límite en la ley (art. 230 CN). De allí que la confrontación del acto con el ordenamiento que le sirve de sustento no puede extenderse a otras materias, por ejemplo, a reemplazar la legítima discrecionalidad administrativa -que en un estado de excepción está limitada por los postulados de necesidad, finalidad, proporcionalidad, conexidad y debida motivación de las decisiones- por una inconstitucional “discrecionalidad judicial”.

El juez no está exceptuado del cumplimiento de la ley, por el contrario, debe dar ejemplo de obediencia a sus mandatos inexorables. 7. La evaluación de la juridicidad del acto sujeto a control se hace respecto de todos los preceptos superiores del ordenamiento jurídico relacionados con la materia. Así, se debe confrontar el acto con la normativa propia del estado de excepción. No obstante, si el juez advierte que el acto vulnera cualquier otra norma que no haya sido suspendida o derogada por las disposiciones excepcionales con fuerza de ley, procederá a declarar la ilegalidad del acto.

Aunque el control inmediato de legalidad tiene un carácter integral, no puede fundarse en los mismos parámetros del control que ejerce la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción (arts. 241.7 y 215, parágrafo, CN). No es lo mismo confrontar una norma legal de excepción con un número finito de disposiciones -como los artículos de la Constitución-, que verificar la legalidad de un acto administrativo en relación con el “resto del ordenamiento jurídico”.

De allí que, si bien el control automático es integral -por ello el juez estudia la forma y la materia del acto-, no es viable verificar la legalidad de una resolución administrativa frente a todo el ordenamiento. Por ello, lo decidido en el control inmediato de legalidad no cierra la posibilidad de que el acto pueda ser sometido a otro estudio de legalidad en el futuro, a través del medio de control de nulidad que cualquier persona formule por razones diferentes a las analizadas en el control automático.

De modo que, si la medida administrativa controlada se encuentra ajustada a derecho o si se llega a decretar la nulidad de algunos de sus preceptos, aunque este fallo tiene efecto erga omnes -oponible a todos y contra todos-, la decisión tiene el carácter de cosa juzgada relativa. La sentencia solo es definitiva frente a los aspectos analizados y decididos, en virtud del control inmediato de legalidad[3].

Examen formal de la Resolución n°. 2020SES007495 del 13 de julio de 2020 Competencia 8. El superintendente de la Economía Solidaria es el representante legal de la entidad, su primera autoridad ejecutiva y ejerce las funciones establecidas en la Ley 454 de 1998 y en el Decreto 186 de 2004. Dicho funcionario tiene la facultad de expedir los actos administrativos y los reglamentos y manuales o instructivos que sean necesarios para el cabal funcionamiento de la entidad, conforme al numeral 3 del artículo 5 de dicho decreto.

A su vez, el numeral 6 señala que le compete dirigir, coordinar, vigilar y controlar la ejecución de las funciones o programas de la superintendencia y de su personal. Como el superintendente de la Economía Solidaria expidió la resolución controlada, en ejercicio de las facultades de dirección, de organización del funcionamiento de la entidad, de fijación de los procedimientos y trámites administrativos, se satisface el requisito de competencia. Formalidades 9.

El superintendente de la Economía Solidaria suscribió la resolución controlada. Respecto de otras formalidades, que no tienen carácter sustancial, el acto cumple con los elementos que permiten su individualización: (i) encabezado con número y fecha. (ii) El epígrafe da cuenta del objeto de la resolución. (iii) La invocación de las normas de las que el director deriva su competencia para expedir el acto.

(iv) La parte resolutiva da cuenta de la decisión administrativa. (v) No tiene un acápite de derogatorias, pues no suprime o modifica las resoluciones anteriores. Examen material Conexidad 10. El Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 declaró un estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional. El decreto señaló que para limitar la propagación del COVID-19, cuidar la salud del público y de los servidores que los atienden, se imponía la expedición de normas para flexibilizar la obligación de atención personal de los usuarios, suspender los términos de las actuaciones administrativas y judiciales y la utilización de tecnologías de la información y las comunicaciones (núm. 3 consideraciones)[4].

Según el decreto, el 9 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud -OMS- solicitó a los países la adopción de medidas para detener la transmisión y prevenir el contagio del SARS-CoV-2, virus que produce el COVID-19. El decreto adujo que el 11 del mismo mes, esa institución declaró que el virus es una pandemia y, en consecuencia, instó a los países a tomar medidas urgentes y decididas para la identificación, confinación, aislamiento y monitoreo de los posibles casos, así como el tratamiento de los enfermos.

A su vez, el Ministerio de Salud y Protección Social, por Resolución n°. 385, declaró una emergencia sanitaria y dispuso el alistamiento del sistema de salud para atender los enfermos, prohibió eventos masivos, reuniones de personas y requirió la adopción de medidas de bioseguridad, como la desinfección de superficies que puedan esparcir el virus y la prestación de servicios personales en la modalidad de “teletrabajo”.

Como la resolución controlada suspendió los términos en los procesos administrativos de carácter sancionatorio y disciplinario adelantados por la entidad y habilitó los canales digitales para el recibo de correspondencia de los usuarios e interesados, desde el 13 de julio hasta el 31 de agosto de 2020, ante la necesidad de contener la propagación del COVID-19, de acatar el aislamiento obligatorio preventivo y la consecuente restricción de acceso a la sede de la entidad, es claro que existe una relación de conexidad entre el acto y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica. 11.

El estudio material de las medidas establecidas en los actos objeto de control se dividirá en dos secciones: (i) la suspensión de términos en los procesos administrativos sancionatorios y disciplinarios y (ii) la suspensión del recibo de correspondencia de usuarios externos e interesados y la habilitación de canales digitales para la atención de peticiones, solicitudes y trámites. 12.

El artículo 36 de la Ley 454 de 1998 establece que la Supersolidaria está facultada para (i) imponer sanciones administrativas personales cuando cualquier director, gerente, revisor, fiscal u otro funcionario o empleado de una entidad sujeta a la vigilancia del superintendente de la Economía Solidaria autorice o ejecute actos violatorios del estatuto de la entidad vigilada, de alguna ley o reglamento, o de cualquier norma legal a que el establecimiento deba sujetarse.

(ii) Imponer sanciones administrativas institucionales cuando el superintendente de la Economía Solidaria, después de pedir explicaciones a los administradores o a los representantes legales de cualquier institución sometida a su vigilancia, verifique que estos han violado una norma de su estatuto o reglamento, o cualquier norma legal a que deban estar sometidos.

(iii) Ordenar la remoción de directivos, administradores, miembros de juntas de vigilancia, representantes legales, revisor fiscal y funcionarios o empleados de las organizaciones solidarias sometidas a su supervisión, si se presentan irregularidades que así lo ameriten. (iv) Decretar la disolución de cualquiera de las entidades vigiladas, por las causales previstas en la ley y en los estatutos, entre otras facultades sancionatorias.

Por otra parte, el artículo 2 de la Ley 734 de 2002 -Código Disciplinario Único, CDU- dispone que, sin perjuicio del poder disciplinario preferente del Ministerio Público, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios investidos con esa potestad conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias.

El artículo 89 prevé que podrán intervenir en la actuación disciplinaria, como sujetos procesales, el investigado, su defensor y el Ministerio Público, si es que el proceso lo adelanta la jurisdicción disciplinaria o el Congreso de la República. Estos sujetos están facultados para solicitar, controvertir pruebas y participar en su práctica.

También pueden interponer los recursos de ley, presentar solicitudes y obtener copias del expediente, cuando la ley lo permite. En relación con el quejoso, este tiene la facultad para presentar la queja, ampliarla, aportar pruebas y recurrir ciertas decisiones -el archivo de la actuación y el fallo absolutorio- para lo cual podrá consultar el expediente en la secretaría del despacho que profirió la resolución (art. 90 CDU).

A raíz del aislamiento obligatorio preventivo, que ordenó el Gobierno Nacional con el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, se expidió el Decreto Legislativo 491 del 28 siguiente. El artículo 6 prescribe que las autoridades podrán suspender, mediante acto, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

La suspensión podrá ser parcial o total, en algunas actuaciones o en todas, conforme al análisis que se haga de cada una de las actividades y procesos. Durante la suspensión y hasta que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia. En todo caso, los términos se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

La Corte Constitucional declaró exequible esta disposición y advirtió que la suspensión de términos de las actuaciones administrativas no aplica de plano, sino que debe respetarse la autonomía de cada autoridad, pues esta debe definir cómo operará, siempre con el objetivo de garantizar el derecho al debido proceso de los ciudadanos[5]. El artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020 autorizó a las entidades a tomar esa medida hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social -situación que aún se mantiene-.

La medida es, entonces, coherente con las motivaciones del acto[6]. 13. El artículo 3 del Decreto Legislativo 491 de 2020 autoriza a las autoridades prestar los servicios a su cargo en la modalidad de teletrabajo y usar las tecnologías de la información y las comunicaciones. Establece que debe darse a conocer los canales oficiales de comunicación e información por los cuales se prestará el servicio, faculta para suspender la prestación presencial del servicio y privilegia la atención de servicios esenciales.

Así, se propicia el distanciamiento físico durante la vigencia de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. La Corte Constitucional declaró exequible este precepto[7]. Los artículos 2 y 3 de la Resolución nº. 2020SES007495 están en consonancia con los preceptos extraordinarios, pues, para el cumplimiento de las funciones de la entidad, dispuso suspender, desde el 13 de julio y hasta el 31 de agosto de 2020, el recibo de correspondencia de usuarios externos ante la Ventanilla Única de Correspondencia, en la sede de la Supersolidaria.

En su lugar, habilitó e indicó los canales virtuales para recibir la correspondencia, las solicitudes de información, documentos y consultas de las entidades vigiladas y de la ciudadanía en general. Esta medida reproduce lo dispuesto en el artículo 3 del Decreto Legislativo 491 de 2020. 14. El literal c) del artículo 119 de la Ley 489 de 1998 dispone que todos los actos administrativos de carácter general, expedidos por entidades del orden nacional, deben publicarse en el Diario Oficial.

El artículo 5 de la resolución controlada encargó a dicha dependencia asegurar el debido cumplimiento y aplicación de las medidas en el interior de la superintendencia. No se encuentra reparo de legalidad en esta previsión. 16. Las medidas impartidas por la resolución -referidas a la suspensión de términos de ciertas actuaciones administrativas a cargo de la Supersolidaria y la habilitación de canales digitales para el recibo de correspondencia- se ajustan a la necesidad de acatar las medidas sanitarias tomadas para controlar la pandemia y son consecuentes con la situación de los servidores de la superintendencia, los interesados en las actuaciones administrativas y, en general, las personas que tenían restringido el acceso a la sede de la entidad.

El acto está acorde con la motivación que llevó a la declaratoria del estado de excepción ante la emergencia sanitaria producida por el COVID-19 y con las razones que justificaron la expedición del Decreto Legislativo 491 de 2020. Las medidas son adecuadas y proporcionales al fin que persiguen, de modo que la Sala coincide con el concepto de la Facultad de Jurisprudencia del Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario y del Ministerio Público, que advirtieron que el acto controlado satisface esos requisitos.

En consecuencia, se declarará ajustado a derecho. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión n°. 26, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: DECLÁRASE la legalidad de la Resolución n°. 2020SES007495 del 13 de julio 2020, expedida por la Superintendencia de la Economía Solidaria, en relación con el examen formal y material realizado en este control inmediato de legalidad.

SEGUNDO: En firme esta decisión, ARCHÍVESE el expediente. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de la Sala LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA MILTON CHAVES GARCÍA HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ (AUSENTE CON PERMISO) SG/MAR/1C digital ----------------------- [1] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-179 de 1994 [fundamento jurídico f, artículo 20]. [2] http://www.supersolidaria.gov.co/sites/default/files/public/data/resolucion_ 2020ses007495.pdf [3] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 23 de noviembre de 2010, Rad. n°. 11001-03-15-000-2010-00196- 00 [fundamento jurídico 3]. [4] La Corte Constitucional declaró exequible el Decreto 417 de 2020 mediante sentencia C-145 de 2020 [fundamento jurídico 98]. [5] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-242 de 2020 [fundamentos jurídicos 6.142 a 6.159]. [6] En idéntico sentido, cfr. Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión n°. 26, sentencia del 18 de diciembre de 2020, Rad. 11001-03-15-000-2020- 01961-00 [fundamento jurídico 14]. [7] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-242 de 2020 [fundamentos jurídicos 6.52 a 6.74]. [8] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 23 de noviembre de 2010, Rad. nº. 11001-03-15-000-2010-00196- 00 [fundamento jurídico 3.4].