11001-03-25-000-2020-00994-00 — Consejo de Estado

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO – Estimación razonada de la cuantía / VALOR IMPLÍCITO / INCLUSIÓN EN LISTA DE ELEGIBLES EN PROCESO DE SELECCIÓN EN EL SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE. SENA La pretensión de restablecimiento del derecho, en la mayoría de los casos, implica un resarcimiento económico, esto es, no obstante que en el escrito introductor se afirme que el asunto carece de cuantía, de esa solicitud judicial sí puede derivarse un valor implícito que puede hacerse realidad o no, el cual resulta relevante a efectos de estimar la cuantía y, en consecuencia, determinar la competencia. Este argumento se ajusta precisamente a la previsión normativa consagrada en el artículo 157 del CPACA, donde se prevé que en las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho no podrá prescindirse de la estimación razonada de la cuantía, so pretexto de renunciar al restablecimiento, es decir, a pesar de que la parte no plantee una pretensión de índole económico, para efectos de determinar la competencia sí debe estimarse razonadamente una cuantía con fundamento en el valor implícito.

Se insiste, en el supuesto que la parte interesada renuncie a formular dicha petición patrimonial, no puede ocurrir lo mismo con la estimación de la cuantía, comoquiera que es necesaria para esclarecer el presupuesto procesal de la competencia. A título de ejemplo, en aquellos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho donde se pretende la inclusión o exclusión de las listas de elegibles, derivadas de un concurso de mérito, se ha considerado que esas demandas no carecen de cuantía, al concluir que la nulidad de los actos atacados determina un eventual nombramiento, lo que se traduce en que el valor implícito de ese asunto lo constituye la aspiración salarial para el cargo que la parte demandante concursó en carrera administrativa.(…) En este sentido y teniendo en cuenta que la presente causa jurídica conlleva implícito un innegable contenido patrimonial, la estimación razonada constituye para la parte demandante una inexcusable carga u obligación procesal, de conformidad con los artículos 157 y el numeral 6.º del artículo 162 de la Ley 1437 de 2011.

Empero, ésta no se determinó al momento de la presentación de la demanda, por lo que le corresponderá a la demandante desarrollar, una vez se le conceda la oportunidad por parte del despacho administrativo competente, de estimar la cuantía razonadamente FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 157 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 162 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., trece (13) de noviembre de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 11001-03-25-000-2020-00994-00(3031-20) Actor: DIANA CAROLINA GONZÁLEZ SEPÚLVEDA Demandado: COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO AUTO ÚNICA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 Interlocutorio O-2020 ASUNTO El Consejo de Estado decide lo correspondiente frente al trámite a impartir al medio de control de la referencia.

ANTECEDENTES La señora Diana Carolina González Sepúlveda presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Comisión Nacional del Servicio Civil, donde pretende lo siguiente: «3.1 PRIMERA: Declárese la NULIDAD de la Resolución No. CNSC 20192120125335 DE FECHA 27 DE DICIEMBRE DEL 2019 y de la Resolución No. CNSC 20192120102305 DE FECHA 17 DE SEPTIEMBRE DEL 2019, mediante las cuales se excluyó de manera injustificada de la lista de elegibles a la concursante DIANA CAROLINA GONZÁLEZ SEPÚLVEDA quien fue elegida en el PRIMER PUESTO de la lista mediante RESOLUCIÓN No. CNSC 20182120148195 DE FECHA 17 DE OCTUBRE DEL 2018, luego de haber superado y aprobado todo el proceso de selección en (sic) mérito dentro de la CONVOCATORIA No. 436/2017/SENA para acceder al cargo TÉCNICO GRADO 3 del SISTEMA GENERAL DE CARRERA DEL SERVICIO NACIONAL (SENA) dentro de la OPEC No. 60132 3.2 SEGUNDA: Como consecuencia de la declaratoria de LA NULIDAD de las anteriores resoluciones, decretar a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO a favor de mi representada la señora DIANA CAROLINA GONZÁLEZ SEPÚLVEDA la inclusión nuevamente en la lista de elegibles en la RESOLUCIÓN No. CNSC 20182120148195 DE FECHA 17 DE OCTUBRE DEL 2018 en el PRIMER PUESTO de la misma.

Así mismo, ordenar la firmeza de la lista para que mi representada sea llamada a posesionarse en el cargo convocado en periodo de prueba, esto es, como TÉCNICO GRADO 3 dentro de la OPEC No. 60132. 3.3 TERCERA: Que se le indique de manera tacita (sic) a la entidad demanda (sic) que dé (sic) cabal cumplimiento a la sentencia en caso de ser favorable el fallo hacia mi representada en los términos que establecen las normas que rigen los concursos públicos de méritos. 3.4 CUARTA: De igual forma, si en la fecha en que se profiera el fallo y este se resolviera en favor de mi representada, se solicita respetuosamente al Honorable Magistrado de conocimiento ordenar a la entidad contratante, esto es, al Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA ubicar a mi representada en el cargo al cual se convocó. Pero, si al momento del proferimiento del fallo el cargo convocado ya se encontrare ocupado por otra persona, de manera respetuosamente (sic) se solicita al Honorable Magistrado de conocimiento, ordene a la entidad contratante la creación de un nuevo cargo con las mismas características y condiciones en la misma jurisdicción para el cual mi representada concursó. Lo anterior, a fin de garantizarle sus derechos vulnerados por la administración en este concurso, ya que, el tiempo de vigencia de la lista de elegibles es de dos (2) años, y lo más probable, es, que, cuando salga la decisión ese término de dos (2) años ya habrá transcurrido.» CONSIDERACIONES Corresponde al despacho resolver sobre la admisión de la demanda de la referencia. Sin embargo, se considera que el medio de control de la referencia deberá ser remitido por competencia, en atención a los argumentos que a continuación se desarrollan.

La cuantía como factor de competencia. Para el efecto, se retomarán varios de los planteamientos abordados por este despacho judicial en providencia del 16 de mayo de 2016[1], donde se analizaron algunos aspectos de la cuantía como factor para determinar la competencia. La competencia ha sido concebida como la porción, cantidad, medida o el grado de la jurisdicción que corresponde a cada juez o tribunal, mediante la determinación de los asuntos que le corresponde conocer, de acuerdo con ciertos factores como materia, los sujetos intervinientes, cuantía, territorio, etc.[2], a los cuales hace alusión la Corte Constitucional en Sentencia C-655 de 1997, de la siguiente manera: a- La naturaleza o materia del proceso (factor objetivo) b- La cuantía de las pretensiones (factor objetivo - cuantía) c- La calidad de las partes que intervienen en el proceso (factor subjetivo)[3] d- La naturaleza de la función que desempeña el funcionario que debe resolver el proceso (factor funcional), e- El lugar donde debe tramitarse el proceso (factor objetivo- territorial), f- El factor de conexidad[4] Esta sección al analizar el factor objetivo de atribución de competencia[5] se refirió a la doctrina nacional, en cuanto la ha definido como el valor que representa lo perseguido con una demanda, esto es, su significación económica inmediata[6].

Así mismo, en aquella providencia se consideró que la cuantía puede fijarse a través de los siguientes sistemas: i) juris et de jure[7], ii) dejar su valoración a criterio del juez, iii) confiar en la voluntad de las partes, y iv) prever un procedimiento previo para probarla, ante lo cual se concluyó que nuestro sistema judicial «ha optado por combinarlos, pero dándole prelación a la posibilidad de dejar su cálculo a la voluntad de las partes[8],[…]».

Frente a este último aspecto la providencia en cita destacó que se entiende que hay acuerdo entre las partes y que la cuantía queda fijada definitivamente, cuando el demandado acepta o no impugna en tiempo la apreciación del demandante[9], a lo que hay que agregar que ello aplica siempre y cuando el juez efectivamente al momento de su admisión no haya tenido objeción alguna respecto de la tasación hecha en la demanda, pues bien puede determinar que aquella no cumple con los parámetros legalmente previstos[10] y, por ende, la cuantía señalada y la competencia para conocer del asunto son diferentes a las indicadas en el escrito introductor del proceso.

En materia contenciosa este fue el criterio que siguió el legislador en la Ley 1437 de 2011, por cuanto, en primer lugar, el artículo 157 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo al referirse a la competencia por razón de la cuantía en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previó que: i) Es un deber procesal de la parte demandante el de realizar la estimación razonada de la cuantía, a tal punto que no puede prescindir de ella so pretexto de renunciar al restablecimiento del derecho. ii) La cuantía se determinará por el valor de las pretensiones al tiempo de la demanda. iii) Cuando en la demanda se acumulen varias pretensiones, esta se determinará por el valor de la pretensión mayor. iv) Cuando se reclame el pago de prestaciones periódicas de término indefinido, como pensiones, la cuantía se determinará por el valor de lo que se pretenda por tal concepto desde cuando se causaron y hasta la presentación de la demanda, sin pasar de tres (3) años.

Al respecto debe clarificarse que el entendimiento correcto de la norma conlleva a que la misma se cuantifique sobre la base de los emolumentos reclamados causados durante los tres últimos años anteriores a la formulación de la demanda, tiempo que está acorde con el término general de prescripción de los derechos laborales previstos por la ley, para evitar así que puedan incluirse dentro de la estimación de la cuantía de la demanda sumas periódicas que seguramente serán objeto de declaratoria de prescripción en la decisión del caso. v) No es dable incluir en la estimación realizada: a. Los frutos, intereses, multas o perjuicios reclamados como accesorios, que se causen con posterioridad a la presentación de la misma. b. Los perjuicios morales, salvo que estos últimos sean los únicos que se reclamen Bajo las anteriores premisas, es claro señalar que la obligación de estimar razonadamente la cuantía al momento de la presentación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, obedece a la necesidad de evitar que el demandante pueda alterar caprichosamente el factor objetivo de la competencia y se modifique la misma por razón de aquellos emolumentos accesorios que se causen con posterioridad a su presentación o sin tener en cuenta los valores implícitos que se desprenden de las pretensiones de la demanda, como se desarrollará más adelante.

Sobre la competencia del Consejo de Estado en única instancia. El artículo 149 del CPACA dispone que el Consejo de Estado conoce en única instancia, entre otros, de los siguientes asuntos: «Artículo 149. Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: 1. […] 2.

De los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional.» En ese orden, esta corporación es competente para adelantar, en única instancia, las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho interpuestas contra los actos administrativos de carácter particular, que hayan sido proferidos por una autoridad del orden nacional, siempre y cuando carezcan de cuantía. Por el contrario, si de la pretensión de nulidad de los actos administrativos de contenido particular se desprende un restablecimiento del derecho cuantificable en dinero, esta corporación ya no será competente para tramitar el medio de control, sino los juzgados o los tribunales administrativos, tal como lo prevén los artículos 152, 155, 156 y 157 del CPACA[11].

Bajo el anterior presupuesto es importante precisar, que si de los fundamentos fácticos y pretensiones presentados en la demanda se desprende un valor implícito que pueda ser cuantificable, esto es, un eventual restablecimiento de carácter pecuniario, el asunto ya no carecerá de cuantía, y su competencia recaerá en otros despachos judiciales en primera instancia, esto es, en los tribunales o juzgados administrativos.

Ahora, la competencia atribuida por el ordinal 2.º del artículo 149 del CPACA ha implicado que a la Sección Segunda del Consejo de Estado lleguen asuntos que supuestamente carecen de cuantía, a través de demandas de nulidad y restablecimiento del derecho interpuestas contra los actos administrativos de carácter particular, que han sido proferidos por una autoridad del orden nacional, como los siguientes: (i) Traslados de sedes de los servidores públicos.

(ii) Modificación o corrección de la hoja de servicios de miembros de la Fuerza Pública, para reunir la totalidad de los requisitos de una asignación de retiro. (iii) Modificación de una valoración médica por parte de la Junta y el Tribunal Médico Laboral, para lograr una pensión de invalidez. (iv) Reubicación laboral porque la Junta y el Tribunal Médico Laboral concluyeron que el integrante de la fuerza pública no era apto para continuar en la prestación de sus servicios al Estado.

(v) Admisión y reubicación en la lista o registro de elegibles de los concursos realizados por la Comisión Nacional del Servicio Civil, la Procuraduría General de la Nación, la Rama Judicial, etc. Lo anterior, conlleva a que sea necesario remitir la mayoría de estas demandas a los tribunales y juzgados administrativos[12], por lo siguiente: a) El derecho de acceso a la administración de justicia o tutela judicial efectiva.

De conformidad con el artículo 229 superior, el Estado colombiano «[…] garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia […]», último que se ha concebido como fundamental en la medida en que, a través de él, se satisface una necesidad ínsita al ser humano, cual es encontrar una solución pacífica, equitativa y ajustada respecto de las desavenencias y conflictos que puedan suscitarse en la vida en sociedad.

Ello explica la relación directa que existe entre aquel y la justicia como valor esencial, consagrado desde el mismo preámbulo[13] de la Constitución Política. En diferentes sentencias, la Corte Constitucional ha reconocido el carácter de derecho fundamental de aplicación inmediata que ostenta el de acceso a la administración de justicia, además de su íntima conexión con el derecho al debido proceso.

Sobre el particular, dicha corporación señaló en sentencia C-279 de 2013[14]: «[…] El derecho a la administración de justicia también llamado derecho a la tutela judicial efectiva se ha definido como “la posibilidad reconocida a todas las personas residentes en Colombia de poder acudir en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de justicia, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o el restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en las leyes”.

Este derecho constituye un pilar fundamental del Estado Social de Derecho y un derecho fundamental de aplicación inmediata, que forma parte del núcleo esencial del debido proceso […]». Según el profesor Luigi Ferrajoli, quien caracteriza la naturaleza de fundamental de un derecho a través de tres criterios axiológicos que extrae de la experiencia del constitucionalismo en los ámbitos nacional e internacional, podría sostenerse que el acceso a la administración de justicia o tutela judicial efectiva adquiere tal condición en virtud de su íntima vinculación con derechos asociados a la conservación de la vida humana y la paz, toda vez que la posibilidad de acudir a instancias judiciales a efectos de que se diriman las controversias humanas impacta de manera directa y ostensible en la disminución del uso de vías violentas, a efectos de solucionar los conflictos que se suscitan en la vida en sociedad, siendo ello un reflejo indiscutible y propio del proceso de civilización humano. Al respecto, señala el autor: «El primero de estos criterios es el del nexo entre derechos humanos y paz instituido en el preámbulo de la Declaración universal de 1948.

Deben estar garantizados como derechos fundamentales todos los derechos vitales cuya garantía es condición necesaria para la paz: el derecho a la vida y a la integridad personal, los derechos civiles y políticos, los derechos de libertad, pero también, en un mundo en el que sobrevivir es siempre menos un hecho natural y cada vez más un hecho artificial, los derechos sociales para la supervivencia. El segundo criterio, particularmente relevante para el tema de los derechos de las minorías, es el del nexo entre derechos e igualdad.

La igualdad es en primer lugar igualdad en los derechos de libertad […] y es en segundo lugar igualdad en los derechos sociales, que garantizan la reducción de las desigualdades económicas y sociales. El tercer criterio es el papel de los derechos fundamentales como leyes del más débil. Todos los derechos fundamentales son leyes del más débil en alternativa a la ley del más fuerte que regirían en su ausencia.[15]».

(Subrayas fuera del texto original). De esta forma, se advierte que la justicia y la paz, como principales valores que buscan realizar el derecho a la tutela judicial efectiva, constituyen fines esenciales del hombre, por los que el Estado debe propender en su función de servicio a la comunidad y promoción de la prosperidad general, lo que sin duda alguna permite la categorización de aquel derecho como fundamental.

Cabe anotar que la importancia de la protección de la tutela judicial efectiva se acentúa cuando lo que está en controversia son derechos de naturaleza laboral y de seguridad social. Lo anterior en virtud de la íntima conexidad que tiene el trabajo con la dignidad humana y, a su vez, la estrecha relación de esta última con la realización de los valores y principios en que se funda el Estado Social y Democrático de Derecho, cuestión que es advertida desde la propia Declaración Universal de los Derechos Humanos, en los siguientes términos: «Artículo 22.

Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad.

Artículo 23. 1. Toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre elección de su trabajo, a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo y a la protección contra el desempleo. 2. Toda persona tiene derecho, sin discriminación alguna, a igual salario por trabajo igual. 3. Toda persona que trabaja tiene derecho a una remuneración equitativa y satisfactoria que le asegure, así como a su familia, una existencia conforme a la dignidad humana y que será completada, en caso necesario, por cualesquiera otros medios de protección social. 4.

Toda persona tiene derecho a fundar sindicatos y a sindicarse para la defensa de sus intereses.» (Subraya el despacho). Ahora bien, la caracterización que se le ha dado al derecho de acceso a la administración de justicia o tutela judicial efectiva impacta de manera directa la forma en que este debe ser protegido. Es así como la interpretación de las reglas procesales debe permitir la realización, en la mayor medida posible, del derecho de acceso a la administración de justicia en sentido material, principio que se encuentra consagrado en el artículo 229[16] de la Constitución Política y en el artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos, último cuyo tenor literal prevé: «Artículo 25.

Protección Judicial 1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales. 2.

Los Estados Partes se comprometen: a) a garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso; b) a desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y c) a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso» (Subraya del despacho).

Respecto de dicho principio, el Consejo de Estado ha señalado: «Bien sea entendido como norma de mayor peso o importancia o como un mandato de optimización, es claro que el rol que desempeña un principio, como lo es el del acceso a la administración de justicia, consiste en servir de criterio de interpretación adecuadora de las reglas que desarrollan el principio[17], lo que implica que el Juez debe tomar partido, en el ejercicio interpretativo, por la norma jurídica que en la mayor medida desarrolle el principio que le sirve de base y, en dado caso, imponer su prescripción sobre las demás, de manera que se deba atender de manera preferente al mandato de acción u omisión que se derive del principio frente a la regla; de esta manera se garantiza la vigencia del principio a través del resto de las normas producidas en el sistema jurídico.[18]».

(Subraya del despacho). En dicha providencia, se expuso el marco sustancial convencional, el cual deviene de los artículos 1.1, 2, 8.1, 10 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos que consagran la tutela del derecho de acceso a la justicia, y se señaló que la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos desde los casos Velásquez Rodríguez[19] y Godínez Cruz[20], ha considerado que:[21] «[…] la eficacia de las garantías judiciales consagradas en el artículo 25 no se limitan a existencia de los recursos judiciales, sino que por virtud de los artículos 1.1 y 2 de la Convención Americana de Derechos Humanos estos deben ser efectivos[22], esto es, adecuarse y dotarse de la eficacia para la finalidad de justicia material para los que fueron concebidos, de manera que pueda resolver la situación jurídica de cada persona con las plenas garantías democráticas.

Lo anterior significa que en el marco de todos los procedimientos, jurisdiccionales o no, que se adelanten por las autoridades estatales es deber indiscutible la preservación de las garantías procesales, de orden material, que permitan, en la mayor medida de las posibilidades fácticas y jurídicas, la defensa de las posiciones jurídicas particulares de quienes se han involucrado en uno de tales procedimientos[23] […]».

(Resaltado fuera del texto original). Así las cosas, la tutela judicial efectiva, conocida como el derecho a la administración de justicia, consiste en la posibilidad reconocida a todas las personas residentes en Colombia de poder acudir en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de justicia, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o el restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente determinados y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en las leyes[24].

Precisamente con el objetivo de dar plena observancia a las garantías sustanciales y procedimentales previstas en las normas y sin desconocer el contexto de nuestra corporación, es importante trazar pautas o reglas jurisprudenciales para que, en la mayor medida posible, sea efectiva la realización material de los fines esenciales del Estado y así garantizar el acceso al servicio público de administración de justicia consagrado en el artículo 1.° de la Ley 270 de 1996. b) La doble instancia. El artículo 31 constitucional determina que toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley.

Por su parte, el artículo 8.º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, al referirse a las garantías judiciales, señala que toda persona goza de la garantía mínima de recurrir del fallo ante juez o tribunal superior. A su vez, el ordinal 5.º del artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos indica que, toda persona declarada culpable de un delito tendrá derecho a que el fallo condenatorio y la pena que se le haya impuesto sean sometidos a un tribunal superior, conforme a lo prescrito por la ley.

La Corte Constitucional en la sentencia C-838 de 2013 sostuvo que los artículos 31 y 29 de la Constitución Política desarrollan el principio constitucional y derecho fundamental a la doble instancia, como una piedra angular dentro del Estado de Derecho porque garantizan el ejercicio de los derechos de defensa y de contradicción[25], además porque tiene una estrecha relación con el derecho de acceso a la administración de justicia. Agrega que la naturaleza del principio-derecho a la doble instancia «es sustancial y no procedimental»[26], y que su finalidad es permitir que la decisión adoptada por una autoridad judicial sea revisada por otro funcionario independiente e imparcial de la misma naturaleza y más alta jerarquía, con el fin de que decisiones contrarias a los intereses de las partes, tengan una más amplia deliberación con propósitos de corrección[27], permitiendo de esa forma enmendar la aplicación indebida que se haga por parte de la autoridad de la Constitución o la ley[28].

Entonces, se instituye en una garantía contra la arbitrariedad, y en un mecanismo principal, idóneo y eficaz para la corrección de los yerros en que pueda incurrir una autoridad pública. Posteriormente, la mencionada corporación en la sentencia C-792 de 2014 indicó que, aunque podía coincidir en algunos momentos la materialización de los mandatos de la impugnación de la sentencia condenatoria en materia penal (que deriva del Art. 29 de la C.P.) y el principio de apelación, el cual puede exceptuarse por el legislador (según el Art. 31 de la C.P.), ello era contingente, pues cada uno representa un estándar constitucional autónomo y obedece a categorías conceptuales distintas e independientes.

En este orden, el despacho afirma que el hecho que en las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho interpuestas contra los actos administrativos de carácter particular, proferidos por una autoridad del orden nacional, se advierta la existencia de una posible pretensión de carácter patrimonial, conlleva a que, al determinarse una cuantía, se tramiten a través de una doble instancia, como son la gran mayoría de los asuntos de carácter laboral en nuestra jurisdicción[29].

En efecto, la remisión de los mencionados procesos propende por aplicar el principio de la doble instancia, el cual reviste el carácter de regla general, lo que permite afirmar que excepcionalmente los asuntos judiciales serán de única instancia, dada la especialidad que puedan presentar en su respectivo momento, por ejemplo, en atención a las potestades precisas de quienes adelantan la actuación administrativa[30].

Asimismo, es imperativo resaltar que, si bien en una u otra instancia el legislador previó mecanismos procesales para garantizar adecuadamente los derechos de defensa, contradicción y de acceso a la administración de justicia, no puede desconocerse que la premisa de que un asunto sea conocido por diferentes despachos judiciales, ello maximiza la materialización de estos postulados, por lo que de manera excepcional los litigios judiciales deben ser de única instancia. En resumen, al concluirse que en algunas de las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho interpuestas contra los actos administrativos de carácter particular, que hayan sido proferidos por una autoridad del orden nacional, también puede desprenderse de la nulidad pretendida un restablecimiento económico, repercute para que los asuntos no deban adelantarse en única instancia, sino que es necesario garantizarles una doble instancia, conforme al artículo 31 de la Carta Política, el artículo 8.º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el ordinal 5.º del artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

Finalmente, es de subrayar que el omitir la remisión de los procesos de la referencia a los juzgados y tribunales administrativos, para que gocen de una doble instancia, origina que se configure una nulidad procesal insaneable consistente en pretermitir íntegramente la primera instancia, acorde con lo señalado en el ordinal 2.º del artículo 133 del CGP y el parágrafo del artículo 136 ibidem, por lo que con mayor razón es necesario declarar la falta de competencia al respecto. c) Congestión judicial.

En el Consejo de Estado existe una particular situación que no puede perderse de vista y que ha sido de público conocimiento en la Rama Judicial relativo a la falta de capacidad de respuesta de nuestra corporación para tramitar los múltiples asuntos que conoce, como órgano de segunda instancia de todos los tribunales administrativos del país y de los procesos atribuidos por el legislador en única instancia. Al respecto, se tiene que a la fecha[31] en la Sección Segunda del Consejo de Estado se encuentran 17.578 expedientes en trámite de única y segunda instancia, de los cuales 6.866 se encuentran para fallo.

En lo que respecta al despacho del magistrado sustanciador de la presente providencia, un total a cargo de 2.798 procesos, de los cuales 1588 están en trámite y para sentencia 1210. Lo anterior impide que de manera oportuna se lleven a cabo los trámites correspondientes, supuestos que, precisamente, han marcado el antecedente para proferir providencias como la presente, en las que pretende modularse las instancias, a fin de garantizar que los diferentes medios de control se tramiten de manera efectiva, además, con el propósito primordial de materializar, como atrás se anotó, el principio de la doble instancia que está estrechamente ligado con el tema de la tutela judicial efectiva. d) Estructura jurisdiccional.

La distribución de las competencias en la jurisdicción de lo contencioso administrativo se encuentra o debería estar organizada de tal manera que el Consejo de Estado cumpla funciones de verdadero órgano de cierre y no que asuma el conocimiento de procesos que los juzgados y los tribunales administrativos pueden adelantar en perfectas condiciones, porque también gozan de la cualificación necesaria para impartir justicia en determinados asuntos, como el estudiado en el caso de la referencia. En ese orden, la modulación de las instancias a través de reglas jurisprudenciales por parte del máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, tiene como fin principal efectivizar las funciones que le competen como órgano de cierre, es decir, permitan realizar en mayor medida el perfil de alta corporación, lo que se traduce en que los asuntos que se conozcan en única instancia sean excepcionales.

Aquí resulta oportuno citar uno de los comentarios consignados en las memorias de la Ley 1437 del 2011, cuando se estudió precisamente el artículo 149 relacionado con la competencia del Consejo de Estado en única instancia. Veamos: «Doctor Chaín: […] Uno de los puntos más importante a rediseñar es el sistema de toma de decisiones dentro del Consejo de Estado que, en mi opinión, es absolutamente ineficiente, y lo digo atendiendo a un criterio de mera eficiencia, y sin entrar a analizar la calidad de la decisión. Tenemos que racionalizar este tema de toma de decisiones para darle salida a muchos cuellos de botella que se forman.

También tenemos que revisar esa gama de asuntos de que se ocupa el Consejo de Estado, que realmente no son de mayor trascendencia y perfectamente podrían ser resueltos, bien sea por la administración o por instancias inferiores de la misma jurisdicción. Yo les aseguro que, si hacemos una revisión de esto, vamos a lograr descargar la actividad del Consejo de Estado de esa función de instancia. Nótese que, cada vez que se tramita cualquier ley, el ponente o un congresista o el mismo Gobierno simplemente dice que eso lo debe resolver el Consejo de Estado en única instancia, porque para ellos todos los asuntos son muy importantes.

Es así como, poco a poco, le han venido cargando al Consejo de Estado una serie de asuntos que, si bien pueden ser importantes, desde el punto de vista de la decisión no tienen mayor trascendencia, como la tienen otros que ya están asignados a instancias inferiores. Por eso yo pienso que es necesario hacer una revisión en este campo»[32].

En conclusión, el valor implícito en las pretensiones de las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos particulares proferidos por las autoridades del orden nacional, procura que en la Sección Segunda del Consejo de Estado se resuelvan, en gran medida, las problemáticas que generan un impacto en el orden nacional, que pueden llegar a tener ciertos asuntos en nuestra jurisdicción, a raíz de su importancia jurídica, trascendencia económica o social.

El restablecimiento económico derivado de las pretensiones (valor implícito). Es de señalar que cuando una persona presenta una escrito en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del CPACA, peticiona la nulidad de la voluntad administrativa particular y el restablecimiento del derecho inmediato que conlleva su extracción del mundo jurídico, aunado a las pretensiones de orden patrimonial que dicha actuación generó en la parte demandante, como son los salarios dejados de percibir, el reconocimiento y un respectivo retroactivo pensional, etc.

Sin embargo, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de única instancia que se presentan ante el Consejo de Estado, tienen en común que se plantea la solicitud de nulidad del acto administrativo y su inmediato restablecimiento del derecho, pero sin elevar unas súplicas de carácter monetario, lo que origina que la parte demandante indique que el medio de control carece de cuantía. Al respecto, el despacho considera que ello desconoce que, en el escenario de decretarse la nulidad del acto administrativo demandado, sí o sí en la parte demandante se generarán unas repercusiones de índole pecuniario, que no pueden pasarse por alto para efectos de determinar el juez competente.

En otros términos, la pretensión de restablecimiento del derecho, en la mayoría de los casos, implica un resarcimiento económico, esto es, no obstante que en el escrito introductor se afirme que el asunto carece de cuantía, de esa solicitud judicial sí puede derivarse un valor implícito que puede hacerse realidad o no, el cual resulta relevante a efectos de estimar la cuantía y, en consecuencia, determinar la competencia. Este argumento se ajusta precisamente a la previsión normativa consagrada en el artículo 157 del CPACA, donde se prevé que en las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho no podrá prescindirse de la estimación razonada de la cuantía, so pretexto de renunciar al restablecimiento, es decir, a pesar de que la parte no plantee una pretensión de índole económico, para efectos de determinar la competencia sí debe estimarse razonadamente una cuantía con fundamento en el valor implícito.

Esta misma pauta puede señalarse incluso si se discuten temas relacionados con la permanencia o no, en las diferentes etapas del concurso. En auto de importancia jurídica[33] proferida por esta sección, se abordó este tema bajo los siguientes lineamientos: «Como viene expuesto, en el presente caso el accionante señala, que su demanda carece de cuantía, pero al revisar la demanda y su escrito de adición, de manera íntegra y en detalle, la Sala encuentra, que una de sus pretensiones comprende la aspiración de que se restablezca su derecho, cuando solicita que se ordene a la PGN que lo incluya en la lista de elegibles en el lugar que de acuerdo a sus méritos le corresponda, y que si su ubicación en dicha lista lo permite, la nombren en periodo de prueba como Procurador Judicial II en Asuntos Penales, y que en consecuencia, se le paguen lo salarios y prestaciones sociales dejadas se percibir.

Ello conlleva implícito un innegable contenido económico o patrimonial, que, de concretarse a favor del demandante, le significaría un evidente resarcimiento monetario. Así las cosas, no tiene razón la apoderada judicial del actor cuando asegura que el presente pleito carece de cuantía, por lo que, en aplicación del artículo 157 de la Ley 1437 de 2011, antes trascrito, su estimación razonada constituye para la parte demandante una inexcusable carga u obligación procesal.

Establecido entonces, que en el presente caso la demanda contiene una pretensión de restablecimiento del derecho de estirpe económica o patrimonial, es claro para la Sala que este asunto sí tiene cuantía, por lo que no hay lugar a dar aplicación al inciso 1.º del numeral 2.º del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, […]» La premisa principal de la anterior providencia, que se quiere retomar ahora, es que como la demanda lleva implícita una posibilidad de restablecimiento de carácter económico pasible de ser cuantificable, así la misma no se haya planteado como pretensión en la demanda, debe ser un elemento para estimar razonadamente la cuantía. Lo expuesto quiere decir que en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 138 del CPACA, el restablecimiento conlleva dos tópicos: i) la restitución del derecho subjetivo amparado en una norma jurídica que se estima conculcado (inclusión o exclusión de la lista o registro de elegibles o la posibilidad de continuar en las etapas en el marco de un concurso de méritos, traslados de sedes, modificación o corrección de hojas de servicios, cambio de conceptos en actas de juntas médico laborales, por mencionar algunos ejemplos) y ii) el resarcimiento de carácter económico (expectativa salarial, emolumentos dejados de percibir, diferencias salariales o prestacionales, reconocimiento y retroactivo pensional e incluso perjuicios inmateriales).

Se insiste entonces que, en el caso de pretensiones de restablecimiento del derecho cuantificables en dinero, estas pueden o no consignarse en la demanda, pero en todo caso deberán reflejarse en el acápite de la cuantía, en aplicación a la regla prevista en el artículo 157 del CPACA, referida a que no podrá prescindirse de la estimación razonada de la cuantía, so pretexto de renunciar al restablecimiento.

En consecuencia, a pesar de que la parte demandante considere que el medio de control carece de cuantía y advierta que la competencia corresponde al Consejo de Estado, lo cierto es que, si se evidencia una aspiración de restablecimiento diferente al mismo derecho reclamado, esto es, un valor implícito de contenido económico o patrimonial, es deber del sujeto procesal ponderarlo en el capítulo de estimación de la cuantía. En síntesis, se concluye que: a) Una demanda tiene cuantía cuando de la nulidad pretendida se desprenda un beneficio económico, indistintamente que la parte demandante lo reclame o no, a través de la demanda. b) Un asunto carece de cuantía cuando de la extracción del mundo jurídico del acto objeto de enjuiciamiento no conlleva, en ningún momento, a un restablecimiento de índole patrimonial.

Caso bajo estudio. Expuestas las anteriores precisiones conceptuales debe indicarse que, en el asunto de la referencia, la señora Diana Carolina González Sepúlveda pretende la nulidad de los actos administrativos a través de los cuales se le excluyó de la lista de elegibles para el cargo de técnico, grado 03 dentro de la OPEC 60132. A título de restablecimiento del derecho, peticionó la inclusión nuevamente en la lista de elegibles dentro del primer puesto, la ubicación en el cargo que se convocó y en caso de que este se encuentre ocupado, se ordene la creación de uno nuevo con las mismas características y condiciones y en la misma jurisdicción para la cual concursó. La parte demandante señaló en el acápite de competencia que el Consejo de Estado era el competente para conocer del presente asunto, conforme a lo normado en el artículo 149-2 del CPACA.

Pues bien, según el desarrollo que se expuso líneas atrás, en principio podría considerarse que el asunto carece de cuantía. No obstante, lo cierto es que el valor implícito que subyace en el presente caso, esto es, la pretensión de restablecimiento del derecho cuantificable en dinero, lo representa los posibles perjuicios materiales producto de no alcanzar el nombramiento en propiedad, esto es, la aspiración salarial para el cargo que la parte demandante concursó en carrera administrativa.

El cual, si bien no se propone dentro de la reclamación judicial, sirve de pauta para concluir que el asunto sí tiene cuantía y, bajo este entendido, su conocimiento corresponde a los juzgados o a los tribunales en primera instancia. En este sentido y teniendo en cuenta que la presente causa jurídica conlleva implícito un innegable contenido patrimonial, la estimación razonada constituye para la parte demandante una inexcusable carga u obligación procesal, de conformidad con los artículos 157 y el numeral 6.º del artículo 162 de la Ley 1437 de 2011.

Empero, ésta no se determinó al momento de la presentación de la demanda, por lo que le corresponderá a la demandante desarrollar, una vez se le conceda la oportunidad por parte del despacho administrativo competente, de estimar la cuantía razonadamente. Por último, de conformidad con el artículo 168 del CPACA, cuando el juez observe que se presenta una falta de jurisdicción o competencia, mediante decisión motivada, ordenará remitir el expediente al competente a la mayor brevedad posible.

Para todos los efectos legales se tendrá en cuenta la presentación inicial hecha ante la corporación o juzgado que ordena la remisión. En atención a los argumentos consignados en precedencia, esta corporación carece de competencia para conocer del presente proceso y, en consecuencia, se remitirá el expediente a los juzgados administrativos del circuito de Armenia (reparto), toda vez que en el municipio de Armenia se encuentra el empleo para el cual concursó la demandante, es decir, con fundamento en el numeral 3.° del artículo 156 del CPACA, es el lugar donde debieron prestarse los servicios Por lo expuesto, se RESUELVE Primero: Declarar la falta de competencia del Consejo de Estado para conocer en única instancia el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por la señora Diana Carolina González Sepúlveda contra la Comisión Nacional del Servicio Civil.

Segundo: De conformidad con el artículo 168 del CPACA, remitir el expediente a los juzgados administrativos del circuito de Armenia, para que este asunto sea repartido entre los mencionados despachos judiciales.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el ponente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con en el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 16 de mayo de 2016, radicado 11001-03-25-000-2014-01191-00 (3848-2014). [2] Corte Constitucional en Sentencia C-040 de 1997. [3] Relacionado a la calidad de las personas que conforman las partes del proceso, por ejemplo: si es una persona jurídica de derecho público o de derecho privado, etc. [4] Este factor encuentra su principal motivo de ser en el principio de la economía procesal que se refleja de manera especial cuando se acumulan las pretensiones en un mismo proceso. [5] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección B. 08 de abril de 2016. Expediente núm. 110010325000201600177 00 (0881-2016). [6] GONZÁLEZ VELÁZQUEZ, Julio, Institución Procesal Civil Colombiana, Editorial Teoría, Medellín 1946, página 53, citado en providencia referida Rad 110010325000201600177 00 núm interno: 0881-2016. [7] Presunción absoluta, de hecho y de derecho. [8] «La competencia de los jueces en algunos casos queda determinada de acuerdo con la cuantía de los negocios, la que aprecian los demandantes al proponerlos, pues, es una forma aceptable y que por lo menos permite obviar las dificultades que se presentarían con otra diferente, fuera de que aquellos están en mejores condiciones de apreciar el monto de sus pretensiones.».

GONZÁLEZ VELÁZQUEZ, Julio, Institución Procesal Civil Colombiana, Editorial Teoría, Medellín 1946, página 87. [9] Para lo cual se cita a DEVIS ECHANDÍA, Hernando, TEORÍA GENERAL DEL PROCESO, Editorial Universidad, Buenos Aires 1997, página 25. [10] Conforme las normas previstas, entre otros, en los artículos 26 del CGP y 157 del CPACA. [11] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 9 de julio de 2020, radicado 11001-03-25-000-2019-00570-00 (4603-2019). [12] Ver, entre otras, Sección Segunda, Subsección A, radicado 11001-03-25- 000-2019-00570-00 (4603-2019) del 9 de julio de 2020 y Sección Segunda, Subsección B, radicado 11001-03-25-000-2015-00952-00(3879-15) del 28 de marzo de 2016. [13] «[…] en ejercicio de su poder soberano, representado por sus delegatarios a la Asamblea Nacional Constituyente, invocando la protección de Dios, y con el fin de fortalecer la unidad de la Nación y asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo, y comprometido a impulsar la integración de la comunidad latinoamericana, decreta, sanciona y promulga la siguiente […]». [14] Sentencia C-279 de 15 de mayo de 2013; expediente D-9324; demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 206 de la Ley 1564 de 2012. [15] Luigi Ferrajoli.

Sobre los derechos fundamentales. En: Teoría del neoconstitucionalismo. Ensayos escogidos. Editorial Trotta, Madrid, 2007, pp. 74-75. [16] Artículo 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado. [17] Cita de la cita: Guastini señala el rol de los principios en este tipo de interpretación: “Los principios influyen en la interpretación de las restantes disposiciones (las que no son principios) alejando a los jueces de la interpretación literal –la más cierta y previsible- y propiciando una interpretación adecuadora.”.

GUASTINI, Riccardo. Principios de derecho y discrecionalidad judicial. En: Revista Jueces para la Democracia. Información y debate. n.º 34. Marzo, 1999. Págs. 38-46, especialmente 44. Sobre esto es importante resaltar que la denominada interpretación adecuadora hace referencia a la adecuación de un significado de una disposición conforme a los postulados bien de una norma jerárquicamente superior o de un principio general del derecho.

En ambas situaciones esta interpretación se lleva a cabo al entenderse que el legislador respeta la Constitución como los principios generales del derecho. Para esto véase: GUASTINI, Riccardo. Estudios sobre la interpretación jurídica. México, Universidad Nacional Autónoma de México. 1999. Págs. 47-48. [18] Consejo de Estado. Sección Tercera.

Sala Plena. Proveído del 22 de octubre de 2015. Rad. 54001-23-31-000-2002-01809-01(42523) A. [19] Cita de la cita: Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Velásquez Rodríguez vs. Honduras, sentencia de 29 de julio de 1988. [20] Cita de la cita: Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Godínez Cruz, sentencia de 20 de enero de 1989. [21] Ibídem. [22] Cita de la cita: Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Cantos, sentencia del 28 de noviembre de 2002, párrafo 52.

La garantía de un recurso efectivo “constituye uno de los pilares básicos, no solo de la Convención Americana, sino del propio Estado de Derecho en una sociedad democrática en el sentido de la Convención”. [23] Cita de la cita: Puede verse: Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Hilaire, Constantine y Benjamín y otros Vs Trinidad y Tobago.

Sentencia del 21 de junio de 2002. Puede verse: Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Castillo Páez vs Perú, sentencia del 3 de noviembre de 1997. [24] Sentencia de la Corte Constitucional C-1083 de 2005. [25] La sentencia C-037 de 1996 indicó que “el principio de la doble instancia es piedra angular del Estado de derecho, pues a través de él se garantiza en forma plena y eficaz el ejercicio del derecho fundamental de defensa y de contradicción, ambos integrantes del denominado debido proceso”. [26] Sentencia C-037 de 1996. [27] Frente al juicio de corrección garantizado por el principio de la doble instancia, la doctrina ha señalado lo siguiente: (i) El autor Hernando Devis Echandía en Compendio de Derecho Procesal- Teoría General del Proceso, Tomo I, Medellín, Editorial Dike, 1987, páginas 55 y 56, afirma que la organización de los administradores de justicia, de manera jerárquica, persigue que se haga efectivo el derecho a impugnar decisiones de los jueces, y para que el demandado pueda controvertir las pretensiones del demandante y este último las excepciones propuestas por el demandado.

De ahí que sea imperativo que todo proceso sea conocido por dos jueces de distintas jerarquías. (ii) El autor colombiano Hernán Fabio López Blanco, en Instituciones de Derecho Procesal Civil Colombiano, Tomo I, Parte General, Editorial Dupre Editores, Bogotá, 2007, páginas 124 y 125, manifiesta que “la regla técnica de las dos instancia” tiene como fin primordial la eliminación, en la mayor medida de lo posible, del error judicial a través de la posibilidad de que las actuaciones judiciales puedan ser revisadas por funcionarios jerárquicamente superiores; y, (iii) el autor Francesco Carnelutti, en ¿Cómo se hace un proceso?, traducción Santiago Sentis Melendo, Editorial Jurídica Eupora-América, 1959, Buenos Aires, Página 163, se refiere al grave riesgo del error al que está expuesto el juez, “toda vez que, por desgracia es inherente a todos los juicios humanos. Aunque el diseño del proceso permite que dicho riesgo sea minimizado, de todas maneras, la ley reconoce su gravedad y, en consecuencia, dispone de un medio para combatirlo, estos son los medios de impugnación por medio de los cuales se pretende volver a juzgar”. [28] Sentencias C-037 de 1996, C-040 de 2000, C-650 de 2001, C-095 de 2003, C-103 de 2005, C-213 de 2007 y C-718 de 2012, entre otras. [29] Ver el ordinal 2.º del artículo 152 del CPACA, competencia de los Tribunales Administrativos en primera instancia y el ordinal 2.º del artículo 155 ibidem, competencia de los juzgados administrativos en primera instancia. [30] Resulta oportuno citar una providencia del 11 de marzo de 2016, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, radicado 41-001-23-330- 000-2014-00257-01 (3597-2014) en donde se concluyó que esta Corporación era competente para estudiar en sede de nulidad y restablecimiento del derecho de única instancia un acto expedido con base en atribuciones de orden constitucional, dadas exclusivamente al presidente de la República. [31] Datos al 7 de septiembre de 2020. [32] Memorias de la Ley 1437 de 2011: Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, vol.

III, La Ley y los debates de la Comisión de Reforma, Parte B: artículos 143 a 309 (Bogotá: Imprenta Nacional de Colombia, s.f.),42-43. [33] Consejo de Estado, Sección Segunda. Auto de importancia jurídica del 31 de octubre de 2018, bajo el radicado número 110010325000201600618 00 (3218-2016); demandante: Domingo Rafael García Pérez.