PENSIÓN GRACIA-Requisitos / DOCENTE INTERINO – Beneficiario de la pensión gracia [P]ara el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.(…) De las pruebas (…) relacionadas, se desprende que el accionante nació el 23 de marzo de 1952 y ha laborado en calidad de maestro en la secretaría de educación de Bogotá, en interinidad, desde el 17 de octubre de 1980 hasta el 27 de enero de 1981 (3 meses y 10 días) y, en propiedad, a partir del 28 de enero de 1981, designado a través de Decreto 1900 de 23 de septiembre de 1980 por el alcalde del referido ente territorial y sus salarios sufragados con recursos del situado fiscal, para un total de tiempo de servicios, al momento de la reclamación administrativa (15 de diciembre de 2015), de 34 años, 10 meses y 16 días.(…) [E]l hecho de que el actor haya sido vinculado en interinidad en 1980, resulta irrelevante, comoquiera que el ordenamiento que regula la prestación reclamada no establece que dicho ingreso deba efectuarse a través de un nombramiento en propiedad.

(…) [E]sta Sala concluye que el accionante satisfizo la condición de haberse vinculado a la docencia oficial antes del 31 de diciembre de 1980, toda vez que prestó sus servicios en la secretaría de educación de Bogotá como docente interino durante 3 meses y 10 días (17 de octubre de 1980 a 27 de enero de 1981). FUENTE FORMAL: LEY 91 DE 1989 PENSIÓN GRACIA-Requisitos / DOCENTE INTERINO – Beneficiario de la pensión gracia / PRINCIPIO PRIMACIA DE LA REALIDAD – Aplicación en valoración probatoria [R]especto del tiempo interino, se precisa que pese a que no se adosó al proceso el acto administrativo de nombramiento ni el acta de posesión, sí se aportó (…) medios probatorios de carácter documental que permiten colegir, sin lugar a dudas, que su nombramiento fue nacionalizado y previo al 31 de diciembre de 1980.

En este caso se debe dar aplicación al principio de la primacía de la realidad sobre las formas, puesto que no se ajusta a los parámetros de una correcta administración de justicia negar una prerrogativa, máxime de naturaleza pensional, con fundamento en que no se aportaron unas pruebas específicas cuando a través de otros elementos probatorios, se demuestran los hechos debatidos, los cuales soportan las pretensiones de la demanda.

NOTA DE RELATORIA: Referente a la acreditación de los requisitos para reclamar la pensión gracia, ver: C. de E, Sentencia de 21 de junio de 2018, Rad. 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014)- CE- SUJ-SII-11-2018 (SUJ-11-S2), M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. En cuanto al nombramiento en interinidad de los docentes, ver: Corte Constitucional, Sentencia C-517 de 1999, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa.

INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN EN LAPENSIÓN GRACIA – Determinación [L]a pensión gracia debe ser liquidada con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados por el educador durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional, según lo establece la Ley 4ª de 1966 y el Decreto 1743 de ese año, concepto que abarca todo lo devengado por el empleado o trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral; parámetros que fueron acatados por el Tribunal de instancia, por ende, no hay lugar a modificar el fallo impugnado al respecto.

NOTA DE RELATORIA: Referente al IBL para liquidar la pensión gracia, ver: C. de E, Sección Segunda, Sentencia de 12 de julio de 2012, Rad. 25000-23-25-000- 2007-01316-01 (1348-11), M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. COMPATIBILIDAD DE PENSIÓN DE GRACIA CON LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN - Procedente [L]a entidad accionada, en sus alegatos de conclusión, expresa que al actor le fue concedida una pensión ordinaria de jubilación que resulta incompatible con la gracia. Sobre este tema, la letra a del numeral 2° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 previó que «[l]os docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación» (…). Agrégase a lo anterior que, en criterio de esta Corporación, la causa de las citadas prestaciones no es la misma y, por lo tanto, son compatibles, toda vez que la pensión gracia «[…] al ser […] autónoma y especial, predicable solo para una tipología de servidores públicos, […] se trata de una dádiva que la Nación les hace [a los docentes territoriales y nacionalizado], y que por ende, no hace parte de aquellos derechos inspirados en las normas que amparan la contingencia de la edad, la enfermedad o la muerte, que a partir del 1º de abril de 1994 se contienen y desarrollan en la Ley 100 de 1993».NOTA DE RELATORIA: Referente a la compatibilidad entre la pensión gracia y la de jubilación, ver: C. de E, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de, Rad.

M.P. FUENTE FORMAL: LEY 91 DE 1989 - ARTÍCULO 15 / LEY 114 DE 1913 / LEY 116 DE 1928 / LEY 37 DE 1933 / LEY 43 DE 1975 / LEY 100 DE 1993 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., dieciocho (18) de febrero de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 25000-23-42-000-2016-04293-01(1275-19) Actor: JOSÉ RENEIRO MUÑOZ GARZÓN Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Reconocimiento de pensión de gracia. Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida el 15 de diciembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección F de la sección segunda), mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

I.

ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 23 a 32). El señor José Reneiro Muñoz Garzón, a través de apoderada, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.

Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 17334 de 29 de abril y 26647 de 20 de julio, ambas de 2016, por medio de las cuales se le negó al demandante el reconocimiento de la pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia, indexar las sumas resultantes y sufragar los intereses moratorios conforme al artículo 141 de la Ley 100 de 1993; por último, se condene en costas procesales. 1.3 Fundamentos fácticos.

Relata el accionante que nació el 23 de marzo de 1952, laboró en la secretaría de educación de Bogotá, en calidad de docente, desde el 20 de octubre de 1980 hasta el 19 de octubre de 2000; y cumplió el estatus de pensionado el 23 de marzo de 2002. Afirma que el 15 de diciembre de 2015 solicitó de la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia, negada con Resolución RDP 17334 de 29 de abril de 2016, contra la cual interpuso recurso de apelación, desatado de manera desfavorable mediante Resolución RDP 26647 de 20 de julio siguiente, porque, según la entidad, no cuenta con vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.

Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados los artículos 2°, 13, 25, 53 y 58 de la Constitución Política; las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975, 91 de 1989, 60 de 1993 y 715 de 2001 y los Códigos Civil y Sustantivo del Trabajo. Dice que «[…] se vinculó como docente al Magisterio Oficial y laboró por espacio de más de 20 años de edad, [por lo que] es incuestionable que la PENSIÓN GRACIA debe reconocerse a partir del momento en que reunió los requisitos señalados en las Leyes que regulan la materia […]». 1.5 Contestación de la demanda (ff. 70 a 76).

La entidad demandada, a través de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones y se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos y otros no le constan. De igual modo, propuso las excepciones denominadas inexistencia de las obligaciones, cobro de lo no debido, buena fe, prescripción, legalidad de los actos administrativos e improcedencia de intereses moratorios y costas procesales.

Asevera que «[…] a 31 de diciembre de 1980 el demandante [no] se hallaba vinculado a la docencia oficial[, comoquiera que] si bien […] fue nombrado en el cargo de docente el 23 de septiembre de 1980, la efectividad de dicho nombramiento empezó a regir desde el 28 de enero de 1981 […]», por lo que no tiene derecho a la pensión reclamada. 1.6 Providencia apelada (ff. 337 a 351).

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección F de la sección segunda), por medio de sentencia de 15 de diciembre de 2017, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al estimar que el actor «[…] acredita haber prestado 20 años de servicio docente con vinculación de tipo nacionalizado[,] cumplido 50 años de edad el 23 de marzo de 2002 [y] ejerci[do] sus funciones con honradez, consagración y observancia de buena conducta, pues no reposa prueba alguna que lo desvirtúe».

Respecto del lapso laborado por el reclamante en interinidad antes del 31 de diciembre de 1980, sostuvo que «[…] es válido para efectos de acreditar el requisito de tiempo, […] contrario con lo considerado por la UGPP […]». En consecuencia, dispuso que la entidad demandada debía reconocer la pensión gracia a favor del accionante, «[…] equivalente al 75% del promedio de salarios devengados durante el año inmediatamente anterior a la fecha de adquisición del status pensional, con inclusión de […]» la asignación básica y las primas de alimentación, navidad y vacaciones, con efectos a partir del 15 de diciembre de 2012, por haber operado el fenómeno jurídico de la prescripción trienal, dado que el actor «[…] adquirió su status pensional el 23 de marzo de 2002[,] […] solicitó a la [accionada] el reconocimiento de [esa prestación] el 15 de diciembre de 2015 […]» y presentó la demanda el 12 de septiembre de 2016. 1.7 Recurso de apelación (ff. 358 a 361).

Inconforme con la anterior decisión, la accionada, por conducto de apoderada, interpuso recurso de apelación, en el que insistió en los argumentos contenidos en la contestación de la demanda, en el sentido de que «[…] a 31 de diciembre de 1980 el demandante [no] se hallaba vinculado a la docencia oficial toda vez que si bien […] fue nombrado en el cargo de docente el 23 de septiembre de 1980, la efectividad de dicho nombramiento empezó a regir desde el 28 de enero de 1981, tal y como consta en la certificación dada por la División de Recursos Humanos de la Alcaldía Mayor de Bogotá el día 28 de diciembre de 2007 razón por la cual no hay lugar a[l] reconocimiento y pago de la pensión de jubilación solicitada por cuanto su vinculación en calidad de docente la acredita con fecha posterior a la contemplada en la Ley […]» (sic).

Aduce que «[…] en todo caso deberán analizarse la forma de liquidación aplicada por el juzgador y los pagos considerados para determinar el ingreso base de liquidación a efectos de corregir […] los errores en [los] que [se] pudo haber incurrido […], esto para el remoto evento de considerar [que] procede el pago pensional». II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante proveído de 4 de febrero de 2019 (f. 372) y admitido por esta Corporación a través de auto de 30 de octubre siguiente (f. 378), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 247 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 10 de julio de 2020 (f. 387), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del CPACA, oportunidad aprovechada por las primeras[1]. 2.1.1 Parte demandante.

El accionante solicitó confirmar la sentencia de primera instancia y expresó que el Consejo de Estado «[…] en repetidas ocasiones ha indicado que [los] tiempos [en interinidad] deben computarse para el reconocimiento de la pensión gracia, por lo tanto […] cumplió con [los] requisitos de tener vinculación antes del 31 de diciembre de 1980 […]». 2.1.2 Entidad accionada.

La UGPP, por intermedio de apoderado, aseguró que «[…] la prestación de gracia es improcedente […] y no se puede aplicar la pensión demandada, toda vez que el espíritu de la norma que la ordena, es superar la brecha salarial que otrora tenían los docentes de orden territorial, respecto de aquellos que prestaban el servicio de orden nacional, y que en este caso […] los periodos laborados por el [actor] tienen el carácter de nacional», por cuanto los recursos con los que se financiaron sus salarios provenían del sistema general de participaciones.

Además, arguyó que la pensión ordinaria de jubilación que recibe el actor es incompatible con la que reclama en este proceso. III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde determinar si al demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento de la pensión gracia en cumplimiento de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o por el contrario, carece de fundamento, dado que su vinculación fue posterior al 31 de diciembre de 1980, como se alega en el escrito de alzada. 3.3 Marco jurídico.

En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.

Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1.º de la Ley 114 de 1913[2] consagró por primera vez la pensión gracia, así: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.

El numeral 3 del artículo 4.º de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903[3], la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928[4] amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual[5].

La Ley 37 de 1933[6] tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1.º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.

Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.

Posteriormente, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975[7], los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2.º), respecto de las pensiones estableció: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.

Las normas transcritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la Sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.

En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.

La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley[8].

En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1. De la propia evolución histórico- legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.

Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.

La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.

La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación[9] (se subraya y resalta).

De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 3.5 Caso concreto.

A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) De acuerdo con cédula de ciudadanía (f. 107), el demandante nació el 23 de marzo de 1952, por lo que cumplió 50 años de edad el 23 de marzo de 2002. b) El director de la Concentración Distrital Antonio Ricaurte comunica, el 3 de marzo de 1981, que el actor trabajó en condición de maestro de enseñanza primaria en esa institución, a partir del 20 de octubre de 1980 (f. 179). c) El 22 de octubre de 1980, el Ministerio de Educación Nacional informa que el accionante no presta sus servicios para ese ente estatal (f. 184). d) Constancia de 27 de febrero de 2012 (f. 129), por cuyo conducto la oficina de personal de la secretaría de educación de Bogotá indica que el demandante ejerció funciones, en calidad de educador interino, del 17 de octubre de 1980 al 27 de enero de 1981. e) Mediante Decreto 1900 de 23 de septiembre de 1980 (ff. 17 a 18), el alcalde de Bogotá designó al actor como profesor de la división de educación básica primaria, en propiedad, en la Escuela San Antonio Ricaurte (ff. 17 a 18); cargo del cual tomó posesión el 28 de enero de 1981 (f. 107). f) De conformidad con el «formato» único para la expedición de certificado de historia laboral del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag) [ff. 107 a 108] y constancia de la secretaría de educación de Bogotá (ff. 104 a 105), ambos de 4 de septiembre de 2017[10], el accionante tiene vinculación en condición de docente nacionalizado, (i) en interinidad, desde el 17 de octubre de 1980 hasta el 27 de enero de 1981, y (ii) en propiedad, nombrado con Decreto 1900 de 23 de septiembre de 1980, a partir del 28 de enero de 1981. g) Certificación de salarios de 22 de septiembre de 2015, emanada de la secretaría de educación de Bogotá (f. 20), en la que figura que el demandante devengó, entre el 1° de enero de 2001 y el 30 de diciembre de 2002 asignación básica y primas de alimentación, navidad, vacaciones y especial. h) El 31 de agosto de 2017, la jefe de oficina de nómina de la secretaría de educación de Bogotá certificó que «[…] los salarios y prestaciones [del actor] […] desde su fecha de ingreso 28/01/1981, provienen del SITUADO FISCAL – antiguo (FER) y en concordancia con la Ley 715 de 2001, desde enero 2002 hasta la fecha, por el SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES (SGP)» (f. 99). i) Con Resolución RDP 17334 de 29 de abril de 2016 (ff. 6 a 8), la UGPP le negó al accionante la petición presentada el 15 de diciembre de 2015 (ff. 3 a 5), encaminada a obtener el reconocimiento de la pensión gracia, contra la cual interpuso recurso de apelación, desatado de manera desfavorable por medio de Resolución RDP 26647 de 20 de julio del mismo año (ff. 13 a 14). j) A través de Resolución 4244 de 30 de agosto de 2007 (ff. 169 a 170), el Fomag le reconoció al actor una pensión de jubilación «[…] que le corresponde por sus 20 años o más de servicios prestados como Docente de vinculación NACIONALIZADO […]».

De las pruebas anteriormente relacionadas, se desprende que el accionante nació el 23 de marzo de 1952 y ha laborado en calidad de maestro en la secretaría de educación de Bogotá, en interinidad, desde el 17 de octubre de 1980 hasta el 27 de enero de 1981 (3 meses y 10 días) y, en propiedad, a partir del 28 de enero de 1981[11], designado a través de Decreto 1900 de 23 de septiembre de 1980 por el alcalde del referido ente territorial y sus salarios sufragados con recursos del situado fiscal, para un total de tiempo de servicios, al momento de la reclamación administrativa (15 de diciembre de 2015), de 34 años, 10 meses y 16 días.

En atención a su situación, el demandante pidió de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, negado mediante los actos acusados. De acuerdo con el recurso de apelación presentado por la UGPP y de los actos administrativos cuestionados, se observa que existe controversia, porque, según la entidad, «[…] a 31 de diciembre de 1980 el demandante [no] se hallaba vinculado a la docencia oficial[,] toda vez que si bien […] fue nombrado en el cargo de docente el 23 de septiembre de 1980, la efectividad de dicho nombramiento empezó a regir desde el 28 de enero de 1981 […]».

Para esta Sala el argumento de la demandada, concerniente a que el accionante no acreditó su ingreso a la docencia oficial antes del 31 de diciembre de 1980, carece de asidero jurídico, por cuanto (i) de las pruebas documentales allegadas al expediente, se advierte que prestó sus servicios en calidad de docente interino, desde el 17 de octubre de 1980 hasta el 27 de enero de 1981 y la plaza que ocupó estaba a cargo de Bogotá; y (ii) el nombramiento realizado por medio de Decreto 1900 de 23 de septiembre de 1980, por parte del alcalde del referido ente territorial, fue en condición de maestro nacionalizado, en propiedad, del cual tomó posesión a partir del 28 de enero de 1981; por consiguiente, se trata de 2 lapsos diferentes, y es el nombramiento en interinidad el que se pretende hacer valer para cumplir el mencionado requisito.

Ahora bien, respecto del tiempo interino, se precisa que pese a que no se adosó al proceso el acto administrativo de nombramiento ni el acta de posesión, sí se aportó (i) certificado emanado del director de la Concentración Distrital Antonio Ricaurte de 3 de marzo de 1981, en el que se informa que el actor trabajó como maestro de enseñanza primaria en esa institución, a partir del 20 de octubre de 1980;

(ii) constancia de 27 de febrero de 2012, por cuyo conducto la oficina de personal de la secretaría de educación de Bogotá indica que el demandante ejerció funciones de educador interino, del 17 de octubre de 1980 al 27 de enero de 1981; (iii) «formato» único para la expedición de certificado de historia laboral del Fomag y certificación de la secretaría de educación de Bogotá, ambos de 4 de septiembre de 2017, en los que se reitera la aludida información, pero, además, se señala que tenía vinculación en calidad de profesor nacionalizado; y (iv) comunicación del Ministerio de Educación Nacional, de 22 de octubre de 1980, que da cuenta de que el accionante no prestaba sus servicios en ese ente estatal; medios probatorios de carácter documental que permiten colegir, sin lugar a dudas, que su nombramiento fue nacionalizado y previo al 31 de diciembre de 1980.

En este caso se debe dar aplicación al principio de la primacía de la realidad sobre las formas, puesto que no se ajusta a los parámetros de una correcta administración de justicia negar una prerrogativa, máxime de naturaleza pensional, con fundamento en que no se aportaron unas pruebas específicas cuando a través de otros elementos probatorios, se demuestran los hechos debatidos, los cuales soportan las pretensiones de la demanda.

Asimismo, si la accionada no estaba de acuerdo con las pruebas documentales expedidas por diferentes funcionarios, al considerar que la información allí contenida no correspondía a la realidad, debió haberlo puesto en conocimiento dentro del trámite procesal; contrario a ello, guardó silencio, es decir, las referidas constancias no fueron tachadas de falsas, de lo que se desprende su validez.

Recuérdese que las anteriores pruebas son las que, conforme al artículo 1.º de la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación, determinan el tipo de vinculación de una persona con la «profesión docente»[12], habida cuenta de que el primero prevé que los educadores vinculados por nombramiento del Gobierno nacional conforman el «[p]ersonal nacional», al paso que la segunda ha concluido que el funcionario competente para certificar la calidad de docente territorial o nacionalizado es el nominador.

Sobre el particular, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación CE- SUJ-SII-11-2018 (SUJ-11-S2)[13], fijó, entre otras reglas, la siguiente: Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial [se destaca].

De igual modo, el hecho de que el actor haya sido vinculado en interinidad en 1980, resulta irrelevante, comoquiera que el ordenamiento que regula la prestación reclamada no establece que dicho ingreso deba efectuarse a través de un nombramiento en propiedad. Esa modalidad de vinculación no es ajena a quienes se incorporen a la planta docente de las entidades territoriales en propiedad, dado que las funciones que cumplen unos y otros son «[…] similares en el campo educativo y, en consecuencia, [el vinculado en interinidad también] está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales […], a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado»[14].

Así las cosas, esta Sala concluye que el accionante satisfizo la condición de haberse vinculado a la docencia oficial antes del 31 de diciembre de 1980, toda vez que prestó sus servicios en la secretaría de educación de Bogotá como docente interino durante 3 meses y 10 días (17 de octubre de 1980 a 27 de enero de 1981). Por otra parte, se tiene que la secretaría de educación de Bogotá certificó que el cargo que ocupa el demandante, en propiedad, desde el 28 de enero de 1981, fue financiado con recursos del situado fiscal; sin embargo, esta situación no muta el tipo de vinculación del reclamante como educador nacionalizado, pues este se encuentra determinado por el carácter de la plaza a ocupar.

Conforme a lo dicho, un docente ocupa una plaza territorial en el evento en que el pago de sus acreencias provenga directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas (situado fiscal) cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; por el contrario, provee una de carácter nacionalizada, si las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.

En ese sentido se pronunció la sección segunda de esta Corporación en sentencia de unificación de 21 de junio de 2018, al concluir que «[…] los recursos del situado fiscal que otrora cedía la Nación a las entidades territoriales, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes territoriales, como sus titulares directos, por mandato de la propia Carta, sin importar las limitaciones de destinación específica a que estaban sujetos».

En ese orden de ideas, se tiene que el accionante prestó sus servicios como docente, así: |Entidad |Acto |Tipo de |Desde |Hasta |Tiempo | |Territori|nombramiento|Vinculación| | |laborado | |al | | | | | | | | | | |a |m |d | |Bogotá |N/A |Nacionalizado |17/10/1980 |27/01/1981 |35 |1 |26 | | | | |28/01/1981 |15/12/2015[15] | | | | | Ahora bien, la UGPP en el escrito de alzada aduce que en segunda instancia se debe analizar la forma como el a quo ordenó la liquidación de la pensión gracia, no obstante, no indicó cuáles eran los reparos que tenía frente a ese aspecto, argumentos jurídicos necesarios para que sea dable efectuar un análisis acucioso de los cargos.

Pese a dicha omisión por parte del apelante, se destaca que de acuerdo con la sentencia de 12 de julio de 2012[16], proferida por esta Corporación, la pensión gracia debe ser liquidada con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados por el educador durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional, según lo establece la Ley 4ª de 1966 y el Decreto 1743 de ese año, concepto que abarca todo lo devengado por el empleado o trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral; parámetros que fueron acatados por el Tribunal de instancia[17], por ende, no hay lugar a modificar el fallo impugnado al respecto.

Por último, la entidad accionada, en sus alegatos de conclusión, expresa que al actor le fue concedida una pensión ordinaria de jubilación que resulta incompatible con la gracia. Sobre este tema, la letra a del numeral 2° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 previó que «[l]os docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación» (se resalta). Agrégase a lo anterior que, en criterio de esta Corporación, la causa de las citadas prestaciones no es la misma y, por lo tanto, son compatibles, toda vez que la pensión gracia «[…] al ser […] autónoma y especial, predicable solo para una tipología de servidores públicos, […] se trata de una dádiva que la Nación les hace [a los docentes territoriales y nacionalizado], y que por ende, no hace parte de aquellos derechos inspirados en las normas que amparan la contingencia de la edad, la enfermedad o la muerte, que a partir del 1º de abril de 1994 se contienen y desarrollan en la Ley 100 de 1993»[18].

Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda. Comoquiera que quien se halla habilitado legalmente para ello otorgó poder en nombre de la UGPP, se reconocerá personería al profesional del derecho destinatario de aquel [19].

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.° Confírmase la sentencia proferida el 15 de diciembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección F de la sección segunda), que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda incoada por el señor José Reneiro Muñoz Garzón contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en las consideraciones de esta providencia. 2.° Reconócese personería al abogado Ómar Andrés Viteri Duarte, con cédula de ciudadanía 79.803.031 y tarjeta profesional 111.852 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la UGPP, en los términos del poder obrante en el sistema de gestión judicial SAMAI. 3.° Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.

Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] Memoriales adjuntados a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. [2] «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». [3] «[S]obre Instrucción Pública». [4] «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». [5] «ARTICULO 128.

Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». [6] «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». [7] «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». [8] Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. [9] En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.

Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. [10] Hasta el momento de expedición de las aludidas certificaciones, el actor no se había retirado del servicio oficial. [11] Según «formato» único para la expedición de certificado de historia laboral de 4 de septiembre de 2017 del Fomag, que igualmente da cuenta de que el demandante, para esa fecha, seguía vinculado al servicio docente. [12] Sobre el particular, el artículo 2 del Decreto 2277 de 1979 establece que «Se entiende por profesión docente el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este Decreto.

Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos, de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de conserjería y orientación de educandos, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional, en los términos que determine el reglamento ejecutivo». [13] Fallo de 21 de junio de 2018, consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter, expediente: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). [14] Sentencia C-517 de 1999, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa. [15] Fecha de la reclamación administrativa. [16] Expediente 25000-23-25-000-2007-01316-01 (1348-11). [17] Aunque excluyó de la liquidación la prima especial, este asunto no será analizado en esta providencia, por cuanto no fue objeto de controversia con el recurso y no resultaría dable su modificación en atención al principio de non reformatio in pejus, que prohíbe reformar una decisión en perjuicio del apelante único, esto es, la UGPP. [18] Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, sentencia de 31 de octubre de 2018, expediente 170001-23-33-000-2015-00255-01(0173-18). [19] Obrante en el sistema de gestión judicial SAMAI.