RECURSO DE QUEJA / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / APLICACIÓN DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO / APLICACIÓN DEL CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO / INTEGRACIÓN NORMATIVA Al sub júdice le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación del recurso extraordinario -28 de marzo de 2017-, contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dado que este se creó en esta normativa, así como las disposiciones del Código General del Proceso, en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del primero de los estatutos mencionados, en materia de lo contencioso administrativo.
FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 306 RECURSO DE QUEJA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA DE LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA DEL RECURSO DE QUEJA / AUTO QUE INADMITE EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL / IMPROCEDENCIA DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, al Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, le corresponde conocer de los recursos de queja interpuestos en contra de los autos por medio de los cuales los tribunales administrativos no conceden los recursos extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 150 RECURSO DE QUEJA / FINALIDAD DEL RECURSO DE QUEJA / PROCEDENCIA DEL RECURSO DE QUEJA / AUTO QUE INADMITE EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL / ADMISIÓN DEL RECURSO DE QUEJA / FINALIDAD DEL RECURSO DE QUEJA / PROCEDENCIA DEL RECURSO DE QUEJA Según lo previsto en el artículo 245 del CPACA, el recurso de queja corresponde al mecanismo idóneo para cuestionar aquellas decisiones por medio de las cuales se deniega el recurso de apelación o se concede en un efecto diferente, así como aquellas a través de las cuales no se conceden los recursos extraordinarios de revisión y unificación de jurisprudencia. (…) En el presente caso, el recurso de queja formulado por la parte demandante resulta procedente, por cuanto tiene como propósito que esta Corporación revise la decisión mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se abstuvo de conceder el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 245 RECURSO DE QUEJA / TRÁMITE DEL RECURSO DE QUEJA / SUSTENTACIÓN DEL RECURSO DE QUEJA / REQUISITOS DEL RECURSO DE QUEJA / AUTO QUE INADMITE EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL / TÉRMINO DEL RECURSO DE QUEJA Es así como el trámite que se le debe imprimir al recurso de queja, en atención a la remisión consagrada en el artículo 245 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, corresponde al previsto en el artículo 353 del Código General del Proceso.
(…) De conformidad con lo anterior, quien pretenda cuestionar la negativa sobre la concesión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, debe hacerlo a través de la interposición del recurso de reposición -dentro de los 3 días siguientes a su notificación, si fue proferido por fuera de audiencia- y, en subsidio, el de queja, razón por la cual la sustentación de este último debe hacerse ante el juzgador de primer grado.
FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 245 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 353 PROVIDENCIA JUDICIAL / CLASES DE PROVIDENCIA JUDICIAL / ACTO JURÍDICO / SENTENCIA / AUTO / JUEZ / ACTUACIÓN DEL JUEZ El acto jurídico procesal por medio del cual el funcionario jurisdiccional inicia, desarrolla y pone término al proceso se denomina providencia judicial.
Estos actos en el ordenamiento jurídico colombiano son dos: i) la sentencia y; ii) los autos. FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 278 PROVIDENCIA JUDICIAL / DECISIÓN DEL JUEZ / CLASES DE PROVIDENCIA JUDICIAL / SENTENCIA / CONCEPTO DE SENTENCIA / CLASES DE AUTO / JUEZ / ACTUACIÓN DEL JUEZ / AUTO DE SUSTANCIACIÓN / AUTO INTERLOCUTORIO La sentencia es el acto procesal por excelencia. En esta el juez manifiesta su decisión respecto de las pretensiones o excepciones de mérito objeto del proceso y las que resuelven los recursos de casación y revisión. (…) Los autos pueden ser de dos clases: i) de trámite o sustanciación e ii) interlocutorios.
Los primeros son aquellos que le dan comienzo e impulso al proceso, verbigracia, el auto que reconoce personería al abogado, o el que dispone el traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión; los segundos son aquellos que contienen una decisión de fondo, sin considerar el objeto del proceso, esto es, la pretensión del demandante o la conducta que frente a ella adopte el demandado.
SENTENCIA ANTICIPADA / FUNCIONARIO JUDICIAL / DEBERES DEL FUNCIONARIO JUDICIAL / FINALIDAD DE LA SENTENCIA ANTICIPADA / OPORTUNIDAD DE LA SENTENCIA ANTICIPADA / PRINCIPIO DE EVENTUALIDAD / PRINCIPIO DE PRECLUSIÓN / AUTO QUE RECHAZA LA DEMANDA POR CADUCIDAD / IMPROCEDENCIA DE SENTENCIA ANTICIPADA [E]l ordenamiento jurídico reguló como deber del funcionario jurisdiccional proferir sentencia anticipada cuando se esté en presencia de alguno de los 3 supuestos establecidos por el artículo 278 del CGP, la cual tiene como objetivo impedir el adelantamiento de actuaciones innecesarias, después de trabada la relación jurídico procesal, esto es, notificada la demanda al demandado.
(…) De conformidad con el principio de eventualidad y preclusión, en el curso del proceso, el juez y las partes tienen un momento procesal específico para actuar, y en el supuesto de rechazar la demanda por considerar que operó el fenómeno jurídico de la caducidad, no es posible dictar sentencia anticipada, porque no es el momento procesal adecuado, dado que no se ha iniciado formalmente el proceso y no se cumple el supuesto de hecho establecido en el referido artículo (…) Si la intención del legislador fuese que el operador jurídico profiriera sentencia anticipada en vez de auto, cuando se rechaza la demanda por caducidad en el procedimiento contencioso administrativo, no hubiera regulado en el numeral 1° del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 278 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 243 NUMERAL 1 SENTENCIA / ORDEN PARA PROFERIR SENTENCIA / SENTENCIA EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / RECHAZO DE LA DEMANDA – No procede sentencia / AUTO DE RECHAZO DE LA DEMANDA / PROVIDENCIA JUDICIAL En respaldo a lo anterior, de la interpretación sistemática del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se advierte que el legislador precisó las circunstancias específicas en las que debe el funcionario jurisdiccional proferir sentencia, por ejemplo, en atención a lo previsto en el artículo 176 de la referida codificación. (…) Nótese que la norma, expresamente, dispone el deber de dictar sentencia, cuestión que no ocurre con la providencia que rechaza la demanda.
FUENTE FORMAL: CPACA – ARTÍCULO 243 AUTO DE RECHAZO DE LA DEMANDA / SENTENCIA ANTICIPADA – Improcedencia / IMPROCEDENCIA DE LA SENTENCIA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / AUTO INTERLOCUTORIO / AUDIENCIA INICIAL / TRÁMITE DE LA AUDIENCIA INICIAL / TERMINACIÓN DEL PROCESO / AUTO QUE RECHAZA LA DEMANDA POR CADUCIDAD / AUTO INTERLOCUTORIO De lo anterior, resulta forzoso concluir que el numeral 3 del artículo 278 del CGP no es aplicable por la remisión que estableció el artículo 306 del CPACA, pues ese asunto lo reguló el numeral 6 del artículo 180 del CPACA, al disponer que, en el transcurso de la audiencia inicial, cuando el juez decida sobre las excepciones de “cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva” dará por terminado el proceso, cuando a ello haya lugar.
Situación que permite inferir que, si la intención del legislador hubiera sido que en este supuesto se dictara sentencia anticipada, así lo hubiera estipulado, tal como lo dispuso en el artículo 176 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. (…) Por tanto, la providencia que rechaza la demanda, por estar dentro de los supuestos establecidos en el artículo 169 del CPACA, dentro de los cuales se encuentra aquella que rechaza cuando hubiere operado la caducidad, tiene la naturaleza de auto interlocutorio y no de sentencia anticipada.
(…) En ese orden de ideas, la providencia del 30 de julio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo (…), mediante la cual se rechazó la demanda y que fue confirmada en segunda instancia por esta Corporación, tiene la naturaleza de auto interlocutorio. FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 278 NUMERAL 3 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 306 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 180 NUMERAL 6 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 176 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 169 NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a los requisitos para la concesión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, ver Consejo de Estado, auto del 28 de marzo de 2019, Exp 0288 15, C.P. William Hernández Gómez.
AUTO DE RECHAZO DE LA DEMANDA / SENTENCIA ANTICIPADA / IMPROCEDENCIA DE LA SENTENCIA ANTICIPADA / IMPROCEDENCIA DE LA SENTENCIA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / AUTO INTERLOCUTORIO / REQUISITOS PARA LA PROCEDENCIA DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL – Incumplimiento / IMPROCEDENCIA DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL En consideración a lo anterior, el recurso de unificación de jurisprudencia interpuesto no cumple con las reglas establecidas por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
(…) Como consecuencia, el Despacho estima bien denegado el recurso extraordinario de unificación jurisprudencial presentado por la parte demandante, porque la providencia objeto de la presente controversia, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tiene la naturaleza de auto interlocutorio y no de sentencia, por lo que no cumple con los requisitos señalados por la Ley 1437 de 2011.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D. C., veinte (20) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-36-000-2015-00642-02 (65922) Actor: INGENIERÍA CIVIL VÍAS Y ALCANTARILLADOS – INCIVAL S.A. Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS - INVÍAS Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - LEY 1437 DE 2011 (QUEJA) TEMAS: RECURSO DE QUEJA - Contra auto que no concedió por improcedente el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia / RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA – Procede contra sentencias de única o segunda instancia proferidas por los Tribunales Administrativos.
El Despacho resuelve el recurso de queja interpuesto por la parte demandante en contra de la decisión por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no concedió el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. I.
ANTECEDENTES Mediante escrito presentado el 27 de febrero de 2015, la sociedad Ingeniería Civil Vías y Alcantarillados – INCIVAL S.A.- presentaron demanda de reparación directa con fundamento en la teoría del enriquecimiento sin causa, en contra del Instituto Nacional de Vías – INVÍAS -, para lo cual adujo que, con ocasión del contrato de obra 948 de 1989, ejecutó labores de construcción y pavimentación de la carretera Puerto Boyacá – La Lizama, en el sector Km 57 a 81, sin que a la fecha se le hubiera pagado el valor pactado por las obras ejecutadas.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca en punto a resolver sobre la admisión o rechazo de la demanda hizo un análisis previo de los antecedentes del presente caso. En dicho estudio encontró que la sociedad demandante, antes de incoar la demanda con pretensión de reparación directa, presentó demanda de naturaleza contractual en contra del INVIAS, con el fin de que se declarara el incumplimiento del contrato 948 de 1989.
El trámite de la acción contractual se adelantó ante el Tribunal Administrativo de Santander, el cual, a través de sentencia del 25 de junio de 2004, declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa y negó las súplicas de la demanda. Dicho fallo fue confirmado por esta Corporación, en providencia del 10 de septiembre de 2014.
Con fundamento en lo antes dicho y luego de examinar las fechas en que ocurrieron los hechos debatidos en el presente trámite, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda con fundamento en el siguiente razonamiento:
4. DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD EN EL CASO CONCRETO. Habiendo establecido con claridad, que el término de caducidad de la actio in rem verso, es de dos (2) años, conforme a los parámetros jurisprudenciales, el interrogante que surge, es el de determinar desde cuándo empieza el cómputo de esos dos (2) años. Al respecto, precisa la Sala, que el término de caducidad empezará a contar desde la configuración del daño antijurídico, esto es, desde el momento en que se tuvo conocimiento que las sumas adeudadas no serían reconocidas por la entidad.
(…) Ahora bien, en gracia de discusión, recuerda la Sala que en el plenario obra un acta de preacuerdo conciliatorio, la cual fue presentada por INVIAS desde el 29 de julio de 1999, y aceptada por la sociedad actora, en la que se estipuló que la misma sería cancelada una vez en firme el auto que aprobara la conciliación judicial. Habida cuenta que, desde el 28 de octubre de esa anualidad, el actor conoció la no aprobación de la conciliación judicial, así mismo tuvo conocimiento que las sumas aquí reclamadas no serían reconocidas por parte de la entidad accionada, y desde esa fecha debió ejercer las acciones legales a las que hubiere lugar.
En consecuencia, encuentra la Sala demostrado que en el presente asunto operó la caducidad de la acción, razón por la cual, en aplicación del numeral 1º del artículo 169 CPACA, y en concordancia con el numeral 1 del artículo 243 de la norma en mención, rechazará la demanda de reparación directa.
5. DE LA COSA JUZGADA Precisa la Sala, que en el presente caso no solo ha operado el fenómeno jurídico de la caducidad, sino que también se advierte que existe cosa juzgada respecto de los perjuicios aquí reclamados. Advierte la Sala, de las pretensiones de la demanda, como del material probatorio obrante en el plenario, que los perjuicios aquí reclamados aquí (sic) por la parte a título de enriquecimiento sin causa, ya fueron solicitados dentro de una acción contractual instaurada ante el Tribunal Administrativo de Santander.
Si bien es cierto, en el plenario no se cuenta con las pretensiones elevadas en la acción contractual, lo cierto es, que conforme al contenido de la preacta de acuerdo de conciliación judicial presentada por el Invias, se observa que los perjuicios aquí reclamados, a su vez fueron solicitados en la mencionada acción. Respecto a la acción contractual en mención, se advierte por parte de esta sala, que la misma fue fallada por el Tribunal Administrativo de Santander, en providencia de 25 de junio de 2004, mediante la cual se declaró probada la falta de legitimación en la causa de la aquí sociedad actora, así mismo observa la Sala que esa decisión fue confirmada por la Sección Tercera del Consejo de Estado con ponencia del Doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa, el 10 de septiembre de 2014.
Concluye la Sala del material probatorio, que, con antelación a la interposición de la presente demanda, ya se había ejercido la acción contenciosa, a través de la entonces denominada acción contractual, en la cual, se reclaman los mismos perjuicios. La anterior situación, igualmente da lugar a rechazar la presente demanda. La decisión anterior fue apelada oportunamente por la parte actora, para lo cual expresó que, a su juicio, no se había configurado la caducidad de la acción, pues al tratarse de un proceso fundamentado en la teoría del enriquecimiento sin causa, contaba con un término de 20 años para presentar la demanda.
Aseguró el apelante que el término de caducidad de la presente demanda debía contabilizarse a partir de la notificación de la sentencia de segunda instancia en el proceso contractual, que fue proferida el 10 de septiembre de 2014, pues fue a partir de esa fecha que conoció que la entidad demandada no iba a pagar las sumas reclamadas a través del proceso instaurado en el año 1994.
Así mismo, afirmó el apelante que el a quo erró al rechazar la demanda, toda vez que la interpretó en forma indebida al asumir que se trataba de una acción “ordinaria contenciosa contractual”, sin observar que lo pedido obedecía a la “acción de responsabilidad civil contractual” consagrada en los artículos 50 y 55 de la Ley 80 de 1993, en razón de hechos, acciones y omisiones de la administración en la ejecución del contrato con ella suscrito, de los que derivan los perjuicios demandados.
Por último, aseguró el recurrente que el incumplimiento contractual tuvo ocurrencia en vigencia de la Ley 80 de 1993, por lo que resultaba aplicable lo dispuesto en su artículo 55, según el cual, el término para interponer la demanda era de 20 años. Mediante auto del 9 de marzo de 2016, esta Corporación confirmó el auto del 30 de julio de 2015.
Al respecto, consideró que: Al revisar las pretensiones de la demanda, el preacuerdo conciliatorio suscrito entre las partes, y la sentencia proferida dentro del proceso contractual tramitado por esta Corporación, se tiene que el fundamento del petitum de la mencionada acción contractual y el de la demanda que es hoy objeto de estudio son iguales, lo que lleva a esta Sala a entender que la sociedad INCIVIAL S.A., tenía conocimiento del daño causado por el INVIAS desde el momento mismo en que inició la construcción de las obras sin que estas estuvieran incluidas en el contrato No. 948 de 1998.
Ahora bien, teniendo en cuenta que en el expediente no existe prueba de la fecha en que se inició la construcción de las obras adicionales o la fecha de su entrega, esta Sala tomará como fecha de inicio del cómputo de la caducidad de la presente demanda el día siguiente a la presentación de la misma, esto es desde el 10 de junio de 1994, por lo que a partir de ese momento se realizará el conteo del término de caducidad de la presente acción y no desde la notificación de la sentencia proferida por esta Corporación. En virtud de lo antes dicho, se tiene que la oportunidad para instaurar la presente demanda de reparación directa fenecía el 10 de junio de 1996, y como sea que en este caso se interpuso la demanda hasta el 27 de febrero de 2015, se impone concluir que esto se hizo cuando ya había operado la caducidad, comoquiera que había vencido el término de que trata el artículo 164, numeral 2, literal i del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, circunstancia que conlleva la confirmación del auto recurrido.
Del recurso de unificación de jurisprudencia A través de escrito radicado el día 28 de marzo de 2017, el apoderado de la parte demandante interpuso recurso de unificación de jurisprudencia contra la providencia del 9 de marzo de 2016. El 22 de noviembre de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó por improcedente el recurso de unificación de jurisprudencia. Manifestó que el recurso no procede cuando se interpone en contra de autos de conformidad con lo dispuesto en el artículo 257 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Precisó que el artículo 278 del Código General del Proceso estableció que son sentencias las que deciden sobre las pretensiones de la demanda, las excepciones de mérito, las que deciden el incidente de liquidación de perjuicios y las que resuelven los recursos de casación y revisión, por lo cual, la providencia que rechazó la demanda por haber operado la caducidad y la cosa juzgada, se encuentra dentro de las providencias que se denominan autos.
Además, el Tribunal agregó que el recurrente no cumplió con los requisitos establecidos en el artículo 262 del CPACA, toda vez que no indicó de manera precisa cuál era la sentencia de unificación jurisprudencial que estima contrariada ni las razones que le sirven de fundamento. Del recurso de reposición y de queja El 6 de diciembre de 2018, la parte demandante interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de queja, contra la anterior decisión. Expuso como motivos de inconformidad los siguientes: El Tribunal resolvió “rechazar por improcedente el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia” por considerar que la providencia proferida por este Tribunal, objeto de impugnación, era un auto, y no una sentencia. Con el fin de sustentar la desacertada teoría, el Tribunal procedió a citar el artículo 278 del Código General del Proceso, pero de manera incompleta.
(…) El Tribunal omitió señalar que la norma también dispone que, cuando en parecer del Tribunal se encuentre probada la caducidad, el juez deberá dictar sentencia anticipada. En ese sentido, no es cierto, como señala el Tribunal, que la providencia que profirió el 30 de julio de 2015, mediante la cual declaró la caducidad del medio de control, y que la providencia proferida por el honorable Consejo de Estado en la cual resolvió confirmar dicha decisión, sea un auto.
Es evidente, como lo señala la norma, que dicha providencia es una sentencia anticipada, y en este sentido, si procede el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. En este caso estamos ante una sentencia anticipada, teniendo en cuenta que, mediante la providencia del 30 de julio de 2015, este despacho rechazó la demanda por considerar que en el presente asunto había operado el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control de reparación directa.
El 24 de octubre de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió no reponer el auto y, en consecuencia, concedió el recurso de queja. El a quo manifestó que el CPACA no reguló de manera expresa cuáles providencias tienen la naturaleza de sentencia y, por exclusión, cuáles las de auto, sin embargo, ello no conlleva una aplicación directa e integradora de lo establecido en el artículo 278 del CGP.
Agregó que, si bien el CGP dispuso que las excepciones de cosa juzgada, transacción, caducidad, prescripción extintiva y falta de legitimación en la causa, pueden decidirse de manera anticipada mediante sentencia, esa regulación es coherente, en cuanto ese estatuto procesal no permite su trámite como excepciones previas, es decir que no tienen la naturaleza de excepciones mixtas.
Expuso que el CPACA concedió a esa clase de excepciones una naturaleza mixta, por consiguiente, la providencia que las decide no adquiere, a diferencia del proceso civil, la naturaleza de sentencia sino de auto. Finalmente, adujo que la providencia que rechaza la demanda impide que se dicte auto admisorio y, por consiguiente, evita que se trabe la relación procesal, por lo que concluyó que dicha providencia tiene la naturaleza de auto y no de sentencia anticipada.
II. CONSIDERACIONES 1. Régimen aplicable Al sub júdice le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación del recurso extraordinario -28 de marzo de 2017-, contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[1], dado que este se creó en esta normativa, así como las disposiciones del Código General del Proceso[2], en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del primero de los estatutos mencionados, en materia de lo contencioso administrativo. 2.
Procedencia del recurso de queja y competencia del Despacho para conocer del asunto De conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011[3], al Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, le corresponde conocer de los recursos de queja interpuestos en contra de los autos por medio de los cuales los tribunales administrativos no conceden los recursos extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. De igual manera, en términos del artículo 125[4] ejusdem, por regla general, en el magistrado ponente recae la competencia para dictar los autos interlocutorios o de trámite en los asuntos de su conocimiento en segunda instancia, salvo los casos contemplados en los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243[5] ibídem, dentro de los cuales no se encuentra la providencia que resuelve sobre el recurso de queja, razón por la cual el Despacho resolverá sobre el presente asunto. 3.
Procedencia, oportunidad y sustentación Según lo previsto en el artículo 245 del CPACA[6], el recurso de queja corresponde al mecanismo idóneo para cuestionar aquellas decisiones por medio de las cuales se deniega el recurso de apelación o se concede en un efecto diferente, así como aquellas a través de las cuales no se conceden los recursos extraordinarios de revisión y unificación de jurisprudencia. En el presente caso, el recurso de queja formulado por la parte demandante resulta procedente, por cuanto tiene como propósito que esta Corporación revise la decisión mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se abstuvo de conceder el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Ahora, como antes se precisó, al sub lite le resultan aplicables, por vía de integración normativa, las disposiciones contenidas en el Código General del Proceso[7], estatuto en el que se efectuaron modificaciones al recurso de queja, en aras de armonizarlo con la dinámica del proceso por audiencias y de propender por la celeridad y la economía procesal.
Es así como el trámite que se le debe imprimir al recurso de queja, en atención a la remisión consagrada en el artículo 245 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, corresponde al previsto en el artículo 353 del Código General del Proceso, el cual dispone que: Artículo 353. Interposición y trámite. El recurso de queja deberá interponerse en subsidio del de reposición contra el auto que denegó la apelación o la casación, salvo cuando este sea consecuencia de la reposición interpuesta por la parte contraria, caso en el cual deberá interponerse directamente dentro de la ejecutoria”.
De conformidad con lo anterior, quien pretenda cuestionar la negativa sobre la concesión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, debe hacerlo a través de la interposición del recurso de reposición -dentro de los 3 días siguientes a su notificación, si fue proferido por fuera de audiencia-[8] y, en subsidio, el de queja, razón por la cual la sustentación de este último debe hacerse ante el juzgador de primer grado.
Descendiendo al caso concreto, se advierte que la decisión que se cuestiona -la que no concedió el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia- se profirió el 22 de noviembre de 2018 y fue notificada por estado el 3 de diciembre de esa misma anualidad, razón por la cual la queja debía interponerse dentro de los 3 días siguientes a su notificación, carga que se cumplió, de ahí que el recurso resulte oportuno[9].
La parte demandante, al interponer el recurso de reposición y, en subsidio, el de queja, indicó las razones por las cuales, a su juicio, resultaba contraria a derecho la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de no conceder el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, lo que da cuenta del cumplimiento del requisito de sustentación. 4.
Caso concreto De conformidad con el artículo 256 de la Ley 1437 de 2011, “el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia tiene como fin asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales”.
Por su parte, el artículo 257 ejusdem, estableció la procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en los siguientes términos: Artículo 257. Procedencia. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede contra las sentencias dictadas en única y segunda instancia por los tribunales administrativos.
Tratándose de sentencias de contenido patrimonial o económico, el recurso procederá siempre que la cuantía de la condena o, en su defecto, de las pretensiones de la demanda, sea igual o exceda los siguientes montos vigentes al momento de la interposición del recurso (…)”. Pues bien, el Despacho advierte que en el sub examine la parte demandante interpuso el recurso de unificación de jurisprudencia contra la providencia del 30 de julio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que rechazó la demanda porque consideró que había operado la caducidad, providencia que fue confirmada por el Consejo de Estado el 28 de marzo de 2017.
Dado que la parte recurrente manifestó que las dos providencias judiciales - la que rechazó la demanda, como la que lo confirmó – de conformidad con el artículo 278 del Código General del Proceso, tienen la naturaleza de sentencia anticipada, el Despacho procederá a analizar la naturaleza de tales providencias. Actos procesales del juez en el proceso jurisdiccional El acto jurídico procesal por medio del cual el funcionario jurisdiccional inicia, desarrolla y pone término al proceso se denomina providencia judicial.
Estos actos en el ordenamiento jurídico colombiano son dos: i) la sentencia y; ii) los autos. Así, el artículo 278 del Código General del Proceso estableció lo siguiente:
ARTÍCULO 278. CLASES DE PROVIDENCIAS. Las providencias del juez pueden ser autos o sentencias. Son sentencias las que deciden sobre las pretensiones de la demanda, las excepciones de mérito, cualquiera que fuere la instancia en que se pronuncien, las que deciden el incidente de liquidación de perjuicios, y las que resuelven los recursos de casación y revisión. Son autos todas las demás providencias.
En cualquier estado del proceso, el juez deberá dictar sentencia anticipada, total o parcial, en los siguientes eventos: 1. Cuando las partes o sus apoderados de común acuerdo lo soliciten, sea por iniciativa propia o por sugerencia del juez. 2. Cuando no hubiere pruebas por practicar. 3. Cuando se encuentre probada la cosa juzgada, la transacción, la caducidad, la prescripción extintiva y la carencia de legitimación en la causa.
La sentencia es el acto procesal por excelencia. En esta el juez manifiesta su decisión respecto de las pretensiones o excepciones de mérito objeto del proceso y las que resuelven los recursos de casación y revisión. Los autos pueden ser de dos clases: i) de trámite o sustanciación e ii) interlocutorios. Los primeros son aquellos que le dan comienzo e impulso al proceso, verbigracia, el auto que reconoce personería al abogado, o el que dispone el traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión; los segundos son aquellos que contienen una decisión de fondo, sin considerar el objeto del proceso, esto es, la pretensión del demandante o la conducta que frente a ella adopte el demandado.
De otra parte, el ordenamiento jurídico reguló como deber del funcionario jurisdiccional proferir sentencia anticipada cuando se esté en presencia de alguno de los 3 supuestos establecidos por el artículo 278 del CGP, la cual tiene como objetivo impedir el adelantamiento de actuaciones innecesarias, después de trabada la relación jurídico procesal, esto es, notificada la demanda al demandado.
De conformidad con el principio de eventualidad y preclusión, en el curso del proceso, el juez y las partes tienen un momento procesal específico para actuar, y en el supuesto de rechazar la demanda por considerar que operó el fenómeno jurídico de la caducidad, no es posible dictar sentencia anticipada, porque no es el momento procesal adecuado, dado que no se ha iniciado formalmente el proceso y no se cumple el supuesto de hecho establecido en el referido artículo que dispone “en cualquier estado del proceso, el juez deberá dictar sentencia anticipada”.
Si la intención del legislador fuese que el operador jurídico profiriera sentencia anticipada en vez de auto, cuando se rechaza la demanda por caducidad en el procedimiento contencioso administrativo, no hubiera regulado en el numeral 1° del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo, lo siguiente:
ARTÍCULO 243. APELACIÓN. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: 1. El que rechace la demanda. En respaldo a lo anterior, de la interpretación sistemática del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se advierte que el legislador precisó las circunstancias específicas en las que debe el funcionario jurisdiccional proferir sentencia, por ejemplo, en atención a lo previsto en el artículo 176 de la referida codificación que estableció:
ARTÍCULO 176. ALLANAMIENTO A LA DEMANDA Y TRANSACCIÓN. Cuando la pretensión comprenda aspectos que por su naturaleza son conciliables, para allanarse a la demanda la Nación requerirá autorización del Gobierno Nacional y las demás entidades públicas requerirán previa autorización expresa y escrita del Ministro, Jefe de Departamento Administrativo, Gobernador o Alcalde o de la autoridad que las represente o a cuyo Despacho estén vinculadas o adscritas.
En los casos de órganos u organismos autónomos e independientes, tal autorización deberá expedirla el servidor de mayor jerarquía en la entidad. En el evento de allanamiento se dictará inmediatamente sentencia. Sin embargo, el juez podrá rechazar el allanamiento y decretar pruebas de oficio cuando advierta fraude o colusión o lo pida un tercero que intervenga en el proceso.
Con las mismas formalidades anteriores podrá terminar el proceso por transacción. Nótese que la norma, expresamente, dispone el deber de dictar sentencia, cuestión que no ocurre con la providencia que rechaza la demanda. En adición a lo anterior, el Despacho advierte que el numeral 6 del artículo 180 del CPACA estableció lo siguiente:
ARTÍCULO 180. AUDIENCIA INICIAL. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas: 6. Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva.
Si excepcionalmente se requiere la práctica de pruebas, se suspenderá la audiencia, hasta por el término de diez (10) días, con el fin de recaudarlas. Al reanudar la audiencia se decidirá sobre tales excepciones. Si alguna de ellas prospera, el Juez o Magistrado Ponente dará por terminado el proceso, cuando a ello haya lugar. Igualmente, lo dará por terminado cuando en la misma audiencia advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.
De lo anterior, resulta forzoso concluir que el numeral 3 del artículo 278 del CGP no es aplicable por la remisión que estableció el artículo 306 del CPACA, pues ese asunto lo reguló el numeral 6 del artículo 180 del CPACA, al disponer que en el transcurso de la audiencia inicial, cuando el juez decida sobre las excepciones de “cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva” dará por terminado el proceso, cuando a ello haya lugar.
Situación que permite inferir que, si la intención del legislador hubiera sido que en este supuesto se dictara sentencia anticipada, así lo hubiera estipulado, tal como lo dispuso en el artículo 176 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Por tanto, la providencia que rechaza la demanda, por estar dentro de los supuestos establecidos en el artículo 169 del CPACA, dentro de los cuales se encuentra aquella que rechaza cuando hubiere operado la caducidad, tiene la naturaleza de auto interlocutorio y no de sentencia anticipada.
En ese orden de ideas, la providencia del 30 de julio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se rechazó la demanda y que fue confirmada en segunda instancia por esta Corporación, tiene la naturaleza de auto interlocutorio; por tanto, la providencia que la parte actora expuso como contraria a lo dicho por el Consejo de Estado mediante sus sentencias de unificación, no hace parte de las “sentencias dictadas en única y segunda instancia por los tribunales administrativos”.
De hecho, esta Corporación se pronunció sobre la procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en contra de autos, así: Requisitos para la concesión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia según el artículo 257 del CPACA. ( ) a. Naturaleza de la decisión impugnada. Solo son susceptibles de ser recurridas en unificación de jurisprudencia las sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos en única y segunda instancia, de manera que queda excluida la procedencia de este recurso extraordinario respecto de i) decisiones proferidas en sede administrativa; ii) otras actuaciones judiciales como autos y sentencias de primera instancia y iii) fallos que profiera el Consejo de Estado en única y segunda instancia[10].
En consideración a lo anterior, el recurso de unificación de jurisprudencia interpuesto no cumple con las reglas establecidas por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Como consecuencia, el Despacho estima bien denegado el recurso extraordinario de unificación jurisprudencial presentado por la parte demandante, porque la providencia objeto de la presente controversia, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tiene la naturaleza de auto interlocutorio y no de sentencia, por lo que no cumple con los requisitos señalados por la Ley 1437 de 2011.
En mérito de lo expuesto, se RESUELVE:
PRIMERO: ESTIMAR bien denegado el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la parte demandante en contra del auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 27 de febrero de 2015.
SEGUNDO: Por Secretaría, ejecutoriado este proveído, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia.
TERCERO: Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN Magistrada ----------------------- [1] En virtud de lo dispuesto en su artículo 308, que prevé: “Artículo 308. Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. “Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a [su] vigencia (…)”. [2] Conviene aclarar que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto del 25 de junio de 2014, radicación 49299, M.P. Enrique Gil Botero, unificó su jurisprudencia, en relación con la vigencia de la Ley 1564 de 2012, contentiva del Código General del Proceso, para los asuntos de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y para la jurisdicción arbitral.
La Sala Plena, en virtud del principio del efecto útil de las normas, indicó que el Código General del Proceso entró a regir a partir del 1º de enero de 2014, “salvo las situaciones que se gobiernen por la norma de transición (…) las cuales se resolverán con la norma vigente al momento en que inició el respectivo trámite (…)”. Lo anterior, ante la evidencia de que en esta Jurisdicción, desde la expedición de la Ley 1437 de 2011, se implementó un sistema principalmente oral, razón por la cual, dada la existencia de las condiciones físicas y logísticas requeridas para ello, resultaría carente de fundamento la inaplicación del Código General del Proceso. [3] “Artículo 150.
Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá (…) de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión de unificación de jurisprudencia (…)” (se destaca). [4] “Artículo 125.
(…) [E]n el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia (…)” (se destaca). [5] “Artículo 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: “1.
El que rechace la demanda. “2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite. “3. El que ponga fin al proceso. “4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales (…)” (se resalta). [6] “Artículo 245. Queja. Este recurso procederá ante el superior cuando se niegue la apelación o se conceda en un efecto diferente, para que lo conceda si fuera procedente o corrija tal equivocación, según el caso.
Igualmente, cuando no se concedan los recursos extraordinarios de revisión y unificación de jurisprudencia previstos en este Código. Para su trámite e interposición se aplicará lo establecido en el artículo 378 del Código de Procedimiento Civil”. (se destaca) [7] Habida cuenta que se trata de la regulación procesal general vigente, tras la derogatoria del Código de Procedimiento Civil. [8] Dado el carácter subsidiario de la queja, debe tenerse en cuenta que su formulación se encuentra ligada a la del recurso de reposición, frente al cual el artículo 319 del Código General del Proceso prescribe lo siguiente: “(…) El recurso deberá interponerse con expresión de las razones que lo sustenten, en forma verbal inmediatamente se pronuncie el auto.
Cuando el auto se pronuncie fuera de audiencia el recurso deberá interponerse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes al de la notificación del auto”. [9] El término para presentar el recurso de reposición, y en subsidio de queja, corrió entre el 5 y el 9 de abril de 2019, y como se presentó en esa última fecha fue oportuno. El 6 y 7 de abril de 2019, fueron sábado y domingo, respectivamente, por lo que no corrieron términos. [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, auto de unificación de jurisprudencia por importancia jurídica del 28 de marzo de 2019, expediente 15001-23-33-000-2003-00605-01 (0288-15).
M.P. William Hernández Gómez.