CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CIRCULAR EXTERNA 006 DE 2020 – Expedida por la Superintendencia de Industria y Comercio / ESTADOS DE EXCEPCIÓN – Definición y evolución normativa Control inmediato de legalidad de la Circular Externa No. 006 de 18 de junio de 2020, expedida por la Superintendencia de Industria y Comercio, dirigida a los alcaldes municipales y distritales, cuyo asunto es: «Coordinación de medidas de control y vigilancia en materia de protección al consumidor, con ocasión de la expedición del decreto legislativo 682 de 2020, por el cual se establece la exención especial del impuesto sobre las ventas para el año 2020 y se dictan otras disposiciones» […] Los estados de excepción o poderes excepcionales, como los denomina la doctrina, están previstos en las constituciones democráticas con el fin de que el Presidente de la República expida medidas de excepción, no frente a situaciones de mera urgencia o necesidad, «sino de aquellas que representen un peligro de tal gravedad para la comunidad política que justifican la adopción de medidas restrictivas de derechos y libertades garantizados por la Constitución», con los límites que allí se establecen, en armonía con el derecho internacional de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario, lo que requiere el establecimiento de controles estrictos para valorar la juridicidad de esas decisiones (control jurídico) y la conveniencia de las mismas (control político). […] La Constitución Nacional de 1886, cuya principal característica fue el otorgamiento de poderes ilimitados al Presidente de la República, carentes de controles jurídicos y políticos estrictos, rigurosos e integrales, señalaba en el artículo 121 original dos modalidades de estado de excepción: guerra exterior o conmoción interior […].
El Acto Legislativo 1 del 10 de diciembre de 1960 […] incorporó una tímida limitación al ejercicio de los estados de excepción por el Presidente de la República […] La reforma constitucional incluida en el Acto Legislativo 1 de 1968, (i) permitió el normal funcionamiento del Congreso de la República y la función de control político; (ii) incorporó el control posterior y automático de los decretos legislativos en cabeza de la Corte Suprema de Justicia y (iii) agregó otra tipología de estado de excepción, emergencia económica o social o que constituyan grave calamidad pública, señalando para el efecto un límite temporal de noventa días al año. […] la Constitución Política de 1991 concibió un modelo de estados de excepción más preciso en cuanto a límites temporales y sustanciales o materiales para el Presidente de la República, y un sistema de controles rígido con la pretensión de garantizar la supremacía y vigencia de la Constitución, inclusive en esas situaciones de anormalidad o extraordinarias.
El marco constitucional actual señala tres modalidades de estado de excepción, a saber: El primero, el Estado de Guerra Exterior […] El segundo, el Estado de Conmoción Interior […] El tercero, el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica […] La Ley Estatutaria 137 de 1994, reglamentó los estados de excepción en Colombia. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN NACIONAL DE 1886 – ARTÍCULO 121 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / ACTO LEGISLATIVO 1 DE1960 / ACTO LEGISLATIVO 1 DE1968 / LEY ESTATUTARIA 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / DECRETO LEGISLATIVO 682 DE 2020 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Mecanismo de control de constitucionalidad El artículo 4 superior […] establece expresamente el principio de supremacía constitucional, cuyo entendimiento se debe articular con la noción de valor normativo, es decir, que la Constitución tiene una aplicación directa y prevalente en el ordenamiento jurídico, sin que sea necesario algún tipo de desarrollo legislativo.
La supremacía y el valor normativo de la Constitución, por sí mismos, no son suficientes para que ese ordenamiento fundacional tenga plena aplicabilidad y vigencia. Es necesario contar con un mecanismo que, en el proceso de formación y consolidación del Estado de Derecho, se ha denominado el control de constitucionalidad, cuya principal finalidad es la defensa de la Constitución. […] La Constitución Política de 1991, incorpora diversas manifestaciones del control de constitucionalidad, a saber: (i) la función entregada a la Corte Constitucional en virtud de las competencias asignadas en el control abstracto y concreto de constitucionalidad (art. 241 de la Constitución);
(ii) la atribución del Consejo de Estado a través de la acción de pérdida de investidura de congresistas y la acción pública de nulidad por inconstitucionalidad (arts. 184 y 237 numeral 2 de la Constitución); (iii) la facultad de los Tribunales Administrativos, en única instancia, de conocer las objeciones por motivos de inconstitucionalidad y legalidad de los proyectos de ordenanza departamental y de acuerdo municipal, formuladas por los gobernadores y alcaldes, respectivamente (arts. 305 numeral 9 y 315 numeral 6 de la Constitución);
(iv) el control por vía de excepción de inconstitucionalidad cuya competencia recae en las autoridades judiciales y administrativas (art. 4 de la Constitución) y (v) la competencia de todas las autoridades judiciales para conocer acciones de tutela (art. 86 de la Constitución). Otro de esos mecanismos de defensa de la Constitución, de creación legal, es el control inmediato de legalidad previsto en el artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 […].
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 241 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 184 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 237 NUMERAL 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 305 NUMERAL 9 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 315 NUMERAL 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 86 / LEY ESTATUTARIA 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Trámite expedito y sumario Con la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el artículo 136 reprodujo el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, e incorporó en el artículo 185 un trámite expedito y sumario para el control inmediato de legalidad, el cual se caracteriza por no tener un carácter adversarial.
De allí que algunas expresiones como auto admisorio de la demanda o acto demandado, no sean propias de un control automático en el que se avoca o no el conocimiento del asunto, se garantiza el derecho de participación a través de la fijación de un aviso para que cualquier ciudadano u organizaciones públicas, privadas o expertos defiendan o impugnen la constitucionalidad y legalidad del acto administrativo, es obligatorio que el Ministerio Público rinda concepto y termina con la adopción de una sentencia. Así las cosas, el control inmediato de legalidad, en tanto manifestación del control de constitucionalidad, habilita a la jurisdicción contencioso administrativa para examinar desde el punto de vista formal y material las medidas administrativas de contenido general expedidas por las autoridades nacionales y territoriales, llámense reglamentos o actos administrativos, en desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, como una contención adicional al control jurídico que ejerce la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos.
FUENTE FORMAL: LEY ESTATUTARIA 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el concepto y finalidad de la potestad reglamentaria, ver: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto 2318 del 19 de septiembre de 2017, radicación 11001-03-06-000-2016- 00220-00 CONTROL DE CONVENCIONALIDAD – Los instrumentos internacionales como parámetro en el control inmediato de legalidad El estudio de las medidas administrativas de contenido general como desarrollo de los decretos legislativos en los estados de excepción, además de realizarse desde el marco constitucional y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, debe atender las obligaciones de los instrumentos internacionales aplicables, ratificados por el Estado colombiano, como obligaciones adquiridas de buena fe que no pueden ser desatendidas (art. 93 de la Constitución).
La Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), ha entendido que ese análisis se debe efectuar bajo la noción del control de convencionalidad […]. [L]a declaratoria de los estados de excepción está estrechamente ligada al Estado de Derecho, lo que supone que el Presidente de la República tiene precisos límites formales y materiales señalados en la Constitución Política, la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción y los instrumentos internacionales de derechos humanos y del derecho internacional humanitario ratificados por el Estado colombiano, lo que se extiende a las demás autoridades administrativas.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 93 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la noción y características del control de convencionalidad, ver: Corte Interamericana de Derechos Humanos, sentencia de 26 de septiembre de 2006. Serie C No. 154, sentencia de 20 de noviembre de 2007. Serie C No. 169, sentencia de 5 de octubre de 2015.
Serie C No. 302 ESTADOS DE EXCEPCIÓN – Principios [L]os principios que deben cumplirse en los estados de excepción para definir su conformidad con las normas internacionales, a saber: (i) Principio de legalidad […] (ii) Principio de proclamación o de publicidad […] (iii) Principio de notificación […] (iv) Principio de temporalidad […] (v) Principio de amenaza excepcional […] (vi) Principio de proporcionalidad […] (vii) Principio de no discriminación […] (viii) Principios de compatibilidad, concordancia y complementariedad de las normas del derecho internacional […] (ix) Principio de intangibilidad del ejercicio de los derechos humanos fundamentales […].
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características y presupuestos formales La jurisprudencia del Consejo de Estado ha definido las características o componentes mínimos del control de legalidad asignado a la jurisdicción contencioso administrativa, precisando distintos criterios que regulan el trámite y los efectos de la decisión. […] (i) tiene la connotación de un proceso judicial y la providencia con la que concluye tiene las características de una sentencia judicial, (ii) es automático e inmediato, (iii) es integral, (iv) es autónomo, (v) la sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa y, por lo tanto, (vi) es compatible con las acción de simple nulidad y de nulidad por inconstitucionalidad prevista en el artículo 237-2 de la Constitución Política. […] la revisión de los requisitos formales se encamina a constatar que la Circular Externa No. 006 de 2020, proferida por la Superintendencia de Industria y Comercio, se haya dictado con competencia de la autoridad y con el cumplimiento de los presupuestos contenidos en los artículos 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y 136 del CPACA, esto es, (i) que las medidas de carácter general sean emanadas de autoridades nacionales, (ii) que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y (iii) como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. […] la Corporación concluye que se cumplen los presupuestos formales que habilitan el análisis de fondo de la Circular Externa No. 006 de 18 de junio de 2020, proferida por el Superintendente de Industria y Comercio.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 237 NUMERAL 2 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Juicio de conexidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Juicio de motivación suficiente / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Juicio de proporcionalidad La jurisprudencia de esta Corporación en punto del estudio material de las medidas administrativas objeto de control inmediato de legalidad, ha señalado que se deben sustentar en los juicios de conexidad y de proporcionalidad, lo que no excluye otros juicios contenidos en la Ley 137 de 1994 (finalidad, necesidad fáctica y jurídica, motivación suficiente, motivación de incompatibilidad, ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, no contradicción específica y no discriminación), en tanto de conformidad con el artículo 2 de esa normativa, su objeto es regular las facultades atribuidas al Gobierno Nacional durante los estados de excepción y establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales, así como las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales. […] De conformidad con el artículo 215 de la Constitución Política, los decretos ley que dicte el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, en el estado de emergencia económica, social y ecológica, deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, es decir, deben guardar conexidad con las causas que dieron lugar a su declaratoria.
En igual sentido, el artículo 47 de la Ley 137 de 1994 establece que los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con ese estado de excepción. […] La motivación de los actos administrativos debe ser entendida «como un medio técnico de control de la causa del acto. Por ello no es un simple requisito meramente formal, sino de fondo (más técnicamente: la motivación es interna corporis, no externa; hace referencia a la perfección del acto más que a formas exteriores del acto mismo).
Quiere decirse que la motivación no se cumple con cualquier fórmula convencional; por el contrario, la motivación ha de ser suficiente, esto es, ha de dar razón plena del proceso lógico y jurídico que ha determinado la decisión». En el contexto de los estados de excepción, este presupuesto sustancial adquiere una relevancia especial por la habilitación legislativa que la Constitución Política le entrega, bajo determinadas y estrictas condiciones, de manera extraordinaria al Presidente de la República, por lo que el deber de motivación es imperativo desde los artículos 212, 213, 214 y 215 de la Carta. […] El artículo 13 de la Ley 137 de 1994, dispone que «las medidas expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar».
Para la Corte Constitucional, el juicio de proporcionalidad requiere la verificación de dos elementos. El primero, que la medida «debe imponer limitaciones o restricciones a derechos y garantías constitucionales en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad». El segundo, que la medida «guarde proporcionalidad con los hechos que busca conjurar o limitar en sus efectos».
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la revisión de constitucionalidad del Decreto 637 de 2020, ver: Corte Constitucional, sentencia C–307 de 12 de agosto de 2020 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 682 de 2020, ver: Corte Constitucional, sentencia C–430 de 30 de septiembre de 2020 FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 8 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 11 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 14 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY ESTATUTARIA 137 DE 1994 NORMA DEMANDADA: CIRCULAR EXTERNA 006 (18 de junio) SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO (No anulada) / CIRCULAR EXTERNA 006 (18 de junio) SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO – NUMERAL 3 (Anulada parcialmente) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ONCE ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., catorce (14) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03009-00(CA) Actor: SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO Demandado: CIRCULAR EXTERNA 006 DEL 18 DE JUNIO DE 2020 Asunto: Control inmediato de legalidad de la Circular Externa No. 006 de 18 de junio de 2020, expedida por la Superintendencia de Industria y Comercio, dirigida a los alcaldes municipales y distritales, cuyo asunto es: «Coordinación de medidas de control y vigilancia en materia de protección al consumidor, con ocasión de la expedición del decreto legislativo 682 de 2020, por el cual se establece la exención especial del impuesto sobre las ventas para el año 2020 y se dictan otras disposiciones» FALLO CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD [pic] La Sala Once Especial de Decisión del Consejo de Estado en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial las conferidas por los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), ejerce el control inmediato de legalidad sobre la Circular Externa No. 006 de 2020, proferida por la Superintendencia de Industria y Comercio, dirigida a los alcaldes municipales y distritales, en la que se indica como asunto: «Coordinación de medidas de control y vigilancia en materia de protección al consumidor, con ocasión de la expedición del decreto legislativo 682 de 2020, por el cual se establece la exención especial del impuesto sobre las ventas para el año 2020 y se dictan otras disposiciones».
I.
ANTECEDENTES 1. Acto sometido a control inmediato de legalidad El Superintendente de Industria y Comercio remitió la Circular Externa No. 006 de 2020, dirigida a los alcaldes municipales y distritales, cuyo asunto es: «Coordinación de medidas de control y vigilancia en materia de protección al consumidor, con ocasión de la expedición del decreto legislativo 682 de 2020, por el cual se establece la exención especial del impuesto sobre las ventas para el año 2020 y se dictan otras disposiciones», para efectos del control inmediato de legalidad que le corresponde realizar al Consejo de Estado.
El texto de la Circular es el siguiente: «CIRCULAR EXTERNA Nº. 006 DE 2020 (18 de junio de 2020) PARA: Alcaldes Municipales y Distritales DE: Superintendencia de Industria y Comercio ASUNTO: Coordinación de medidas de control y vigilancia en materia de protección al consumidor, con ocasión de la expedición del decreto legislativo 682 de 2020, por el cual se establece la exención especial del impuesto sobre las ventas para el año 2020 y se dictan otras disposiciones.
FECHA: 18 de junio de 2020 1. OBJETO. Exhortar a las autoridades territoriales con funciones de protección al consumidor, al despliegue de acciones de inspección y vigilancia articuladas, para identificar aspectos objeto de verificación, en aras de garantizar los derechos de los consumidores, en el desarrollo de la medida de reactivación económica e incentivo al consumo implementada por el Gobierno Nacional referente a la exención especial del impuesto sobre las ventas del Decreto Legislativo 682 de 21 de mayo de 2020. 2.
JUSTIFICACIÓN NORMATIVA. Mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, el Gobierno Nacional declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, con la finalidad de adoptar las medidas necesarias para atender las consecuencias derivadas de la llegada del Coronavirus COVID-19 a Colombia e impedir las extensión de sus efectos negativos, entre ellos, los efectos económicos que requieren atención mediante la implementación de medidas extraordinarias de diferente naturaleza como tributarias, financieras, entre otras.
En el marco de las medidas enunciadas en el precitado Decreto, el Gobierno Nacional mediante Decreto Legislativo 682 de 21 de mayo de 2020 estableció la exención especial del impuesto sobre las ventas -IVA para determinados bienes corporales muebles que sean enajenados dentro del territorio nacional en los días 19 de junio de 2020, 3 de julio de 2020 y 19 de julio de 2020, con el fin de reactivar la economía de aquellos sectores que se han visto perjudicados por los efectos de la pandemia del COVID 19 y también para brindar un estímulo a los consumidores beneficiándolos con la disminución del valor del impuesto sobre las ventas -IVA, como consecuencia del beneficio tributario concedido a los responsables de dicho impuesto.
Entendiendo que la mencionada estrategia, incentiva la adquisición de productos a través de comercio electrónico y presencial, en un momento importante para los consumidores que reducida su capacidad de pago con ocasión de la crisis, buscan las mejores alternativas para la adquisición de productos, y con la finalidad de evitar la configuración de conductas que vulneren el Estatuto del Consumidor, se hace imperativo que todas las alcaldías municipales y distritales, en desarrollo de las funciones de control y vigilancia en materia de protección al consumidor que les han sido asignadas por disposición legal[1], se articulen con la Superintendencia de Industria y Comercio como autoridad nacional competente para impartir instrucciones en la materia[2] con el propósito de garantizar el amparo de los derechos que le asisten a los consumidores.
En ese sentido, y en atención a lo dispuesto en el artículo 62 de la Ley 1480 de 2011 – Estatuto del Consumidor –, que otorga a los alcaldes, las mismas facultades administrativas de control y vigilancia asignadas a la Superintendencia de Industria y Comercio, esta Superintendencia EXHORTA a los alcaldes municipales y distritales para que en el territorio de su jurisdicción, adelanten acciones especiales de inspección y vigilancia respecto de la actividad desplegada por los productores y proveedores, los días destinados por el Gobierno Nacional para adquirir productos con el beneficio de la disminución del valor del impuesto sobre las ventas -IVA a la tarifa de venta y garantizar a los consumidores una protección frente a: la publicidad engañosa; el cumplimiento de las normas que regulan las promociones y ofertas; información pública de precios; información clara, veraz, suficiente, oportuna e idónea sobre los requisitos para la aplicación de la exención; y demás asuntos amparados en el Estatuto del Consumidor.
3. ACCIONES DE CONTROL Y VIGILANCIA QUE DEBEN ADELANTAR LAS ALCALDÍAS. Para una verdadera protección a los derechos de los consumidores las Alcaldías deberán, de manera paralela al despliegue de las acciones de control y vigilancia a que haya lugar, replicar, a través de todos los medios de dispuestos para suministrar información al público, la información relacionada con las condiciones que rodean la implementación y disfrute del beneficio tributario creado por el Gobierno Nacional mediante el Decreto Legislativo 682 de 21 de mayo de 2020.
Para efectos de lo anterior deberá tenerse claridad sobre los siguientes aspectos: Voluntariedad de la medida. De conformidad con lo dispuesto por Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, mediante concepto No. 000516 de 1 de junio de 2020, es optativo, aplicar la exención especial. Información sobre las fechas en que aplica la medida.
La persona natural o jurídica que ofrezca productos [pic] en el mercado que estén cobijados por el Decreto Legislativo 682 de 2020 y opte, de manera voluntaria, por realizar la exención del IVA en los días indicados en el Gobierno Nacional, deberá informar de manera clara que en su establecimiento o el comercio electrónico se aplicará esta exención en los términos señalados en la norma.
Productos sobre los que recae la medida: - Elementos deportivos (cuyo precio de venta por unidad sea igualo inferior a ochenta (80) UVT, sin incluir el impuesto sobre las ventas -IVA.) - Juguetes y juegos (cuyo precio de venta por unidad sea igualo inferior a diez (10) UVT, sin incluir el impuesto sobre las ventas -IVA.) - Vestuario (cuyo precio de venta por unidad sea igualo inferior a veinte (20) UVT, sin incluir el impuesto sobre las ventas -IVA.) - Complementos de vestuario (cuyo precio de venta por unidad sea igualo inferior a veinte (20) UVT, sin incluir el impuesto sobre las ventas -IVA.) - Útiles escolares (cuyo precio de venta por unidad sea igualo inferior a cinco (5) UVT, sin incluir el impuesto sobre las ventas -IVA.) - Bienes e insumos del sector agropecuario (cuyo precio de venta por unidad sea igualo inferior a ochenta (80) UVT, sin incluir el impuesto sobre las ventas -IVA). - Electrodomésticos, computadores y equipos de comunicaciones (cuyo precio de venta por unidad sea igualo inferior a ochenta (80) UVT, sin incluir el impuesto sobre las ventas -IVA.
Teniendo claro lo anterior, a continuación, se expondrán algunos de los elementos a considerar en el despliegue de las funciones de control y vigilancia, a partir de los cuales se podrían evidenciar presuntas infracciones en materia de promociones y ofertas, información pública de precios, e información clara, veraz, suficiente, oportuna e idónea sobre los requisitos para la aplicación de la exención, en el marco de las relaciones de consumo que se deriven de la implementación de la exención especial del impuesto sobre las ventas para el año 2020.
I. Promociones u ofertas. Cuando la autoridad territorial evidencie que en los días de la exención especial del impuesto sobre las ventas IVA, el responsable de dicho impuesto tiene vigente una promoción u oferta, entendida como el ofrecimiento temporal de productos en condiciones especiales, favorables o de manera gratuita, como incentivo para el consumidor, deberá tener en cuenta los siguientes aspectos: • Las promociones u ofertas que se encuentren vigentes para alguno de los días contemplados en el Decreto Legislativo 682 de 2020, tendrán plena validez.
El precio final del producto corresponderá al precio ofertado y sobre éste deberá aplicarse el beneficio tributario. • Las condiciones de tiempo deben ser informadas al consumidor en la publicidad, de no indicarse la fecha de iniciación de la promoción u oferta, se entenderá que rige a partir del momento en que fue dada a conocer al público.
En igual sentido, la omisión de la fecha hasta la cual está vigente o de la condición de que es válida hasta agotar inventario determinado, hará que la promoción se entienda válida hasta que se dé a conocer la revocatoria de la misma, por los mismos medios e intensidad con que se haya dado a conocer originalmente. • La promoción u oferta vigente para los días especiales de exención, impide que el empresario modifique el precio del bien previamente y con posterioridad al ofrecimiento, so pena de considerarse su conducta como una inducción a error a los consumidores, lo cual lo haría acreedor a posibles sanciones consagradas en el Estatuto del Consumidor.
Igualmente, y en el ejercicio de las acciones de control y vigilancia, deberá revisar, entre otros, los siguientes aspectos: • La relación de las promociones y ofertas cuya vigencia incluya el día de la exención tributaria. • En qué consiste la promoción u oferta. • Los términos, condiciones y restricciones de las promociones u ofertas. • Las piezas publicitarias emitidas con ocasión de la promoción u oferta. • El histórico de precios de cada uno de los productos ofrecidos en cada una de las promociones. • Facturas de venta de productos objeto de una promoción u oferta en cualquiera de las fechas de la exención especial del IVA para determinar si se aplicó o no el beneficio tributario.
II. Información pública de precios. La autoridad territorial deberá verificar que para el día de la exención especial del impuesto sobre las ventas IVA, el responsable del impuesto, informe a los consumidores si se acoge o no a la medida contenida en el Decreto Legislativo 682 de 2020. Si el empresario se acoge a la referida medida, la autoridad territorial, en sus acciones de control y vigilancia, deberá revisar: • Que el empresario informe al consumidor de manera clara y comprensible si el precio anunciado el día de la exención especial del IVA, incluye o no el descuento del valor del impuesto.
En todo caso, la disminución del valor del IVA deberá verse siempre reflejado al momento de expedirse la correspondiente factura. • Que la información visual del precio se realice por cualquiera de los siguientes medios, según corresponda, de acuerdo al producto y el método de venta utilizado: a) En el cuerpo mismo del producto, mediante impresión o con etiquetas adheridas a su envase o empaque; b) En listas, ostensiblemente visibles al público; c) En etiquetas colocadas en las góndolas, anaqueles o estantes, siempre y cuando el producto esté debidamente codificado en la aplicación o programa informático de facturación que se utilice en el establecimiento de comercio y d) En forma contigua a la imagen o descripción del producto en caso de que desarrolle ventas a distancia mediante catálogo, folleto o comercio electrónico.
III. Información clara, veraz, suficiente, oportuna e idónea. La autoridad territorial deberá verificar que el responsable del impuesto sobre las ventas -IVA, que se acoge a la medida contenida en el Decreto Legislativo 682 de 2020, informe a los consumidores de manera clara, veraz, suficiente, oportuna e idónea, sobre los requisitos para la aplicación de la exención, a saber: • La venta se tiene que efectuar al consumidor final. • El responsable del impuesto sobre las ventas solamente puede enajenar los bienes cubiertos ubicados en Colombia y al detal. • Se debe facturar (identificando plenamente al comprador), y se debe emitir la factura el día de la respectiva compra.
Por lo tanto, la factura debe tener la fecha sólo de los días exentos de IVA, en caso contrario, la venta no será cubierta por el beneficio. • El pago del bien debe hacerse mediante tarjeta de crédito o débito, o por cualquier otro medio electrónico. No aplica para pagos en efectivo. • El medio de pago debe estar sometido a la vigilancia de la Superintendencia Financiera. • La entrega de los productos debe hacerse dentro de las dos semanas siguientes a la compra. • Límite de tres (3) unidades, del mismo bien cubierto, que pertenezcan al mismo género.
El responsable del impuesto está obligado a verificar que no se supere dicho límite por parte del consumidor. • Igualmente, si el producto fue adquirido a través de mecanismos de comercio electrónico y no es recibido por el consumidor dentro de las dos (2) semanas siguientes a la realización de la compra, se deberá informar al consumidor que cuenta con 5 días hábiles siguientes a la fecha en que debió haber recibido el producto y no lo recibió para solicitar la reversión del pago ante el proveedor y notificar de la reclamación al emisor del medio de pago.
4. ORIENTACIÓN SOBRE CANALES PARA DENUNCIAR LA VULNERACIÓN DE DERECHOS EN EL MARCO DE LA EXENCIÓN ESPECIAL DEL DÍA SIN IVA La autoridad territorial deberá informar y orientar a los consumidores sobre las acciones y canales que existen para poner en conocimiento las inconformidades por vulneración a sus derechos consagrados en el Estatuto del Consumidor, en el marco de las relaciones de consumo que se deriven de la implementación de la exención especial del impuesto sobre las ventas IVA.
Las herramientas con que cuenta el consumidor para resolver sus controversias son: • En vía jurisdiccional. Los consumidores, previa reclamación directa al empresario, cuentan con la acción de protección al consumidor, con la cual pueden presentar una demanda ante la Superintendencia de Industria y Comercio a través de su Delegatura para Asuntos Jurisdiccionales o ante el juez ordinario, para reclamar sus derechos particulares y concretos, como, por ejemplo, la efectividad de la garantía, el reembolso de dinero, o la indemnización de perjuicios en caso de proceder. • En vía administrativa.
Los consumidores podrán presentar quejas y denuncias en procura de la protección del interés general con el propósito de que se adelante la investigación administrativa correspondiente, ante la Superintendencia de Industria y Comercio, o ante la Alcaldía, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 62 de la Ley 1480 de 2011 – Estatuto del Consumidor –, que otorga a los alcaldes, las mismas facultades administrativas de control y vigilancia asignadas a la Superintendencia de Industria y Comercio. • SIC Facilita.
Por medio de esta plataforma los consumidores pueden resolver sus problemas con los proveedores o expendedores procurando una solución rápida y sin necesidad de acudir a instancias jurisdiccionales.
5. COORDINACIÓN DE ACCIONES CON LA DELEGATURA DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR DE LA SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO. Con la finalidad de trabajar de manera articulada para salvaguardar los derechos de los consumidores, esta Superintendencia EXHORTA a los alcaldes a observar las siguientes conductas: • Informar y replicar a los consumidores los aspectos relevantes que deben tener en cuenta a la hora de acoger el beneficio. • Realizar, con la observancia plena de las normas procesales vigentes, visitas administrativas de inspección en las páginas web de los proveedores de bienes y servicios a través del comercio electrónico o en los establecimientos de comercio de venta presencial, para verificar los aspectos señalados en la presente circular. • Realizar requerimientos de información a las distintas personas naturales o jurídicas proveedoras de bienes y servicios a través del comercio electrónico o propietarias de establecimientos de comercio de venta presencial, solicitando información que se considere pertinente, conforme las instrucciones impartidas en la presente circular, para determinar presuntas infracciones al Estatuto del Consumidor y conceder un término prudencial para que sea aportada, indicando con claridad la dirección adónde debe ser remitida. • Remitir a la mayor brevedad al Despacho de la Superintendente Delegada para la Protección del Consumidor de la Superintendencia de Industria y Comercio, a los correos electrónicos mcorcione@sic.gov.co o contactenos@sic.gov.co, el resultado de las acciones de inspección y vigilancia desplegadas por la autoridad, mediante un informe que dé cuenta de los aspectos verificados junto con la información recaudada, siempre que de las mismas se desprendan posibles vulneraciones a las normas del Estatuto del Consumidor.
ANDRÉS BARRETO GONZÁLEZ SUPERINTENDENTE DE INDUSTRIA Y COMERCIO». 2. Trámite procesal 2.1. Por auto de 27 de julio de 2020, la Magistrada Sustanciadora avocó el conocimiento de la Circular Externa No. 006 de 2020, proferida por el Superintendente de Industria y Comercio, dirigida a los alcaldes municipales y distritales, en la que se indica como asunto: «Coordinación de medidas de control y vigilancia en materia de protección al consumidor, con ocasión de la expedición del decreto legislativo 682 de 2020, por el cual se establece la exención especial del impuesto sobre las ventas para el año 2020 y se dictan otras disposiciones», con el fin de efectuar el control inmediato de legalidad previsto en los artículos 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y 136 del CPACA.
Esa decisión dispuso la notificación al Superintendente de Industria y Comercio y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Del mismo modo, se solicitó a la Superintendencia de Industria y Comercio que dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación, remitiera los antecedentes administrativos de la Circular Externa No. 006 de 2020 y aportara las pruebas que pretendiera hacer valer.
Asimismo, ordenó a la Secretaría General de la Corporación que fijara un aviso por el término de diez (10) días, y a través de los diferentes medios virtuales, con el fin de permitir que cualquier ciudadano interviniera para defender o impugnar la legalidad de la Circular Externa No. 006 de 2020. También dispuso que, expirado ese término, corriera traslado al Ministerio Público para que dentro de los diez (10) días siguientes rindiera concepto conforme a lo establecido en el numeral 5° del artículo 185 del CPACA, y se invitó a las Universidades Nacional de Colombia, Externado, Rosario, Javeriana, Libre de Colombia, de los Andes, Antioquia, EAFIT y de Ibagué, así como a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario -ICDT-, a la Federación Nacional de Comerciantes -Fenalco-, a la Confederación Colombiana de Consumidores, a la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia -Andi-, a la Asociación Colombiana de las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas -Acopi- y a la Liga de Consumidores de Bogotá, para que dentro del mismo término, presentaran por escrito concepto sobre la legalidad del acto administrativo bajo estudio. 2.2.
En cumplimiento de lo anterior, la Secretaría General del Consejo de Estado libró las correspondientes notificaciones y comunicaciones el 3 de agosto de 2020 y comunicó a las Universidades y entidades invitadas. En esa misma fecha, se efectuó la fijación del aviso por el término de 10 días. El 20 de agosto de 2020, se corrió traslado al Ministerio Público por 10 días. 3.
Intervenciones 3.1. Superintendencia de Industria y Comercio La Jefe de la Oficina Jurídica de la entidad defendió la legalidad de la Circular Externa No. 006 de 2020, con base en los siguientes argumentos: En primer lugar, hizo referencia al marco constitucional y legal que, en su sentir, sirvió de sustento para la expedición del acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad, en concreto, a la fórmula del Estado social de derecho, a la dignidad humana, la solidaridad y la prevalencia del interés general.
De igual manera, se refirió al Capítulo 6 del Título VII de la Carta Política en el que se faculta al Presidente de la República para declarar los estados de excepción, de conformidad con las normas constitucionales, los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos y la Ley Estatutaria 137 de 1994. Por último, mencionó el artículo 5 de la Ley 1751 de 2015, en la que se reguló el derecho fundamental a la salud, respecto del cual destacó el deber del Estado de proteger y garantizar su goce efectivo, así como el deber de las personas de propender por su autocuidado.
Indicó que por medio de los Decretos 417 y 637 de 17 de marzo y 6 de mayo, ambos de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del COVID-19. De otra parte, señaló que el Decreto Legislativo 682 de 2020 tuvo por finalidad crear la exención especial del impuesto sobre las ventas -IVA- para determinados bienes corporales muebles que sean enajenados en el territorio nacional, en jornadas que se llevarían a cabo los días 19 de junio, 3 de julio y 19 de julio de 2020, «con el fin de mitigar los efectos económicos negativos causados con la crisis del coronavirus COVID 19, reactivar la economía de aquellos sectores que se han visto perjudicados y brindar un estímulo a los consumidores beneficiándolos con la disminución del valor del impuesto sobre las ventas -IVA a la tarifa de venta».
Enseguida mencionó las obligaciones que recaen sobre los responsables del impuesto que se acogieran al mencionado decreto legislativo. En tercer lugar, aseveró que la Circular Externa No. 006 de 18 de junio de 2020 desarrolló las medidas necesarias para el cumplimiento de lo previsto en el Decreto Legislativo 682 de 2020, destacando que se expidió en virtud de las competencias asignadas en el artículo 1° del Decreto 4886 de 2011, «Por medio del cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Industria y Comercio, se determinan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones», que establece, entre otras, la de impartir instrucciones en materia de protección al consumidor y fijar criterios que faciliten su cumplimiento y señalar los procedimientos para su efectiva aplicación. Puso de presente que la Superintendencia de Industria y Comercio cuenta con facultades de instrucción sobre protección del consumidor y puede expedir actos administrativos con el fin de salvaguardar los derechos de los consumidores, por lo que mediante la Circular Externa No. 006 de 2020 exhortó a los alcaldes municipales y distritales para que, en el territorio de su jurisdicción, adelanten acciones especiales de control y vigilancia respecto de la actividad desplegada por los productores y proveedores, los días destinados por el Gobierno Nacional para adquirir productos con el beneficio de la disminución del valor del impuesto sobre las ventas -IVA.
Refirió que esa Circular está dirigida a todas las autoridades territoriales que ejercen funciones de protección al consumidor conforme a lo establecido en el artículo 62 de la Ley 1480 de 2011[3], el cual dispuso que los alcaldes ejercerán en sus respectivas jurisdicciones las mismas facultades administrativas de control y vigilancia que la Superintendencia de Industria y Comercio.
Destacó que las instrucciones contenidas en la Circular Externa No. 006 de 2020, se impartieron con miras a que las autoridades territoriales con competencias en materia de protección al consumidor extendieran acciones de control y vigilancia, con el fin de garantizar en sus territorios la protección al consumidor mediante la verificación de presuntas infracciones en materia de promociones y ofertas, información pública de precios e información clara, veraz, suficiente, oportuna e idónea sobre los requisitos para la aplicación de la exención, en el marco de las relaciones de consumo que se deriven de la implementación de la exención especial del impuesto sobre las ventas -IVA, para el año 2020, de conformidad con las directrices fijadas en el Decreto Legislativo 682 de 2020.
Señaló que la expedición del acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad es una expresión de los principios constitucionales de coordinación y colaboración administrativa, cuyo propósito es contribuir a la adecuada protección de los derechos del consumidor, lo que fundamentó en los artículos 113 y 209 de la Carta Política, relativos en su orden, al principio de separación de funciones de los órganos del Estado, pero con una colaboración armónica, y a los principios de la función administrativa.
Asimismo, mencionó los artículos 6 de la Ley 489 de 1998 y 3 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011, que aluden a los principios de coordinación y colaboración en el ejercicio de las funciones de las autoridades administrativas con el fin de lograr los fines y cometidos estatales, y se apoyó en las sentencias C-1051 de 2001, C-822 de 2004 y C- 983 de 2005, emanadas de la Corte Constitucional.
Finalmente, en relación con la necesidad de expedir la Circular Externa No. 006 de 2020, indicó que la Dirección de Investigaciones para la Protección al Consumidor de la Superintendencia de Industria y Comercio entre el 1 y el 15 de junio de 2020, había recibido ochenta y cuatro denuncias relacionadas con el incremento de precios, previo al día sin IVA, las cuales tuvieron un alto índice de representatividad en el total de denuncias presentadas al 15 de junio de 2020, que ascendieron a 1366.
Agregó que ante al aumento de las denuncias recibidas se adelantaron visitas administrativas de inspección a seis páginas web de diversos comercios electrónicos con la finalidad de revisar los aspectos relacionados con la información, los precios, condiciones de tiempo, modo y lugar de promociones y ofertas, y efectuó ocho requerimientos a diferentes sociedades durante el periodo comprendido entre el 19 de mayo y el 19 de junio de 2020, en los que solicitó: (i) el histórico de precios de los electrodomésticos, computadores y equipos de comunicaciones cuyo precio de venta sea igual o inferior a 80 UVT, sin incluir el impuesto sobre las ventas;
(ii) la relación de peticiones, quejas y reclamos; (iii) copia de diez facturas de venta de los electrodomésticos, computadores y equipos de comunicaciones y (iv) la relación de promociones y ofertas cuya vigencia incluya el 19 de junio de 2020. Que el 18 de junio de 2020 se adelantaron tres visitas de inspección administrativa a establecimientos de comercio con el fin de verificar el cumplimiento de las normas de protección al consumidor, así como la información suministrada a los consumidores sobre el día de exención del impuesto sobre las ventas -IVA, y por el cumplimiento de las condiciones señaladas en el Decreto Legislativo 682 de 2020.
Sostuvo que la finalidad de las acciones de inspección y vigilancia adelantadas, previa la primera jornada de exención especial del impuesto sobre las ventas, era tener elementos necesarios para garantizar una adecuada protección de los consumidores respecto de sus derechos a recibir «(i) una información de conformidad con las calidades requeridas, ii) una protección contra la publicidad engañosa, ii) una protección frente al cabal cumplimiento de las normas que regulan las promociones y ofertas [y] iii) una información adecuada frente a la forma en que se deben informar los precios de los productos, etc».
En definitiva, la Jefe de la Oficina Jurídica de la Superintendencia de Industria y Comercio expresó que en razón de la necesidad de proteger los derechos de los consumidores en todo el territorio nacional en el marco de las relaciones de consumo, y como desarrollo del Decreto Legislativo 682 de 2020, se originó la expedición de la Circular Externa No. 006 de 2020, lo que también se motivó «en el escenario de los hallazgos encontrados previamente en las visitas de inspección efectuadas (…) y por el aumento de denuncias presentadas en la Dirección de Investigaciones de Protección al Consumidor, que permitían prever el impacto de la medida, dado que se permitiría acceder al beneficio tributario tanto en las ventas mediante comercio electrónico como presenciales, situación que requería la especial atención de todas las autoridades que ejercen inspección y vigilancia». 3.2.
Universidad Externado de Colombia Por intermedio de dos investigadores del Departamento de Derecho Financiero y Bursátil del ente universitario, rindieron concepto en el que pidieron que se declarara la legalidad de la Circular Externa No. 006 de 2020, expedida por la Superintendencia de Industria y Comercio. Como aspecto inicial, plantearon el siguiente problema jurídico con el fin de delimitar la discusión: ¿Las facultades conferidas a los alcaldes por medio de la Circular Externa No 006 del 18 de junio de 2020 están acorde con las competencias otorgadas a través de la Ley 1480 de 2011? Para dar respuesta al interrogante formulado desarrollaron (i) las competencias constitucionales y legales de las alcaldías en temas de consumidor;
(ii) la información como elemento rector de protección al consumidor y (iii) los esquemas de protección al consumidor. En relación con el primer numeral, mencionaron los artículos 311, 314 y 315 de la Constitución Política, relativos a la regulación de los municipios y de los alcaldes como jefes de la administración local y representante legal del municipio, y agregaron que el artículo 62 de la Ley 1480 de 2011 que le otorga facultades a los alcaldes en materia de protección al consumidor en sus jurisdicciones, así como el artículo 76 de la misma normativa en el que se establece que los alcaldes y gobernadores garantizarán el funcionamiento de los Consejos de Protección al Consumidor de conformidad con lo previsto en los Decretos 3168 de 1983, 1009 de 1988 y la Directiva Presidencial 04 de 2006.
Concluyeron que los alcaldes están facultados legalmente para adelantar sus funciones de inspección, vigilancia y control frente a las actividades realizadas por los productores y proveedores, con el fin de evitar conductas que amenacen y vulneren los derechos de los consumidores como información y publicidad engañosa, las ventas atadas y el acaparamiento.
Respecto del segundo numeral, aludieron al artículo 78 de la Constitución Política en el que se consagra el derecho constitucional de protección al consumidor, que incorpora como principio rector la obligación de los productores y proveedores de suministrar información a favor de los consumidores, a lo que agregaron que la razón de la intervención del Estado se encamina a corregir la falla de mercado de asimetría de la información presente en las relaciones de consumo.
Sostuvieron que la teoría moderna del contrato está supeditada por la contratación estandarizada, en donde se destacan las condiciones uniformes, respecto de las cuales el productor y el proveedor son la parte fuerte de la relación contractual y el consumidor la parte débil. Refirieron que el suministro de la información es un elemento rector en materia de protección al consumidor, principio en el que se sustenta el Estatuto del Consumidor tanto en la etapa precontractual como en la contractual, imponiéndose una obligación legal al productor y distribuidor que, en caso de incumplimiento, genera un régimen de responsabilidad en materia de relaciones de consumo.
Con base en lo anterior, encontraron que los criterios en materia de información clara, veraz, suficiente, oportuna e idónea expuestos en la Circular Externa No. 006 de 2020, están acordes con el artículo 23 de la Ley 1480 de 2011 relativo al deber de información mínima para los consumidores y la responsabilidad que se deriva para los proveedores y productores.
De igual manera, advirtieron que en cuanto a las condiciones de la compra realizada por medio de mecanismos electrónicos, las instrucciones del acto administrativo bajo examen están en concordancia con los artículos 50 de la Ley 1480 de 2011 y 6 del Decreto Legislativo 682 de 2020. También señalaron que respecto de obligaciones tributarias se indica con precisión que el responsable del impuesto sobre las ventas -IVA, solamente puede enajenar los bienes cubiertos ubicados en Colombia y al detal, y que el establecimiento de comercio tiene la obligación de facturar con unos parámetros precisos definidos, igualmente, en el artículo 6 del Decreto Legislativo 682 de 2020.
Finalmente, indicaron que la Circular Externa No. 006 de 2020 determina lo relativo a la promoción y la oferta. En lo que atañe con el tercer numeral, destacaron que el acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad desarrolla los criterios del sistema de información en trámites propios de las funciones asignadas a la Superintendencia de Industria y Comercio en el marco de la desconcentración como forma de organización política y administrativa, a lo que agregaron que la Ley 1480 de 2011 incorporó unos esquemas de protección al consumidor en sede jurisdiccional y administrativa ante esa entidad.
Además mencionaron la existencia de acciones jurisdiccionales de protección al consumidor (populares y de grupo, las de responsabilidad por daños por producto defectuoso ante la jurisdicción ordinaria, la violación directa a las normas sobre protección a consumidores y usuarios, las inconformidades originadas por la aplicación de las normas sobre protección contractual contenidas en la Ley 1480 de 2011, los daños causados en la prestación de los servicios que suponen la entrega de un bien y los daños causados por información o publicidad engañosa).
Con fundamento en lo expuesto, solicitaron la declaratoria de legalidad de la Circular Externa No. 006 de 2020, expedida por la Superintendencia de Industria y Comercio. 3.3. Instituto Colombiano de Derecho Tributario El Presidente del Instituto remitió el concepto aprobado por los miembros del Consejo Directivo, en el que se exponen las consideraciones respecto de la legalidad de la Circular Externa No. 006 de 18 de junio de 2020.
Luego de hacer referencia al Título I del Decreto Legislativo 682 de 2020, disposiciones cuyo cumplimiento se pretende hacer efectivo con la Circular Externa No. 006 de 2020, señaló que el propósito de ese acto administrativo es exhortar a los alcaldes municipales y distritales para que en el territorio de su jurisdicción adelanten las acciones especiales de inspección y vigilancia respecto de la actividad de los productores y proveedores, los días destinados por el Gobierno Nacional para adquirir productos con el beneficio de la disminución del impuesto sobre las ventas -IVA a la tarifa de venta, y garantizar la protección a los consumidores de conformidad con lo establecido en el artículo 62 de la Ley 1480 de 2011.
En cuanto a los requisitos formales, señaló que la Superintendencia de Industria y Comercio, en ejercicio de funciones administrativas y jurisdiccionales, tiene a su cargo la protección de la competencia, los datos personales y la metrología legal, los derechos de los consumidores, y administra el Sistema Nacional de la Propiedad Industrial, conforme a lo establecido en el Decreto 4886 2011, la Ley 155 de 1959, el Decreto 3307 de 1963, el Decreto 1302 de 1964, los Decretos 3466 y 3467 de 1982, el Decreto 2876 de 1984, el Decreto 2153 de 1992, el Decreto 2269 de 1993, la Ley 256 de 1996, la Ley 446 de 1998, la Ley 527 de 1999, el Decreto 1130 de 1999, el Decreto 1747 de 2000, la Ley 643 de 2001, el Decreto 3081 de 2005, el Decreto 3144 de 2008, la Ley 1266 de 2008, las Leyes 1335, 1340 y 1341 de 2009, la Ley 1369 de 2009, el Decreto 4130 de 2011 y el Decreto 4176 de 2011.
Igualmente, puso de presente que se cumplen las formalidades propias del acto administrativo para su expedición. A continuación, realizó el estudio del acto administrativo bajo examen a partir de las normas superiores que le sirvieron de parámetro de control, concluyendo que (i) no desconoce los derechos constitucionales, por el contrario, busca garantizar los derechos de los consumidores en el marco de la reactivación económica e incentivo al consumo que adoptó el Gobierno Nacional a través de la exención especial del impuesto sobre las ventas -IVA para el año 2020;
(ii) no contempla limitación alguna de derechos fundamentales como la libertad, vida, integridad personal, entre otros; (iii) no desconoce lo previsto en la Ley 137 de 1994 y (iv) se expidió en el marco del Decreto 637 de 2020, que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica, y guarda conformidad con el Decreto Legislativo 682 de 2020.
Luego abordó el estudio de los aspectos materiales de la Circular Externa No. 006 de 2020, respecto de los cuales señaló que las medidas adoptadas por el Superintendente de Industria y Comercio tienen correspondencia y fundamento en el Decreto Legislativo 682 de 2020 y el artículo 62 de la Ley 1480 de 2011, para lo cual destacó que con el fin de garantizar los derechos de los consumidores se requiere de la vigilancia y control no solo de esa entidad, sino también de los alcaldes (integralidad).
De otra parte, destacó que la competencia del Consejo de Estado para adelantar el control inmediato de legalidad, no se encuentra condicionada a la decisión previa de la Corte Constitucional (autonomía). Asimismo, puso de presente que la Circular Externa se expidió de conformidad con lo establecido en el Decreto Legislativo 682 de 2020, es decir, hay una correlación directa (conexidad), y es proporcional y adecuada para obtener el fin perseguido, porque se orienta a garantizar la protección de los derechos de los consumidores en el desarrollo de la exención especial decretada por el Gobierno Nacional, a lo que agregó que se acudió a la facultad legal de control y vigilancia con la que cuentan los alcaldes, lo que permite dar por cumplido el juicio de necesidad.
Evidenció una inconsistencia de carácter formal en el acto administrativo bajo estudio, relativa al concepto de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacional DIAN- que fue citado, esto es, el No. 000516 de 1 de junio de 2020, cuando el correcto es el No. 100208221-628 de 2020, publicado en el Diario Oficial No. 51.333 del 2 de junio de 2020, lo que no afecta la legalidad de la Circular Externa.
Finalmente, explicó que en lo que hace relación con la voluntariedad de la medida a que se refiere el acto administrativo bajo examen, amparándose en la interpretación de la DIAN, «el ICDT no comparte esa postura, en la medida en que el único aspecto que revela algún matiz de voluntariedad es la posibilidad de acceder al régimen de exención del IVA para los días señalados es el parágrafo 2° del artículo 5 del Decreto 682 de 2020 (…) en el mismo sentido, el parágrafo del artículo 6 del Decreto 682 de 2020», por lo que «en opinión del Instituto, el parágrafo últimamente transcrito establece una forma de sanción para el responsable del IVA cuando accede al régimen transitorio de exención sin el cumplimiento de los requisitos señalados en el decreto, sin que ello tenga la virtualidad de afectar al consumidor, y sin que en esta misma línea de interpretación pueda concluirse que la decisión de acceder al régimen transitorio de exención sea potestativa o discrecional del referido responsable, pues si así fuera no se cumpliría con el objetivo al que apunta la norma y que se conecta con el propósito de reactivar la economía y estimular el consumo, para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos».
Por las razones expuestas, el Instituto Colombiano de Derecho Tributario -ICDT- manifestó que no tiene reparos frente a la legalidad de la Circular Externa No. 006 de 2020. 3.4. Academia Colombiana de Jurisprudencia Por intermedio de su Presidente, allegó el concepto aprobado en la sesión plenaria de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, en el que se indica que la Circular Externa No. 006 de 2020, expedida por la Superintendencia de Industria y Comercio, no contraviene ninguna disposición superior y se encuentra conforme con lo expuesto en el artículo 52 de la Ley 1480 de 2011 y los Decretos 637 y 682 de 2020.
Refirió que el acto administrativo bajo examen contiene unas consideraciones, medidas y orientaciones dirigidas a los alcaldes, para que impidan, sancionen o denuncien cualquier acto de los productores o vendedores, y que bajo el pretexto de aplicar la exención especial del impuesto sobre las ventas -IVA que dispuso el Decreto Legislativo 682 de 2020, incurran en abusos o engaños a la clientela en desmedro de lo que regula el Estatuto del Consumidor.
Señaló que la exención especial del impuesto sobre las ventas -IVA, es lo que la doctrina identifica como sistema de tarifa cero, por lo que los vendedores tienen derecho a restar contra cero los impuestos sobre las ventas que les hayan sido repercutidos por las compras, «y se debe traducir en una reducción del importe que, en principio, debería pagar el consumidor, por el valor del impuesto que no ha de pagar como consecuencia de la exención».
Por último, expresó, en punto del contenido de la Circular Externa No. 006 de 2020, que su objetivo es exigir a los vendedores de los bienes exentos del impuesto sobre las ventas -IVA, que respeten el hecho de que el destinatario del beneficio no puede ser otro que el consumidor final, y no el vendedor el que se favorezca con la disminución del importe total que paga, lo que se evidencia con las medidas e instrucciones que contiene el acto administrativo, por lo que su oportunidad, proporcionalidad, pertinencia y conexidad con el propósito de contribuir para impedir la extensión de los efectos de las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, es absoluta. 4.
Concepto del Ministerio Público El Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado emitió concepto respecto de la Circular Externa No. 006 de 2020, en el que solicitó declararla ajustada a derecho, con sustento en los siguientes argumentos: En primer lugar, sostuvo que el Consejo de Estado es competente para adelantar el control inmediato de legalidad, en tanto la Superintendencia de Industria y Comercio es un organismo que hace parte de la rama ejecutiva conforme a lo expuesto en el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, por lo que es una autoridad del orden nacional, se trata de un acto administrativo de carácter general en cuanto contiene medidas dirigidas a proteger al consumidor en general y fue expedida con fundamento en el Decreto Legislativo 682 de 2020, dictado durante el estado de excepción declarado por segunda ocasión, por medio del Decreto 637 de 2020.
De otra parte, indicó que se cumplen los presupuestos de forma, teniendo en cuenta que la Circular Externa fue expedida por el Superintendente de Industria y Comercio en virtud de las funciones en materia de protección al consumidor con el objeto de realizar labores de vigilancia y control conjuntamente con las alcaldías en las jornadas del día sin IVA decretadas por el Gobierno Nacional, los días 19 de junio, 3 y 19 de julio de 2020, «en cuyas consideraciones más relevantes consagró como finalidad reactivar la economía de sectores afectados por el COVID-19 beneficiando al consumidor final, para lo cual dispuso la parametrización de los sistemas informáticos y así controlar el máximo de unidades que podían adquirirse con dicha exención, como también manifestó su intención de proteger el empleo reduciendo para ello la tarifa del impuesto al consumo en los sectores más afectados, porque los establecimientos no podían prestar servicios debido a su clausura como medida sanitaria obligatoria preventiva, reduciéndose al suministro de bienes por medio de domicilios y al comercio electrónico».
Agregó que el acto administrativo se profirió en el marco de la segunda emergencia económica, social y ecológica, se identificó con número, fecha, asunto, fundamento jurídico y firma del funcionario. Finalmente, para la Vista Fiscal se superan los juicios de conexidad y de proporcionalidad. En relación con el juicio de conexidad, adujo que la materia del acto bajo estudio guarda relación directa con el estado de emergencia económica social y ecológica declarado por medio del Decreto 637 de 2020 y con el Decreto Legislativo 682 de 2020, en el que se consagra la exención especial del impuesto sobre las ventas IVA en determinados bienes corporales muebles, con el fin de reactivar la economía en sectores afectados por el COVID-19.
Al respecto, se refirió a los principales contenidos de la Circular Externa No. 006 de 2020, lo que contrastó con los artículos 3, 4, 5, 6 y 7 del Decreto Legislativo 682 de 2020, para concluir que supera el juicio de conexidad porque la finalidad primordial de la medida legislativa de la exención especial del impuesto sobre las ventas -IVA, es reactivar la economía y proteger el empleo debido a las consecuencias de las medidas sanitarias para enfrentarlo, concretamente el cierre de establecimientos de comercio.
Destacó que el precitado acto administrativo se centró en la protección del consumidor, como desarrollo de las funciones de control y vigilancia que le otorga la ley, en conexión con las alcaldías que tienen las mismas funciones para garantizar sus derechos en relación con la adquisición de los bienes con la exención del IVA, a partir de una información clara para evitar una publicidad engañosa.
En lo que hace relación con el juicio de proporcionalidad, encontró que también se encuentra cumplido, en tanto las medidas incorporadas en la Circular Externa No. 006 de 2020, buscan garantizar los derechos de los consumidores, en concreto, establecer mecanismos de control y vigilancia para evitar la publicidad engañosa, que la información sobre la exención especial del impuesto sobre las ventas -IVA sea clara, veraz, oportuna, idónea y suficiente «resultando proporcionado frente a lo dispuesto en el decreto legislativo que estableció ese favorecimiento para adquirir los bienes que enumeró y son los mismos de la Circular Externa 006».
Por lo expuesto, para el Ministerio Público la Circular Externa No. 006 de 2020 se debe declarar ajustada a derecho, toda vez que las herramientas de control y vigilancia allí incorporadas no están por fuera del propósito del Decreto Legislativo 682 de 2020, esto es, la reactivación de algunos sectores de la economía con la exención especial del impuesto sobre las ventas -IVA, garantizando los derechos de los consumidores.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala Once Especial de Decisión del Consejo de Estado, es competente para decidir el presente control inmediato de legalidad, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 8º del artículo 111 del Código de Procedimiento y de lo Contencioso Administrativo, en armonía con lo establecido en el artículo 23 del Acuerdo 080 de 2019 -Reglamento del Consejo de Estado-, y en el Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado aprobado en sesión No. 10 del 1º de abril de la presente anualidad, mediante el cual se asignó a las Salas Especiales de Decisión la competencia para conocer y decidir los controles inmediatos de legalidad en aplicación del artículo 29 del Reglamento del Consejo de Estado. 2.
Planteamiento del problema jurídico y fundamentos de la decisión La Sala debe determinar si la Circular Externa No. 006 de 18 de junio de 2020, expedida por la Superintendencia de Industria y Comercio, cumple con los requisitos formales contenidos en los artículos 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y 136 del CPACA, y si desde el punto de vista material se ajusta al marco constitucional y legal, en específico, al Decreto Legislativo 682 de 2020.
Con el fin de resolver el problema jurídico, la Sala se referirá a las siguientes consideraciones jurídicas: i) Los estados de excepción en el constitucionalismo colombiano; ii) El Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en la Constitución Política de 1991; iii) El control inmediato de legalidad como mecanismo de control de constitucionalidad y legalidad; iv) Los instrumentos internacionales como parámetro en el control inmediato de legalidad; v) Características del control inmediato de legalidad en la jurisprudencia del Consejo de Estado. 2.1.
Los estados de excepción en el constitucionalismo colombiano Los estados de excepción o poderes excepcionales, como los denomina la doctrina, están previstos en las constituciones democráticas con el fin de que el Presidente de la República expida medidas de excepción, no frente a situaciones de mera urgencia o necesidad, «sino de aquellas que representen un peligro de tal gravedad para la comunidad política que justifican la adopción de medidas restrictivas de derechos y libertades garantizados por la Constitución»[4], con los límites que allí se establecen, en armonía con el derecho internacional de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario, lo que requiere el establecimiento de controles estrictos para valorar la juridicidad de esas decisiones (control jurídico) y la conveniencia de las mismas (control político).
Estos mecanismos diseñados para restablecer la normalidad del orden público interno o externo, están atados a la noción de estado de derecho como forma de organización jurídico política, cuya finalidad es la interdicción de la arbitrariedad, en tanto su declaratoria obedece al cumplimiento de unos exigentes presupuestos normativos y fácticos, lo que se explica porque el Presidente de la República queda investido de unas amplias facultades extraordinarias que le permiten, por ejemplo, derogar o suspender la normatividad preexistente, crear impuestos de manera transitoria o restringir algunos derechos fundamentales.
Esa facultad discrecional debe estar debidamente reglada, justamente para evitar excesos en su ejercicio. La Constitución Nacional de 1886, cuya principal característica fue el otorgamiento de poderes ilimitados al Presidente de la República, carentes de controles jurídicos y políticos estrictos, rigurosos e integrales, señalaba en el artículo 121 original dos modalidades de estado de excepción: guerra exterior o conmoción interior, en virtud de los cuales el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podía declarar turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella.
Con esa declaración, el Presidente quedaba investido de las facultades que le conferían las leyes y el derecho de gentes. El Acto Legislativo 1 del 10 de diciembre de 1960, «Por el cual se modifica el artículo 121 de la Constitución Nacional», incorporó una tímida limitación al ejercicio de los estados de excepción por el Presidente de la República, al señalar que no podía hacer uso de ellos, sino previa convocatoria del Congreso en el mismo decreto en que declare turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella.
Además, señaló que el Congreso por medio de una proposición aprobada por la mayoría absoluta de una y otra cámara, podía decidir que cualquiera de los decretos que dictara el gobierno en estado de sitio pasara a la Corte Suprema de Justicia para que decidiera sobre su constitucionalidad. La reforma constitucional incluida en el Acto Legislativo 1 de 1968, (i) permitió el normal funcionamiento del Congreso de la República y la función de control político;
(ii) incorporó el control posterior y automático de los decretos legislativos en cabeza de la Corte Suprema de Justicia y (iii) agregó otra tipología de estado de excepción, emergencia económica o social o que constituyan grave calamidad pública, señalando para el efecto un límite temporal de noventa días al año. Al amparo de esa declaratoria, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, tenía la facultad de dictar decretos con fuerza de ley exclusivamente para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.
No obstante los intentos de regulación de los estados de excepción en vigencia de la Constitución de 1886, en el estado de sitio no existían límites temporales para su declaratoria ni para su duración, las amplias y desbordadas facultades del Presidente de la República permitían la suspensión permanente de derechos fundamentales y la usurpación de funciones legislativas.
Sobre estos tres rasgos característicos de los estados de excepción en el anterior marco constitucional, la Corte Constitucional en Sentencia C-802 de 2002[5], sostuvo: «En cuanto a lo primero, no se consideraba adecuado que el límite temporal de la medida de excepción estuviera sujeto a la discrecionalidad del ejecutivo. Nótese cómo durante las distintas reformas al instituto se conservó la fórmula según la cual el Gobierno era quien definía en qué momento se había retornado a la normalidad y, por ende, se levantaba el estado de sitio.
Esta concepción llevó a una utilización prácticamente permanente del régimen excepcional. En cuanto a lo segundo, la vigencia reiterada del estado de sitio provocaba la suspensión permanente de los derechos del individuo, en especial aquellos relacionados con el debido proceso y con las libertades de información y de locomoción. De esta forma, el estado de sitio terminaba convirtiéndose en un mecanismo de interdicción de los derechos de los ciudadanos, marco favorable para las extralimitaciones de los agentes estatales.
Por último, la permanencia del estado de sitio y la laxitud con que se manejó la conexidad que debía existir entre los motivos de la declaración y las medidas diseñadas para superar los hechos que le dieron origen, condujeron a que el ejecutivo suplantara al legislativo en la formulación de la ley y por ello durante la segunda mitad del siglo XX se utilizó ese régimen como mecanismo para regular temas que no tenían relación con los supuestos fácticos que sirvieron de base para la declaratoria del estado excepcional».
Era evidente que la mencionada regulación ponía en entredicho la vigencia del estado de derecho y hacía evidente la fragilidad del valor normativo de la Constitución Nacional de 1886. Esas amplias atribuciones otorgadas al Presidente de la República, problemáticas en un sistema de gobierno presidencialista, llevaron desde el primer momento al Constituyente de 1991 a incorporar una regulación de los estados de excepción que estuviera en armonía con la necesidad de precisar límites claros al poder con una mirada hacia el derecho internacional de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario, a un modelo de contrapesos real para evitar el desbordamiento en la adopción de las medidas y al establecimiento de límites temporales para impedir que la anormalidad se convirtiera en la regla, y no como su nombre y concepción lo indican, a que sean situaciones excepcionales y extraordinarias que no puedan ser conjuradas con las facultades ordinarias.
De ello da cuenta el Informe de Ponencia para primer debate en plenaria de la Asamblea Constituyente, en el que los delegatarios sostuvieron: «En los últimos 42 años, el país ha vivido 37 años en estado de sitio, convirtiendo una medida excepcional en un régimen permanente, pues de la Constitución, el único artículo cuya aplicación debería ser la excepción, es el artículo de más permanente aplicación. En vez de la excepción confirmar la regla, la excepción se vuelve regla.
Todos los proyectos votados, buscan la limitación en el tiempo de los estados de emergencia. La discusión sobre si se puede limitar el tiempo de duración del estado o estados de emergencia, sin que hayan cesado las causas de perturbación del orden público, es claramente pertinente. La lógica parece indicar que no debe limitarse el tiempo, pues no puede predecirse la duración de la perturbación. Pero la realidad demuestra que en Colombia la prolongación en el tiempo del estado de excepción no ha resuelto el desorden, sino que puede aún haberlo agravado, y sin duda ha deteriorado gravemente la figura del estado de sitio.
Además, se ha convertido en una muleta para gobernar casi al margen del estado de derecho. Ha desordenado las estructuras institucionales, por los frecuentes cambios de orientación en la búsqueda de soluciones que no llegan, por la vía excepcional. (…) En verdad Colombia sigue utilizando para su vida interior el ya mencionado artículo 121 de la Constitución de 1886, reformado en varias ocasiones sin perder su sustancia, al margen y aun en contra de lo dispuesto en las Convenciones de las Naciones Unidas y del Sistema Interamericano sobre Derechos Humanos. El Artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece que la suspensión de garantías por un Estado parte en este instrumento internacional está condicionada al mantenimiento en todo caso de las garantías de la persona relacionadas con el derecho a la vida, a la integridad personal, los principios de legalidad y retroactividad, las libertades de religión y de conciencia, más ‘las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos’.
(…) Colombia ha incumplido estas disposiciones tanto de las Naciones Unidas como de la Organización de los Estados Americanos, dentro de la práctica ininterrumpida del estado de sitio»[6] (subrayas y negrillas por fuera del texto original). Con ese norte, la Constitución Política de 1991 concibió un modelo de estados de excepción más preciso en cuanto a límites temporales y sustanciales o materiales para el Presidente de la República, y un sistema de controles rígido con la pretensión de garantizar la supremacía y vigencia de la Constitución, inclusive en esas situaciones de anormalidad o extraordinarias.
El marco constitucional actual señala tres modalidades de estado de excepción, a saber: El primero, el Estado de Guerra Exterior concebido para repeler la agresión, defender la soberanía, atender los requerimientos de la guerra y procurar el restablecimiento de la normalidad (art. 212 CP). El segundo, el Estado de Conmoción Interior cuya finalidad es evitar la grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía (art. 213 CP).
El tercero, el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Carta, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico o que constituyan grave calamidad pública (art. 215 CP). La Ley Estatutaria 137 de 1994[7], reglamentó los estados de excepción en Colombia.
Ese marco normativo definió los principios que regulan el uso de facultades excepcionales del Presidente de la República, haciendo especial énfasis en que solo pueden ser empleadas cuando los poderes ordinarios no permitan mantener la normalidad. Además, dispone que las medidas que se adopten deberán estar encaminadas a conjurar la crisis, ser necesarias para alcanzar los fines que se persiguen con la declaratoria del estado de excepción, y ser proporcionales con la gravedad de los hechos que rodean la crisis.
Del mismo modo, determina las garantías para proteger los derechos humanos conforme a los tratados internacionales y a la Constitución, estableciendo una categoría de derechos intangibles durante los estados de excepción que no pueden ser objeto de limitaciones (art. 4), y prescribe respecto de los demás derechos, la prohibición de que las limitaciones impliquen la suspensión del ejercicio de los mismos (art. 5).
Asimismo, incorpora una serie de controles jurídicos y políticos sobre la declaratoria de los estados de excepción y las medidas adoptadas en desarrollo de los mismos, como una expresión del Estado de Derecho. En los tres estados de excepción la Constitución prevé unas condiciones fácticas y jurídicas para acudir a estos mecanismos extraordinarios, entre ellas, el establecimiento de límites temporales para la conmoción interior y la emergencia económica, social y ecológica, silencio que tiene una justificación lógica respecto de la guerra exterior, a lo que se debe agregar que al amparo de la declaratoria del estado de excepción, el Presidente de la República adoptará las medidas estrictamente necesarias.
Ahora bien, el artículo 214 de la Constitución Política incluye las reglas constitucionales aplicables al estado de guerra exterior y al estado de conmoción interior (artículos 212 y 213 de la Constitución), en el que se establece el marco de referencia o de acción para el Presidente de la República, a saber: a) Los decretos legislativos llevarán la firma del Presidente de la República y todos sus ministros y solo podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria del estado de excepción; b) No podrán suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales y se deberán respetar las reglas del derecho internacional humanitario; c) Los controles judiciales y las garantías para proteger los derechos se llevarán a cabo de conformidad con los tratados internacionales; d) Las medidas que se adopten deben ser proporcionales a la gravedad de los hechos; e) No se interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del poder público, ni de los órganos del Estado. f) Tan pronto haya cesado la guerra exterior o la conmoción interior, el Gobierno declarará restablecido el orden público y levantará el estado de excepción. g) El Presidente de la República y los ministros serán responsables cuando declaren los estados de excepción y lo serán, igual que los demás funcionarios, por cualquier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de las facultades otorgadas por la Constitución. h) El Gobierno enviará a la Corte Constitucional los decretos legislativos que dicte en uso de los estados de excepción, para que decida definitivamente sobre su constitucionalidad.
Si no cumpliere con el deber de envío, esa corporación judicial aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento. Por su parte, el artículo 215 de la Constitución incorpora los parámetros normativos por los que se rige el estado de emergencia económica, social o ecológica, o que constituyan grave calamidad pública, los cuales se precisarán en el siguiente acápite.
A manera de conclusión, la Constitución Política de 1991 ha significado un importante salto cualitativo en la regulación de los estados de excepción en el constitucionalismo colombiano, al establecer unas condiciones claras y precisas para su ejercicio con el fin de evitar excesos y desbordamientos en esa facultad extraordinaria entregada al Presidente de la República, cuya principal contención son los controles jurídicos como manifestación del control de constitucionalidad. 2.2.
El estado de emergencia económica, social y ecológica en la Constitución Política de 1991 De conformidad con el artículo 215 de la Carta Política, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá declarar el estado de emergencia (i) cuando sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o (ii) que constituyan grave calamidad pública.
En la misma disposición, se establece que la declaratoria de ese estado de excepción será por periodos de hasta treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario. Mediante tal declaratoria, que deberá ser motivada, podrá el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Estos decretos, a diferencia de los que se dictan en el estado de conmoción interior y de guerra exterior (arts. 212 y 213 de la CP)[8], como lo ha sostenido la Corte Constitucional, tienen vocación de permanencia, «lo cual significa que pueden reformar o derogar la legislación preexistente y poseen vigencia indefinida»[9]. Los decretos de desarrollo deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes.
En este último caso, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso de la República, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. El decreto declaratorio del estado de emergencia señalará el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias, y convocará al Congreso de la República, si este no se hallare reunido, en los diez días siguientes al vencimiento de dicho término, con el fin de que, previo informe motivado, examine las causas de la declaratoria del estado de excepción y las medidas adoptadas, y se pronuncie sobre la conveniencia y la oportunidad de las mismas.
El Congreso de la República dentro del año siguiente a la declaratoria de la emergencia podrá derogar, modificar o adicionar los decretos con fuerza de ley en aquellas materias que son de iniciativa del Gobierno, mientras que respecto de las que son de iniciativa propia, podrá ejercer dichas atribuciones en cualquier tiempo. El Presidente de la República y los ministros serán responsables cuando declaren el estado de emergencia, sin haberse presentado alguna de las circunstancias que dan lugar a la declaratoria del estado de emergencia, y lo serán también por cualquier abuso cometido en el ejercicio de las facultades que la Constitución otorga al Gobierno durante la emergencia. Señala el artículo 215 de la Constitución Política, que el Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante la expedición de los decretos con fuerza de ley.
Por último, establece que el Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos legislativos que dicte en el marco del estado de emergencia, para que decida sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento. 2.3.
El control inmediato de legalidad como mecanismo de control de constitucionalidad El artículo 4 superior señala que la Constitución es norma de normas y en caso de incompatibilidad entre la Carta Política y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. Este artículo establece expresamente el principio de supremacía constitucional, cuyo entendimiento se debe articular con la noción de valor normativo, es decir, que la Constitución tiene una aplicación directa y prevalente en el ordenamiento jurídico, sin que sea necesario algún tipo de desarrollo legislativo.
La supremacía y el valor normativo de la Constitución, por sí mismos, no son suficientes para que ese ordenamiento fundacional tenga plena aplicabilidad y vigencia. Es necesario contar con un mecanismo que, en el proceso de formación y consolidación del Estado de Derecho, se ha denominado el control de constitucionalidad, cuya principal finalidad es la defensa de la Constitución. Para Jorge Reinaldo A. Vanossi[10], el control de constitucionalidad se refiere «a la existencia, dentro de un régimen constitucional, de diversos mecanismos destinados a hacer efectiva la supremacía de la Constitución, o sea, una pluralidad de instrumentos» (negrillas por fuera del texto original).
La Constitución Política de 1991, incorpora diversas manifestaciones del control de constitucionalidad, a saber: (i) la función entregada a la Corte Constitucional en virtud de las competencias asignadas en el control abstracto y concreto de constitucionalidad (art. 241 de la Constitución); (ii) la atribución del Consejo de Estado a través de la acción de pérdida de investidura de congresistas y la acción pública de nulidad por inconstitucionalidad (arts. 184 y 237 numeral 2 de la Constitución);
(iii) la facultad de los Tribunales Administrativos, en única instancia, de conocer las objeciones por motivos de inconstitucionalidad y legalidad de los proyectos de ordenanza departamental y de acuerdo municipal, formuladas por los gobernadores y alcaldes, respectivamente (arts. 305 numeral 9 y 315 numeral 6 de la Constitución)[11];
(iv) el control por vía de excepción de inconstitucionalidad cuya competencia recae en las autoridades judiciales y administrativas (art. 4 de la Constitución) y (v) la competencia de todas las autoridades judiciales para conocer acciones de tutela (art. 86 de la Constitución). Otro de esos mecanismos de defensa de la Constitución, de creación legal, es el control inmediato de legalidad previsto en el artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994[12], en virtud del cual «las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contenciosoadministrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición». La Corte Constitucional en sentencia C-179 de 1994[13], declaró la exequibilidad de esa disposición, al considerar que esas previsiones «encajan dentro de lo contemplado en el artículo 237 de la Carta, que le atribuye al Consejo de Estado las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, y el conocimiento de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional, al igual que el cumplimiento de las demás funciones que le asigne la ley».
Agregó que ese control «constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales» (negrillas por fuera del texto original). Con la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el artículo 136 reprodujo el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, e incorporó en el artículo 185 un trámite expedito y sumario para el control inmediato de legalidad, el cual se caracteriza por no tener un carácter adversarial.
De allí que algunas expresiones como auto admisorio de la demanda o acto demandado, no sean propias de un control automático en el que se avoca o no el conocimiento del asunto, se garantiza el derecho de participación a través de la fijación de un aviso para que cualquier ciudadano u organizaciones públicas, privadas o expertos defiendan o impugnen la constitucionalidad y legalidad del acto administrativo, es obligatorio que el Ministerio Público rinda concepto y termina con la adopción de una sentencia. Así las cosas, el control inmediato de legalidad, en tanto manifestación del control de constitucionalidad, habilita a la jurisdicción contencioso administrativa para examinar desde el punto de vista formal y material las medidas administrativas de contenido general expedidas por las autoridades nacionales y territoriales, llámense reglamentos o actos administrativos, en desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, como una contención adicional al control jurídico que ejerce la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos.
La potestad reglamentaria[14], ha sido entendida por la jurisprudencia de esta Corporación como la «facultad constitucional atribuida de manera permanente a algunas autoridades para expedir un conjunto de disposiciones jurídicas de carácter general y abstracto para la debida ejecución de la ley, mediante las cuales se desarrollan las reglas y principios en ella fijados.
Su propósito es señalar aquellos detalles y pormenores necesarios que permitan la debida aplicación de la ley, sin que en ningún caso puedan modificarla, ampliarla o restringirla en cuanto a su contenido material o alcance»[15], a lo que ha agregado que «el reglamento no tiene que reproducir la ley en todo su contenido, ya que es sabido que su función es la de desagregarla o detallarla en su contenido en todo aquello que sea necesario, es decir, desarrollarla en las circunstancias y detalles no explícitos en la misma, y en ese evento seguirían vigentes por cuenta de la normativa reglamentada»[16] (negrillas por fuera del texto original).
Para Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández, «se llama potestad reglamentaria al poder en virtud del cual la Administración dicta Reglamentos; es, quizá, su potestad más intensa y grave, puesto que implica participar en la formación del ordenamiento. De este modo la Administración no es sólo un sujeto de Derecho sometido como los demás a un ordenamiento que le viene impuesto, sino que tiene la capacidad de formar en una cierta medida su propio ordenamiento y aun el de los demás»[17].
En relación con la distinción entre acto administrativo y reglamento, sostienen que «el acto administrativo, sea singular o general su círculo de destinatarios, se agota en su simple cumplimiento, se consume en éste; para un nuevo cumplimiento habrá que dictar eventualmente un nuevo acto (una nueva convocatoria, un nuevo anuncio de licitación o de información pública, una nueva orden general).
En cambio, la norma ordinamental [reglamento] no se consume con su cumplimiento singular, antes bien se afirma, se consolida, se mantiene y es susceptible de una pluralidad indefinida de cumplimientos; sigue ‘ordenándo’ la vida social desde la superioridad. (…) Así la potestad reglamentaria no corresponde más que a aquellos órganos a quienes específicamente se la atribuye el ordenamiento; en cambio el poder de dictar actos administrativos es una cualidad general de todo órgano de la Administración, su modo normal de expresarse»[18].
En definitiva, en un escenario de poderes de excepción en el que el Presidente de la República cuenta con amplias facultades normativas y, por contera, las autoridades en ejercicio de la función administrativa, se hacen necesarios controles jurídicos reforzados, uno de ellos el control inmediato de legalidad, «con el fin de verificar que tales determinaciones, adoptadas en ejercicio de la función administrativa, no desborden las finalidades y los límites establecidos por la Constitución Política, por la Ley y por el propio Gobierno Nacional en los decretos respectivos»[19]. 2.4.
Los instrumentos internacionales como parámetro en el control inmediato de legalidad El estudio de las medidas administrativas de contenido general como desarrollo de los decretos legislativos en los estados de excepción, además de realizarse desde el marco constitucional y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, debe atender las obligaciones de los instrumentos internacionales aplicables, ratificados por el Estado colombiano, como obligaciones adquiridas de buena fe que no pueden ser desatendidas (art. 93 de la Constitución).
La Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), ha entendido que ese análisis se debe efectuar bajo la noción del control de convencionalidad, denominación que desarrolló ese tribunal internacional por primera vez en el caso Almonacid Arellano vs. Chile[20], en los siguientes términos: «124. La Corte es consciente que los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico.
Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos.
En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de ‘control de convencionalidad’ entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana» (subrayas y negrillas por fuera del texto original).
Posteriormente, en los casos Boyce y otros Vs. Barbados[21], López Lone y otros Vs. Honduras[22] y V.R.P., V.P.C. y otros Vs. Nicaragua[23], entre otros, la Corte IDH ha ido delineando las características del control de convencionalidad, las cuales se pueden resumir así: «a) consiste en verificar la compatibilidad de las normas y demás prácticas internas con la CADH, la jurisprudencia de la Corte IDH y los demás tratados interamericanos de los cuales el Estado sea parte; b) es una obligación que corresponde a toda autoridad pública en el ámbito de sus competencias; c) para efectos de determinar la compatibilidad con la CADH, no sólo se debe tomar en consideración el tratado, sino que también la jurisprudencia de la Corte IDH y los demás tratados interamericanos de los cuales el Estado sea parte; d) es un control que debe ser realizado ex officio por toda autoridad pública, y e) su ejecución puede implicar la supresión de normas contrarias a la CADH o bien su interpretación conforme a la CADH, dependiendo de las facultades de cada autoridad pública»[24].
Como se indicó en el numeral 2.1. supra, la declaratoria de los estados de excepción está estrechamente ligada al Estado de Derecho, lo que supone que el Presidente de la República tiene precisos límites formales y materiales señalados en la Constitución Política, la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción y los instrumentos internacionales de derechos humanos y del derecho internacional humanitario ratificados por el Estado colombiano, lo que se extiende a las demás autoridades administrativas.
El artículo 214 de la Carta Política establece como reglas del derecho internacional, a las que se someterán los estados de excepción: (i) que no podrán suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales; en todo caso, se respetarán las reglas del derecho internacional humanitario y (ii) que una ley estatutaria regulará las facultades del Gobierno durante los estados de excepción y establecerá los controles judiciales y las garantías para proteger los derechos, de conformidad con los tratados internacionales.
Los estándares internacionales aplicables en los estados de excepción, se encuentran en el Informe del Relator Especial de las Naciones Unidas Leandro Despouy sobre los derechos humanos y los estados de excepción del 23 de junio de 1997, fruto de 12 años de trabajo ininterrumpido, en el que recogió la evolución en el ámbito internacional sobre la protección de los derechos humanos durante los estados de excepción y consolidó el marco jurídico de referencia contenido en los instrumentos internacionales que regulan los estados de excepción, destacando los artículos 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP)[25], 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH)[26], vinculantes para el Estado colombiano en virtud de la cláusula de reenvío del artículo 93 de la Constitución Política, y 15 de la Convención Europea de Derechos Humanos que, para el Estado colombiano, no es vinculante.
En el mencionado Informe, se hace referencia a la evolución de la protección internacional de los derechos humanos bajo el estado de excepción y se destaca el especial reconocimiento que el derecho internacional contemporáneo hace del individuo como sujeto de derecho internacional. De igual manera, señala que la aplicación de los estados de excepción no solo está condicionada «a la existencia de una emergencia grave que afecte al conjunto de la población sino que, además, debe cumplir con determinados requisitos específicos, como son por ejemplo la declaración oficial del estado de excepción, la proporcionalidad de las medidas, elementos estos que definen su legalidad.
En definitiva, estos requisitos, además de imponer limitaciones concretas al ejercicio de las facultades extraordinarias o al ejercicio de los llamados ‘poderes de crisis’, obran, en la práctica, a la manera de garantías jurídicas, explícitas o implícitas, para preservar la vigencia de los derechos humanos en dichas circunstancias». Ahora bien, con el fin de precisar los contenidos de referencia o las obligaciones internacionales que se derivan de los artículos 4 y 27 del PIDCP y la CADH, respectivamente, se hará referencia al contenido de esas disposiciones y, enseguida, se mostrarán los principios que de ellos emergen como límites aplicables en los estados de excepción desarrollados en el Informe.
El artículo 4 del PIDCP, dispone: «1. En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados Partes en el presente Pacto podrán adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de este Pacto, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada únicamente en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social. 2.
La disposición precedente no autoriza suspensión alguna de los artículos 6, 7, 8 (párrafos 1 y 2), 11, 15, 16 y 18. 3. Todo Estado Parte en el presente Pacto que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en el presente Pacto, por conducto del Secretario General de las Naciones Unidas, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido y de los motivos que hayan suscitado la suspensión. Se hará una nueva comunicación por el mismo conducto en la fecha en que se haya dado por terminada tal suspensión».
A su turno, el artículo 27 de la CADH establece: «Suspensión de Garantías 1. En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte, éste podrá adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social. 2.
La disposición precedente no autoriza la suspensión de los derechos determinados en los siguientes artículos: 3 (Derecho al Reconocimiento de la Personalidad Jurídica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad Personal); 6 (Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de Legalidad y de Retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17 (Protección a la Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20 (Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos. 3.
Todo Estado parte que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en la presente Convención, por conducto del Secretario General de la Organización de los Estados Americanos, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido, de los motivos que hayan suscitado la suspensión y de la fecha en que haya dado por terminada tal suspensión».
Con base en lo anterior, el Informe detalla los principios que deben cumplirse en los estados de excepción para definir su conformidad con las normas internacionales, a saber: i) Principio de legalidad, en virtud del cual es necesaria la preexistencia de normas que lo regulan y la existencia de mecanismos de control; ii) Principio de proclamación o de publicidad, cuya finalidad es que haya una declaración oficial que dé cuenta de la amplitud material, territorial de la aplicación de medidas de emergencia; iii) Principio de notificación, dirigido a la comunidad internacional, con el fin de informar sobre la imposibilidad de cumplir transitoriamente ciertas obligaciones adquiridas por el Estado Parte en una convención. También se debe notificar el levantamiento de la medida de excepción; iv) Principio de temporalidad, dirigido a que se indique la limitación en el tiempo y evitar la permanencia indefinida del estado de excepción; v) Principio de amenaza excepcional, relativo a la naturaleza del peligro y a los presupuestos de hecho, los cuales se circunscriben al concepto de circunstancias excepcionales; vi) Principio de proporcionalidad, que supone una relación de adecuación entre el peligro inminente y los medios utilizados para repelerlo.
Además, para ser legítimos deben ser proporcionales a la gravedad del peligro; vii) Principio de no discriminación, que debe ser considerado como una condición especial para ejercer el derecho de suspensión que esos instrumentos reconocen a los Estados Partes, el cual no acepta ningún tipo de limitación ni derogación; y viii) Principios de compatibilidad, concordancia y complementariedad de las normas del derecho internacional, los cuales buscan armonizar las distintas obligaciones asumidas por los Estados en el orden internacional y a reforzar la protección de los derechos humanos en las situaciones de crisis mediante la aplicación concordante y complementaria de las normas establecidas para salvaguardar los derechos humanos en los estados de excepción. ix) Principio de intangibilidad del ejercicio de los derechos humanos fundamentales, respecto del cual el artículo 27 de la CADH dispone un listado de derechos más amplio, en comparación con el artículo 4 del PIDCP, a lo que se agrega la imposibilidad de suspender los derechos de amparo y hábeas corpus para proteger los derechos y libertades en los estados de excepción. Así las cosas, los estándares del derecho internacional se constituyen en un parámetro de referencia obligatorio en el examen del control inmediato de legalidad, lo que se traduce en un examen de convencionalidad de las medidas administrativas adoptadas por las autoridades como desarrollo de los decretos legislativos en los estados de excepción. 2.5.
Características del control inmediato de legalidad en la jurisprudencia del Consejo de Estado Para materializar las medidas que adopta el Gobierno Nacional en vigencia de los estados de excepción, las autoridades de distinto orden pueden hacer uso de la facultad reglamentaria con el fin de desarrollar los decretos legislativos, según la naturaleza y las funciones asignadas en la Constitución y en la ley, actos administrativos que son objeto de control inmediato de legalidad.
La jurisprudencia del Consejo de Estado ha definido las características o componentes mínimos del control de legalidad asignado a la jurisdicción contencioso administrativa, precisando distintos criterios que regulan el trámite y los efectos de la decisión. En un primer momento, el Consejo de Estado sostuvo que la Ley 137 de 1994 no había consagrado un procedimiento especial para dicho trámite, pero que ese marco normativo indicaba como principal característica la inmediatez.
Al respecto, en providencia de 17 de septiembre de 1996[27], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación expresó lo siguiente: «Finalmente, se advierte, la ley no estableció actuación alguna que debiera cumplirse para el ejercicio de control de legalidad, sino que determinó que éste fuera inmediato, esto es, enseguida, sin la mediación de trámites, que ninguno fue dispuesto, lo cual no obsta para que el Consejo de Estado, si así lo estimara, decrete y practique las pruebas que considere necesarias».
En lo sucesivo, la jurisprudencia del Consejo de Estado fue agregando unas condiciones y características del control inmediato de legalidad. En tal sentido, en providencia de 9 de febrero de 1999[28], hizo referencia al carácter autónomo, teniendo en cuenta que no está condicionado a que la Corte Constitucional previamente resuelva sobre la exequibilidad de los decretos legislativos dictados por el Presidente de la República en el estado de excepción. Posteriormente, en sentencia de 7 de febrero de 2000[29], consolidó las características del control inmediato de legalidad que se venían desarrollando en la jurisprudencia. Así, junto al carácter inmediato y autónomo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado se refirió al carácter oficioso, integral, a los efectos de cosa juzgada relativa y a la compatibilidad con otras acciones contenciosas establecidas en el ordenamiento jurídico en defensa de la legalidad de los actos administrativos.
Sobre ese particular, explicó que el carácter oficioso surge de lo establecido en el inciso 2° del artículo 20 de la Ley 137 de 1994, que establece que las autoridades que expidan decisiones administrativas sujetas a control inmediato de legalidad (porque desarrollan o reglamentan un decreto legislativo expedido en desarrollo del estado de excepción), deben ser remitidas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición, lo que significa que la posibilidad de adelantar un examen de legalidad a las medidas adoptadas por las autoridades públicas en desarrollo de los decretos legislativos, sin que intervenga la solicitud de un particular, dado que «basta que sean expedidas para que surja la competencia de esta jurisdicción y la obligación de la autoridad que las profiere de remitirlas a examen».
Ahora bien, la omisión en la remisión del acto administrativo no impide que se adelante el estudio correspondiente por parte de la jurisdicción administrativa de manera oficiosa. El control integral, hace referencia a los aspectos que se revisan en el examen de legalidad, tales como, la competencia para expedir las medidas objeto de estudio, los requisitos de forma y de fondo, la conexidad con las circunstancias en las que se origina, teniendo en cuenta que la finalidad que deben perseguir es la de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, el carácter transitorio, la proporcionalidad y su conformidad con el ordenamiento jurídico.
En sentencia de 23 de noviembre de 2010[30], emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, se precisó que esa integralidad «no puede fundarse en los mismos parámetros de aquel que le compete a la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción, por expreso mandato superior (arts. 241 numeral 7º y 215, parágrafo).
Dado que no es lo mismo revisar una norma legal de excepción delante de un número finito de disposiciones (como es la Constitución), que revisarla frente al ‘resto del ordenamiento jurídico’. Si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico».
De acuerdo con lo anterior, precisó que corresponde confrontar las medidas objeto de estudio «en primer lugar con la normativa propia de la situación de excepción, y en todo caso, si el Juez se percata de la existencia de la vulneración de cualquier otra norma que no haya sido suspendida o derogada por las disposiciones con fuerza de ley, dictadas al amparo del estado de excepción, procederá a declarar la ilegalidad de la norma que ha sido remitida para revisión a través del control inmediato de legalidad».
En relación con los efectos de cosa juzgada relativa, la jurisprudencia de esta Corporación ha indicado que la decisión que se profiera en el trámite del control de legalidad está investida del carácter de cosa juzgada relativa, lo que habilita la posibilidad de que, con posterioridad, cualquier persona en ejercicio de las acciones contenciosas, pueda impugnar dichas medidas sobre aspectos que no fueron objeto de pronunciamiento en virtud del control inmediato de legalidad.
De lo anterior, se desprende otra característica: la compatibilidad con otras acciones contenciosas configuradas en defensa de la legalidad. Ello significa que no invalida el derecho que les asiste a las personas para impugnar en interés del orden jurídico dado el carácter general de las medidas objeto del control. Las citadas características fueron reiteradas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia de 23 de noviembre de 2010[31], en la que sostuvo que, además de las señaladas, el control inmediato de legalidad es jurisdiccional[32], «en la medida en que se resuelve mediante un proceso judicial y se materializa con una Sentencia».
De esta manera se dejó atrás la discusión planteada en aclaraciones y salvamentos de voto en donde se indicaba que la decisión del control de legalidad no tenía la característica de una sentencia judicial, en tanto no garantizaba el debido proceso sino se trataba de un ‘procedimiento o trámite sumario[33]’. En suma, el control inmediato de legalidad (i) tiene la connotación de un proceso judicial y la providencia con la que concluye tiene las características de una sentencia judicial, (ii) es automático e inmediato, (iii) es integral, (iv) es autónomo, (v) la sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa y, por lo tanto, (vi) es compatible con las acción de simple nulidad y de nulidad por inconstitucionalidad prevista en el artículo 237-2 de la Constitución Política[34]. 3.
Examen de constitucionalidad y de legalidad de la Circular Externa No. 006 de 18 de junio de 2020 3.1. Estudio de los presupuestos formales 3.1.1. De conformidad con los parámetros que ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación, la revisión de los requisitos formales se encamina a constatar que la Circular Externa No. 006 de 2020, proferida por la Superintendencia de Industria y Comercio, se haya dictado con competencia de la autoridad y con el cumplimiento de los presupuestos contenidos en los artículos 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y 136 del CPACA, esto es, (i) que las medidas de carácter general sean emanadas de autoridades nacionales, (ii) que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y (iii) como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. 3.1.2.
En primer término, respecto de la competencia como elemento subjetivo de la validez del acto administrativo, entendida por la doctrina como «la medida de la potestad que corresponde a cada órgano, siendo siempre una determinación normativa»[35], el Superintendente de Industria y Comercio como autoridad técnica del orden nacional (ratione loci), cuya competencia general recae en salvaguardar los derechos de los consumidores, proteger la libre y sana competencia, actuar como autoridad nacional de la propiedad industrial y defender los derechos fundamentales relacionados con la correcta administración de datos personales[36], está autorizado para expedir la Circular Externa No. 006 de 2020, en tanto de conformidad con lo establecido en el numeral 61 del artículo 3° del Decreto 4886 de 2011[37], tiene asignadas, entre otras, la atribución de impartir instrucciones en materia de protección al consumidor, protección de la competencia, propiedad industrial, la administración de datos personales y en las demás áreas propias de sus funciones, así como fijar los criterios que faciliten su cumplimiento y señalar los procedimientos para su cabal aplicación. Además, de acuerdo con lo establecido en el numeral 42 del artículo 1° del Decreto 4886 de 2011, la Superintendencia de Industria y Comercio tiene a su cargo ejercer el control y vigilancia en relación con el cumplimiento de las normas sobre control de precios, especulación indebida y acaparamiento e imponer las sanciones previstas de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2876 de 1984.
De igual manera, por razón de la materia (ratione materiae), los artículos 1 a 8 del Decreto Legislativo 682 de 2020 (Título I), establecieron la medida legislativa de exención especial del impuesto sobre las ventas -IVA, para determinados bienes corporales muebles que sean enajenados dentro del territorio nacional durante los días 19 de junio, 3 de julio y 19 de julio de 2020 (ratione temporis).
Con base en lo anterior, la Sala encuentra que el presupuesto de la competencia se encuentra cumplido en esta oportunidad. 3.1.3. De otra parte, la Circular Externa No. 006 de 2020, fue expedida por una autoridad del orden nacional en ejercicio de la función administrativa, toda vez que la Superintendencia de Industria y Comercio es un organismo creado por el artículo 25 del Decreto 2974 de 1968[38], con personería jurídica[39], autonomía administrativa y presupuestal, y adscrita al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, por lo que de conformidad con lo previsto en el artículo 38, numeral 2, literal c) de la Ley 489 de 1998, hace parte de la Rama Ejecutiva del sector descentralizado por servicios.
Valga anotar que, de conformidad con lo previsto en el artículo transitorio 20 de la Constitución Política, la Superintendencia de Industria y Comercio se reestructuró por medio del Decreto 2153 de 1992. Esa manifestación de la administración debe ser entendida como un acto administrativo de carácter general, el cual ha sido caracterizado en la jurisprudencia de esta Corporación como aquel «que establece supuestos objetivos, impersonales y abstractos, lo cual implica como característica esencial que se encuentra dirigido a una pluralidad indeterminada de personas»[40].
En esas condiciones, se encuentra cumplido el requisito formal consistente en que la decisión objeto de control inmediato de legalidad sea dictada por una autoridad nacional como expresión de la función administrativa. 3.1.4. En tercer lugar, la Sala observa que la Circular Externa No. 006 de 2020, tiene por objeto fijar lineamientos para la coordinación de medidas de control y vigilancia en materia de protección al consumidor, en el marco del Título I del Decreto Legislativo 682 de 2020 (arts. 1 a 8), por el cual se establece la exención especial del impuesto sobre las ventas, IVA, para el año 2020, para lo cual el Superintendente de Industria y Comercio exhortó a las autoridades territoriales con funciones de protección al consumidor, al despliegue de acciones de inspección y vigilancia articuladas para identificar aspectos objeto de verificación, con el fin de garantizar los derechos de los consumidores en el desarrollo de la medida de reactivación económica e incentivo al consumo implementada por el Gobierno Nacional. 3.1.5.
Finalmente, la decisión administrativa bajo examen cumple los demás requisitos de forma que ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación para su expedición[41], esto es, el número consecutivo, la fecha, el título, la autoridad administrativa que la expide, las normas jurídicas que habilitan la competencia, las disposiciones que se adoptan y la firma del funcionario.
En ese orden de ideas, la Corporación concluye que se cumplen los presupuestos formales que habilitan el análisis de fondo de la Circular Externa No. 006 de 18 de junio de 2020, proferida por el Superintendente de Industria y Comercio. 3.2. Estudio material de la Circular Externa No. 006 de 18 de junio de 2020 3.2.1. El Decreto 637 de 6 de mayo de 2020, «Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional» El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, por medio del Decreto 637 de 6 de mayo de 2020, declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, por cuenta del COVID-19, declarado como una pandemia por la Organización Mundial de la Salud.
Mediante tal declaratoria, el mismo cuerpo normativo indicó que se adoptarían a través de decretos legislativos, además de las medidas anunciadas, todas aquellas necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, incluidas las operaciones presupuestales del caso para llevarlas a cabo, de conformidad con las facultades a las que se refiere el artículo 215 de la Constitución Política.
En el presupuesto fáctico, el decreto declaratorio se refirió, como lo hizo el Decreto 417 de 2020, a los efectos sociales y económicos derivados de la pandemia, destacando que en el primer estado de emergencia económica, social y ecológica dictó setenta y tres decretos en los que se incorporaron medidas tendientes a conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos, en diferentes ámbitos de la vida nacional.
Agregó que el comportamiento del virus y las proyecciones epidemiológicas continúan siendo altamente inciertas, de tal forma que resultaba imposible preveer con precisión la duración exacta del confinamiento necesario para enfrentar el desafío y proteger la vida de los colombianos. Destacó que, en razón del aislamiento preventivo obligatorio, se ha generado una afectación del aparato productivo nacional y el bienestar de la población, cuyas consecuencias deben mitigarse debido a la repercusión en las proyecciones de crecimiento económico y la inminente afectación de las empresas que está llevando a un número incalculable de estas al cierre total, lo que ha elevado la tasa de desempleo.
Puso en evidencia la afectación de algunos sectores de la economía como el comercio, la reparación de vehículos, el turismo y el aeronáutico. Asimismo, aludió a la limitación de pruebas de COVID-19, debido a la alta demanda y competencia a nivel mundial por los reactivos y la falta de mecanismos necesarios, lo que generará una ampliación del aislamiento obligatorio y la imposibilidad de reactivar en mayor medida la economía, y destacó el impacto negativo en, al menos, tres aspectos significativos, a saber: (i) una disminución nunca antes vista del Producto Interno Bruto en el país;
(ii) la necesidad ineludible de un mayor gasto público, la disminución de los ingresos de la nación y un mayor déficit fiscal y (iii) una altísima incertidumbre sobre los efectos de la pandemia y su contención y mitigación en el comportamiento económico del país. También se refirió al impacto que el COVID-19 ha generado en la demanda de hidrocarburos, lo que ha provocado un impacto significativo para el desempeño del sector exportador colombiano y el panorama de la inversión en el año 2020.
En el presupuesto valorativo, se refirió a la gravedad de la situación desde el punto de vista de la salud pública y los efectos económicos derivados del COVID19, que han obligado a decretar el aislamiento preventivo obligatorio, lo que ha limitado en un porcentaje superior al 27% la actividad productiva del país, y ha llevado a una proyección en la tasa del desempleo del orden del 15% al 20%, como la tasa más alta desde el año 2002.
En la justificación de la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, el Presidente de la República puso de presente que, ante la insuficiencia de las atribuciones ordinarias y extraordinarias dispuestas en el Decreto 417 de 2020, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias adicionales que permitan conjurar los efectos de la crisis en el territorio nacional, con el fin de «fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, mediante la protección a los empleos, la protección de las empresas y la prestación de los distintos servicios para los habitantes del territorio colombiano, así como la mitigación y prevención del impacto negativo en la economía del país».
Con ese marco, anunció la adopción de medidas legislativas para conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos, a saber: i) Condonar o aliviar las obligaciones de diferente naturaleza como tributarias, financieras, entre otras, que puedan verse afectadas en su cumplimiento de manera directa por efectos de la crisis; ii) Focalizar los recursos y subsidios destinados a satisfacer las necesidades básicas de la población, así como la revisión de los criterios e indicadores a través de los cuales se asignan dichos recursos, la manera como se determinan sus ejecutores y la estructuración o reestructuración de los fondos o mecanismos a través de los cuales se ejecutan; iii) Autorizar al Gobierno nacional para realizar la entrega de transferencias monetarias adicionales y extraordinarias, entre otras, en favor de los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor -Colombia Mayor, Jóvenes en Acción, de la compensación del impuesto sobre las ventas IVA y la transferencia del Ingreso Solidario, con el fin de mitigar los efectos económicos y sociales causados a la población más vulnerable del país por la crisis del COVID- 19; iv) Asegurar la garantía de la provisión de servicios educativos como la educación, incluyendo la permanencia de los niños, niñas, adolescentes y jóvenes en todos sus niveles y la adopción de medidas tendientes a reducir la deserción y a apoyar al sistema educativo. v) Adoptar medidas para modificar el uso y destino de las contribuciones y transferencias derivadas de los contratos en el sector financiero, asegurador, bursátil y cualquier otro relacionado con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación. vi) Establecer medidas para garantizar la continuidad en la prestación de los servicios públicos y para hacer más eficiente la sostenibilidad de los procedimientos, costos y tarifas asociados, así como el establecimiento de mecanismos de priorización, ajuste y racionalización de los trámites y procesos, mitigando los impactos de la emergencia en la prestación del servicio y en la ejecución de proyectos para ese sector. vii) Implementar medidas encaminadas a mantener y proteger el empleo, estableciendo nuevos turnos de trabajo y contribuir al Estado en el financiamiento y pago de parte de las obligaciones laborales a cargo de los empleadores. viii) Fortalecer y reorganizar el Fondo Nacional de Garantías (FNG), con el fin de garantizar la continuidad del acceso al crédito de las personas naturales o jurídicas; ix) Adoptar medidas adicionales en materia tributaria para afrontar la crisis; x) Contemplar mecanismos para enajenar la propiedad accionaria estatal garantizando la democratización de la propiedad con el propósito de atender las necesidades de atención en salud, los efectos adversos generados a la actividad productiva y la necesidad de que la economía continúe brindando condiciones que mantengan el empleo y el crecimiento; xi) Buscar mecanismos legales adicionales para facilitar y agilizar los procesos de reorganización empresarial, que permitan la recuperación de las capacidades laborales, sociales, productivas y financieras de las empresas, y de liquidación judicial de las sociedades para retomar rápidamente los activos a la economía de manera ordenada, eficiente y económica; xii) Adoptar medidas que busquen, entre otras, garantizar la prestación efectiva del servicio dándole cumplimiento al principio de solidaridad, generar equilibrios ante las cargas y efectos derivados de la pandemia por el COVID -19 para los distintos agentes de la cadena productiva y para los usuarios, y hacer más eficientes y sostenibles los mecanismos, costos y tarifas asociados a la prestación de los servicios públicos y a las actividades del sector minero - energético, así como establecer mecanismos de priorización, reducción, reestructuración y racionalización en trámites, procedimientos y procesos que permitan mitigar los impactos de la emergencia en relación con los servicios y proyectos asociados a dicho sector; xiii) Expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita, incluso, la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales, así como disposiciones tendientes a generar eficiencia administrativa en el sector público; xiv) Autorizar al Gobierno nacional a acudir al procedimiento de contratación directa siguiendo los principios de transparencia y legalidad cuando ello sea necesario para enfrentar la crisis y evitar la extensión de sus efectos; xv) Permitir a las entidades territoriales la posibilidad de mayores plazos para la aprobación de sus planes de desarrollo territorial, así como de efectuar una actualización y racionalización de los mismos una vez superada la pandemia; xvi) Adoptar medidas y reglas especiales en relación con el Sistema General de Regalías, de forma que su administración y usos se ajuste a la realidad social y económica que viven las entidades territoriales y sus habitantes, en razón de la emergencia y sus consecuencias; xvii) Propender por instrumentos legales que doten a las entidades territoriales de mecanismos efectivos para atender la emergencia y los efectos en el empleo· y las relaciones sociales que esto conlleva, permitiendo mayores líneas de acceso a crédito y endeudamiento.
La Corte Constitucional en sentencia C-307 de 12 de agosto de 2020[42], declaró la exequibilidad del Decreto 637 de 2020, al considerar que se cumplieron los presupuestos de forma y de fondo. Manifestó que por tratarse de la segunda declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, el control de constitucionalidad debía ser más riguroso e incremental, en tanto correspondía determinar la existencia de otros hechos distintos a los que existían en la primera ocasión, sobrevinientes y graves que no se pudieran afrontar con los medios ordinarios y extraordinarios previstos en el estado de emergencia anterior.
Respecto del análisis material, sostuvo que el presupuesto fáctico se encontraba cumplido, en tanto superó el juicio de realidad (profundas y trascendentales afectaciones económicas y sociales que ya estaban presentes al momento de expedirse el Decreto 637 de 2020, pero mucho más graves), el juicio de identidad (el origen no fue por razones que se enmarcaran en el estado de guerra exterior o el de conmoción interior), y el juicio de sobreviniencia (las circunstancias ya evidenciadas relativas a la nueva crisis global de salud pública de origen epidemiológico y la situación ocasionada por el COVID-19 sobrepasa las permanentes dificultades del sistema de salud no solo por la imprevisibilidad e impredecibilidad, sino por la facilidad y velocidad de la propagación, los altos niveles de gravedad y la inexistencia de vacuna o tratamiento específico, no solo se mantienen sino que se han agravado).
En relación con el presupuesto valorativo, que alude a la gravedad e inminencia que esos hechos comportan y que justifican la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, la Corte evidenció que «en el contexto del segundo estado de emergencia, cuando los hechos ya conocidos se han agravado de manera rápida e inusitada y, además, se está ante nuevos hechos, que no podían preverse al momento de declarar el primer estado de emergencia, la valoración que hace el Gobierno no es arbitraria ni obedece a un error manifiesto de apreciación, sino que corresponde a la realidad.
La Corte no sólo considera que es necesario repetir lo ya dicho al momento de valorar la crisis en la Sentencia C-145 de 2020, sino que, además, debe ahora reconocer que la gravedad de la crisis es aún mayor en todos los ámbitos». Por último, encontró que el decreto declaratorio no desconoce ninguna de las prohibiciones constitucionales, en tanto no suspende los derechos humanos y las libertades fundamentales, no vulnera el principio de intangibilidad de ciertos derechos, no desmejora los derechos sociales de los trabajadores, no interrumpe el normal funcionamiento de las ramas y órganos del Estado, ni contraría los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, legalidad y no discriminación. 3.2.2.
Decreto Legislativo 682 de 2020, «Por el cual se establece la exención especial del impuesto sobre las ventas para el año 2020 y se dictan otras disposiciones con el propósito de promover la reactivación de la economía colombiana, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica decretado por el Decreto 637 de 2020» El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto Legislativo 682 de 21 de mayo de 2020, atendiendo que en el decreto declaratorio del estado de emergencia económica, social y ecológica se incluyó la necesidad de tomar medidas adicionales en materia tributaria para afrontar la crisis provocada por el COVID-19.
Señaló como finalidad para el establecimiento de la exención especial del impuesto sobre las ventas -IVA, la necesidad de reactivar la economía y estimular el consumo, precisando los días y los montos de los bienes y operaciones cubiertas con ese beneficio. Del mismo modo se precisaron los siguientes requisitos: (i) que los bienes estén ubicados en Colombia y solo aplica para ventas al detal directamente a la persona natural que sea el consumidor final, (ii) que se expida factura o documento equivalente identificando plenamente al consumidor final, (iii) los pagos solo podrán efectuarse por medios electrónicos, (iv) el consumidor final solo puede adquirir hasta tres (3) unidades del mismo bien que pertenezcan al mismo género, (v) los vendedores deberán disminuir del valor de venta al público el IVA y, adicionalmente, a más tardar el 31 de agosto de 2020, deberá enviar a la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-, la información que esta defina a través de acto administrativo, sobre las operaciones exentas.
También se incluyó la reducción de las tarifas del impuesto nacional al consumo en el expendio de comidas y bebidas hasta el 31 de diciembre de 2020 al cero por ciento (0%), y la exclusión del impuesto sobre las ventas IVA en el arrendamiento de locales comerciales y concesión de espacios. La Corte Constitucional en sentencia C-430 de 30 de septiembre de 2020, declaró la exequibilidad del Decreto Legislativo 682 de 2020, al considerar que las tres medidas allí dispuestas cumplen con los requisitos formales y materiales de validez constitucional.
En relación con las dos primeras medidas (exención del IVA y reducción de las tarifas del impuesto nacional al consumo en el expendio de comidas y bebidas hasta el 31 de diciembre de 2020 al cero por ciento), «fueron instituidas con la finalidad de incentivar el consumo, objetivo materialmente conectado con las acciones destinadas a impulsar la reactivación del comercio, como uno de los sectores más impactados por la crisis económica».
Respecto de la tercera medida (exclusión del impuesto sobre las ventas IVA en el arrendamiento de locales comerciales y concesión de espacios), estimó que su propósito es el de aliviar los impactos derivados de la reducción sistemática de las ventas, que se reflejan en afectaciones como la imposibilidad de asumir altos costos de arrendamiento y en la necesaria obligación de clausurar los establecimientos.
De igual modo, destacó que las tres medidas se encuentran sometidas a límites y requisitos, así como a controles para su aplicación, y no comportan un gran desmedro del recaudo en la vigencia fiscal del año 2020. Agregó que tienen la potencialidad de incidir en la reactivación y el mantenimiento del sector comercial, por lo que superan el juicio de proporcionalidad, y que «pese a no suspender expresamente las reglas tributarias ordinarias sobre el IVA y el impuesto nacional al consumo, estas dejan transitoriamente de operar, lo que se encuentra justificado en la medida en que su rígida aplicación impediría los fines que se pretenden mediante el recurso a los alivios fiscales», por lo que encontró superado el juicio de motivación de incompatibilidad.
También declaró cumplido el juicio de necesidad jurídica, en tanto las medidas incorporadas en la legislación de excepción son de reserva ordinaria del legislador, y no evidenció el desconocimiento de normas constitucionales razón por la cual se superó el juicio de no contradicción específica. Por último, la Corte Constitucional verificó el cumplimiento de los requisitos de no discriminación, intangibilidad y ausencia de arbitrariedad, ni se introdujeron medidas que limiten derechos fundamentales y otros principios constitucionales «que haga necesario determinar el mayor o menor grado de ponderación sobre la razonabilidad de la medida».
Agregó que no se trata de medidas que alteren el normal funcionamiento de las ramas del poder público, que impliquen la modificación o suspensión de las funciones jurisdiccionales de acusación y juzgamiento o que desmejores o limiten derechos intangibles. 3.2.3. Análisis de los lineamientos contenidos en la Circular Externa No. 006 de 18 de junio de 2020 La jurisprudencia de esta Corporación en punto del estudio material de las medidas administrativas objeto de control inmediato de legalidad, ha señalado que se deben sustentar en los juicios de conexidad y de proporcionalidad, lo que no excluye otros juicios contenidos en la Ley 137 de 1994 (finalidad, necesidad fáctica y jurídica, motivación suficiente, motivación de incompatibilidad, ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, no contradicción específica y no discriminación), en tanto de conformidad con el artículo 2 de esa normativa, su objeto es regular las facultades atribuidas al Gobierno Nacional durante los estados de excepción y establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales, así como las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales. 3.2.3.1.
Juicio de conexidad De conformidad con el artículo 215 de la Constitución Política, los decretos ley que dicte el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, en el estado de emergencia económica, social y ecológica, deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, es decir, deben guardar conexidad con las causas que dieron lugar a su declaratoria.
En igual sentido, el artículo 47 de la Ley 137 de 1994 establece que los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con ese estado de excepción. Esta Corporación, en orden a efectuar el control inmediato de legalidad, ha precisado que el análisis de la conexidad, busca «establecer si la materia del acto objeto de control inmediato tiene fundamento constitucional y guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado y el decreto legislativo que adopta medidas para conjurarlo.
Se puede afirmar que hay conexidad entre el decreto legislativo y el decreto que lo desarrolla cuando entre uno y otro hay una correlación directa»[43]. Para la Sala, el contenido de la Circular Externa No. 006 de 2020, emanada de la Superintendencia de Industria y Comercio, orientado a la coordinación de medidas de vigilancia y control en materia de protección al consumidor en el marco de la aplicación del Decreto Legislativo 682 de 2020, en lo que hace relación con la exención especial del impuesto sobre las ventas -IVA (Título I), encuentra respaldo constitucional en el deber estatal de protección sobre los consumidores (art. 78 de la Constitución), «inspirado en el propósito de restablecer su igualdad frente a los productores y distribuidores, dada la asimetría real en que se desenvuelve la persona que acude al mercado en pos de la satisfacción de sus necesidades humanas»[44], y en el principio de dirección general e intervención del Estado en la economía manifestado en la función de inspección que ejerce la mencionada autoridad administrativa (art. 334 de la Constitución), lo que guarda conexidad con los Decretos 637 y 682 de 2020.
En efecto, las medidas administrativas incorporadas en el acto administrativo objeto de control, están directamente relacionadas con el estado de emergencia económica, social y ecológica declarado por medio del Decreto 637 de 2020, en el que se puso en evidencia la afectación provocada por el COVID-19 en el crecimiento económico del país, la afectación de las empresas y la incertidumbre existente sobre los efectos de la pandemia, su contención y mitigación en el comportamiento económico del país, lo que llevó al Presidente de la República a anunciar la necesidad de adoptar medidas legislativas adicionales en materia tributaria para afrontar la crisis, cuya concreción fue el establecimiento de la exención especial del impuesto sobre las ventas -IVA, para el año 2020.
Por su parte, el Decreto Legislativo 682 de 2020 puso de presente que el propósito de la creación de ese beneficio tributario se orienta a la reactivación de la economía del país y estimular que los consumidores finales accedan a determinados bienes muebles, bajo unas condiciones y categorías específicas, es decir, solamente durante los días 19 de junio, 3 de julio y 19 de julio de 2020 y con unos montos definidos en Unidades de Valor Tributario (UVT)[45].
De conformidad con lo expuesto, las medidas desarrolladas en la Circular Externa No. 006 de 2020, en la que se exhorta a las autoridades territoriales con funciones de protección al consumidor (alcaldes municipales y distritales), al despliegue de las acciones de inspección y vigilancia, de manera articulada, para garantizar los derechos de los consumidores, guarda conexidad interna con el Decreto 637 de 2020, en tanto allí se indicó la necesidad de adoptar medidas adicionales en materia tributaria para afrontar la crisis económica por el COVID-19, a lo que se agrega su conexidad externa con el Decreto Legislativo 682 de 2020, en el que se desarrolló esa medida legislativa, puntualmente, la creación de la exención especial del impuesto sobre las ventas -IVA para el año 2020, en cuya ejecución el Superintendente de Industria y Comercio dispuso acciones de control y vigilancia en el marco de la regulación contenida en la Ley 1480 de 2011, «Por medio de la cual se expide el Estatuto del Consumidor y se dictan otras disposiciones».
Así las cosas, para la Corporación se encuentra cumplido el presupuesto de la conexidad entre el acto objeto de control inmediato de legalidad y los Decretos 637 y 682 de 2020, porque como se indicó, existe una correlación directa y específica con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, y con la medida legislativa que incorporó la exención tributaria para los consumidores finales. 3.2.3.2.
Juicio de motivación suficiente La motivación de los actos administrativos debe ser entendida «como un medio técnico de control de la causa del acto. Por ello no es un simple requisito meramente formal, sino de fondo (más técnicamente: la motivación es interna corporis, no externa; hace referencia a la perfección del acto más que a formas exteriores del acto mismo).
Quiere decirse que la motivación no se cumple con cualquier fórmula convencional; por el contrario, la motivación ha de ser suficiente, esto es, ha de dar razón plena del proceso lógico y jurídico que ha determinado la decisión»[46]. En el contexto de los estados de excepción, este presupuesto sustancial adquiere una relevancia especial por la habilitación legislativa que la Constitución Política le entrega, bajo determinadas y estrictas condiciones, de manera extraordinaria al Presidente de la República, por lo que el deber de motivación es imperativo desde los artículos 212, 213, 214 y 215 de la Carta.
Esa misma exigencia está presente en la Ley Estatutaria 137 de 1994, en relación con la justificación expresa de la limitación de los derechos constitucionales (art. 8), la necesidad de dictar decretos legislativos (art. 11), la motivación de incompatibilidad (art. 14) y el juicio de no discriminación (art. 14), entre otros. Ese estándar de motivación suficiente se aplica, igualmente, para las demás autoridades administrativas del orden nacional, quienes en el marco de los estados de excepción quedan investidas de amplias facultades para expedir actos administrativos o reglamentos que desarrollen decretos legislativos, los cuales deben ser remitidos a esta Corporación para su escrutinio a través del control inmediato de legalidad, que tiene como uno de sus atributos la integralidad.
Para la Sala, el acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad cumple con este presupuesto material, por cuanto, en el acápite denominado justificación normativa expone las razones jurídicas en las que se apoyó la autoridad administrativa para emitir los lineamientos encaminados a garantizar la protección de los derechos de los consumidores finales, con la ejecución de la medida legislativa de exención especial del impuesto sobre las ventas -IVA, para el año 2020.
Al respecto, el Superintendente de Industria y Comercio hizo referencia al Decreto 637 de 2020, por medio del cual el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días calendario, con la finalidad de adoptar las medidas necesarias para atender las consecuencias derivadas de los efectos negativos causados a la economía por el COVID-19.
Enseguida se refirió al Decreto Legislativo 682 de 2020, en el que se consagró la exención especial del impuesto sobre las ventas -IVA, medida legislativa creada «con el fin de reactivar la economía de aquellos sectores que se han visto perjudicados por los efectos de la pandemia del COVID-19 y también para brindar un estímulo a los consumidores beneficiándolos con la disminución del valor del impuesto sobre las ventas -IVA, como consecuencia del beneficio tributario concedido a los responsables de dicho impuesto». [pic] Destacó que la medida incentiva la adquisición de productos a través del comercio electrónico y presencial, en un momento en el que los consumidores han visto reducida su capacidad de pago con ocasión de la crisis, y con la finalidad de evitar la configuración de conductas que vulneren el Estatuto del Consumidor, por lo que «se hace imperativo que todas las alcaldías municipales y distritales, en desarrollo de las funciones de control y vigilancia en materia de protección al consumidor que les han sido asignadas por disposición legal, se articulen con la Superintendencia de Industria y Comercio como autoridad nacional competente para impartir instrucciones en la materia, con el propósito de garantizar el amparo de los derechos que les asisten a los consumidores».
Con base en ese marco normativo, el Superintendente de Industria y Comercio exhortó a los alcaldes municipales y distritales, para que, en el territorio de su jurisdicción, adelanten acciones especiales de inspección y vigilancia respecto de la actividad desplegada por los productores y proveedores durante los días en que tenga ejecución la medida de disminución del valor del impuesto sobre las ventas IVA, con el fin de garantizar a los consumidores una protección en relación con (i) la publicidad engañosa;
(ii) el cumplimiento de las normas que regulan las promociones y ofertas; (iii) la información pública de precios; (iv) la información clara, veraz, suficiente, oportuna e idónea sobre los requisitos para la aplicación de la exención y (v) los demás asuntos amparados en el Estatuto del Consumidor. En esas condiciones, para la Sala, el juicio de motivación suficiente del acto administrativo se encuentra cumplido, en tanto se observa que la autoridad administrativa ofreció razones amplias para justificar las medidas adoptadas con el fin de garantizar la protección de los derechos de los consumidores, con ocasión de la aplicación del beneficio tributario consistente en la exención especial del impuesto sobre las ventas, IVA. 3.2.3.3.
Juicio de proporcionalidad 3.2.3.3.1. El artículo 13 de la Ley 137 de 1994, dispone que «las medidas expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar». Para la Corte Constitucional, el juicio de proporcionalidad requiere la verificación de dos elementos. El primero, que la medida «debe imponer limitaciones o restricciones a derechos y garantías constitucionales en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad».
El segundo, que la medida «guarde proporcionalidad con los hechos que busca conjurar o limitar en sus efectos»[47]. 3.2.3.3.2. Con el fin de realizar el estudio de las disposiciones que conforman el acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad, se hace necesario precisar su estructura y la metodología de estudio. La Circular Externa No. 006 de 18 de octubre de 2020, expedida por el Superintendente de Industria y Comercio dirigida a los Alcaldes Municipales y Distritales contiene cinco numerales.
El primero, se refiere al objeto del acto administrativo. El segundo, hace referencia a la justificación normativa. El tercero, menciona las acciones de control y vigilancia que deben adelantar las alcaldías, lo que incluye la voluntariedad de la medida, información sobre las fechas en que se aplica la medida, productos sobre los que recae la medida, e incorpora tres subnumerales relativos a (i) promociones y ofertas;
(ii) información pública de precios y (iii) información clara, veraz, suficiente, oportuna e idónea. El cuarto, alude a la orientación sobre canales para denunciar la vulneración de derechos en el marco de la exención especial del impuesto sobre las ventas -IVA. El quinto, incluye lo relativo a la coordinación de acciones con la delegatura de protección al consumidor de la Superintendencia de Industria y Comercio.
La Sala abordará el juicio de proporcionalidad de la siguiente manera: estudiará conjuntamente los numerales 1 y 2, por separado el numeral 3, y en conjunto los numerales 4 y 5. 3.2.3.3.3. El artículo 1 de la Constitución Política señala que Colombia es un Estado Social de Derecho, siendo uno de sus pilares la prevalencia del interés general, y agrega el artículo 2 de la Carta como fines esenciales de ese Estado servir a la comunidad y garantizar la efectividad de los derechos consagrados en la Constitución. De igual manera, el artículo 13 superior establece que el Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, y el artículo 78 de la Carta incorpora el deber de protección estatal de los derechos de los consumidores, siendo uno de ellos el relativo a la información que debe suministrarse en la comercialización de bienes y servicios.
Finalmente, el artículo 334 de la Constitución consagra que la dirección de la economía estará a cargo del Estado, lo que supone la posibilidad de intervención en la misma. La interpretación sistemática de estas disposiciones constitucionales, permiten evidenciar que la Constitución Política de 1991 incorpora un plexo normativo amplio de disposiciones que orientan la hoja de ruta principialista en materia de protección al consumidor, respecto del cual el principio de la autonomía de la voluntad dejó de ser un asunto exclusivo del derecho civil, y pasó a ocupar un lugar protagónico en la agenda constitucional por cuenta de la función de intervención en la economía en lo que tiene relación con la utilización y consumo de los bienes, «con el fin de remediar las fallas del mercado y promover desarrollo con equidad»[48].
Uno de los atributos del Estado Social de Derecho es la interacción existente entre el Estado y la sociedad. Como lo señala el profesor Manuel García Pelayo «una de las características del orden político liberal era no solo la distinción, sino la oposición entre el Estado y sociedad, lo que concebía como dos sistemas con un alto grado de autonomía, lo que producía una inhibición del Estado frente a los problemas económicos y sociales (…).
Agrega que «El Estado social tiene como función asegurar los fundamentos básicos del status quo económico y social adaptándolo a las exigencias del tiempo actual y excluyendo permanentemente los disturbios para su buen funcionamiento, de modo que en esencia está destinado a garantizar el sistema de intereses de la sociedad actual (…)»[49].
Para la Corte Constitucional, la intervención estatal es congruente con la instauración y consolidación del Estado Social de Derecho, en razón del modelo de economía social de mercado que introdujo la Carta Política de 1991, que «asigna al Estado no solo la facultad sino la obligación de intervenir en la economía con el fin de remediar las fallas del mercado y promover el desarrollo económico y social (artículos 333, 334, y 335 constitucionales)».
Una de esas manifestaciones de intervención estatal está contenida en la Ley 1480 de 2011, «Por la cual se expide el Estatuto del Consumidor y se dictan otras disposiciones», en la que se establecen como objetivos proteger, promover y garantizar la efectividad y el libre ejercicio de los derechos de los consumidores, así como amparar el respeto a su dignidad y a sus intereses económicos (art. 1), y se dispone el procedimiento a cargo de la Superintendencia de Industria y Comercio para conocer de asuntos relacionados con la violación a los derechos de los consumidores establecidos en normas generales o especiales en todos los sectores de la economía (art. 58), y otras actuaciones administrativas en cabeza de la misma autoridad administrativa, en materia de protección al consumidor, siempre y cuando no hayan sido asignadas de manera expresa a otra autoridad (art. 59).
Asimismo, dispone que los Alcaldes ejercerán en sus respectivas jurisdicciones las mismas facultades administrativas de control y vigilancia que la Superintendencia de Industria y Comercio, que en cualquier caso podrá de oficio iniciar o asumir la investigación iniciada por un alcalde, caso en el cual la suspenderá y la pondrá a su disposición, dejando constancia de ello en el expediente.
Avocado el conocimiento del asunto por la Superintendencia de Industria y Comercio, esta agotará el trámite de la actuación hasta la decisión final (art. 62). 3.2.3.3.4. Descendiendo al análisis de las medidas administrativas contenidas en la Circular Externa No. 006 de 2020, el numeral 1 al referirse a su objeto exhorta a las autoridades territoriales con funciones de protección al consumidor, al despliegue de acciones de inspección y vigilancia articuladas, para identificar aspectos objeto de verificación, con el fin de garantizar los derechos de los consumidores en el desarrollo de la medida de reactivación económica e incentivo al consumo implementada en el Decreto Legislativo 682 de 2020, en el que se establece la exención especial del impuesto sobre las ventas -IVA, para el año 2020.
A su turno, el numeral 2 del acto administrativo bajo examen se refiere a la justificación normativa, para lo cual invoca los Decretos 637 y 682 de 2020, y destaca que, con la finalidad de evitar la configuración de conductas que vulneren el Estatuto del Consumidor (Ley 1480 de 2011), se hace imperativo que las alcaldías municipales y distritales, en desarrollo de las funciones de control y vigilancia en materia de protección al consumidor, se articulen con la Superintendencia de Industria y Comercio, como autoridad nacional competente, para garantizar el amparo de los derechos que le asisten a los consumidores, emprendiendo acciones especiales respecto de la actividad desplegada por los productores y proveedores los días destinados por el Gobierno Nacional para adquirir productos con el beneficio de la disminución del valor del impuesto sobre las ventas -IVA a la tarifa de venta y garantizar a los consumidores especial protección frente a (i) la publicidad engañosa;
(ii) el cumplimiento de las normas que regulan las promociones y ofertas; (iii) información pública de precios; (iv) información clara, veraz, suficiente, oportuna e idónea sobre los requisitos para la aplicación de la exención, y demás asuntos amparados en el Estatuto del Consumidor. Para la Sala, estas disposiciones superan el juicio de proporcionalidad por las siguientes razones: En primer lugar, porque el exhorto entendido por la Real Academia Española como una incitación a alguien con palabras a que haga o deje de hacer algo, se orienta a activar la función de control y vigilancia de la que es titular de manera prevalente en el orden nacional la Superintendencia de Industria y Comercio, en relación con conductas que versen sobre la violación a los derechos de los consumidores, competencia que en el orden territorial el legislador le entregó a los alcaldes municipales o distritales (art. 62 de la Ley 1480 de 2011), respecto de las relaciones de consumo y la responsabilidad de los productores y proveedores frente al consumidor.
De otra parte, porque con ocasión de la medida de reactivación de la economía con ocasión de la crisis provocada por el COVID-19, consistente en disminuir el valor del impuesto sobre las ventas -IVA, a la tarifa de venta, la Superintendencia de Industria y Comercio dispuso medidas administrativas preventivas y correctivas encaminadas a que los consumidores, por intermedio de los establecimientos de comercio, reciban protección contra la publicidad engañosa, el cumplimiento de las normas que regulan las promociones y ofertas, la información pública de precios y que sea clara, veraz, suficiente, oportuna e idónea sobre los requisitos para aplicar la exención, y los demás derechos y asuntos regulados en el Estatuto del Consumidor, lo que debe entenderse como una manifestación de la facultad de intervención en la economía propia del Estado Social de Derecho.
En tercer término, porque el despliegue de esas acciones de inspección y vigilancia de manera articulada es una expresión del principio constitucional de coordinación (arts. 209 y 288 de la Constitución)[50], en virtud del cual las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado, lo que está comprendido en la colaboración armónica de funciones (art. 113 de la Constitución), y no se opone a la autonomía de la que gozan las entidades territoriales para la gestión de sus intereses conforme lo establece el artículo 287 de la Carta Política.
En definitiva, para la Sala el exhorto librado por la Superintendencia de Industria y Comercio con el fin de que se adelanten acciones de inspección y vigilancia articuladas, con ocasión de la ejecución de la exención especial del impuesto sobre las ventas -IVA contenida en el Decreto Legislativo 682 de 2020, tiene como fin constitucionalmente legítimo la protección de los derechos de los consumidores conforme lo dispone el artículo 78 de la Constitución Política, a lo que se agrega que es idónea para alcanzar ese fin en tanto se apoya en la Ley 1480 de 2011, Estatuto del Consumidor, en el que se regulan los derechos y las obligaciones surgidas entre los productores, proveedores y consumidores.
Esa medida es igualmente necesaria, pues aun cuando se apoya en la aplicación de la legislación ordinaria para garantizar los derechos de los consumidores de posibles fallas del mercado (Estatuto del Consumidor), la circunstancia de que sea un beneficio tributario creado en el contexto del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado por medio del Decreto 637 de 2020, ameritaba que la autoridad administrativa creadora del acto administrativo bajo estudio, activara mecanismos de protección de los consumidores finales como parte débil de la relación negocial, en el marco de la ejecución de una medida legislativa que tiene como propósito reactivar la economía y estimular el consumo de bienes.
Por las razones expuestas, la Sala declarará la constitucionalidad y la legalidad de los numerales 1 y 2 de la Circular Externa No. 003 de 18 de junio de 2020. 3.2.3.3.5. El numeral 3 del acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad, incorpora las acciones de control y vigilancia que deben adelantar las alcaldías municipales y distritales, con el fin de garantizar una verdadera protección a los derechos de los consumidores, para lo cual le impone a las entidades territoriales el deber de divulgar información relacionada con las condiciones para la implementación y el disfrute de la exención al impuesto sobre las ventas -IVA, en concreto, sobre los siguientes aspectos: i) Voluntariedad de la medida que, de conformidad con lo dispuesto por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-, es optativa. ii) Información sobre las fechas en que aplica la medida, con el fin de que la persona natural o jurídica que ofrezca productos en el mercado cobijados por el Decreto Legislativo 682 de 2020, informen de manera clara que en su establecimiento de comercio se aplicará la exención tributaria. iii) Productos sobre los que recae la medida, donde se reitera lo dicho en el artículo 4 del Decreto Legislativo 682 de 2020.
Asimismo, puso de presente los elementos a considerar en el despliegue de las funciones de control y vigilancia, a partir de los cuales se podrían evidenciar presuntas infracciones en materia de: i) Promociones y ofertas, en las que se deberá tener en cuenta que las que se encuentren vigentes para los días contemplados en el Decreto Legislativo 682 de 2020, tendrán plena validez, y el precio final del producto corresponderá al precio ofertado y sobre éste deberá aplicarse el beneficio tributario.
De igual modo, las condiciones de tiempo deben ser informadas al consumidor en la publicidad, para lo cual en caso de no indicarse la fecha de iniciación de la promoción u oferta, se entenderá que rige a partir del momento en que fue dada a conocer al público. Agrega que la omisión de la fecha hasta la cual está vigente o de la condición de que es válida hasta agotar el inventario determinado, hará que la promoción se entienda válida hasta que se dé a conocer la revocatoria de la misma.
También indica que la promoción y oferta vigente para los días de la exención tributaria, impide que el empresario modifique el precio del bien previamente y con posterioridad al ofrecimiento, lo que se constituye en una conducta que induce en error a los consumidores que puede dar lugar a la imposición de posibles sanciones consagradas en el Estatuto del Consumidor.
Finalmente, establece el deber de revisión de algunos aspectos, en el marco del ejercicio de las acciones de control y vigilancia (relación de promociones y ofertas y en qué consiste la misma, términos, condiciones y restricciones, piezas publicitarias emitidas, histórico de precios de los productos ofrecidos en las promociones y ofertas y facturas de venta de cualquiera de las fechas de la exención tributaria para determinar si se aplicó o no el beneficio tributario). ii) Información pública de precios, en relación con la cual destaca que la autoridad territorial deberá verificar que para los días de la exención especial del impuesto sobre las ventas -IVA, el responsable del impuesto informe a los consumidores «si se acoge o no a la medida contenida en el Decreto Legislativo 682 de 2020.
Si el empresario se acoge a la referida medida», la alcaldía municipal o distrital en sus acciones deberá revisar que se informe al consumidor de manera clara y comprensible si el precio anunciado el día de la exención tributaria incluye o no el descuento del valor del impuesto, lo que se deberá ver reflejado en la factura. Asimismo, que la información visual del precio se realice por diferentes medios de acuerdo al producto y método de venta utilizado. iii) Información clara, veraz, suficiente, oportuna e idónea, respecto de la cual indica que el responsable del impuesto sobre las ventas -IVA, «que se acoge a la medida», deberá informar a los consumidores sobre los requisitos para la aplicación de la exención, es decir, que la venta se efectúe al consumidor final, solamente se pueden enajenar bienes cubiertos en Colombia y al detal, se debe emitir factura el día de la compra, es decir, en alguna de las tres fechas para aplicar el beneficio tributario, el pago se debe hacer por medios electrónicos, no en efectivo, medio de pago que debe estar vigilado por la Superintendencia Financiera, la entrega de los productos debe hacerse dentro de las dos semanas siguientes a la compra, con límite de tres (3) unidades que pertenezcan al mismo género y en caso de que no sea recibido el producto dentro de las dos (2) semanas siguientes a la realización de la compra, se deberá informar al consumidor que cuenta con cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha en que debió haber recibido el producto y no lo recibió, para solicitar la reversión del pago ante el proveedor y notificar de la reclamación al emisor del medio de pago.
La Sala anticipa que lo relativo a la voluntariedad de la medida de exención especial del impuesto sobre las ventas -IVA, será retirado del ordenamiento jurídico porque desborda el marco de referencia contenido en el Decreto Legislativo 682 de 2020. Para la Corte Constitucional la exención tributaria ha sido definida como «un trato preferencial a un sujeto pasivo de gravamen, que opera en los casos en que la norma exonera, total o parcialmente, a un bien o persona que, en principio, estaría siendo objeto del tributo» Asimismo, ha destacado como características que tiene un carácter excepcional, taxativo y personal[51].
La Sala coincide con lo anotado por el Instituto Colombiano de Derecho Tributario -ICDT-, en el sentido de que el decreto legislativo de desarrollo, esto es, el 682 de 2020, no establece que la exención tributaria sea potestativa o discrecional de los responsables del impuesto sobre las ventas -IVA, porque ese entendimiento no permitiría alcanzar el objeto de la medida legislativa, cual es, la reactivación de la economía e incentivar el consumo para superar la crisis provocada por el COVID19 que motivó la orden de aislamiento preventivo obligatorio y conllevó el cierre de los establecimientos de comercio del país, durante un amplio periodo, lo que ha generado graves consecuencias para la economía del país, y como se indicó expresamente en el Decreto 637 de 2000, «a futuro generarían un efecto incalculable en el sistema económico colombiano».
Adicionalmente, muestra de ese carácter imperativo del beneficio tributario, se evidencia en el parágrafo 1 del artículo 5 del Decreto Legislativo 682 de 2020, en el que se incorporó como beneficio para el responsable que enajene los bienes muebles cubiertos para la aplicación de la exención tributaria, el derecho a impuestos descontables en el impuesto sobre las ventas -IVA, siempre y cuando cumpla con los requisitos consagrados en el Estatuto Tributario y, en particular, el artículo 485 de dicho Estatuto.
Por lo tanto, el saldo a favor que se genere con ocasión de la venta de los bienes cubiertos podrá ser imputado en la declaración del impuesto sobre las ventas -IVA, del siguiente periodo fiscal. Ahora bien, la circunstancia de que en el artículo 6 del Decreto Legislativo se establezcan unos requisitos para la procedencia de la exención tributaria, no puede ser entendida como una autorización para que los responsables del impuesto sobre las ventas -IVA, deliberadamente determinen si se acogen o no al beneficio tributario, lo que se diferencia de la operatividad en la aplicación de la exención, cuya finalidad se evidencia con las condiciones que allí se establecen.
Más aún, el parágrafo del artículo 6 del Decreto Legislativo dispone que «cuando se incumpla cualquiera de los requisitos consagrados en este artículo y en otras disposiciones de este Decreto Legislativo, se perderá el derecho a tratar los bienes cubiertos como exentos en el impuesto sobre las ventas -IVA y los responsables estarán obligados a realizar las correspondientes correcciones en sus declaraciones tributarias».
Finalmente, el lapsus cálami en el que incurrió la Circular Externa No. 006 de 2020, al remitirse al Concepto No. 000516 de 1 de junio de 2020, emanado de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-, cuando el correcto es el No. 100208221-628 de 1 de junio de 2020, proferido por la misma autoridad administrativa, es un asunto que no trasciende en la decisión adoptada porque el primero corresponde al radicado mencionado en la referencia del concepto emitido respecto de la aplicación de la exención especial del impuesto sobre las ventas IVA.
En esas condiciones, la Sala declarará la inconstitucionalidad y la ilegalidad de las expresiones «voluntariedad de la medida», «es optativo», «y opte, de manera voluntaria», «si se acoge o no a», «si el empresario se acoge a la referida medida» y «que se acoge a la medida», contenidas en el numeral 3 de la Circular Externa No. 006 de 18 de junio de 2020, porque desbordan el marco de referencia contenido en el Decreto Legislativo 682 de 2020.
Respecto de los demás contenidos del numeral 3 del acto administrativo bajo examen, para la Corporación se supera el juicio de proporcionalidad por las siguientes razones: En primer término, porque se sustentan en el deber de información que se debe garantizar a los consumidores de conformidad con lo previsto en el artículo 78 de la Constitución Política, a lo que se agrega que el numeral 1 del artículo 1 de la Ley 1480 de 2011, consagra como uno de los principios generales del Estatuto del Consumidor el acceso de los consumidores a una información adecuada, completa, veraz, transparente, oportuna, verificable, comprensible, precisa e idónea que les permita hacer elecciones fundadas para el momento en el que tenga lugar la aplicación de la exención tributaria.
En segundo lugar, porque se indica el deber de informar las fechas y de manera expresa los productos sobre los que recae la medida legislativa de exención especial del impuesto sobre las ventas -IVA, en los términos de los artículos 2 y 3 del Decreto Legislativo 682 de 2020, las promociones y ofertas, los precios, y en general sobre los requisitos para la aplicación del beneficio tributario que en buena medida reproducen lo señalado en el artículo 6 del Decreto Legislativo 682 de 2020, agregando la posibilidad de reversión del pago ante el proveedor cuando el bien o producto adquirido a través de los mecanismos de comercio electrónico no sea recibido por el consumidor dentro de las dos (2) semanas siguientes a la realización de la compra, lo que se encuentra en armonía con el artículo 51 del Estatuto del Consumidor[52].
Finalmente, porque el propósito de las orientaciones impartidas por el Superintendente de Industria y Comercio, para que se activen las acciones de vigilancia y control, en connivencia con las alcaldías distritales y municipales, se orientan a evitar y controlar el ejercicio de posiciones dominantes por parte de los productores o proveedores en las relaciones de consumo que pueden llegar a comprometer los derechos de los consumidores finales.
En definitiva, las regulaciones contenidas en el numeral 3 del acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad, no imponen limitaciones o restricciones a derechos fundamentales, y busca más bien conjurar y mitigar los efectos de la declaratoria de estado de emergencia económica, social y ecológica, específicamente, reglamentar una medida legislativa que se orienta a la reactivación de la economía del país fuertemente golpeada por el COVID-19, lo que seguramente repercutirá en el producto interno bruto como se expresó en el Decreto 637 de 2020.
Además, está desprovista de arbitrariedad, no compromete derechos intangibles conforme al ordenamiento jurídico interno e internacional, ni supone tratos discriminatorios por razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o cualquier otra categoría sospechosa, ni impone tratos diferentes injustificados.
En esas condiciones, se declarará en general la constitucionalidad y la legalidad del numeral 3 de la Circular Externa No. 006 de 18 de junio de 2020, salvo lo relativo al carácter facultativo o potestativo de la exención especial del impuesto sobre las ventas -IVA, que será retirado del ordenamiento jurídico. 3.2.3.3.6. Los numerales 4 y 5 del acto administrativo bajo examen incorporan orientaciones sobre los canales para denunciar la vulneración de derechos en el marco de la exención especial del impuesto sobre las ventas -IVA, y lo relativo a la coordinación de acciones con la Delegatura de Protección al Consumidor de la Superintendencia de Industria y Comercio.
El numeral 4 de la Circular Externa No. 006 de 2020, señala el deber que recae en las alcaldías municipales y distritales de informar y orientar a los consumidores sobre las acciones y canales que existen para poner en conocimiento las inconformidades por vulneración a sus derechos contenidos en el Estatuto del Consumidor, concretamente, (i) la vía jurisdiccional;
(ii) en vía administrativa y (iii) SIC facilita. El numeral 5 de la Circular Externa No. 006 de 2020, libra un exhorto a los alcaldes municipales y distritales con el objeto de que informen y repliquen a los consumidores los aspectos a tener en cuenta al momento de acoger el beneficio, realizar visitas administrativas de inspección en las páginas web de los proveedores de bienes y servicios, a través del comercio electrónico o en los establecimientos de comercio de venta presencial, para verificar lo regulado en la circular, realizar requerimientos de información a las distintas personas naturales o jurídicas proveedoras de bienes y servicios solicitando información pertinente para determinar presuntas infracciones al Estatuto del Consumidor y remitir el resultado de las acciones de inspección y vigilancia desplegadas por la autoridad mediante un informe que dé cuenta de los aspectos verificados junto con la información recaudada, siempre y cuando de las mismas se desprendan posibles vulneraciones a los derechos de los consumidores.
A juicio de la Sala, las anotadas disposiciones superan el juicio de proporcionalidad, en tanto se trata de lineamientos que recaban en el deber de acompañamiento que recae sobre las autoridades territoriales para con los consumidores finales, cimentado en la obligación de proporcionar información adecuada, como principio axial del Estatuto del Consumidor, para poner en conocimiento la existencia de herramientas dispuestas con el fin de resolver las controversias derivadas de las relaciones de consumo en sede administrativa y jurisdiccional.
De igual manera, tienen como propósito activar la competencia preventiva de vigilancia y control para verificar la concreción de los parámetros dispuestos en la Circular Externa No. 006 de 2020, en defensa de los derechos de los consumidores, lo que evidenció el Superintendente de Industria y Comercio en el escrito de intervención, en el que indicó que la expedición de la Circular Externa No. 006 de 2020 tuvo como causa que para el 15 de junio de 2020 se habían recepcionado ochenta y cuatro denuncias relacionadas con el incremento de precios, de manera previa a los días sin IVA, lo que conllevó igualmente a que se adelantaran visitas de inspección de seis páginas web de comercios electrónicos y a establecimientos de comercio.
Esas medidas, aun cuando encuentran sustento en la Ley 1480 de 2011 (arts. 56[53] y 59[54]), son necesarias y útiles para garantizar la efectividad de los derechos de los consumidores en la implementación de la medida de exención del impuesto sobre las ventas -IVA, para el año 2020, dispuesta por medio del Decreto Legislativo 682 de 2020, razón suficiente para encontrarlas ajustadas al ordenamiento jurídico.
Por lo expuesto, la Sala declarará la constitucionalidad y la legalidad de los numerales 4 y 5 de la Circular Externa No. 006 de 18 de junio de 2020. 3.2.3.3.7. Por último, es del caso indicar que el estudio de constitucionalidad y de legalidad del acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad, no enerva la posibilidad de que sea demandado en ejercicio del respectivo medio de control, por razones distintas de las que quedaron consignadas en esta providencia. III.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Once Especial de Decisión del Consejo de Estado, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: PRIMERO.- DECLÁRASE LA CONSTITUCIONALIDAD Y LA LEGALIDAD de la Circular Externa No. 006 de 18 de junio de 2020, expedida por el Superintendente de Industria y Comercio, cuyo asunto es: «Coordinación de medidas de control y vigilancia en materia de protección al consumidor, con ocasión de la expedición del decreto legislativo 682 de 2020, por el cual se establece la exención especial del impuesto sobre las ventas para el año 2020 y se dictan otras disposiciones», salvo las expresiones «voluntariedad de la medida», «es optativo», «y opte, de manera voluntaria», «si se acoge o no a», «si el empresario se acoge a la referida medida» y «que se acoge a la medida», contenidas en el numeral 3 de la Circular Externa No. 006 de 18 de junio de 2020, respecto de las cuales se declara la INCONSTITUCIONALIDAD Y LA ILEGALIDAD, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia. SEGUNDO.- ADVIÉRTASE que la presente decisión no enerva la posibilidad de que la Circular Externa No. 006 de 18 de junio de 2020, proferida por el Superintendente de Industria y Comercio, cuyo asunto es: «Coordinación de medidas de control y vigilancia en materia de protección al consumidor, con ocasión de la expedición del decreto legislativo 682 de 2020, por el cual se establece la exención especial del impuesto sobre las ventas para el año 2020 y se dictan otras disposiciones», sea demandada en ejercicio del respectivo medio de control, por razones distintas de las que quedaron consignadas en esta providencia. TERCERO.-
NOTIFÍQUESE esta providencia a la Presidencia de la República, al Superintendente de Industria y Comercio y a la Procuraduría General de la Nación, en los términos del artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. CUARTO.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado.
QUINTO. - Ejecutoriada esta providencia, ARCHÍVESE el expediente. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO ROCÍO ARAÚJO OÑATE Presidenta Consejera SALVA EL VOTO (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MARÍA ADRIANA MARÍN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera Consejero ACLARA EL VOTO SALVA EL VOTO (Firmado electrónicamente) GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero ----------------------- [1] Artículo 62 de la Ley 1480 de 2011, por la cual se expide el Estatuto del Consumidor y se dictan otras disposiciones. [2] Numeral 61 del artículo 1 y numeral 5 del artículo 3 del Decreto 4886 de 2011, por medio del cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Industria y Comercio, se determinan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones. [3] Por medio de la cual se expide el Estatuto del Consumidor y se dictan otras disposiciones. [4] Luis López Guerra, Introducción al derecho constitucional, Tirant Lo Blanch, Valencia, 1994, p. 84. [5] M.P. Jaime Córdoba Triviño. En relación con la regulación de los estados de excepción en la Constitución de 1886, véase la Sentencia C-063 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. [6] Gaceta Constitucional núm. 767, sábado 4 de mayo de 1991.
Informe- Ponencia. El estado de sitio y la emergencia económica, Alfredo Vásquez Carrizosa y José Matías Ortiz, p. 11. Tomado de la Sentencia C-063 de 2003. [7] Así lo dispone el artículo 152 de la Constitución: «Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias: (…) e) Estados de excepción (…)». [8] En la Sentencia C-179 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz, la Corte Constitucional precisó: «Recuérdese que los decretos legislativos que expide el Gobierno durante el estado de emergencia tienen el poder de derogar y modificar la legislación preexistente en forma permanente, lo que no ocurre con el estado de conmoción interior, en el cual ésta solamente se suspende». [9] Sentencia C-517 de 2017, M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo. [10] Teoría Constitucional.
Supremacía y control de constitucionalidad. Tomo II, ediciones Depalma, Buenos Aires, 2000 (primera edición 1976), p. 99. [11] El artículo 151 del CPACA dispone: «Competencia de los tribunales administrativos en única instancia. Los tribunales administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: […] 4.
De las observaciones que formula el gobernador del departamento acerca de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales, y sobre las objeciones por los mismos motivos, a los proyectos de ordenanzas; 5. De las observaciones que los gobernadores formulen a los actos de los alcaldes, por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad; 6.
De las objeciones que formulen los alcaldes a los proyectos de acuerdos municipales o distritales, por ser contrarios al ordenamiento jurídico». [12] Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia. [13] M.P. Carlos Gaviria Díaz. [14] En relación con las características de la facultad reglamentaria precisadas en la jurisprudencia del Consejo de Estado, véase el Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil de 19 de septiembre de 2017, radicación interna 2318, rad. 11001-03-06-000-2016-00220-00. [15] Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia de 26 de septiembre de 2019, exp. 2010-0027900 y Sentencia de 18 de febrero de 2016, exp. 2013- 00018-00.
Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia de 14 de noviembre de 2019, exp. 2014-00008-00 (20930). [16] Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia de 7 de mayo de 2007, exp. 2003-00334-01. [17] Curso de Derecho Administrativo I, decimosexta edición, Navarra, 2013 (reimpresión 2014), Thomson Reuters – Civitas, editorial Aranzadi, p. 207. [18] Op. Cit.
Curso de Derecho Administrativo, p. 214. [19] Sentencia de 29 de octubre de 2013, exp. 2011-00744-00 (CA), M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [20] Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de septiembre de 2006. Serie C No. 154. [21] Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 20 de noviembre de 2007.
Serie C No. 169. [22] Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de octubre de 2015. Serie C No. 302. [23] Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 8 de marzo de 2018. Serie C No. 350. [24] Cuadernillo de jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Nº 7: Control de Convencionalidad.
En: https://www.corteidh.or.cr/sitios/libros/todos/docs/cuadernillo7.pdf [25] Adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas mediante Resolución 2200 A(XXI) el 16 de diciembre de 1966. Aprobado mediante Ley 74 de 26 de diciembre de 1968, “Por la cual se aprueban los "Pactos Internacionales de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de Derechos Civiles y Políticos, así como el Protocolo Facultativo de este último, aprobados por la Asamblea General de las Naciones Unidas en votación unánime, en Nueva York, el 16 de diciembre de 1966”;
Promulgado mediante Decreto 2110 de 12 de octubre de 1988, “Por el cual se promulgan algunos tratados internacionales”; en vigor para el Estado colombiano. En sentencia del 29 de octubre de 2019, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado sostuvo que la Declaración Universal de los Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, son instrumentos que hacen parte de la denominada Carta Constitucional Internacional de los Derechos Humanos (numeral 51).
Exp. 110010315000201802616-01 (Acumulado 110010315000201802672-00), M.P. Hernando Sánchez Sánchez. [26] Aprobada mediante la Ley 16 de 30 de diciembre de 1972 “[…] Por medio de la cual se aprueba la Convención Americana sobre Derechos Humanos "Pacto de San José de Costa Rica", firmado en San José, Costa Rica el 22 de noviembre de 1969 […]”.
Promulgado mediante Decreto 2110 de 12 de octubre de 1988, “Por el cual se promulgan algunos tratados internacionales”; en vigor para el Estado colombiano. [27] M.P. Mario Alario Méndez. Radicación CA-001. Reiterada en sentencia 21 de junio de 1999, M.P. Juan Alberto Polo Figueroa, Radicación número CA- 026. [28] M.P. Javier Díaz Bueno. Radicación CA-008. [29] Radicación CA-033.
Reiterada en Sentencia de 28 de enero de 2003, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. Expediente 11001-03-15-000-2002- 0949-01. [30] M.P. Ruth Stella Correa Palacio. Expediente 11001-03-15-000-2010- 00196-00. [31] M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila Expediente 11001-03-15-000-2010- 00411-00. [32] Ver sentencia de 18 de enero de 2011.
M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, expediente 11001-03-15-000-2010-00165-00. [33] Salvamento de voto del Consejero Carlos Arturo Orjuela Góngora a la providencia de 19 de octubre de 1999, radicación CA-038. [34] Sentencia de 5 de marzo de 2012, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, expediente 1100103-15-000-2010-00369-00. [35] Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo I, decimosexta edición, Navarra, 2013 (reimpresión 2014), Thomson Reuters – Civitas, editorial Aranzadi, p. 596. [36] Decreto 1074 de 2015, «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Comercio, Industria y Turismo», artículo 1.2.1.2. [37] «Por medio del cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Industria y Comercio, se determinan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones». [38] «Por el cual se reorganiza el Ministerio de Fomento se dictan otras disposiciones». [39] Ley 1151 de 2007, art. 71. [40] Sentencia de 8 de mayo de 2020, M.P. Hernando Sánchez Sánchez, exp. 2020-01061-00. [41] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencias de 29 de octubre de 2013, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, exp. 2012-00348-00 (CA), 15 de octubre de 2013, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno, exp. 2010-00390-00 (CA) y 19 de mayo de 2020, M. P: César Palomino Cortés, exp. 2020-01013-00. [42] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [43] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Rad. 11001-03-15-000-201502578-00(CA), sentencia de 24 de mayo de 2016, M.P. Guillermo Vargas Ayala. [44] Sentencia C-1141 de 2000, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [45] De conformidad con la Resolución No. 000084 de 28 de noviembre de 2019, expedida por el Director General de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-, el valor de la UVT que regirá durante el año 2020 es de treinta y cinco mil seiscientos siete pesos ($35.607). [46] Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo I, decimosexta edición, Navarra, 2013 (reimpresión 2014), Thomson Reuters – Civitas, editorial Aranzadi, p. 612. [47] C-466 de 2017, M.P. Carlos Bernal Pulido. [48] Sentencia C-197 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, [49] Las transformaciones del Estado contemporáneo, Obras completas II, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, segunda edición revisada y aumentada, Madrid, 2009, pp. 1599 y 1601. [50] El artículo 6 de la Ley 489 de 1998, dispone: «En virtud del principio de coordinación y colaboración, las autoridades administrativas deben garantizar la armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones con el fin de lograr los fines y cometidos estatales. || En consecuencia, prestarán su colaboración a las demás entidades para facilitar el ejercicio de sus funciones y se abstendrán de impedir o estorbar su cumplimiento por los órganos, dependencias, organismos y entidades titulares.
(…)». De igual manera, el numeral 10 del artículo 3 del CPACA, establece: «En virtud del principio de coordinación, las autoridades concertarán sus actividades con las de otras instancias estatales en el cumplimiento de sus cometidos y en el reconocimiento de sus derechos a los particulares». [51] Sentencia C-083 de 2018, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [52] La disposición en cita señala: «REVERSIÓN DEL PAGO.
Cuando las ventas de bienes se realicen mediante mecanismos de comercio electrónico, tales como Internet, PSE y/o call center y/o cualquier otro mecanismo de televenta o tienda virtual, y se haya utilizado para realizar el pago una tarjeta de crédito, débito o cualquier otro instrumento de pago electrónico, los participantes del proceso de pago deberán reversar los pagos que solicite el consumidor cuando sea objeto de fraude, o corresponda a una operación no solicitada, o el producto adquirido no sea recibido, o el producto entregado no corresponda a lo solicitado o sea defectuoso.
(…)». [53] Esa norma establece: «ARTÍCULO 56. ACCIONES JURISDICCIONALES. (…) La acción de protección al consumidor, mediante la cual se decidirán los asuntos contenciosos que tengan como fundamento la vulneración de los derechos del consumidor por la violación directa de las normas sobre protección a consumidores y usuarios, los originados en la aplicación de las normas de protección contractual contenidas en esta ley y en normas especiales de protección a consumidores y usuarios; los orientados a lograr que se haga efectiva una garantía; los encaminados a obtener la reparación de los daños causados a los bienes en la prestación de servicios contemplados en el artículo 18 de esta ley o por información o publicidad engañosa, independientemente del sector de la economía en que se hayan vulnerado los derechos del consumidor». [54] La disposición en cita señala: «ARTÍCULO
59. FACULTADES ADMINISTRATIVAS DE LA SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO. Además de la prevista en el capítulo anterior, la Superintendencia de Industria y Comercio tendrá las siguientes facultades administrativas en materia de protección al consumidor, las cuales ejercerá siempre y cuando no hayan sido asignadas de manera expresa a otra autoridad: 1.
Velar por la observancia de las disposiciones contenidas en esta ley y dar trámite a las investigaciones por su incumplimiento, así como imponer las sanciones respectivas. 2. Instruir a sus destinatarios sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones en materia de protección al consumidor, fijar los criterios que faciliten su cumplimiento y señalar los procedimientos para su aplicación. (…) 4.
Practicar visitas de inspección, así como cualquier otra prueba consagrada en la ley, con el fin de verificar hechos o circunstancias relacionadas con el cumplimiento de las disposiciones a las que se refiere la presente ley. (…) 9. Ordenar las medidas necesarias para evitar que se cause daño o perjuicio a los consumidores por la violación de normas sobre protección al consumidor».