ACTOS ADMINISTRATIVOS- Clasificación / CONTROL JUDICIAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS / PRIMA DE NAVIDAD - Reliquidación Son actos de trámite o preparatorios, los actos preliminares que toma la Administración para adoptar una decisión final o definitiva sobre el fondo de un determinado asunto. Son actos definitivos o principales, los actos administrativos que en términos del artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, hoy 43 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con una determinada actuación y son actos de ejecución, aquellos que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa.
(…) únicamente las decisiones de la administración que concluyen un procedimiento administrativo o aquellos que afecten derechos o intereses, o impongan cargas, sanciones y obligaciones que afectan o alteran situaciones jurídicas determinadas, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de ahí que los que impulsan la actuación, no procuran por solucionar de fondo las solicitudes de los administrados o se limiten a dar cumplimiento a una orden judicial o administrativa, no son cuestionables vía judicial.(…) se tiene que el oficio reprochado puede ser objeto de pronunciamiento judicial, toda vez que se trata de acto administrativo que modificó un derecho a la demandante al negarle la reliquidación de la prima de navidad para el año 2001, respecto del cual, por regla general, procede la acción o el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 50 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 50 PRIMA DE NAVIDAD EN LA UNIVERSIDAD DEL VALLE DEL CAUCA - Reliquidación / FIJACIÓN DEL RÉGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS - Competencia / APELANTE ÚNICO Se tiene que a los empleados públicos y trabajadores oficiales les asiste el derecho a una prima de navidad anual equivalente a un mes de salario correspondiente al cargo desempeñado al 30 de noviembre de cada año, la cual, para los empleados de la Universidad del Valle del Cauca, según el transcrito acuerdo [Acuerdo de agosto de 1994], consiste en 70 días de salario, que de ser posible, previo estudio de sus condiciones económicas y si ellas lo permiten, se pagará en junio y en diciembre.
Por tanto, en el sub judice, al estar demostrado que la demandante para el 30 de noviembre de 2001 se desempeñaba como profesional especializada y devengaba una asignación de $2.325.389, la liquidación de la prima de navidad para dicho año debía hacerse con base en esta cifra, sea para un solo pago o para dos como lo efectuó la entidad en este periodo.
No obstante lo anterior, la Sala evidencia que en el mes de junio del año 2001 el ente universitario tuvo en cuenta un sueldo de $4.665.417, el cual no correspondía al devengado por la actora para el 30 de noviembre del mismo año, cancelándole $4.335.807, por lo que para el pago del mes de diciembre procedió a descontarle lo pagado de más, para lo cual tomó el salario real percibido para esa fecha divido en 30 días, multiplicado por 70 y al resultado le restó el total pagado en el mes de junio, resultando $1.090.101; procedimiento que se acompasa de las normas transcritas y que resultó ser adecuado, contrario a lo señalado por la apelante.(…) no deja de señalar la Sala, que los acuerdos y resoluciones expedidos por la Universidad del Valle del Cauca, que establecieron la prima de navidad para su personal de empleados públicos fueron instrumentos proferidos por el Consejo Superior de la Institución, quien no tenía competencia para crear factores salariales a favor de dichos empleados, puesto que el régimen salarial y prestacional de estos funcionarios debe ser fijado por el Gobierno Nacional, conforme a los criterios generales que determina el Congreso, según la competencia otorgada por el artículo 150 de la Constitución Política.
Así las cosas, es posible establecer, a parte de lo ya resuelto, que a la actora no le asistía el derecho al reconocimiento y pago de la prima de navidad según el Acuerdo de agosto de 1994, suscrito entre la Universidad del Valle y su organización sindical; no obstante, teniendo en cuenta que en el sub judice únicamente apeló una de las partes (demandante), la Sala no puede desconocer lo establecido en el artículo 328 del Código General del Proceso, según el cual «(e)l juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único (…)», razón por la que no se controvertirá el otorgamiento y disfrute de la prestación, en respeto del artículo 29 de la Constitución Política que prevé el derecho al debido proceso.
FUENTE FORMAL: DECRETO 3135 DE 1968 / DECRETO 1848 DE 1969 / ACUERDO DE AGOSTO DE 1994 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA- ARTÍCULO 29 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinte (2020). Radicación número: 76001-23-31-000-2002-02315-01(1105-18) Actor: LAURA RODRÍGUEZ GARCÍA Demandado: UNIVERSIDAD DEL VALLE Asunto: Inepta demanda – acto susceptible de control judicial - reliquidación prima de navidad FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA – DECRETO 01 DE 1984 Teniendo en cuenta que no existen irregularidades, vulneración a las garantías de las partes, ni nulidades procesales; decide la Sala[1] el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, como apelante único, contra la sentencia del 17 de mayo de 2012, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, sala de descongestión, que se inhibió de pronunciarse sobre el fondo del asunto, en la demanda incoada por la señora Laura Rodríguez García contra la Universidad del Valle, encaminada a la reliquidación de la prima de navidad.
ANTECEDENTES Pretensiones 1. La señora Laura Rodríguez García, con la representación exigida por la ley y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda con la finalidad de obtener la nulidad del Oficio R-042 del 21 de enero de 2002, a través del cual el rector de la Universidad del Valle le negó la reliquidación de la prima de navidad para el año 2001. 2.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó ordenar a la Universidad del Valle a: i) reliquidar la prima de navidad correspondiente al 2001, aplicando el Acuerdo suscrito entre la institución educativa y su organización sindical para 1994; ii) cancelar las diferencias que resulten; y, iii) las demás consecuenciales. Hechos 3. Para una mejor comprensión del asunto, la Sala resumirá de la siguiente manera la situación fáctica expuesta de la demandante, así: 4.
Informa que ha prestado sus servicios en la Universidad del Valle del Cauca de la siguiente manera: |Cargo |Desde |Hasta | |Profesional |01-02-1993 |18-01-1998 | |especializada III | | | |Directora de la |19-01-1998 |17-04-2001 | |oficina de control | | | |interno | | | |Profesional |18-04-2001 |- | |especializada | | | 5. Sostiene que sus sueldos para los periodos en los que se desempeñó en la Universidad del Valle como directora de la oficina de control interno y como profesional especializada para el 2001 eran de $4.665.417 y $2.325.389, respectivamente. 6.
Señala que en el 2001 la Universidad del Valle le canceló en junio $4.335.807 y en diciembre $1.090.101 por concepto de prima de navidad, cuando el último valor pagado debió ser de $2.712.953. Esto, dado que la institución erróneamente «(…) aplicó el factor salarial del último sueldo devengado al 30 de Noviembre de 2.001 para la liquidación de la totalidad de los setenta (70) días correspondientes a la prima de navidad reconocida por los acuerdos de la Universidad, motivo por el cual al realizar la operación correspondiente, se encontró que un Junio se había pagado una suma superior, procediendo la Universidad a hacer el descuento del supuesto monto mayor pagado.» 7.
Por lo anterior, informa que el 13 de diciembre de 2001, solicitó a la rectoría de la Universidad del Valle, la correcta liquidación de la prima de navidad, pues considera que el valor de la misma para el pago que se realizó en diciembre es inferior al que corresponde, la cual fue negada a través del acto acusado, al considerarse que la prestación fue concedida en debida forma y conforme a los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, según los cuales esta es una anualmente y se liquida con el último salario devengado al noviembre 30 de cada año. Normas vulneradas y concepto de violación 8.
La parte demandante cimenta sus pretensiones en los artículos 29 y 53 de la Constitución Política; 11 (parágrafo 2º) del Decreto 3135 de 1968; 51 (parágrafo 1º) del Decreto 1848 de 1969; y el Acuerdo de 1994 firmado entre la Universidad del Valle del Cauca y su organización sindical. 9. Sostiene que de acuerdo con las normas que regulan la materia, dentro de las que se encuentran los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1968, los empleados públicos y trabajadores oficiales que prestan sus servicios en establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta, tienen derecho al pago de las primas que se pacten por virtud de pactos, convenciones colectivas de trabajo, fallos arbitrales y reglamentos internos de trabajo. 10.
Entonces, al no haberse liquidado correctamente la prima de navidad para el año 2001, a la que tiene derecho según el Acuerdo interno suscrito en 1994 por la Universidad del Valle y su organización sindical, la prestación debe ser reliquidada por haber recibido un valor inferior al que corresponde. Contestación de la demanda. 11. La parte demandada se opone a la prosperidad de las pretensiones, al considerar que el ente universitario no adeuda suma alguna de dinero al actor por concepto de la prima de navidad que le fue cancelada en diciembre de 2001, dado que esta fue liquidada conforme a la ley y al Acuerdo interno suscrito en 1994 por la Universidad del Valle y su organización sindical, según los cuales, el pago de la prestación es uno solo en diciembre de cada año, pero, por disposición de dicho acuerdo, pagado en dos cuotas, una en junio y la otra en diciembre. 12.
Recuerda, que el valor que se cancela en el mes de junio es un anticipo al derecho que se causará al empleado público que este laborando al 30 de noviembre de cada año, liquidada sobre el salario devengado en dicha fecha. La sentencia apelada 13. El a quo se inhibe de pronunciarse sobre el fondo del asunto, al considerar que se presenta ineptitud sustantiva de la demanda, pues el oficio acusado no es incontrovertible ante esta jurisdicción al no ser un verdadero acto administrativo.
Recurso de apelación 14. La parte demandante, como apelante único, recurre con el propósito que sea revocado el fallo de primera instancia y, en su lugar, se acceda las pretensiones de la demanda, pues en su criterio el a quo desconoció que el oficio acusado si se constituye en un acto administrativo susceptible de control judicial ante esta jurisdicción porque resolvió de plano una solicitud presentada.
Asevera además, que el hecho de que en la respuesta se hayan indicado una serie de normas como fundamento para negar, no desvirtúa la condición de acto definitivo. 15. Así las cosas, considera que no existe asidero legal que impida declarar la nulidad del acto acusado y, en consecuencia, acceder a las pretensiones de la demanda. Alegatos en segunda instancia y concepto del Ministerio Público. 16.
Las partes y el Ministerio Público no se pronunciaron en la etapa procesal. CONSIDERACIONES DE LA SALA PARA FALLAR Problema Jurídico 17. De acuerdo con los argumentos de la sentencia de primera instancia y los cargos formulados en la alzada, le corresponde a la Sala determinar si ¿el oficio acusado es un acto administrativo enjuiciable ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo? 18.
Establecido lo anterior, en caso de que la respuesta sea afirmativa, como problema jurídico asociado, determinar si ¿en el sub judice hay lugar a la reliquidación de la prima de navidad de la actora para el 2001? 19. Para resolver el primer problema jurídico, la Sala tendrá en cuenta los actos administrativos y su justiciabilidad y analizará cuál es la naturaleza del oficio demandado, de esta manera, se establecerá si tiene carácter definitivo y en consecuencia puede ser objeto de control de legalidad.
De los actos administrativos y su justiciabilidad 20. Bien conocido es que los actos administrativos, según lo que en ellos se disponga, se pueden catalogar en: i) actos de trámite o preparatorios; ii) actos definitivos o principales; y, iii) actos de ejecución. 21. Son actos de trámite o preparatorios, los actos preliminares que toma la Administración para adoptar una decisión final o definitiva sobre el fondo de un determinado asunto.
Son actos definitivos o principales, los actos administrativos que en términos del artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, hoy 43 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con una determinada actuación y son actos de ejecución, aquellos que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa. 22.
Al respecto, puntualizó esta Sección en auto del 16 de marzo del 2017[2] que: «La teoría del acto administrativo ha venido decantando su clasificación, en aras de excluirlos del control jurisdiccional, distinguiendo tres tipos de actos: i) los de trámite, que son aquellos que no necesitan estar motivados y se expiden para dar continuidad con el procedimiento administrativo, es decir, son los que impulsan la actuación administrativa; ii) los definitivos o principales, que de acuerdo al artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, son los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con la actuación, ya que contienen la esencia del tema a resolver y modifican la realidad con su contenido; y iii) los de ejecución, que son aquellos que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa.» 23.
Acorde con lo anterior, es claro que «los actos susceptibles de ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo son los actos definitivos, entendidos como toda manifestación de voluntad[3] general o eventualmente, concreta o específica, unilateral[4] de quienes ejercen funciones administrativas, que crean, reconocen, transmiten, modifican o extinguen derechos y obligaciones[5] o situaciones jurídicas subjetivas[6].» 24.
En suma, únicamente las decisiones de la administración que concluyen un procedimiento administrativo o aquellos que afecten derechos o intereses, o impongan cargas, sanciones y obligaciones que afectan o alteran situaciones jurídicas determinadas, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de ahí que los que impulsan la actuación, no procuran por solucionar de fondo las solicitudes de los administrados o se limiten a dar cumplimiento a una orden judicial o administrativa, no son cuestionables vía judicial. 25.
Conforme a las directrices señaladas, corresponde identificar cual es la naturaleza del oficio demandado, de esta manera, se establecerá si tiene carácter definitivo y en consecuencia puede ser objeto de control de legalidad. 26. En el asunto sub examine se tiene que en la sentencia de primera instancia se declaró la ineptitud sustantiva de la demanda respecto del Oficio R-042 del 21 de enero de 2002, expedido por el rector de la Universidad del Valle, decisión con la que la demandante no está de acuerdo, al considerar que este es definitivo y, en consecuencia, susceptible de control judicial. 27.
Por consiguiente, se observa del contenido del mencionado oficio acusado lo siguiente: «En atención a su comunicación de Diciembre 14 de 2001 con relación al pago de la Prima de Navidad, le informó que de acuerdo con lo estipulado en el Artículo 11 del Decreto Ley 3135/68 y Artículo 51 del Decreto Reglamentario 1848/69 y las disposiciones internas que indican que la prima de Navidad es una al año, la prima se liquida con el último salario devengado al 30 de Noviembre de cada año.» 28.
Nótese, en primer lugar, que a través del oficio acusado el rector de la Universidad del Valle atendió la petición que la actora presentó en diciembre de 2001, pues así lo dejó expresado de manera taxativa. En segundo lugar, que este decidió indirectamente el fondo del asunto, indicando que conforme a las disposiciones de los artículos 11 del Decreto 3135 de 1968 y 51 del Decreto 1848 de 1969, la prima de navidad es una anualmente y se liquida con el último salario devengado al 30 de noviembre de cada año. 29.
Así las cosas, se tiene que el oficio reprochado puede ser objeto de pronunciamiento judicial, toda vez que se trata de acto administrativo que modificó un derecho a la demandante al negarle la reliquidación de la prima de navidad para el año 2001, respecto del cual, por regla general, procede la acción o el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 30.
Ahora bien, resuelto lo anterior, procederá la Sala a decidir el problema asociado, que no es otro que determinar si es procedente la reliquidación de la prima de navidad de la actora para el año 2001, para lo cual: 31. De conformidad con lo dispuesto en el Decreto 3135 de 1968[7], se tiene lo siguiente: «Artículo 11. Prima de navidad.
Todos los empleados públicos y los trabajadores oficiales tendrán derecho a una prima de navidad equivalente a un (1) mes del sueldo que corresponda al cargo en treinta (30) de noviembre de cada año, prima que se pagará en la primera quincena del mes de diciembre (…).» 32. A su vez, el Decreto 1848 de 1969 prevé: «ARTÍCULO 51.- Derecho a la prima de navidad. 1.
Todos los empleados públicos y los trabajadores oficiales tienen derecho a una prima de navidad equivalente a un (1) mes del salario que corresponda al cargo desempeñado en treinta (30) de noviembre de cada año, prima que se pagará en la primera quincena del mes de diciembre. (…).» 33. Por su parte, el Acuerdo de agosto de 1994, suscrito entre la Universidad del Valle y su organización sindical, en cuanto a la prima de navidad dispuso: «La Universidad del Valle del Cauca reconocerá al personal de Empleados Públicos una prima de navidad consistente en un setenta (70) días de salario pagaderos así: 35 días en Junio y 35 días en Diciembre.
La Universidad previo estudio de sus condiciones económicas y si ellas lo permiten dará aviso oportuno a fin de cancelar 35 días de esta prima en Junio, los días restantes se cancelarán en diciembre.» 34. De las anteriores disposiciones, se tiene que a los empleados públicos y trabajadores oficiales les asiste el derecho a una prima de navidad anual equivalente a un mes de salario correspondiente al cargo desempeñado al 30 de noviembre de cada año, la cual, para los empleados de la Universidad del Valle del Cauca, según el transcrito acuerdo, consiste en 70 días de salario, que de ser posible, previo estudio de sus condiciones económicas y si ellas lo permiten, se pagará en junio y en diciembre. 35.
Por tanto, en el sub judice, al estar demostrado que la demandante para el 30 de noviembre de 2001 se desempeñaba como profesional especializada y devengaba una asignación de $2.325.389, la liquidación de la prima de navidad para dicho año debía hacerse con base en esta cifra, sea para un solo pago o para dos como lo efectuó la entidad en este periodo. 36.
No obstante lo anterior, la Sala evidencia que en el mes de junio del año 2001 el ente universitario tuvo en cuenta un sueldo de $4.665.417, el cual no correspondía al devengado por la actora para el 30 de noviembre del mismo año, cancelándole $4.335.807, por lo que para el pago del mes de diciembre procedió a descontarle lo pagado de más, para lo cual tomó el salario real percibido para esa fecha divido en 30 días, multiplicado por 70 y al resultado le restó el total pagado en el mes de junio, resultando $1.090.101[8]; procedimiento que se acompasa de las normas transcritas y que resultó ser adecuado, contrario a lo señalado por la apelante. 37.
Ahora bien, no deja de señalar la Sala, que los acuerdos y resoluciones expedidos por la Universidad del Valle del Cauca, que establecieron la prima de navidad para su personal de empleados públicos fueron instrumentos proferidos por el Consejo Superior de la Institución, quien no tenía competencia para crear factores salariales a favor de dichos empleados, puesto que el régimen salarial y prestacional de estos funcionarios debe ser fijado por el Gobierno Nacional, conforme a los criterios generales que determina el Congreso, según la competencia otorgada por el artículo 150 de la Constitución Política. 38.
Así las cosas, es posible establecer, a parte de lo ya resuelto, que a la actora no le asistía el derecho al reconocimiento y pago de la prima de navidad según el Acuerdo de agosto de 1994, suscrito entre la Universidad del Valle y su organización sindical; no obstante, teniendo en cuenta que en el sub judice únicamente apeló una de las partes (demandante), la Sala no puede desconocer lo establecido en el artículo 328 del Código General del Proceso, según el cual «(e)l juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único (…)», razón por la que no se controvertirá el otorgamiento y disfrute de la prestación, en respeto del artículo 29 de la Constitución Política que prevé el derecho al debido proceso. 39.
Por lo dicho, al establecerse que el acto es enjuiciable y que a la actora no le asiste el derecho pretendido, se revocará la sentencia apelada que se inhibió de pronunciarse sobre el fondo del asunto, al considerar que se presentaba una ineptitud sustantiva de la demanda porque el oficio acusado no es susceptible de control judicial y, en su lugar, se negarán las pretensiones de la demanda sin consideración adicional con el fondo del asunto.
Costas procesales 40. Considerando que como la parte vencida no demostró una actitud temeraria, desleal ni dilatoria no procede la condena en costas. Esta evaluación se realiza con fundamento en lo ordenado en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: REVOCAR la sentencia del 17 de mayo de 2012, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, sala descongestión, que se inhibió de pronunciarse sobre el fondo del asunto, al considerar que se presenta una ineptitud sustantiva de la demanda porque el oficio acusado no es susceptible de control judicial, en la demanda incoada por la señora Luz Dary Pastrana Cabal contra la Universidad del Valle.
En su lugar, PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda SEGUNDO: Sin costas en la instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. Los Consejeros, Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] El expediente ingresó al Despacho el 28 de febrero de 2020, según informe secretarial visible a folio 147. [2] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A auto de 16 de marzo de 2017 2017 radicación número: 20001-23-33-000-2014-00121-01(4288-14) Magistrado Ponente Rafael Francisco Suárez Vargas. [3] En palabras del Tratadista Luciano Parejo Alonso, «toda manifestación de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por una AP en ejercicio de una potestad administrativa» [4] El Tratadista Jaime Orlando Santofimio, señala que es unilateral porque proviene exclusivamente por una sola vía, que para tal efecto es de la Administración. En el texto, Acto Administrativo publicado por la Escuela Judicial Lara Bonilla, se dice que «el acto administrativo unilateral sometido al control jurisdiccional, es el acto jurídico que al manifestar la voluntad de la Administración está destinado a producir efectos en derecho, pues contiene una decisión de naturaleza administrativa». [5] Conclusión obtenida de la lectura que sobre la Teoría del Acto Jurídico trata diferentes autores como Bonnecasse, Baudry Lacantinerie, Borja Soriano, Eduardo García De Enterría, Jaime Orlando Santofimio, Jaime Vidal Perdomo. [6]Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección A, consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez (E), auto de 6 de agosto de 2015, radicación número: 41001-23-33-000-2012-00137- 01(4594-13). [7] «Por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado, y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales.» [8] Según comprobante de pagos de la actora visible a folio 3 y certificado de la división de recursos humanos de la Universidad del Valle que reposa a folio 4.