INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL DE LOS SERVIDORES DE LA RAMA JUDICIAL Y EL MINISTERIO PÚBLICO - Determinación El ingreso base de liquidación de las pensiones bajo estudio debe ser igual, únicamente y de manera estricta, a la suma de (i) la unidad temporal que corresponda, esto es, alguna de aquellas de que tratan los artículos 21 y 36 (inciso 3.°) de la Ley 100 de 1993, según el caso; y (ii) los factores previstos legal o reglamentariamente como integrantes de la base de cotizaciones al sistema, tales como los contemplados por los artículos 1° del Decreto 1158 de 1994, 14 de la Ley 4ª de 1992, 1° del Decreto 610 de 1998, 1° del Decreto 1102 de 2012, 1° del Decreto 2460 de 2006, 1° del Decreto 3900 de 2008 y 1° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público.(…)Al demandante le fue calculada su pensión de jubilación con aplicación de las reglas establecidas en el Decreto 546 de 1971 y con los factores salariales del último año certificados por la Fiscalía General de la Nación (último empleador).
Ahora bien, la Sala itera las reglas de interpretación fijadas tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado, plasmadas en las sentencias citadas en el acápite precedente, en el sentido de advertir que en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliadas al entrar en vigor aquella, por lo que se someten al mandato contenido en tal norma o en el artículo 21 ibidem, según corresponda; lo que además guarda relación con el artículo 48 superior, en cuanto dispone que «Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones […]», motivo por el cual tanto los actos administrativos demandados, que liquidaron la pensión «teniendo en cuenta lo establecido en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, incluyendo como ingreso base de cotización los factores salariales establecidos en el artículo 12 del Decreto 717 de 1978, en concordancia con lo establecido en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978», como el fallo de primera instancia, que accedió parcialmente a las pretensiones, no se ajustan al derrotero jurisprudencial hoy vigente.NOTA DE RELATORÍA: Sobre el reconocimiento de la pensión de jubilación a los servidores de la Rama Judicial y el Ministerio Público en aplicación del régimen de especial, por ser beneficiarios del régimen de transición, ver: C de E, Sala Plena Contenciosa de la Sección Segunda, Sentencia de Unificación CE-SUJ-S2-021-20 del 11 de junio de 2020, rad15001 23 33 000 2016 00630 01 (4083-2017) FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993- ARTÍCULO 36 / DECRETO 546 DE 1971 / LEY 100 DE 1993- ARTÍCULO 21 / DECRETO 1158 DE 1994 / LEY 4 DE 1992 / LEY 332 DE 1996;
DECRETO 610 DE 1998; DECRETO 1102 DE 2012 / DECRETO 2460 DE 2006 / DECRETO 3900 DE 2008 / DECRETO 383 DE 2013 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., dieciocho (18) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 23001-23-33-000-2016-00398-01(2560-18) Actor: RUBÉN DÍAZ VERGARA Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES (COLPENSIONES) |Medio de control |:|Nulidad y restablecimiento del derecho | |Expediente |:|23001-23-33-000-2016-00398-01 (2560-2018) | |Demandante |:|Rubén Díaz Vergara | |Demandado |:|Administradora Colombiana de Pensiones | | | |(Colpensiones) | |Tema |:|Reliquidación de pensión de jubilación conforme | | | |al Decreto 546 de 1971; factores salariales que | | | |deben tenerse en cuenta en el ingreso base de | | | |liquidación pensional de persona beneficiaria | | | |del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 | Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte accionada (ff. 143 y 144) contra la sentencia de 3 de agosto de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba (sala cuarta de decisión), mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe (ff. 125 a 140).
I.
ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 1 a 8). El señor Rubén Díaz Vergara, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad parcial de las Resoluciones GNR 271501 de 30 de julio de 2014 y VPB 17471 de 26 de febrero de 2015, mediante las cuales Colpensiones reconoció una pensión de jubilación al actor, y se anulen las Resoluciones GNR 385669 de 27 de noviembre de 2015, GNR 53280 de 19 de febrero de 2016 y VPB 18405 de 20 de abril del mismo año, que negaron el reajuste de dicha prestación. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la accionada reliquidar la pensión de jubilación del demandante con el 75% de la asignación mensual más elevada del último año de servicios, de conformidad con el Decreto 546 de 1971, con inclusión de la totalidad de los factores devengados en ese período; pagar las diferencias entre la nueva liquidación y los valores que han sido reconocidos, debidamente indexadas, y los intereses de mora; y dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 187, 188 y siguientes del CPACA.
Por último, condenar en costas y agencias en derecho a la accionada. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata el accionante que prestó sus servicios a la Fiscalía General de la Nación. Afirma que Colpensiones negó el reconocimiento de su pensión de jubilación, con Resolución GNR 77104 de 10 de marzo de 2014, y al resolver un recurso de reposición contra ese acto, a través de Resolución GNR 271501 de 30 de julio de la misma anualidad, le concedió una pensión de vejez con fundamento en lo establecido en los artículos 18 y 19 de la Ley 100 de 1993 y 1° del Decreto 1158 de 1994.
Que, posteriormente, al resolver un recurso de apelación, mediante Resolución VPB 17471 de 26 de febrero de 2015, la accionada dio aplicación parcial al Decreto 546 de 1971, sin tener en cuenta para liquidar la mesada la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicio. Agrega que, inconforme con lo anterior, solicitó la reliquidación de la mentada prestación, lo que le fue negado a través de Resolución GNR 385669 de 27 de noviembre de 2015, confirmada con Resoluciones GNR 53280 de 19 de febrero y VPB 18405 de 20 de abril, ambas de 2016. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos demandados los artículos 1, 2, 4, 13, 25, 48 y 53 de la Constitución Política; 1, 28, 31, 33 y 36 de la Ley 100 de 1993; 6 del Decreto 546 de 1971; 12 del Decreto 717 de 1978; y el Decreto1042 de 1978. Arguye que, conforme a las normas que rigen su caso, le asiste derecho a que la pensión de jubilación le sea liquidada con la asignación más elevada del último año de servicios, con inclusión de todos los factores devengados durante ese período, pues el Decreto 546 de 1971 debe aplicarse en su integridad, dado que es beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 79 a 93).
La entidad demandada, por intermedio de apoderada, se opuso a las pretensiones de la demanda y frente a los hechos, afirmó que unos son ciertos y los demás no, no le constan o no constituyen situaciones fácticas; formuló las excepciones denominadas inexistencia de causa legal y carencia del derecho del demandante, cobro de lo no debido, legalidad del acto administrativo y prescripción. Asevera que la pensión de jubilación del actor fue liquidada conforme a las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, en las cuales la Corte Constitucional estableció que el ingreso base de liquidación (IBL) no era un aspecto sujeto a transición. 1.6 La providencia apelada (ff. 125 a 140).
El Tribunal Administrativo de Córdoba (sala cuarta de decisión), mediante sentencia de 3 de agosto de 2017, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que a las personas beneficiarias de los regímenes de transición de la Ley 100 de 1993 y pensional del Decreto 546 de1971, se les liquida su pensión de jubilación con el 75% de la asignación mensual más elevada del último año de servicios, con inclusión de todos los factores salariales devengados durante ese lapso.
Por lo anterior, ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación «tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) de la asignación mensual más elevada devengada por el actor durante el último año de servicios, esto es[,] la suma de […] $8.227.990 […]». 1.7 El recurso de apelación (ff. 143 y 144). Inconforme con la decisión precedente, la demandada interpuso recurso de apelación, al estimar que al accionante le es aplicable, para efectos del ingreso base de liquidación, la regla prevista en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en armonía con el Decreto 1158 de 1994, reglamentario de aquella, puesto que el régimen de transición solo conservó los requisitos y el monto pensionales conforme a la normativa anterior.
II. TRÁMITE PROCESAL. El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 25 de enero de 2018 (ff. 164 a 166) y admitido por esta Corporación a través de auto de 13 de noviembre de 2019 (f. 181), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 10 de julio de 2020 (f. 188), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por la entidad demandada[1], que reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación; de igual manera, precisó que la forma de calcular el ingreso base de liquidación (IBL) de los beneficiarios del régimen de transición quedó decantada con la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 dictada por el Consejo de Estado, al indicar que «[…] las pensiones de los empleados públicos cobijados por el régimen de transición deben ser liquidadas teniendo en cuenta la legislación anterior únicamente en lo que se refiere a edad, tiempo de servicio y monto, […] pero, el IBL, es decir, el tiempo a tomar para calcular el valor de la mesada pensional, será el establecido por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 […]».
III. CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le compete conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación[2], corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si al demandante le asiste derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación, por no habérsele tenido en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados con la asignación básica más elevada del último año de labores (enero de 2014 a enero de 2015), conforme al régimen especial aplicable a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial previsto en el Decreto 546 de 1971, o al contrario, carece de razón, pues para efectos de la liquidación pensional le es aplicable el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, como lo asevera la accionada. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. Lo primero que ha de anotarse es que la Ley 100 de 1993, «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», fue expedida por el Congreso de la República con el fin, entre otros, de unificar la normativa en cuanto a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes.
No obstante lo anterior y con el objetivo de evitar menoscabar derechos a personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio, se previó el régimen de transición, consagrado en el artículo 36 de la referida Ley 100 de 1993. En efecto, en dicha norma se dispuso que las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social integral (1° de abril de 1994) contaran con treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, se les reconocerá la pensión de jubilación de conformidad con el régimen anterior al cual se encontraban afiliados, es decir, la pensión de jubilación respecto de la edad, tiempo de servicio y monto se les aplicará el régimen anterior.
En lo que atañe al ingreso base de liquidación (IBL) pensional de tales personas, el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 preceptúa que los beneficiarios del régimen de transición «[…] que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE» (se subraya).
Respecto de esta norma, la Corte Constitucional[3] precisó: […] En efecto, la Sala recuerda que el propósito original del Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 1993[4], tal como se desprende del texto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas.
Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto del artículo 36… […] Para el efecto, la Corte acudirá a la regla general de Ingreso Base de Liquidación prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100.
En efecto, el artículo 36 estableció dos reglas específicas en la materia: (i) para quienes el 1° de abril de 1994, les faltara menos de 10 años para pensionarse, el IBL sería (a) “el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta” para reunir los requisitos para causar el derecho a la pensión, o (b) el promedio de lo “cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”.
(ii) En los demás casos, es decir, en la hipótesis de las personas a quienes el 1° de abril de 1994 les faltaban más de 10 años para reunir los requisitos de causación de la pensión, a falta de regla especial en el artículo 36 y teniendo en cuenta que el inciso segundo ibídem solamente ordena la aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes especiales sobre edad, tiempo de cotización o servicios prestados, y tasa de reemplazo, se les debe aplicar la regla general del artículo 21 de la Ley 100, el cual indica: “ARTÍCULO
21. INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo.” El precitado derrotero fue acogido por la sala de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado, al estudiar un caso en el que se reclamaba el reajuste de la pensión de jubilación en virtud de la Ley 33 de 1985, mediante sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013), consejero ponente César Palomino Cortés. Por otro lado, en lo pertinente a la normativa que rige los requisitos y tasa de reemplazo de la pensión de jubilación a la que alude la presente demanda, la Sala se remite a lo preceptuado en el Decreto 546 de 1971, que en relación con el asunto objeto de examen dispone: Artículo 6°.
Los funcionarios y empleados a que se refiere este Decreto, tendrán derecho al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50, si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos 10 lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades, a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas.
Obsérvese que el Decreto 546 de 1971 prescribe, como requisitos para acceder a la pensión mensual vitalicia de jubilación por parte de los empleados y funcionarios de la Rama Judicial y el Ministerio Público, haber servido veinte (20) años continuos o discontinuos, de los cuales diez (10) hayan sido en tal condición y llegar a la edad de cincuenta y cinco (55) años (hombres) o cincuenta (50) años (mujeres).
Igualmente, determina que la cuantía será del 75% del salario base de liquidación. En relación con este último aspecto, esto es, el IBL de las personas beneficiarias del régimen pensional especial de la Rama Judicial y el Ministerio Público, esta sección, en sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, expediente 15001-23-33-000-2016-00630-01 (4083-2017)[5], determinó que el reconocimiento de dichas pensiones debe ser efectuado de la siguiente manera: iii) Con los elementos del régimen anterior consagrados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 que son: a) la edad de 50 años si es mujer o de 55 años si es hombre; b) el tiempo de servicios de 20 años, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto; c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades; d) la tasa de reemplazo del 75%; e) el ingreso básico de liquidación de que tratan los artículos 21 y 36, inciso 3.°, de la Ley 100 de 1993, según el caso; es decir, si le faltare más de 10 años, será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión actualizados anualmente con base en la IPC certificado por el DANE, y si le faltare menos de 10 años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será: (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en IPC certificado por el DANE; y f) con los factores de liquidación contemplados por el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994 al igual que por los artículos 14 de la Ley 4ª. de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996; 297 1.° del Decreto 610 de 1998; 1.° del Decreto 1102 de 2012; 1.° del Decreto 2460 de 2006; 1.° del Decreto 3900 de 2008; y 1.° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público.
Lo anterior, al considerar que «la jurisprudencia imperante tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, propende por la armonía que debe existir entre el sistema integral de seguridad social creado por la Ley 100 de 1993, en cuyo artículo 36 estableció el régimen de transición general, y las dimensiones en las cuales la seguridad social en sí misma se manifiesta, que son las de servicio público obligatorio, sujeto a los principios de eficiencia, universalidad solidaridad y sostenibilidad fiscal, y de derecho público con carácter constitucional, general, exigible e irrenunciable»[6].
Por ende, como los servidores de la Rama Judicial y del Ministerio Público no fueron abstraídos o excepcionados de las condiciones de transición impuestas por la Ley 100 de 1993, la sección juzgó procedente extender las reglas de interpretación normativa adoptadas por la sala de lo contencioso- administrativo en la aludida sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018[7], para el caso específico de estos.
Así las cosas, resulta evidente que la liquidación de las pensiones de jubilación de quienes prestaron sus servicios a la Rama Judicial o al Ministerio Público por espacio de 10 años o más, y son beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se rige por las pautas expuestas por la jurisprudencia en vigor de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, según las cuales el ingreso base de liquidación de dichas prestaciones corresponde al indicado en esa norma, sin que sea dable acudir para esos efectos, en el caso de los mencionados servidores, al período de liquidación establecido en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971 o a los factores señalados en el 12 del Decreto 717 de 1978.
Aclárase que el ingreso base de liquidación de las pensiones es un elemento técnico de cálculo que se expresa en un valor cierto, al cual le es computada una tasa porcentual de reemplazo para obtener la cuantía dineraria inicial a la que asciende determinada prestación pensional. Tal ingreso de liquidación se estructura a partir de los siguientes elementos: (i) una unidad temporal, que refiere al período preciso con el cual debe ser consolidado el ingreso base de liquidación, verbigracia: 1 mes, 6 meses, 1 año, 10 años, o toda la vida laboral; y (ii) unos factores materiales, que se concretan en emolumentos o haberes laborales que la autoridad competente ha señalado como integrante de la base de liquidación de aportes al sistema pensional o de la pensión misma.
Por consiguiente, el ingreso base de liquidación de las pensiones bajo estudio debe ser igual, únicamente y de manera estricta, a la suma de (i) la unidad temporal que corresponda, esto es, alguna de aquellas de que tratan los artículos 21 y 36 (inciso 3.°) de la Ley 100 de 1993, según el caso; y (ii) los factores previstos legal o reglamentariamente como integrantes de la base de cotizaciones al sistema, tales como los contemplados por los artículos 1° del Decreto 1158 de 1994, 14 de la Ley 4ª de 1992, 1° del Decreto 610 de 1998, 1° del Decreto 1102 de 2012, 1° del Decreto 2460 de 2006, 1° del Decreto 3900 de 2008 y 1° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público.
Luego entonces, la Sala concluye que la conjunción de los elementos constitucionales, legales y jurisprudenciales analizados impone la adopción de las reglas previstas por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para efectos de integrar el IBL de las pensiones que deban ser reconocidas a los servidores de la Rama Judicial o el Ministerio Público al amparo del régimen de transición, postulados que constituyen el parámetro de derecho aplicable por esta Corporación para todas aquellas controversias análogas pendientes de decisión. 3.4 Caso concreto.
El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente demanda, en tal virtud, se destaca: a) Según cédula de ciudadanía, el accionante nació el 12 de abril de 1946 (ff. 64). b) Resolución GNR 271501 de 30 de julio de 2014[8] (ff. 11 a 18), mediante la cual Colpensiones reconoció una pensión de vejez al demandante con fundamento en lo establecido en la Ley 100 de 1993 y el artículo 1° del Decreto 1158 de 1994, la cual calculó con base en el 62% del IBL conformado por el promedio de lo cotizado durante los 10 años anteriores a la fecha del estatus (27 de julio de 2012) y condicionó su efectividad al retiro del servicio. c) Resolución VPB 17471 de 26 de febrero de 2015[9] (ff. 20 a 27), por la cual la accionada modificó la orden anterior y concedió la pensión de jubilación al actor, efectiva a partir del 7 de enero de 2015, acto en que no se especifica el lapso para calcular el IBL ni los factores que lo conforman, pero se indica que se liquida con el 75% y «teniendo en cuenta lo establecido en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, incluyendo como ingreso base de cotización los factores salariales establecidos en el artículo 12 del Decreto 717 de 1978, en concordancia con lo establecido en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978». d) Resolución GNR 385669 de 27 de noviembre de 2015 (ff. 28 a 30), que niega la reliquidación de la mencionada prestación y en la que expresamente se indica: «revisado el expediente pensional del [accionante], se evidencia que la pensión de VEJEZ que disfruta actualmente fue concedida de conformidad con el Decreto 546 de 1971 y con los factores salariales del último año certificados por el empleador Fiscalía General de la Nación». e) Resoluciones GNR 53280 de 19 de febrero (ff. 32 a 41) y VPB 18405 de 20 de abril (ff. 43 a 53), ambas de 2016, con las cuales se desatan los recursos de reposición y de apelación contra el acto anterior en forma desfavorable; y advierten que, pese a que la pensión del actor fue calculada sobre un monto superior (pues lo procedente era aplicar los «factores salariales establecidos en los artículos 18 y 19 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 1 del Decreto 1158 del 3 de junio de 1994» sobre los cuales hubiere cotizado en los 10 años anteriores al reconocimiento), «en virtud del principio de favorabilidad y de la non reformatio in pejus se mantienen incólume la prestación». f) Según certificación de salarios mes a mes para liquidar pensiones del régimen de prima media con prestación definida (f. 61) y certificación expedida por la Fiscalía General de la Nación (ff. 62 y 63), entre enero de 2014 y enero de 2015, el demandante devengó: sueldo, vacaciones, gastos de representación, primas de navidad, servicios y vacaciones y bonificaciones por servicios, por actividad judicial y judicial. g) De los actos administrativos demandados se extrae que el actor cotizó para pensión de manera interrumpida desde el 1° de agosto de 1969 hasta el 6 de enero de 2015 con tiempos públicos en el Ministerio de Defensa Nacional (1° de agosto de 1969 a 15 de enero de 1970), el municipio de Montería (12 de abril a 31 de julio de 1978), la Rama Judicial (1° de septiembre de 1991 a 9 de marzo de 1995) y la Fiscalía General de la Nación (desde el 9 de marzo de 1995 hasta su retiro el 6 de enero de 2015, con interrupciones), con lo cual acreditó 1313 semanas que equivalen a más de 25 años de servicios.
Con el ánimo de desatar la cuestión litigiosa, lo primero que ha de advertirse es que el accionante se encontraba amparado por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, puesto que para el 1° de abril de 1994 tenía más de 40 años de edad (nació el 12 de abril de 1946). Asimismo, de las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que el demandante laboró por más de 25 años para el sector público en el Ministerio de Defensa Nacional (1° de agosto de 1969 a 15 de enero de 1970), el municipio de Montería (12 de abril a 31 de julio de 1978), la Rama Judicial (1° de septiembre de 1991 a 9 de marzo de 1995) y la Fiscalía General de la Nación (desde el 9 de marzo de 1995 hasta el 6 de enero de 2015, con algunas interrupciones), por lo que Colpensiones, mediante Resolución GNR 271501 de 30 de julio de 2014, le reconoció una pensión de vejez con fundamento en lo establecido en la Ley 100 de 1993 y el artículo 1° del Decreto 1158 de 1994, calculada con base en el 62% del IBL, conformado por el promedio de lo cotizado durante los 10 años anteriores a la fecha del estatus (27 de julio de 2012), y condicionó su efectividad al retiro del servicio; acto que fue modificado con Resolución VPB 17471 de 26 de febrero de 2015, con la que se concedió la pensión de jubilación al actor, efectiva a partir del 7 de enero de 2015, en la cual no se indicó el lapso para calcular el IBL ni los factores que lo conforman, pero se liquida con el 75% y «teniendo en cuenta lo establecido en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, incluyendo como ingreso base de cotización los factores salariales establecidos en el artículo 12 del Decreto 717 de 1978, en concordancia con lo establecido en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978».
Posteriormente, el actor solicitó la reliquidación de la mencionada pensión, negada con Resolución GNR 385669 de 27 de noviembre de 2015, puesto que «revisado el expediente pensional del [accionante], se evidencia que la pensión de VEJEZ que disfruta actualmente fue concedida de conformidad con el Decreto 546 de 1971 y con los factores salariales del último año certificados por el empleador Fiscalía General de la Nación», confirmada con las Resoluciones GNR 53280 de 19 de febrero y VPB 18405 de 20 de abril, ambas de 2016, en las que se advierte que, pese a que la pensión del demandante fue calculada sobre un monto superior (pues lo procedente era aplicar los «factores salariales establecidos en los artículos 18 y 19 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 1 del Decreto 1158 del 3 de junio de 1994» sobre los cuales hubiere cotizado en los 10 años anteriores al reconocimiento), «en virtud del principio de favorabilidad y de la non reformatio in pejus se mantienen incólume la prestación».
Los anteriores prolegómenos nos conducen a la conclusión de que al demandante le fue calculada su pensión de jubilación con aplicación de las reglas establecidas en el Decreto 546 de 1971 y con los factores salariales del último año certificados por la Fiscalía General de la Nación (último empleador). Ahora bien, la Sala itera las reglas de interpretación fijadas tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado, plasmadas en las sentencias citadas en el acápite precedente, en el sentido de advertir que en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliadas al entrar en vigor aquella, por lo que se someten al mandato contenido en tal norma o en el artículo 21 ibidem, según corresponda; lo que además guarda relación con el artículo 48 superior, en cuanto dispone que «Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones […]», motivo por el cual tanto los actos administrativos demandados, que liquidaron la pensión «teniendo en cuenta lo establecido en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, incluyendo como ingreso base de cotización los factores salariales establecidos en el artículo 12 del Decreto 717 de 1978, en concordancia con lo establecido en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978», como el fallo de primera instancia, que accedió parcialmente a las pretensiones, no se ajustan al derrotero jurisprudencial hoy vigente.
Cabe anotar que si bien el mencionado fallo de unificación proferido por esta sección segunda[10], en el cual se precisó la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 respecto de los servidores de la Rama Judicial y el Ministerio Público en lo que dice relación con el ingreso base de liquidación pensional, fue dictado con posterioridad a la providencia de primera instancia, en dicha oportunidad la Corporación advirtió que esa sentencia tiene aplicación retrospectiva «[…] y que la regla jurisprudencial fijada es vinculante en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración;
(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado». Pese a ello, con el propósito de no desmejorar el derecho pensional del actor, se observa que su pensión fue calculada con los factores salariales del último año certificados por la Fiscalía General de la Nación, que resulta a todas luces más favorable para el demandante, tal como lo sostuvo Colpensiones en las Resoluciones GNR 53280 de 19 de febrero y VPB 18405 de 20 de abril de 2016, razón por la cual los actos administrativos acusados se mantendrán incólumes.
Por otro lado, la Sala aclara que no hay lugar a estudiar el ajuste de la prestación del accionante con el promedio de lo cotizado durante sus últimos 10 años de servicio, comoquiera que este asunto no fue materia de reclamo ante la Administración, ni de pretensión en el libelo introductorio, y Colpensiones tampoco formuló demanda de reconvención sobre el particular.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se revocará la sentencia de primera instancia, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, para en su lugar negarlas.
En relación con la condena en costas y las agencias en derecho que corresponde a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 2016[11], se pronunció así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.
Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandante, no se impondrá condena en costas.
Por último, comoquiera que el apoderado de la entidad demandada reasumió el poder a él conferido, se le reconocerá personería[12]. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.º Revócase la sentencia de 3 de agosto de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba (sala cuarta de decisión), que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por el señor Rubén Díaz Vergara contra la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones); en su lugar, niéganse tales pretensiones, conforme a la parte motiva. 2.º Sin condena en costas. 3.° Reconócese personería al abogado José Octavio Zuluaga Rodríguez, con cédula de ciudadanía 79.266.852 y tarjeta profesional 98.660 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), en los términos del poder conferido (f.179) y que reasumió mediante memorial obrante en el sistema de gestión judicial SAMAI. 4.° Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER |Firmado electrónicamente |Firmado electrónicamente | |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Memorial adjuntado a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. [2] Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». [3] Corte Constitucional, sentencia C-258 de 2013. [4] El artículo 36 indica: “ARTÍCULO
36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. || La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. || El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE” (negrilla fuera del texto). [5] Consejero ponente Rafael Francisco Suárez Vargas. [6] Consejo de Estado, sección segunda.
Sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, expediente 15001-23-33-000-2016-00630-01 (4083-2017). [7] Expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013), consejero ponente César Palomino Cortés. [8] Por la cual se resuelve un recurso de reposición contra la Resolución 77104 de 10 de marzo de 2014. [9] Por la cual se resuelve un recurso de apelación contra la Resolución 77104 de 10 de marzo de 2014. [10] Sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, expediente 15001-23- 33-000-2016-00630-01 (4083-2017). [11] Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). [12] Memorial adjuntado a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI.