CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedencia / RESOLUCIÓN 7 DE 2020 – Expedida por la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender (PAE) / RESOLUCIÓN 7 DE 2020 – análisis de los requisitos de procedencia / CASO CONCRETO – Resolución 7 de 2020 se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico [L]os presupuestos para la procedencia del control inmediato de legalidad son los siguientes: i) que se trate de medidas de carácter general; ii) que las medidas sean dictadas en ejercicio de funciones administrativas; iii) que las medidas se decreten por parte de una autoridad del orden nacional, y iv) que sean proferidas en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. […] la Resolución 7 de 16 de abril de 2020 es un acto administrativo general, impersonal y abstracto, al estar dirigido a las entidades territoriales certificadas, la cuales deben observar los lineamientos que para tal efecto expida la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar - Alimentos para Aprender- y a los niños, niñas y adolescentes matriculados en el sector oficial quienes se verían beneficiados con el citado programa, con el fin de garantizar el goce y disfrute efectivo de los derechos fundamentales a la salud y educación. […] el Director General de UAEAPA expidió la Resolución 7 de 16 de abril de 2020 en ejercicio de las facultades legales, en especial, las previstas en el artículo 189 de la Ley 1955 de 2019 - Plan de Desarrollo «Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad» y el Decreto 218 de 2020. […] la UAEAPA es una entidad adscrita al Ministerio de Educación Nacional, con autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio independiente, por lo que se trata de una autoridad del orden nacional. […] la Resolución 7 de 16 de abril de 2020, fue expedida en desarrollo del Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020 y los decretos legislativos proferidos al amparo del Estado de Excepción como son los Decretos Legislativos 470 de 24 de marzo de 2020 y 533 de 9 de abril de 2020, con el fin de garantizar la prestación del PAE en casa condicionando sus efectos, hasta tanto se mantenga vigente la Emergencia Sanitaria. […] De esta manera, resulta procedente el estudio de legalidad de la Resolución 7 de 16 de abril de 2020, al incorporar medidas generales, dictadas en ejercicio de función administrativa, por parte de una autoridad nacional y en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante el Estado de Excepción. […] Declarar ajustada al ordenamiento jurídico la Resolución 7 de 16 de abril de 2020, expedida por el Director General de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar - Alimentos para Aprender […].
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el control de constitucionalidad del Decreto Legislativo 470 de 24 de mayo de 2020, ver: Corte Constitucional, sentencia C-158 de 2020 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el control de constitucionalidad del Decreto Legislativo 533 de 9 de abril de 2020, ver: Corte Constitucional, sentencia C- 199 de 2020 FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 107 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN 8 DE 2020 – Expedida por la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender (PAE) / RESOLUCIÓN 8 DE 2020 – Análisis de los requisitos de procedencia / RESOLUCIÓN 8 DE 2020 – Corrige errores de digitación / RESOLUCIÓN 8 DE 2020 – Improcedente el control inmediato de legalidad […] A diferencia de la Resolución 7 de 16 de abril de 2020, no se reúnen los presupuestos previstos en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 136 y 185 del CPACA para la procedencia del control inmediato de legalidad, dado que si bien el acto en comento incorpora una medida de carácter general expedida por una autoridad del orden nacional encaminada a corregir un error de digitación que se cometió en el artículo 9 de la resolución primigenia, concretamente, en la fecha de expedición de la Ley 1176 de 2007 (se digitó «2017») y el artículo 7 del Decreto 185 de 2013 (se digitó «18»), no constituye un desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción; por lo que no se cumple con una de las condiciones necesarias para proceder a su estudio de fondo. […] en vista de que la Resolución 8 de 22 de abril de 2020 fue expedida por el Director General de la UAEAPA en ejercicio de la facultad conferida por el CPACA, para corregir los errores de digitación, es decir, en ejercicio de una facultad ordinaria, la Sala deberá declarar improcedente el control inmediato de legalidad en relación con la citada resolución. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 107 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Finalidad y características El control inmediato de legalidad se encuentra previsto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y en los artículos 136 y 185 del CPACA y tiene como finalidad la revisión de las medidas de carácter general que se dicten por las diferentes autoridades, tanto del orden nacional como territorial, en ejercicio de la función administrativa y con miras a desarrollar los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción. […] (i) Es judicial […] (ii) Es automático y oficioso […] (iii) Es autónomo […] (iv) Es integral […] (v) Es posible el enjuiciamiento de los actos generales expedidos para desarrollar los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción por vía del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad o nulidad según el caso, siempre que se invoque la violación de normas diferentes a las examinadas en el trámite del control inmediato de legalidad.
(vi) […] la sentencia que declare la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes sólo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen, lo que implica que la sentencia hace tránsito a cosa juzgada relativa y por ello, como se indicó anteriormente, resulta posible que en el futuro se produzca otro pronunciamiento que verse sobre reproches distintos respecto de los actos enjuiciados por este medio de control.
FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 189 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance / CONEXIDAD – Finalidad / TEST DE PROPORCIONALIDAD – Finalidad / RESOLUCIÓN 8 DE 2020 – Cumple con las exigencias formales y materiales exigidas en la expedición de un acto administrativo La jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que el control integral que se realiza en este medio de control implica el escrutinio de los aspectos formales y materiales que deben ser observados por las autoridades administrativas. […] El control formal exige verificar el cumplimiento de tres exigencias, en el siguiente orden: la competencia, la motivación y los requisitos formales propiamente dichos. […] El control material, a su vez, comporta un análisis de los siguientes aspectos: el primero de ellos, la conexidad o relación con los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional para superar el Estado de Excepción y, en segundo lugar, la proporcionalidad de sus disposiciones […]. […] La conexidad implica establecer si la materia del acto objeto de control inmediato tiene fundamento constitucional y guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado y el decreto legislativo que adopta medidas para conjurarlo.
Es así como esta Corporación ha señalado que «[…] hay conexidad entre el decreto legislativo y el decreto que lo desarrolla cuando entre uno y otro hay una correlación directa […]». […] Por su parte el análisis de proporcionalidad supone aplicar el llamado test de proporcionalidad. El test de proporcionalidad ha sido una herramienta utilizada en buena parte por los tribunales constitucionales para medir y controlar las injerencias directas o indirectas, tanto de los poderes públicos como de los particulares, sobre el ámbito o esfera de los derechos de la persona humana, con el fin de establecer si la medida en estudio responde a criterios de adecuación, coherencia, necesidad, equilibrio y beneficio entre el fin lícitamente perseguido y los bienes jurídicos potencialmente afectados o intervenidos, de modo que sean compatibles con las normas constitucionales. […] el test de proporcionalidad se encuentra integrado por un juicio de idoneidad, de necesidad y de proporcionalidad en sentido estricto. […] Declarar ajustada al ordenamiento jurídico la Resolución 7 de 16 de abril de 2020, expedida por el Director General de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar - Alimentos para Aprender.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la definición y alcance del principio de proporcionalidad, ver: Corte Constitucional, sentencia C- 234 de 2019 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 7 DE 2020 (16 de abril) UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR - ALIMENTOS PARA APRENDER (No anulada) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTE ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02556-00(CA) (ACUMULADO 11001-03-15- 000-2020-03126-00) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR (ALIMENTOS PARA APRENDER PAE) Demandado: RESOLUCIÓN 7 DEL 16 DE ABRIL DE 2020 Y RESOLUCIÓN 8 DEL 22 DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Tema: RESOLUCIÓN 7 DE 16 DE ABRIL DE 2020 Y LA RESOLUCIÓN 8 DE 22 DE ABRIL DE 2020, EXPEDIDAS POR EL DIRECTOR GENERAL DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR – ALIMENTOS PARA APRENDER -PAE SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala Especial de Decisión Núm. 20 decide el control inmediato de legalidad de las Resoluciones 7 de 16 de abril de 2020[1] y 8 de 22 de abril de 2020[2], expedidas por el Director General de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar - Alimentos para Aprender -en adelante UAEAPA-.
I. Antecedentes La Organización Mundial de la Salud, a través de su director, declaró el 11 de marzo de 2020, que el brote de la enfermedad del coronavirus era una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación puesto que para dicha fecha hacía presencia en más de 114 países en todos los continentes. En virtud de tal declaración, el Ministro de Salud y Protección Social expidió la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, mediante la cual declaró la Emergencia Sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020, la cual fue prorrogada por las Resoluciones 844 de 26 de mayo de 2020[3], 1462 de 25 de agosto de 2020[4] y 2230 de 2020[5].
Con ocasión de tal declaratoria se ordenó la adopción de las siguientes medidas: […] 2.6. Ordenar a los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces a adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19. Deberá impulsarse al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo. […] 2.11.
Se dispondrán de las operaciones presupuestales necesarias para financiar las diferentes acciones requeridas en el marco de la emergencia sanitaria […]. El presidente de la República, con la firma de todos los ministros y con sustento en el artículo 215 de la Carta Política, mediante el Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, declaró el Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de su vigencia, el cual fue declarado ajustado al ordenamiento jurídico por la Corte Constitucional mediante sentencia C- 145 de 2020.
El artículo 3° de dicho decreto legislativo autorizó al Gobierno Nacional para que adoptara, mediante decretos con fuerza de ley, las medidas que permitan conjurar la grave crisis generada por el nuevo Coronavirus Covid- 19, impedir la extensión de sus efectos y disponer las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo. En desarrollo de dicha declaratoria, el Gobierno Nacional mediante el Decreto Legislativo 470 de 24 de marzo de 2020, introdujo medidas dirigidas a permitir que el Programa de Alimentación Escolar- en adelante PAE, se brinde a los niños, niñas y adolescentes matriculados en el sector oficial para su consumo en casa, para lo cual las entidades territoriales certificadas debían observar los lineamientos que expidiera la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar para Aprender, condicionando la vigencia de la medida a la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada por el Gobierno Nacional.
La Corte Constitucional, mediante sentencia C-158 de 3 de junio de 2020[6], declaró exequible el Decreto Legislativo 470 de 24 de marzo de 2020, con excepción del artículo 2°, que fue declarado exequible de manera condicionada en el entendido de que, para el caso de los municipios no certificados, los recursos serían administrados por el respectivo departamento.
Con fundamento en dicha normatividad, el director general de la UAEAPA expidió la Resolución 6 de 25 de marzo de 2020, a través de la cual modificó transitoriamente los lineamientos técnicos-administrativos, los estándares y las condiciones mínimas del PAE para garantizar la alimentación escolar en casa, enmarcados a la vigencia del Decreto Legislativo 470 de 24 de marzo de 2020, es decir, a la duración del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica decretado como consecuencia de la pandemia COVID–19.
La Sala Especial de Decisión No. 6 de esta Corporación, mediante sentencia de 2 de junio de 2020[7], declaró ajustada a derecho la Resolución 6 de 25 de marzo de 2020 de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender. Posteriormente, el Ministerio de Educación Nacional expidió la Directiva 09 de 7 de abril de 2020, mediante la cual incorporó directrices para la realización del trabajo académico en casa a partir del 20 de abril y hasta el 31 de mayo.
El Gobierno Nacional, mediante el Decreto 531 de 8 de abril de 2020, ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de los habitantes del país, desde el 13 de abril de 2020, hasta el 27 de abril de esa misma anualidad. En este nuevo contexto, era necesario actualizar el Decreto Legislativo 470 de 24 de marzo de 2020 a las nuevas condiciones, con el fin de garantizar que la prestación del PAE en casa se mantuviera durante todo el tiempo que durara la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministro de Salud y Protección Social y hasta tanto permaneciera vigente la medida de aprendizaje en los hogares, sin condicionar su vigencia a la existencia del Estado de Excepción. Así las cosas, el Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, expidió el Decreto Legislativo 533 de 9 de abril de 2020, según el cual adoptó medidas para garantizar la ejecución del PAE y la prestación del servicio público de educación preescolar, básica y media; norma que enmarcó su temporalidad «[…] hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19» y no al Estado de Excepción decretado por el Gobierno Nacional con ocasión de la pandemia del coronavirus Covid – 19, a diferencia del Decreto Legislativo 470 de 24 de marzo de 2020.
La Corte Constitucional, mediante sentencia C-199 de 24 de junio de 2020[8], resolvió declarar exequible el citado decreto 533, con excepción del artículo 2° en el sentido de precisar que, en el caso de los municipios no certificados, los recursos serían administrados por el respectivo departamento. De esta manera, se mantuvo el condicionamiento que se había efectuado en la sentencia C-158 de 2020.
En cumplimiento de la citada normativa, el Director General de la UAEAPA expidió la Resolución 7 de 16 de abril de 2020- aquí enjuiciada- mediante la cual modificó la Resolución 6 de 25 de marzo de 2020 que expidió transitoriamente los lineamientos técnicos-administrativos, los estándares y las condiciones mínimas del PAE con el fin de garantizar el derecho a la educación, en su componente de alimentación escolar, hasta tanto permanezca vigente la medida de aprendizaje en casa derivada de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social con ocasión de la pandemia derivada del coronavirus.
Con posterioridad, el Director General de la UAEAPA expidió la Resolución 8 de 22 de abril de 2020, mediante la cual dispuso la corrección de unos errores de digitación que se cometieron en el artículo 9 de la Resolución 7 de 16 de abril de 2020, específicamente, en relación con un yerro que se incurrió en la fecha de expedición de la Ley 1176 y la remisión normativa que se hizo del Decreto 185 de 2013.
I.1.- Los actos objeto de control inmediato de legalidad Como se indicó anteriormente, los actos objeto de control inmediato de legalidad son las Resoluciones 7 de 16 de abril de 2020 y 8 de 22 de abril de 2020, expedidas por el Director General de la UAEAPA. (i) La Resolución 7 de 16 de abril de 2002 en su parte resolutiva dispuso: RESOLUCIÓN No. 0007 DEL 16 DE ABRIL DE 2020 «Por la cual se modifica la Resolución 0006 de 2020 que expide transitoriamente los lineamientos técnicos - administrativos, los estándares y las condiciones mínimas del Programa de Alimentación Escolar – PAE, en el marco del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica, derivado de la pandemia del COVID-19» EL DIRECTOR GENERAL DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR – ALIMENTOS PARA APRENDER En ejercicio de sus facultades legales, en especial las conferidas por el artículo 189 de la Ley 1955 de 2019 Plan de Desarrollo “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”, el Decreto 218 de 2020 expedido por el Ministerio de Educación Nacional y el Decreto 533 de 2020, y […] R E S U E L V E: Artículo 1.
Alimentación Escolar para aprendizaje en casa. Permitir que el Programa de Alimentación Escolar se brinde a los niños, las niñas, adolescentes y jóvenes matriculados en el sector oficial en cualquiera de las modalidades establecidas en ésta resolución, para su consumo en casa, durante la vigencia del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y hasta tanto, permanezca vigente la medida de aprendizaje en casa, derivada de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, a fin de seguir aportando el complemento alimentario recibido en condiciones académicas normales.
Paragrafo (sic). En desarrollo de esta facultad, las Entidades Territoriales Certificadas o quienes contraten la prestación del servicio deberán observar los lineamientos que para el efecto expida la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar - Alimentos para Aprender. Artículo 2. Ejecución del Programa de Alimentación Escolar durante el periodo de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Las Entidades Territoriales deberán prestar el servicio de alimentación escolar durante el periodo de la emergencia, haciendo uso de los contratos vigentes, ajustándolos o adelantando nuevos contratos y hasta tanto permanezca vigente la medida de aprendizaje en casa, derivada de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19.
En todo caso se trata de hacer que el complemento alimentario que viene suministrándose a la población escolar focalizada, pueda seguir entregándose para consumo o preparación en casa, como medida de aporte al bienestar durante la emergencia, ya sea en semanas de actividad académica o de receso. Artículo 3. Diagnóstico situacional para la Atención en el Marco de la Emergencia Social, Económica y Ecologica (sic).
Las Entidades Territoriales Certificadas deberán establecer los mecanismos y parámetros que les permita la identificación real de la necesidad y de ésta (sic) manera atender a los beneficiarios más vulnerables a fin de evitar desperdicio de alimentos. Igualmente debe considerar la real posibilidad de suministro en condiciones de inocuidad y sanidad.
De la decisión de refocalización, deben tenerse los soportes correspondientes. Parágrafo. Las Entidades Territoriales Certificadas o aquellas que ejecutan el Programa de Alimentación Escolar, a partir del 20 de abril de 2020 deberán prestar el servicio de acuerdo con la focalización establecida hasta antes de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19.
Artículo 4. Modalidades Transitorias. En el marco de la declaratoria de Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y hasta tanto, permanezca vigente la medida de aprendizaje en casa, procedente de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, transitoriamente se tendrán como modalidades para la ejecución del Programa de Alimentación Escolar durante el receso y para aprendizaje en casa las siguientes: 1.
Ración Industrializada: Se define como el complemento alimentario listo para consumo, compuesto por alimentos procesados y no procesados como las frutas. Se debe entregar en forma individual y en el empaque primario que garantice el cumplimiento del gramaje establecido en la minuta patrón definida por el MEN y las demás condiciones y características exigidas, así como la normatividad de empaque y rotulado vigente. 2.
Ración para Preparar en casa: Se define como una canasta básica de alimentos equivalentes a un tiempo de comida al día por un mes; en este se incluyen alimentos de los grupos de cereales y harinas fortificadas, leche y productos lácteos, alimento proteico, grasas y azúcares, para que se lleve a cabo la preparación y consumo en el hogar. 3.
Bono Alimentario: Consiste en un documento o tarjeta con un valor de $50.000 para el mes que se puede canjear por alimentos determinados y en los puntos establecidos por la Entidad Territorial. Parágrafo 1. En el caso de atención a población indígena las Entidades Territoriales deberán considerar los acuerdos preestablecidos con las comunidades y hacer ajustes únicamente con el interés de aportar al aislamiento requerido para afrontar la Emergencia Económica y hasta tanto, permanezca vigente la medida de aprendizaje en casa, derivada de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19.
Parágrafo 2. En ningún caso podrá haber aumento del costo de la modalidad transitoria de alimentación escolar mientras no se garantice la cobertura determinada por la Entidad Territorial, teniendo en cuenta los criterios de priorización previa a la declaratoria de la Emergencia Social y la prestación del servicio durante 180 días promedio de calendario escolar.
Adicionalmente, este ajuste no podrá ser financiado con los recursos asignados para Alimentación Escolar del SGP y del Presupuesto General de la Nación. Artículo 5. Distribución. A partir de la implementación de la modalidad a entregarse por parte de las Entidades Territoriales en el marco de la declaratoria de Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y hasta tanto, permanezca vigente la medida de aprendizaje en casa, derivada de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, la distribución y/o entrega será de la siguiente manera: • Ración Industrializada (RI): La entrega de los complementos alimentarios se realizará de manera semanal, quincenal o mensual, dependiendo de los tiempos de vencimiento de los productos a entregar y la logística dispnible (sic), y debe contemplar 5, 10 o 20 días de suministro respectivamente. • Ración para Preparar en Casa (RPC): La entrega del paquete alimentario será mensual con la distribución para 4 semanas por 5 días. • Bono Alimentario (BA): La entrega del bono para el mes será programada por la ETC.
Para el canje deberá garantizarse que no se generen aglomeraciones. Parágrafo. Para todos los efectos en ésta (sic) Resolución entiéndase que la atención de la prestación del servicio estará a corde (sic) con los días de calendario escolar de cada Entidad Territorial Artículo 6. Seguimiento y Control del Apoyo Alimentario de Emergencia. Con el objetivo de verificar y controlar la ejecución del apoyo alimentario de emergencia, las ETC deben partir de las condiciones establecidas en el Numeral 6º de la Resolución 29452 de 2017 y de forma complementaria las señaladas en el anexo técnico No.1 que hace parte integral de la Resolución 0006 de 2020 y la Circular No.03 del 02 de abril de 2020.
Las Entidades Territoriales Certificadas y aquellas que adelantarán la ejecución del Apoyo Alimentario de Emergencia, deberán garantizar la correcta ejecución de los contratos establecidos para tal fin, para lo cual, deberán contar con los esquemas de Supervisión y/o Interventoría que garanticen las condiciones de inocuidad, calidad y pertinencia del servicio contratado.
Artículo 7. Logística de distribución o entrega. Las Entidades Territoriales deberán tener en cuenta los siguientes aspectos: • La distribución y entrega de los paquetes de alimentos o bonos se realizará a los padres o acudientes de los beneficiarios debidamente registrados en SIMAT. El lugar de entrega o distribución será determinado por la Entidad Territorial teniendo como primera opción las sedes educativas, para lo cual, se deberá documentar las entregas realizadas.
Las distribuciones se deberán realizar conforme a la programación por establecimiento, por sede y por curso evitando aglomeraciones y con buen manejo de las recomendaciones dadas por el Ministerio de Salud y Protección Social. • Se entregará una canasta de RI, RPC o un BA por cada niño o niña focalizado. • La canasta de RI, RPC y BA entregada es idéntica para cada niño y niña, y no dependerá del grupo etario.
Parágrafo: Atendiendo al Decreto 531 del 08 de abril de 2020, que en su artículo 3 establece que en “… el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, permitirán el derecho de circulación de las personas en los siguientes casos o actividades”, y en su numeral 35 señala: “El desplazamiento estrictamente necesario del personal directivo y docente de las instituciones educativas públicas y privadas, para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19”, las entidades territoriales pueden convocar a los directivos docentes o docentes para el día o días programados de entrega a fin de ser garantes que los alimentos sean efectivamente entregados a los padres o acudientes registrados en SIMAT.
De igual manera, en lo pertinente se aplican los numerales 13 y 31 del mismo artículo. Artículo 8. Recomendaciones de Inocuidad y Almacenamiento. Las Entidades Territoriales en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19 respecto de la distribución y/o entrega deberán tener en cuenta las recomendaciones señaladas en la Resolución 2674 de 2013 y las demás recomendaciones que para el efecto expida Sector Salud.
Por tanto, de acuerdo con el grupo de alimentos entregados en las raciones suministradas, es importante que desde el hogar puedan seguir las recomendaciones para el almacenamiento y adecuado uso de los alimentos señaladas en el anexo técnico No.1 de la Resolución 0006 de 2020. Artículo 9. Financiamiento del PAE para la Atención en el Marco de la Emergencia Social, Económica y Ecológica.
Conforme a lo establecido en artículo 2.1, del Decreto 1852 de 2015, el financiamiento del PAE para la Atención en el marco de la Emergencia Social, Económica y Ecologica (sic) se podrá realizar con recursos del Sistema General de Participaciones – SGP; Regalías; Recursos propios; Recursos del Presupuesto General de la Nación distribuidos anualmente por el Ministerio de Educación Nacional;
Otras fuentes de financiación por parte del sector privado, cooperativo o no gubernamental, del nivel nacional e internacional y cajas de compensación. Los recursos de inversión del Presupuesto General de la Nación distribuidos anualmente por el Ministerio de Educación Nacional para el Programa de Alimentación Escolar se destinarán de acuerdo a lo establecido en el artículo 2.3.10.3.7 del Decreto 1852 de 2015.
Los recursos del Sistema General de Participaciones – Asignación Especial Alimentación Escolar, se destinarán de acuerdo con lo establecido en el artículo 18 de la ley 1176 de 2017 y frente a los de calidad educativa conforme lo preceptuado en los Decretos 470 de 2020 y 533 de 2020. Los recursos del CONPES 151 – 2012 asignados desde el Presupuesto de Gastos de Funcionamiento del Ministerio de Educación Nacional se destinarán de acuerdo a lo establecido en el artículo 18 del Decreto 185 de 2013.
Parágrafo 1: Teniendo en cuenta la asignación adicional establecida por la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender, para el periodo de receso académico previo al 20 de abril de 2020, se aplicarán las condiciones señaladas en los parágrafos 1 y 2 de la Resolución 0006 de 2020 a partir de lo indicado en el anexo 2 de la disposición referida.
A partir del 20 de abril de 2020 las Entidades Territoriales deberán brindar la prestación del servicio de Alimentación Escolar con la financiación con cargo al recurso de la asignación regular del PAE y las demás fuentes establecidas para la conformación de la bolsa común de recursos. Así mismo, las Entidades Territoriales Certificadas y aquellas que ejecutan el programa, deberán garantizar la continuidad de la operación durante todo el calendario escolar de la vigencia 2020.
Parágrafo 2: El costo de los complementos alimentarios a ser entregadas para consumo en casa para las modalidades transitorias Ración Industrializada, Ración para Preparar en casa y el Bono Alimentario, debe tener como referente máximo para su estimación, el valor de los complementos suministrados en condiciones académicas normales del Programa.
Artículo 10. Adóptese el Anexo No.1: “Estándares y Condiciones Técnicas” de la Resolución 0006 de 2020 y Circular No 03 del 02 de abril de 2020 como parte integral de la presente Resolución. Artículo 11. Vigencia. La presente resolución rige a partir de su publicación y modifica la Resolución 0006 de 2020 en lo pertinente a los Lineamientos, Estándares y Condiciones Mínimas del Programa de Alimentación Escolar transitorios durante la Emergencia Económica, Social y Ecológica y hasta tanto, permanezca vigente la medida de aprendizaje en casa, derivada de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19 PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE Dada en Bogotá D. C., a los 16 DÍAS DEL MES DE ABRIL DE 2020 JUAN CARLOS MARTÍNEZ MARTÍN Director General (ii) La Resolución 8 de 22 de abril de 2020 en su parte resolutiva dispuso: RESOLUCIÓN No. 0008 DEL 22 DE ABRIL DE 2020 “Por la cual se corrige la Resolución 0007 de 2020 por medio de la cual se expide transitoriamente los lineamientos técnicos - administrativos, los estándares y las condiciones mínimas del Programa de Alimentación Escolar – PAE, en el marco del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica, derivado de la pandemia del COVID-19” EL DIRECTOR GENERAL DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR – ALIMENTOS PARA APRENDER En ejercicio de sus facultades legales, en especial las conferidas por el artículo 189 de la Ley 1955 de 2019 Plan de Desarrollo “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”, el Decreto 218 de 2020 expedido por el Ministerio de Educación Nacional y el Decreto 533 de 2020, y […]
RESUELVE
Artículo 1. Corregir el artículo 9 de la Resolución 007 del 16 de abril de 2020 respecto de las normas enunciadas, consistentes en la fecha de expedición de la ley 1176 de 2007 y el artículo del Decreto 185 de 2013 de; por tanto, para los efectos del contenido de la disposición en referencia el artículo 9 de la Resolución 007 de 2020 quedará así: “Artículo 9.
Financiamiento del PAE para la Atención en el Marco de la Emergencia Social, Económica y Ecológica. Conforme a lo establecido en el artículo 3 del Decreto 1852 de 2015, el financiamiento del PAE para la Atención en el marco de la Emergencia Social, Económica y Ecologica (sic) se podrá realizar con recursos del Sistema General de Participaciones – SGP;
Regalías; Recursos propios; Recursos del Presupuesto General de la Nación distribuidos anualmente por el Ministerio de Educación Nacional; Otras fuentes de financiación por parte del sector privado, cooperativo o no gubernamental, del nivel nacional e internacional y cajas de compensación. Los recursos de inversión del Presupuesto General de la Nación distribuidos anualmente por el Ministerio de Educación Nacional para el Programa de Alimentación Escolar se destinarán de acuerdo a lo establecido en el artículo 2.3.10.3.7 del Decreto 1852 de 2015.
Los recursos del Sistema General de Participaciones – Asignación Especial Alimentación Escolar, se destinarán de acuerdo con lo establecido en el artículo 18 de la ley 1176 de 2007 y frente a los de calidad educativa conforme lo preceptuado en los Decretos 470 de 2020 y 533 de 2020. Los recursos del CONPES 151 – 2012 asignados desde el Presupuesto de Gastos de Funcionamiento del Ministerio de Educación Nacional se destinarán de acuerdo a lo establecido en el artículo 7 del Decreto 185 de 2013.
Parágrafo 1: Teniendo en cuenta la asignación adicional establecida por la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender, para el periodo de receso académico previo al 20 de abril de 2020, se aplicarán las condiciones señaladas en los parágrafos 1 y 2 de la Resolución 0006 de 2020 a partir de lo indicado en el anexo 2 de la disposición referida.
A partir del 20 de abril de 2020 las Entidades Territoriales deberán brindar la prestación del servicio de Alimentación Escolar con la financiación con cargo al recurso de la asignación regular del PAE y las demás fuentes establecidas para la conformación de la bolsa común de recursos. Así mismo, las Entidades Territoriales Certificadas y aquellas que ejecutan el programa, deberán garantizar la continuidad de la operación durante todo el calendario escolar de la vigencia 2020.
Parágrafo 2: El costo de los complementos alimentarios a ser entregadas para consumo en casa para las modalidades transitorias Ración Industrializada, Ración para Preparar en casa y el Bono Alimentario, debe tener como referente máximo para su estimación, el valor de los complementos suministrados en condiciones académicas normales del Programa” Artículo 2.
Vigencia. La presente resolución rige a partir de su publicación. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE Dada en Bogotá D. C., a los 22 DÍAS DEL MES DE ABRIL DE 2020 JUAN CARLOS MARTÍNEZ MARTÍN Director General (Destacado es original) I.2.- Trámite impartido al control inmediato de legalidad El magistrado ponente, mediante auto de 16 de junio de 2020, resolvió avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución 7 de 16 de abril de 2020, expedida por el Director General de la UAEAPA y le impartió el trámite previsto en el artículo 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Posteriormente, mediante auto de 13 de agosto de 2020, se ordenó su acumulación al trámite del proceso identificado con el número de radicado 2020-03126-00, correspondiente al control inmediato de legalidad de la Resolución 8 de 22 de abril de 2020, expedida por esa misma autoridad, al existir identidad y conexidad entre esos actos administrativos, pues este último ordenó la corrección de un error mecanográfico o de transcripción de la Resolución 7 de 16 de abril de 2002.
En la misma providencia se dispuso admitir el control inmediato de legalidad de la citada resolución y se ordenó notificar al Director General de la UAEAPA, al director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, al agente del Ministerio Público e informar a la comunidad sobre la existencia del proceso. Cumplidos los trámites legales pertinentes, esta Sala procede a efectuar el control inmediato de legalidad de las Resoluciones 7 de 16 de abril de 2020 y 8 de 22 de abril de 2020, ambas expedidas por el Director General de la UAEAPA, de acuerdo con los parámetros legales y los derroteros jurisprudenciales propios de esta clase de juicio.
I.3.- Intervenciones I.3.1.- El Director General de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar El Director General de la UAEAPA presentó oportunamente dos escritos de intervención, en los cuales solicita declarar ajustadas al ordenamiento jurídico las Resoluciones 7 de 16 de abril y 8 de 22 de abril, ambas de 2020. - Intervención en relación con la Resolución 7 de 16 de abril de 2020 Luego de referirse al contenido normativo de la Resolución 7 de 16 de abril de 2020, encontró cumplidos los requisitos formales asociados a la existencia de un encabezado, del número de referencia y de la fecha de expedición y de la entrada en vigencia. Constató, igualmente, que la resolución analizada se encuentra debidamente publicada en la página web del Ministerio de Educación Nacional.
Verificó, además, que el Director General de la UAEAPA actuó de conformidad con las facultades constitucionales y legales, en especial, las previstas en el artículo 189 de la Ley 1955 de 2019[9], en el Decreto 218 de 2020[10] y en el Decreto Legislativo 533 de 2020[11]. 22. Menciona que la Resolución 29452 de 2017 fijó los lineamientos técnicos- administrativos, los estándares y las condiciones mínimas del PAE que se entrega a los niños, niñas y adolescentes matriculados en el sector oficial, pero en razón de la crisis sanitaria generada por la pandemia, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Legislativo 470 de 24 de marzo de 2020 para garantizar la continuidad de la aplicación del programa, permitiendo su consumo en casa durante el Estado de Excepción decretado con ocasión de la pandemia del coronavirus y, para el cumplimiento de dicho propósito, dispuso que las entidades certificadas encargadas de operar el programa debían observar los lineamientos que para tal efecto expidiera la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar-Alimentos para Aprender.
Fue así como, en cumplimiento de esa norma, el Director General de la UAEAPA expidió la Resolución 6 de 25 de marzo de 2020, por la cual modificó transitoriamente los lineamientos técnicos-administrativos, los estándares y las condiciones mínimas del PAE, condicionando la vigencia de las medidas al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica decretado como consecuencia de la pandemia COVID–19; acto administrativo que ya fue objeto de control por esta jurisdicción. Empero, y con miras a garantizar la prestación del PAE durante la emergencia sanitaria, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Legislativo 533 de 9 de abril de 2020, el cual amplió la vigencia de las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 470 de 24 de marzo de 2020 hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social y no ligó sus efectos al Estado de Excepción, permitiendo así que los beneficiarios del programa pudieran seguir recibiendo sus alimentos en casa hasta que se lograra el regreso a las clases presenciales.
A partir de las anteriores premisas, sostiene que la citada resolución guarda conexidad con el Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, con la Directiva 09 de 7 de abril de 2020 del Ministerio de Educación, con el Decreto Legislativo 470 de 24 de marzo de 2020 y con el Decreto Legislativo 533 de 9 de abril de 2020[12], pues su principal objetivo consiste en evitar la paralización de la ejecución del PAE durante el Estado de Emergencia decretado por el Gobierno Nacional, no condicionando la vigencia de las medidas al Estado de Excepción. Precisa, adicionalmente, que las medidas adoptadas superan el juicio de ausencia de arbitrariedad e intangibilidad, de no contradicción específica, de motivación suficiente, de necesidad, de incompatibilidad y de proporcionalidad, así: |Juicio |Se cumple/ No|Argumentos de la UAEAPA- | | |se cumple | | | | | | | | |Manifiesta que las medidas adoptadas | | | |en la Resolución 7 de 16 de abril de | | | |2020 no suspenden ni vulneran derechos| | | |fundamentales ni restringen derechos | | | |considerados intangibles, y, por el | | | |contrario, adopta medidas necesarias | | | |para garantizar el derecho fundamental| | | |a la educación de los niños, niñas y | |Juicio de | |adolescentes estudiantes de colegios | |ausencia de | |oficiales en el estado actual de la | |arbitrariedad y| |Emergencia Sanitaria y hasta tanto se | |de | |logre el retorno presencial a las | |intangibilidad | |aulas. | | | | | | | |Aduce que para el cumplimiento de | | | |dicho propósito el PAE presenta las | | | |siguientes características que hacen | | |Se cumple |que esta prestación sea diferente a la| | | |que se otorga bajo la legislación | | | |ordinaria: a) que las raciones puedan | | | |ser consumidas fuera del plantel | | | |educativo, b) que la prestación se | | | |otorgue durante el receso escolar | | | |forzado intempestivamente por la | | | |crisis y, c) que la prestación se | | | |mantenga hasta que regresen las clases| | | |presenciales.
De esta forma se | | | |garantiza la continuidad de los | | | |programas sociales que presta el | | | |Gobierno Nacional en favor de la | | | |población más vulnerable y se consagra| | | |un soporte a la garantía del derecho | | | |fundamental a la educación mediante el| | | |apoyo que brinda, para su disfrute, la| | | |alimentación escolar. | |Juicio de no | |Aduce que la Resolución No. 7 de 16 de| |contradicción |Se cumple |abril de 2020 no contradice a la | |específica | |Constitución Política ni los Tratados | | | |Internacionales y, por el contrario, | | | |protege derechos fundamentales y | | | |asegura su cumplimiento.
En su | | | |criterio, tampoco desconoce el marco | | | |de referencia de la actuación del | | | |ejecutivo establecido en los artículos| | | |47, 49 y 50 de la Ley 137 de 1994, | | | |pues cumple con el criterio de | | | |conexidad, no interfiere en la | | | |competencia del Congreso para | | | |modificar decretos legislativos ni | | | |desmejora los derechos sociales de los| | | |trabajadores. | |Juicio de | |Expresa que la Resolución 7 del 16 de | |motivación | |abril de 2020 desarrolló, ampliamente,| |suficiente | |los motivos que dieron lugar a su | | | |expedición, los cuales están | | | |relacionados con la imposibilidad de | | | |ejecutar el PAE durante la Emergencia | | | |Sanitaria bajo los lineamientos | | |Se cumple |técnicos y estándares fijados por la | | | |legislación ordinaria, ya que estos | | | |solo contemplan modalidades de entrega| | | |de los alimentos dentro de las | | | |instalaciones de los establecimientos | | | |educativos durante el periodo | | | |académico regular.
También, y en su | | | |sentir, guarda relación con la | | | |necesidad de asegurar la prestación | | | |del PAE en casa hasta el regreso | | | |efectivo a las aulas de clase. | | | |Señala que la resolución analizada | | | |pretende superar la crisis generada | |Juicio de | |por la pandemia, evitando que sus | |necesidad | |efectos se extiendan al campo de la | | | |educación, específicamente, en materia| | | |alimentaria. | | | | | | | |Reitera que en nuestro ordenamiento | | | |jurídico no existen mecanismos que | | | |permitan entregar los alimentos del | | | |PAE en casa para periodos de receso | | | |forzado, por lo que era necesaria la | | | |expedición de nuevos lineamientos | | | |técnicos que se ajustaran al actual | | |Se cumple |Estado de Emergencia. Finalmente, pone| | | |de presente que era necesaria la | | | |modificación de la Resolución 6 de | | | |2020, dado que ese acto condicionó la | | | |aplicación del PAE a la duración del | | | |Estado de Excepción decretado por el | | | |Gobierno Nacional, y en esa medida, no| | | |garantizaba que la prestación del | | | |citado programa se siga prestando | | | |hasta que los niños, niñas y | | | |adolescentes pudiesen retornar a las | | | |clases presenciales.
Por ello, el acto| | | |bajo análisis y de cara a lograr | | | |dichos propósitos, mantiene las | | | |modalidades para la ejecución del | | | |programa contempladas en la resolución| | | |modificada, pero condicionándolas a la| | | |duración de la Emergencia Sanitaria. | |Juicio de | |Explica que la expedición de los | |incompatibilida| |nuevos lineamientos técnicos era | |d | |necesaria pues los lineamientos | | | |ordinarios del PAE se limitaban a | | |Se cumple |garantizar la entrega y consumo de los| | | |alimentos en las instalaciones de los | | | |establecimientos educativos y, además,| | | |la limitación temporal de la | | | |Resolución 6 de 25 de marzo de 2020, | | | |era inconveniente a la hora de | | | |garantizar el derecho a la educación | | | |de los niños, niñas y adolescentes una| | | |vez terminado el Estado de Excepción. | |Juicio de | |Sostiene que las medidas adoptadas | |proporcionalida| |resultan proporcionales pues se | |d | |limitan a expedir los lineamientos | | | |para la adecuada entrega de los | | | |componentes alimenticios en casa hasta| | |Se cumple |que se logre el regreso de las clases | | | |presenciales, mitigando así el efecto | | | |negativo de que los estudiantes no | | | |puedan recibir los beneficios del PAE | | | |durante la Emergencia Sanitaria.
Así | | | |mismo, no restringe ninguna garantía | | | |constitucional y, en cambio, protege | | | |derechos fundamentales. | |Juicio de no | |Argumenta que, contrario a estipular | |discriminación | |criterios diferenciadores entre grupos| | | |poblacionales, establece lineamientos | | | |técnicos de preparación y entrega de | | |Se cumple |alimentos para todos los beneficiarios| | | |del programa en el territorio | | | |nacional, sin hacer distinciones y | | | |garantizando el acceso al derecho a la| | | |educación de todos los niños, niñas y | | | |adolescentes, cumpliendo así con el | | | |juicio de no discriminación. | Finalmente, consideró que el acto examinado se encuentra acorde con la norma que le sirvió de fundamento, específicamente, el Decreto Legislativo 533 de 9 de abril de 2020, en la medida que se limita a disponer los lineamientos técnicos para la ejecución del PAE en la actual Emergencia Sanitaria, sin inmiscuirse en materias ajenas al sector educativo, y más específicamente, en asuntos que no son de resorte de la UAEAPA. - Intervención en relación con la Resolución 8 de 22 de abril de 2020 El Director General de la UAEAPA presentó escrito de intervención, en la cual solicita declarar ajustada al ordenamiento jurídico la precitada resolución[13].
Manifiesta que la resolución analizada no modifica elementos sustanciales de la Resolución 7 de 16 de abril de 2020, pues fue expedida en ejercicio del artículo 45 del CPACA con el propósito principal de corregir dos yerros de digitación presentes en el artículo 9° de dicho acto. Encuentra cumplidos, igualmente, los aspectos de forma, dado que (i) el Director General de la UAEAPA expidió la citada resolución en ejercicio de sus facultades legales conferidas por el artículo 189 de la Ley 1955 de 2019-Plan de Desarrollo «Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad», el Decreto 218 de 2020 expedido por el Ministerio de Educación Nacional, el Decreto Legislativo 533 de 2020 y, en especial, el artículo 45 del CPACA, que faculta a la Administración, de oficio, a ejercer la facultad rectificadora para la corrección de errores formales contenidos en los actos administrativos;
(ii) cuenta con los elementos necesarios para su adecuada identificación como son el encabezado, la fecha y su vigencia, y (iii) fue debidamente publicada en la página web del Ministerio de Educación Nacional. En atención a que el contenido de la Resolución 8 de 22 de abril de 2020, se integra con lo dispuesto en el artículo 9 de la Resolución 7 de 16 de abril de 2020, y toda vez que las correcciones formales corresponden a errores de transcripción que no inciden en el contenido material de la decisión, reiteró las consideraciones expuestas anteriormente en torno a (i) la conexidad entre la medida adoptada con el decreto que declaró el Estado de Excepción y los Decretos Legislativos 470 y 530 de 2020; (ii) la adecuación a las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción y a los preceptos de la Ley 137 de 1994, y (iii) la subordinación al decreto que se reglamenta sin «ir más allá de su contenido»; argumentos que fueron esbozados ampliamente en su anterior escrito de intervención. I.3.2.- El agente del Ministerio Público que interviene en este proceso El Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado, quien interviene como agente del Ministerio Público en este proceso, presentó los conceptos 20-106 de 29 de junio de 2020 y el 20-132 de 17 de septiembre de 2020. - Concepto 20-106 de 29 de junio de 2020 frente a la Resolución 7 de 16 de abril de 2020 Inicialmente, encontró satisfechos los requisitos exigidos por la jurisprudencia para la procedencia del control inmediato de legalidad de la precitada resolución pues (i) se trata de un acto de contenido general dado que sus mandatos se dirigen a un número indeterminado de personas, de forma impersonal y abstracta, en este caso dirigido a la pluralidad de niños, niñas y adolescentes de los colegios oficiales de país, como beneficiarios del PAE;
(ii) fue expedida en ejercicio de la función administrativa, como quiera que los artículos 189 de la Ley 1955 de 2019 y el Decreto 218 de 2020 atribuyen a la UAEAPA la facultad para desarrollar, hacer seguimiento y evaluar la política en materia de alimentación escolar y fijar los parámetros técnicos en la ejecución del PAE, y en ejercicio de tal atribución fue proferida la Resolución 29452 de 2017 que estableció los lineamientos técnicos - administrativos, los estándares y las condiciones mínimas del programa, y (iii) constituye un desarrollo de los Decretos Legislativos 470 de 24 marzo de 2020 y 533 de 9 abril de 2020, con miras a garantizar su ejecución. Encuentra satisfechos los requisitos formales del acto analizado al contar con los datos mínimos para su identificación, como son el número, la fecha y la referencia expresa a las facultades que se ejercen, así como el objeto de las mismas.
Seguidamente, y en relación con el control material de la resolución analizada, afirma que la Resolución 6 de 2020, que fue ya objeto de análisis por esta Corporación, en pronunciamiento que la declaró ajustada a derecho, permite que los beneficiarios del PAE sigan recibiendo en casa estos complementos hasta el regreso a clases presenciales y, en esa medida, no vulnera ni limita el núcleo esencial de ningún derecho fundamental y, por el contrario, lo que pretende es garantizar el derecho a la educación de los niños, niñas y adolescentes y su protección alimentaria, pero sin condicionar la temporalidad de las medidas al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, como lo había dispuesto el Decreto Legislativo 470 de 24 de marzo de 2020, sino a la duración de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del COVID-19 y según lo establecido en el Decreto Legislativo 533 de 9 de abril de 2020.
En esa medida, se cumple el mandato del artículo 44 de la Carta Política que reconoce la prevalencia de los derechos de la niñez. En esta línea de argumentación, entiende que la resolución analizada reitera el contenido de la Resolución 6 de 25 de marzo de 2020, en relación con: i) los mecanismos de prestación del servicio en las nuevas condiciones mediante los contratos existentes o mediante nuevos, en los términos de las normas de excepción dictadas por el Gobierno Nacional en materia contractual; ii) la focalización de beneficiarios del programa para garantizar que el complemento llegue a quienes realmente lo requieren, fijando las modalidades en que se puede prestar el servicio de alimentación escolar durante la emergencia; iii) la forma de distribución y periodicidad de la misma; iv) la consecuente supervisión y/o interventoría de los contratos; v) la logística necesaria para la distribución, delimitando como beneficiarios a los registrados en el SIMAT; vi) las fuentes de financiamiento del programa para lo cual se dispone que a partir del 20 de abril de 2020 se haría con «cargo al recurso de la asignación regular del PAE y las demás fuentes establecidas para la conformación de la bolsa común de recursos», y vii) por último, la vigencia, la cual constituye el punto diferenciador entre las resoluciones 6 y 7 de 2020.
A continuación, consideró que las medidas analizadas eran necesarias, cumplían una finalidad legítima y, eran proporcionales, en el siguiente sentido: |Juicio | | | | |Se cumple |Argumentos del Ministerio Público | | |/ No se | | | |cumple | | |Juicio de | |Sostiene que el PAE pretende solucionar | |necesidad | |deficiencias en alimentación de los | | | |educandos especificados en el acto | | | |analizado, contribuyendo a su crecimiento | | | |y desarrollo físico y psicológico; luego | | | |su aplicación durante el periodo de | | | |aprendizaje en casa no solo resulta | | | |pertinente sino necesaria para garantizar | | |Se cumple |el derecho a la salud y educación. | | | | | | | |Menciona que, ante la imposibilidad de | | | |regreso a las aulas, resultaba necesario | | | |reformar la temporalidad del programa | | | |haciéndolo extensivo al periodo de | | | |Emergencia Sanitaria declarada por el | | | |Ministerio de Salud y Protección Social, | | | |esto es, más allá del fin de la vigencia | | | |del Estado de Excepción, resultando ser | | | |este el aspecto crucial de la reforma | | | |realizada en el acto analizado.
En lo | | | |demás, reproduce el contenido de la | | | |Resolución 6 de 25 de marzo de 2020. | |Juicio de | |Aduce que las medidas adoptadas en el acto| |proporcionalidad| |resultan proporcionales, toda vez que vez | | | |que la extensión del PAE por el tiempo de | | | |vigencia de la Emergencia Sanitaria | | | |derivada de la pandemia del Covid-19, | | |Se cumple |garantiza que el beneficio se extienda por| | | |un mayor periodo, sin perder su carácter | | | |transitorio.
Además, enfatiza que la | | | |garantía del derecho a la educación y | | | |permanencia en el sistema lleva aparejada | | | |la satisfacción de necesidades | | | |nutricionales de los educandos, quienes | | | |por efecto de la modificación en las | | | |condiciones de enseñanza y del mismo | | | |periodo académico, no tienen la | | | |posibilidad de acceder a los complementos | | | |alimenticios necesarios para su | | | |desarrollo. | | | |Anota que las medidas adoptadas en el acto| | | |tienen como principal propósito garantizar| | | |la continuidad del programa haciéndolo | | | |extensivo hasta tanto permanezca vigente | |Juicio de | |la medida de aprendizaje en casa, derivada| |finalidad | |de la Emergencia Sanitaria declarada por | | | |el Ministerio de Salud y Protección | | | |Social.
En este sentido, añade, se logra | | |Se cumple |la salvaguarda del derecho fundamental a | | | |la educación de las niñas, niños, | | | |adolescentes y jóvenes a quienes está | | | |dirigido el complemento nutricional | | | |quienes, como consecuencia del aislamiento| | | |preventivo y el estudio en casa dejaron de| | | |obtenerlo bajo las reglas ordinarias; | | | |finalidad que, en todo caso, resulta | | | |constitucionalmente válida en un Estado | | | |Social de Derecho. | |Juicio de no | |Por último, precisa que la resolución | |discriminación |Se cumple |analizada no contiene ninguna disposición | | | |discriminatoria ni incurre en alguna de | | | |las prohibiciones contempladas en el | | | |artículo 15 de la Ley 137 de 1994. | - Concepto 20-132 de 17 de septiembre de 2020 en relación con la Resolución 8 de 22 de abril de 2020 Solicitó a esta Corporación declarar improcedente el control de legalidad frente a la citada resolución pues, en su criterio, si bien se trata de un acto administrativo de carácter general y expedido en ejercicio de función administrativa, no constituye un desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante el Estado de Excepción, no cumpliéndose, por tanto, una de las condiciones necesarias para la procedencia del control inmediato de legalidad.
Efectivamente, señala que, aunque la Resolución 8 de 22 de abril de 2020 realiza una mención expresa al Decreto Legislativo 533 de 9 de abril de 2020, lo que «aparentemente lo convierte en uno de sus fundamentos legales», en realidad no desarrolla ningún decreto legislativo dentro del marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, pues fue expedido con fundamento en el artículo 45 de la Ley 1437 de 2011, con el objeto de corregir formalmente el error de digitación que se incurrió en el artículo 9 de la Resolución 007 de 16 de abril de 2020, concretamente, la referencia al año de expedición de la Ley 1176 y la referencia normativa que se hizo del Decreto 185 de 2013.
Ante la eventualidad de que se procediera al análisis de fondo, encontró satisfechos los aspectos formales y de fondo del contenido de la citada resolución, para lo cual reiteró los argumentos planteados en su anterior intervención. En tal virtud, entendió que la medida incorporada en la citada resolución resulta necesaria, proporcional y cumplía una finalidad legítima.
II. Consideraciones de la Sala II.1.- La competencia De acuerdo con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, el Consejo de Estado será competente para conocer el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción que sean expedidas por autoridades nacionales.
A su turno, el numeral 8° del artículo 111 del CPACA asignó a la Sala Plena de lo Contencioso de esta Corporación el ejercicio del control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción y el artículo 136 del mismo código asignó al Consejo de Estado, el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. El artículo 107 del CPACA creó las salas especiales de decisión, las cuales estarían encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativa que esta les encomiende, lo cual se encuentra en consonancia con el artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019 que asignó a las salas especiales de decisión, entre otros, «[…] 3.
Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo […]». Finalmente, en sesión virtual número 10 llevada a cabo el 1º de abril del 2020, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado aprobó «asignar los controles inmediatos de legalidad a las salas especiales de decisión, de conformidad, entre otros, con los artículos 107- 4, 185-1 y 111-8 del CPACA y 23, 29-3 y 42 del Acuerdo 080 de 2019».
De acuerdo con lo anterior, la Sala Especial de Decisión Núm. 20 es competente para decidir la presente controversia por virtud de las normas anteriormente señaladas, esto es, el artículo 20 de la Ley 137 de 1994; los artículos 111 (numeral 8°), 107 y 136 del CPACA; el artículo 29 del Acuerdo Núm. 080 de 2019 y la decisión adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, en sesión virtual número 10 de 1° de abril de 2020.
II.2.- Requisitos de procedencia del control inmediato de legalidad La Sala deberá establecer si las Resoluciones 7 de 16 de abril de 2020 y 8 de 22 de abril de 2020, expedidas por el Director General de la UAEAPA pueden ser enjuiciadas por el control inmediato de legalidad. De acuerdo con lo previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 136 y 185 del CPACA, los presupuestos para la procedencia del control inmediato de legalidad son los siguientes: i) que se trate de medidas de carácter general; ii) que las medidas sean dictadas en ejercicio de funciones administrativas; iii) que las medidas se decreten por parte de una autoridad del orden nacional, y iv) que sean proferidas en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. la Sala procederá a analizar de forma separada los requisitos de procedencia del medio de control de legalidad frente a las Resoluciones 7 de 16 de abril de 2020 y 8 de 22 de abril de 2020, así: II.2.1- Análisis de los requisitos de procedencia respecto de la Resolución 7 de 16 de abril de 2020 - Medidas generales Inicialmente, debe decirse que la Resolución 7 de 16 de abril de 2020 es un acto administrativo general, impersonal y abstracto, al estar dirigido a las entidades territoriales certificadas, la cuales deben observar los lineamientos que para tal efecto expida la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar - Alimentos para Aprender- y a los niños, niñas y adolescentes matriculados en el sector oficial quienes se verían beneficiados con el citado programa, con el fin de garantizar el goce y disfrute efectivo de los derechos fundamentales a la salud y educación. En este sentido, el Director General de la UAEAPA profirió la Resolución 7 de 16 de abril de 2020, mediante la cual modificó el marco normativo expedido previamente por esa misma autoridad mediante la Resolución 006 de 25 de marzo de 2020, en la que se habían definido transitoriamente los Lineamientos Técnicos Administrativos, los Estándares y las Condiciones Mínimas del Programa de Alimentación Escolar – PAE, con el fin de adaptar dicha regulación al Decreto Legislativo 533 de 9 de abril de 2020, permitiendo que el PAE se pueda brindar desde los hogares mientras se mantenga la medida de aprendizaje en casa derivada de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.
La Resolución 7 de 16 de abril de 2020 se encuentra integrada por las siguientes medidas generales: a) El artículo 1° permite que el PAE se preste en casa mientras dura la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social y se reitera la obligación de las Entidades Territoriales Certificadas o de quienes contraten la prestación de servicios de observar los lineamientos definidos por la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar; b) El artículo 2° habilita a las Entidades Territoriales a ejecutar el PAE con los contratos vigentes en su texto original, pudiendo ajustarlos o, incluso, celebrar nuevos contratos, al tiempo que permite que el suministro del complemento alimentario que viene proporcionándose a la población focalizada, como medida de aporte al bienestar durante la Emergencia Sanitaria, se entregue en semanas de actividad académica o de receso. c) El artículo 3° establece que las Entidades Territoriales deben contar con los soportes que sustenten la forma cómo realizaron la identificación real de la necesidad para atender a los beneficiarios más vulnerables, en procura de evitar el desperdicio de alimentos y tener en cuenta la posibilidad real de suministro de alimentos en condiciones de inocuidad y sanidad.
El parágrafo único de la citada norma prevé que las Entidades Territoriales Certificadas o aquellas que ejecuten el PAE, a partir del 20 de abril de 2020, deben prestar el servicio de acuerdo con la focalización establecida antes de la Emergencia Sanitaria; d) El artículo 4° estatuye las modalidades transitorias del PAE durante el receso y para aprendizaje en casa, como son la Ración Industrializada (RI), la Ración para Preparar en Casa (RPC) y el Bono Alimentario (BA).
El parágrafo 1° permite que se consideren los acuerdos preestablecidos con la población indígena y hacer ajustes únicamente en relación con el interés de aportar al aislamiento decretado para afrontar la Emergencia Económica y hasta tanto permanezca vigente la medida de aprendizaje en casa. El parágrafo 2° establece que, en ningún caso, podrá haber aumento del costo de la modalidad transitoria de alimentación escolar mientras no se garantice la cobertura determinada por la Entidad Territorial, teniendo en cuenta los criterios de priorización previa a la declaratoria de la Emergencia Social y la prestación del servicio durante 180 días promedio de calendario escolar.
Adicionalmente, dispone que este ajuste no podrá ser financiado con los recursos asignados para Alimentación Escolar del Sistema General de Participaciones y del Presupuesto General de la Nación. e) El artículo 5° regula la distribución y entrega del complemento alimentario; f) El artículo 6° señala que las Entidades Territoriales Certificadas deben cumplir las medidas de seguimiento y control previstas en el numeral 6° de la Resolución 29452 de 2017 del Ministerio de Educación Nacional, las señaladas en el anexo técnico No. 1 de la Resolución 6 de 2020 y la Circular 3 de 2 de abril de 2020, ambas expedidas por la UAEAPA.
Adicionalmente, estatuye que se debe contar con los esquemas de supervisión y/o interventoría que garanticen las condiciones de inocuidad, calidad y pertinencia del servicio contratado; g) El artículo 7° reglamenta las condiciones logísticas para la distribución y entrega de los alimentos; h) El artículo 8° señala que las Entidades Territoriales deben tener en cuenta las recomendaciones previstas en la Resolución 2674 de 2013 del Ministerio de Salud y las demás que para tal efecto expida el sector salud y señala la importancia de que en el hogar se sigan las recomendaciones de almacenamiento y adecuado uso de alimentos previstas en el anexo técnico 1 de la Resolución 6 de 25 de 25 de marzo de 2020; i) El artículo 9° prevé las fuentes de financiación; j) El artículo 10 adopta el Anexo No. 1 titulado «Estándares y Condiciones Técnicas» de la Resolución 006 de 2020 y la Circular 03 de 2 de abril de 2020 y, k) El artículo 11 incorpora la nota de su vigencia. El contenido de la resolución se simplifica en el siguiente cuadro: | |Contenido normativo | |Norma | | |Artículo 1. |Refiere el objeto del acto administrativo que no es | |Alimentación |otro que permitir que el PAE se brinde a los niños, | |Escolar para |niñas, adolescentes y jóvenes matriculados en el | |aprendizaje en|sector oficial en cualquiera de las modalidades | |casa. |establecidas en ésta resolución, para su consumo en | | |casa, durante la vigencia del Estado de Emergencia | | |Económica, Social y Ecológica y hasta tanto, | | |permanezca vigente la medida de aprendizaje en casa,| | |derivada de la Emergencia Sanitaria declarada por el| | |Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión| | |de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, a | | |fin de seguir aportando el complemento alimentario | | |recibido en condiciones académicas normales. | | | | | |Adicionalmente, se reitera el deber de las Entidades| | |Territoriales Certificadas o quienes contraten la | | |prestación del servicio de observar los lineamientos| | |técnicos que expida la UAEAPA. | |Artículo 2. |Dispone que las Entidades Territoriales deben | |Ejecución del |prestar el servicio de alimentación escolar, | |Programa de |haciendo uso de los contratos vigentes, ordenando su| |Alimentación |ajuste o incluso, a partir de la celebración de | |Escolar |nuevos contratos, hasta tanto permanezca la | |durante el |Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de | |periodo de |Salud y Protección Social.
Igualmente, señala que el| |Emergencia |suministro de complemento alimentario que viene | |Económica, |prestándose a la población escolar focalizada, puede| |Social y |proporcionarse en semanas de actividad académica, e | |Ecológica |incluso, durante la época de receso escolar. | | |Señala que las Entidades Territoriales deben | |Artículo 3. |efectuar un diagnóstico para la identificación real | |Diagnóstico |de la necesidad para los beneficiarios más | |situacional |vulnerables, a fin de evitar el desperdicio de | |para la |alimentos y establecer la posibilidad real de | |Atención en el|suministro de estos en condiciones de inocuidad y | |Marco de la |sanidad. | |Emergencia | | |Social, |Adicionalmente, establece que las Entidades | |Económica y |Territoriales o aquellas que ejecuten el PAE, a | |Ecológica |partir del 20 de abril de 2020 deben prestar el | | |servicio de acuerdo con la focalización establecida | | |hasta antes de la Emergencia Sanitaria declarada por| | |el Ministerio de Salud y Protección Social, con | | |ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus | | |Covid19. | | |Consagra tres modalidades transitorias para la | | |ejecución del PAE durante el receso escolar y para | | |aprendizaje en casa, como son la Ración | | |Industrializada, la Ración para Preparar en Casa y | | |un Bono Alimentario, así: | | | | | |a) La Ración Industrializada (RI): se define como el| | |complemento alimentario listo para consumo, | | |compuesto por alimentos procesados y no procesados | | |como las frutas.
Se debe entregar en forma | | |individual y en el empaque primario que garantice el| |Artículo 4. |cumplimiento del gramaje establecido en la minuta | |Modalidades |patrón definida por el Ministerio de Educación | |Transitorias. |Nacional y las demás condiciones y características | | |exigidas, así como la normatividad de empaque y | | |rotulado vigente. | | | | | |b) Ración para Preparar en Casa (RPC): consiste en | | |una canasta básica de alimentos equivalentes a un | | |tiempo de comida al día por un mes; en este se | | |incluyen alimentos de los grupos de cereales y | | |harinas fortificadas, leche y productos lácteos, | | |alimento proteico, grasas y azúcares, para que se | | |lleve a cabo la preparación y consumo en el hogar. | | | | | |c) Bono Alimentario (BA): consiste en un documento o| | |tarjeta con un valor de $50.000 para el mes que se | | |puede canjear por alimentos determinados y en los | | |puntos establecidos por la Entidad Territorial. | | | | | |El parágrafo 1° señala que, para la atención de la | | |población indígena, se deben considerar los acuerdos| | |preestablecidos con las comunidades y se permite | | |hacer los ajustes pertinentes con la finalidad de | | |aportar al aislamiento requerido para afrontar la | | |Emergencia Económica y hasta tanto, permanezca | | |vigente la medida de aprendizaje en casa, derivada | | |de la Emergencia Sanitaria declarada por el | | |Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión| | |de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19. | | | | | |El parágrafo 2° señala que en ningún caso puede | | |haber aumento del costo de la modalidad transitoria | | |de alimentación escolar mientras no se garantice la | | |cobertura determinada por las Entidades | | |Territoriales, y en caso de haber ajuste, este no | | |podrá ser financiado con los recursos asignados para| | |alimentación escolar del SGP y del Presupuesto | | |General de la Nación. | | |Regula el programa para la distribución y entrega de| | |los alimentos, así: | | | | | |Tratándose de la Ración Industrializada (RU) la | | |entrega puede ser semanal, quincenal o mensual, | | |dependiendo del vencimiento de los productos a | | |entregar y la logística disponible y debe contemplar| | |5, 10 0 20 días de suministro, respectivamente. | | | | | |Para la Ración para Preparar en Casa (RPC): la | |Artículo 5. |entrega del paquete alimentario es mensual, con la | |Distribución. |distribución para 4 semanas por 5 días. | | | | | |Finalmente, en relación con el Bono Alimentario (BA)| | |la entrega mensual será programada por las Entidades| | |Territoriales Certificadas y para el canje se debe | | |garantizar que no se generen aglomeraciones. | | | | | |El parágrafo único del citado artículo prevé que, | | |para todos los efectos, la atención de la prestación| | |del servicio debe estar acorde con los días del | | |calendario escolar de cada Entidad Territorial. | | |Prevé que, con el objetivo de verificar y controlar | |Artículo 6. |la ejecución del apoyo alimentario de emergencia, | |Seguimiento y |las Entidades Territoriales Certificadas deben | |Control del |cumplir las condiciones establecidas en el Numeral | |Apoyo |6º de la Resolución 29452 de 2017 y de forma | |Alimentario de|complementaria las señaladas en el anexo técnico | |Emergencia |No.1 que hace parte integral de la Resolución 6 de | | |2020 y la Circular No.03 del 02 de abril de 2020. | | |Así mismo, se indica que tanto las Entidades | | |Territoriales Certificadas y aquellas que | | |adelantarán la ejecución del Apoyo Alimentario de | | |Emergencia deberán garantizar la correcta ejecución | | |de los contratos establecidos para tal fin, para lo | | |cual, deberán contar con los esquemas de Supervisión| | |y/o Interventoría que garanticen las condiciones de | | |inocuidad, calidad y pertinencia del servicio | | |contratado. | | |Consagra una serie de reglas que deben seguir las | | |Entidades Territoriales, a saber: | | | | | |a) La distribución y entrega de los paquetes de | | |alimentos o bonos se realizará a los padres o | | |acudientes de los beneficiarios debidamente | | |registrados en SIMAT.
El lugar de entrega o | | |distribución será determinado por la Entidad | | |Territorial teniendo como primera opción las sedes | | |educativas, para lo cual, se deberá documentar las | | |entregas realizadas. Las distribuciones se deberán | | |realizar conforme a la programación por | | |establecimiento, por sede y por curso evitando | |Artículo 7. |aglomeraciones y con buen manejo de las | |Logística de |recomendaciones dadas por el Ministerio de Salud y | |distribución o|Protección Social. | |entrega | | | |b) Se debe entregar una canasta de RI, RPC o un BA | | |por cada niño o niña focalizado. | | | | | |c) La canasta de RI, RPC y BA entregada debe ser | | |idéntica para cada niño y niña, y no dependerá del | | |grupo etario. | | | | | |El parágrafo único, permite que las entidades | | |territoriales pueden convocar a los directivos | | |docentes o docentes para el día o días programados | | |de entrega con el fin de que actúen como garantes de| | |la entrega efectiva de los alimentos, en | | |cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 3 y 35| | |del Decreto 531 del 08 de abril de 2020. | | |Señala que las Entidades Territoriales deberán tener| | |en cuenta las recomendaciones señaladas en la | |Artículo 8. |Resolución 2674 de 2013 y las demás que para el | |Recomendacione|efecto expida Sector Salud.
Igualmente, insta a los | |s de Inocuidad|hogares a seguir las recomendaciones previstas en el| |y |anexo técnico No.1 de la Resolución 6 de 2020 sobre | |Almacenamiento|almacenamiento y el adecuado uso de los alimentos. | | |Señala las fuentes de financiación las cuales están | | |constituidas por los recursos del Sistema General de| | |Participaciones – SGP;
Regalías; Recursos propios; | | |Recursos del Presupuesto General de la Nación | | |distribuidos anualmente por el Ministerio de | | |Educación Nacional; Otras fuentes de financiación | | |por parte del sector privado, cooperativo o no | | |gubernamental, del nivel nacional e internacional y | | |cajas de compensación. | | | | | |Adicionalmente, estipula que los recursos de | | |inversión del Presupuesto General de la Nación | | |distribuidos anualmente por el Ministerio de | | |Educación Nacional para el PAE se deben destinar de | | |acuerdo con lo establecido en el artículo 2.3.10.3.7| | |del Decreto 1852 de 2015. | | | | | |A su vez, los recursos del Sistema General de | | |Participaciones – Asignación Especial Alimentación | |Artículo 9. |Escolar, deben destinarse de acuerdo con lo | |Financiamiento|establecido en el artículo 18 de la ley 1176 de 2007| |del PAE para |(sic) y frente a los de calidad educativa conforme | |la Atención en|lo preceptuado en los Decretos 470 de 2020 y 533 de | |el Marco de la|2020. | |Emergencia | | |Social, |Finalmente, los recursos del CONPES 151 – 2012 | |Económica y |asignados desde el Presupuesto de Gastos de | |Ecológica |Funcionamiento del Ministerio de Educación Nacional | | |deben destinarse acuerdo a lo establecido en el | | |artículo 18 (sic) del Decreto 185 de 2013. | | | | | |Igualmente estipula, a partir del 20 de abril de | | |2020, las Entidades Territoriales deben brindar la | | |prestación del servicio de Alimentación Escolar con | | |la financiación con cargo al recurso de la | | |asignación regular del PAE y las demás fuentes | | |establecidas para la conformación de la bolsa común | | |de recursos.
Así mismo, las Entidades Territoriales | | |Certificadas y aquellas que ejecutan el programa, | | |deberán garantizar la continuidad de la operación | | |durante todo el calendario escolar de la vigencia | | |2020. Se aclara que los recursos adicionales de | | |cofinanciación previstos en la Resolución 006 de | | |2020 serían destinados a la prestación en casa de | | |acuerdo con las condiciones señaladas en los | | |parágrafos 1 y 2 de la esa resolución, a partir de | | |lo indicado en el anexo 2 de la disposición | | |referida. | | | | | |Finalmente, reconoce que el costo de los | | |complementos alimentarios a ser entregadas para | | |consumo en casa para las modalidades transitorias | | |Ración Industrializada, Ración para Preparar en casa| | |y el Bono Alimentario debe tener como referente | | |máximo para su estimación, el valor de los | | |complementos suministrados en condiciones académicas| | |normales del Programa. | | |Adopta el Anexo No.1, titulado «Estándares y | | |Condiciones Técnicas» de la Resolución 6 de 2020 y | |Artículo 10 |Circular No 03 del 02 de abril de 2020 como parte | | |integral de la presente Resolución. | | |Incorpora la nota de vigencia –a partir de su | | |publicación- y aclara que modifica la Resolución 6 | | |de 2020 en lo pertinente a los Lineamientos, | |Artículo 11. |Estándares y Condiciones Mínimas del PAE | |Vigencia. |transitorios durante la Emergencia Económica, Social| | |y Ecológica y hasta tanto, permanezca vigente la | | |medida de aprendizaje en casa, derivada de la | | |Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de | | |Salud y Protección Social, con ocasión de la | | |pandemia derivada del Coronavirus COVID-19. | - En ejercicio de función administrativa En segundo lugar, el Director General de UAEAPA expidió la Resolución 7 de 16 de abril de 2020 en ejercicio de las facultades legales, en especial, las previstas en el artículo 189 de la Ley 1955 de 2019 - Plan de Desarrollo «Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad» y el Decreto 218 de 2020[14].
De acuerdo con los artículos 189 de la Ley 1955 de 2019 - Plan de Desarrollo «Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad» la Unidad Administrativa Especial Alimentación Escolar, en concordancia con el Decreto 218 de 2020,[15] es una entidad adscrita al Ministerio de Educación Nacional, con autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio independiente, que tiene como propósito fijar y desarrollar la política en materia de alimentación escolar y sus objetivos específicos consisten en: a) fortalecer los esquemas de financiación del PAE; b) definir los esquemas para promover la transparencia en la contratación del programa; c) ampliar su cobertura y garantizar la continuidad con criterios técnicos de focalización; d) garantizar la calidad e inocuidad de la alimentación escolar y; e) proponer modelos de operación para fortalecer la territorialidad en esta materia.
De conformidad con el artículo 3° del Decreto 218 de 2020 la UAEAPA tiene las siguientes funciones: […] Artículo 3°. Funciones. La Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar -Alimentos para Aprender- cumplirá las siguientes funciones: 1. Fijar, desarrollar, hacer seguimiento y evaluar, bajo la directriz del Ministerio de Educación Nacional, la política en materia de alimentación escolar. 2.
Diseñar y adoptar instrumentos y herramientas, para que las entidades territoriales, implementen y ejecuten la política, y adopten los programas y los proyectos en materia de alimentación escolar, teniendo en cuenta las características específicas de la población escolar en cada entidad territorial. 3. Difundir las políticas públicas, planes, programas, normas, instrumentos y herramientas que faciliten la implementación de la política de alimentación escolar. 4.
Fijar, en coordinación con Ministerio de Salud, Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (Invima), Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y demás entidades competentes en la materia, los parámetros técnicos que permitan ejecutar el Programa de Alimentación Escolar en condiciones de calidad e inocuidad de los alimentos. 5.
Gestionar los recursos y adelantar las acciones para fortalecer la financiación del Programa de Alimentación Escolar en todo el territorio nacional y ampliar su cobertura, atendiendo los criterios de focalización y priorización que fije el Consejo Directivo. 6. Distribuir a las entidades territoriales, los recursos del Presupuesto General de la Nación destinados a cofinanciar la operación del Programa de Alimentación Escolar, atendiendo los criterios de focalización que fije el Consejo Directivo. 7.
Brindar asistencia técnica a las entidades territoriales para la adecuada implementación de la política de alimentación escolar. 8. Establecer indicadores de monitoreo de la implementación de la política y ejecución del Programa de Alimentación Escolar, y diseñar las intervenciones necesarias para su mejora continua. 9. Hacer seguimiento a la ejecución de los recursos asignados para el desarrollo del programa de Alimentación Escolar, para lo cual podrá solicitar la información que se requiera, e informar a los organismos de control para que adelanten las acciones a que haya lugar en el marco de sus competencias. 10.
Incentivar la contratación transparente y de participación plural, generando una sana competencia en las compras locales, en beneficio de la calidad y cobertura del Programa de Alimentación Escolar. 11. Coordinar con las demás entidades públicas del orden nacional y territorial, las gestiones necesarias para asegurar el mejoramiento continuo en la calidad y prestación del servicio de alimentación escolar en todo el territorio nacional. 12.
Diseñar y gestionar el sistema de información del Programa de Alimentación Escolar y articularlo con los sistemas de información públicos que recogen datos relativos a la política de alimentación escolar, y su implementación en el territorio. 13. Promover la participación ciudadana o cualquier otra modalidad de control social que constituya o integre la ciudadanía, para que contribuyan a la transparencia en la prestación del servicio de alimentación escolar en el país. 14.
Establecer canales de comunicación para facilitar la gestión del conocimiento sobre la implementación de la política de alimentación escolar en campo, para identificar las particularidades de los diferentes contextos regionales y promover la transferencia de buenas prácticas y lecciones aprendidas entre entidades territoriales. 15.
Fomentar prácticas innovadoras en la prestación del servicio de alimentación escolar que consulten el contexto específico. 16. Absolver consultas en relación con la aplicación de normas sobre alimentación escolar y expedir lineamientos para su implementación. 17. Las demás funciones asignadas que correspondan a la naturaleza de la entidad.
(Destacado de la Sala). - Por una autoridad del nacional Como se indicó anteriormente, la UAEAPA es una entidad adscrita al Ministerio de Educación Nacional, con autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio independiente, por lo que se trata de una autoridad del orden nacional[16]. - En desarrollo de decretos legislativos En cuarto lugar, la Resolución 7 de 16 de abril de 2020, [17] fue expedida en desarrollo del Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020 y los decretos legislativos proferidos al amparo del Estado de Excepción como son los Decretos Legislativos 470 de 24 de marzo de 2020 y 533 de 9 de abril de 2020, con el fin de garantizar la prestación del PAE en casa condicionando sus efectos, hasta tanto se mantenga vigente la Emergencia Sanitaria.
De esta manera, resulta procedente el estudio de legalidad de la Resolución 7 de 16 de abril de 2020, al incorporar medidas generales, dictadas en ejercicio de función administrativa, por parte de una autoridad nacional y en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante el Estado de Excepción. Valga resaltar que, aunque entre la Resolución 6 de 25 de marzo de 2020 -ya revisada en su legalidad por esta jurisdicción- y la Resolución 7 de 16 de abril -objeto de examen de legalidad en este proceso-, existe identidad en cuanto a sus contenidos normativos y las materias que regula, los decretos legislativos, las causas que lo originaron y los motivos en que se fundan son diferentes.
Efectivamente, la Resolución 6 de 25 de marzo de 2020 constituye un desarrollo del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y el Decreto Legislativo 470 de 24 de marzo de 2020 que adoptó las herramientas necesarias para la garantía de la ejecución del PAE por parte de las entidades territoriales, condicionando dichas medidas a la vigencia del Estado de Excepción. En cambio, la Resolución 7 de 16 de abril de 2020 constituye un desarrollo del Decreto Legislativo 533 de 9 de abril de 2020, el cual fue expedido con el principal propósito de ampliar el límite temporal de las medidas a la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.
En definitiva, resulta procedente el control de este nuevo acto, pues a pesar de que se trata de actos administrativos con contenidos normativos similares, los fundamentos normativos que dieron lugar a su expedición son diferentes y, en este sentido, puede afirmarse que cada una de estas resoluciones obedecen a motivos y circunstancias propias.
II.2.1- Análisis de los requisitos de procedencia respecto de la Resolución 8 de 22 de abril de 2020 En el presente caso y, a diferencia de la Resolución 7 de 16 de abril de 2020, no se reúnen los presupuestos previstos en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 136 y 185 del CPACA para la procedencia del control inmediato de legalidad, dado que si bien el acto en comento incorpora una medida de carácter general expedida por una autoridad del orden nacional encaminada a corregir un error de digitación que se cometió en el artículo 9 de la resolución primigenia, concretamente, en la fecha de expedición de la Ley 1176 de 2007 (se digitó «2017») y el artículo 7 del Decreto 185 de 2013 (se digitó «18»), no constituye un desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción; por lo que no se cumple con una de las condiciones necesarias para proceder a su estudio de fondo.
De hecho, si bien la Resolución 8 de 22 de abril de 2020, suscrita por el Director General de la UAEAPA, en principio podría ser vista como un desarrollo de un decreto legislativo expedido por el Presidente de la República durante el Estado de Excepción, lo cierto es que dicha resolución fue expedida en ejercicio de la facultad ordinaria prevista en el artículo 45 del CPACA para corregir en cualquier tiempo, de oficio o a petición de parte, los errores formales contenidos en los actos administrativos, ya sean aritméticos, de digitación, de transcripción o de omisión de palabras, norma que es del siguiente tenor literal: […]
ARTÍCULO
45. CORRECCIÓN DE ERRORES FORMALES. En cualquier tiempo, de oficio o a petición de parte, se podrán corregir los errores simplemente formales contenidos en los actos administrativos, ya sean aritméticos, de digitación, de transcripción o de omisión de palabras. En ningún caso la corrección dará lugar a cambios en el sentido material de la decisión, ni revivirá los términos legales para demandar el acto.
Realizada la corrección, esta deberá ser notificada o comunicada a todos los interesados, según corresponda. (Destacado de la Sala). Frente a la facultad de la administración para corregir errores formales resulta relevante destacar la siguiente cita doctrinal[18]: […] La potestad rectificadora que tiene la administración es para corregir errores materiales y supone la subsistencia del acto – el acto se mantiene, una vez subsanado el error como enseña el profesor JESÚS GONZÁLEZ PÉREZ- “… Las administraciones públicas podrán, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos (art. 105.2 LRPJA, ley española”.
“La rectificación del error material supone la subsistencia del acto- el acto se mantiene, una vez subsanado el error – a diferencia de los supuestos de anulación como consecuencia de un error- en que desaparece el acto- “. “Rectificación es corrección de un error material de un acto administrativo, enmendar el error de que adolecía, hacer que tenga la exactitud que debía tener.
Es indudable que la rectificación supone una revisión del acto, en cuanto se vuelve sobre el mismo, y al verificar que incurre en un error material o, de hecho, se procede a subsanarlo […] En consecuencia, y en vista de que la Resolución 8 de 22 de abril de 2020 fue expedida por el Director General de la UAEAPA en ejercicio de la facultad conferida por el CPACA, para corregir los errores de digitación, es decir, en ejercicio de una facultad ordinaria, la Sala deberá declarar improcedente el control inmediato de legalidad en relación con la citada resolución. La anterior decisión, debe entenderse sin perjuicio de que dicho acto sea demandado a través de los mecanismos ordinarios previstos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, como de manera acertada lo indicó el agente del Ministerio Público en su concepto de fondo.
II.3.- El problema jurídico Dilucidado lo anterior, el problema jurídico que debe decidir esta Sala de Decisión tiene por objeto determinar, entonces, si la Resolución 7 de 16 de abril de 2020, expedida por el Director General de la UAEAPA se encuentra conforme, en sus aspectos formales y materiales, con las normas superiores que le han debido servir de fundamento y con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del Estado de Excepción previstos en la Ley 137 de 1994, el CPACA y los parámetros jurisprudenciales.
II.4.- El control inmediato de legalidad y sus características El control inmediato de legalidad se encuentra previsto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y en los artículos 136 y 185 del CPACA y tiene como finalidad la revisión de las medidas de carácter general que se dicten por las diferentes autoridades, tanto del orden nacional como territorial, en ejercicio de la función administrativa y con miras a desarrollar los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción. La jurisprudencia de Corporación[19] se ha ocupado en distintas oportunidades de los rasgos y características del control judicial a cargo de esta jurisdicción en el siguiente sentido: (i) Es judicial en la medida en que tanto el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 como el artículo 136 del CPACA le entregan a esta jurisdicción el trámite de dicho medio de control para que culmine, conforme el artículo 185 del CPACA, con una sentencia judicial.
Al respecto el citado artículo señala: […] 6. Vencido el traslado para rendir concepto por el Ministerio Público, el Magistrado Ponente registrará el proyecto de fallo dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de entrada al despacho para sentencia. La Sala Plena de la respectiva corporación adoptará el fallo dentro de los veinte (20) días siguientes, salvo que existan otros asuntos que gocen de prelación constitucional […].
(ii) Es automático y oficioso toda vez que no se requiere acudir al medio de control de nulidad para que esta jurisdicción asuma el enjuiciamiento de las medidas generales, y en tanto el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 como el artículo 136 del CPACA señalan que las autoridades deben enviar los actos administrativos que expidan dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición, agregando la última norma que, si el envío no se efectuare, la autoridad judicial aprehenderá de oficio su conocimiento.
(iii) Es autónomo puesto que es posible el control de los actos administrativos generales expedidos como desarrollo de los decretos legislativos proferidos por el Gobierno Nacional durante los estados de excepción incluso antes de que la Corte Constitucional se pronuncie frente a la constitucionalidad del decreto legislativo que declara tal estado o de los decretos legislativos que lo desarrollan.
Al respecto se ha indicado que: […] si la Corte Constitucional se ha pronunciado previamente deben acatarse y respetarse los efectos del fallo de constitucionalidad, “pero sin que suponga la existencia de prejudicialidad alguna del juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte Constitucional en relación con el proceso que adelante el Juez Administrativo; cosa distinta es que, en el evento de ser declarado(s) inexequible(s) el(los) decreto(s) legislativo(s) desarrollado(s) por el acto administrativo cuya conformidad a derecho puede incluso haber sido decidida ya por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, esta última decisión administrativa pierda fuerza ejecutoria, en virtud de lo normado por el artículo 66-2 del Código Contencioso Administrativo”[20] […]»[21].
(iv) Es integral y esto implica que debe examinarse la competencia de la autoridad que lo expidió, su conexidad con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del Estado de Excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar los efectos de la crisis e impedir su extensión. (v) Es posible el enjuiciamiento de los actos generales expedidos para desarrollar los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción por vía del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad o nulidad según el caso, siempre que se invoque la violación de normas diferentes a las examinadas en el trámite del control inmediato de legalidad.
(vi) De acuerdo con el artículo 189 del CPACA, la sentencia que declare la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes sólo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen, lo que implica que la sentencia hace tránsito a cosa juzgada relativa y por ello, como se indicó anteriormente, resulta posible que en el futuro se produzca otro pronunciamiento que verse sobre reproches distintos respecto de los actos enjuiciados por este medio de control.
II.5.- El alcance del control integral La jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que el control integral que se realiza en este medio de control implica el escrutinio de los aspectos formales y materiales que deben ser observados por las autoridades administrativas. El control formal exige verificar el cumplimiento de tres exigencias, en el siguiente orden: la competencia, la motivación y los requisitos formales propiamente dichos[22].
El control material, a su vez, comporta un análisis de los siguientes aspectos: el primero de ellos, la conexidad o relación con los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional para superar el Estado de Excepción y, en segundo lugar, la proporcionalidad de sus disposiciones […]»[23]. La conexidad implica establecer si la materia del acto objeto de control inmediato tiene fundamento constitucional y guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado y el decreto legislativo que adopta medidas para conjurarlo.
Es así como esta Corporación ha señalado que «[…] hay conexidad entre el decreto legislativo y el decreto que lo desarrolla cuando entre uno y otro hay una correlación directa […]»[24]. Por su parte, el análisis de proporcionalidad supone aplicar el llamado test de proporcionalidad[25]. El test de proporcionalidad ha sido una herramienta utilizada en buena parte por los tribunales constitucionales para medir y controlar las injerencias directas o indirectas, tanto de los poderes públicos como de los particulares, sobre el ámbito o esfera de los derechos de la persona humana, con el fin de establecer si la medida en estudio responde a criterios de adecuación, coherencia, necesidad, equilibrio y beneficio entre el fin lícitamente perseguido y los bienes jurídicos potencialmente afectados o intervenidos, de modo que sean compatibles con las normas constitucionales.[26] La Corte Constitucional, en sentencia C- 234 de 2019 dijo: […] 74.4.1.
Al respecto, el principio de proporcionalidad, ligado a la concepción de los derechos fundamentales como principios[27], constituye una herramienta metodológica que pretende aportar racionalidad y legitimidad a la decisión adoptada por el juez, valiéndose para el efecto de una estructura que está compuesta por tres subprincipios[28]: idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto[29].
En su formulación más simple, este juicio parte de analizar si la medida en estudio, desde las posibilidades fácticas, es adecuada para la consecución del fin propuesto[30]. A continuación, debe asumirse el análisis de necesidad, en virtud del cual se aprecia, en el mismo escenario fáctico, si la medida escogida por el Legislador es la menos restrictiva de otros principios, considerándose su invalidez en caso de que exista otra con un impacto inferior y con una idoneidad semejante para la obtención de los propósitos de la autoridad normativa[31].
Finalmente, el estudio de proporcionalidad en sentido estricto se concreta en una ponderación entre los bienes o principios en conflicto, que incluye la consideración de su peso abstracto, la intensidad de la afectación – beneficio, y finalmente, algunas consideraciones -en caso de contar con los elementos- sobre la certeza de los efectos de tal relación[32].
A partir de los anteriores derroteros jurisprudenciales, esta Corporación[33] ha señalado que el test de proporcionalidad se encuentra integrado por un juicio de idoneidad, de necesidad y de proporcionalidad en sentido estricto, al señalar: […] 110. Así las cosas, a partir de las características y finalidad especiales del medio de control inmediato de legalidad señaladas en acápites antecedentes, y habiéndose determinado las fases o etapas del test o juicio de proporcionalidad, estima la Sala que el debido ejercicio de la valoración de los aspectos materiales de los actos administrativos de carácter general dictados por las distintas autoridades administrativas con ocasión de los Decretos Legislativos expedidos en los Estados de Excepción, en los términos de lo dispuesto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994[34] y 136 de la Ley 1437 de 2011[35], implica un juicio de idoneidad, un juicio de necesidad y un juicio de proporcionalidad en estricto sentido, para lo cual, el operador judicial deberá tener en consideración los siguientes aspectos del acto enjuiciado: i) Juicio de idoneidad: corresponde determinar si las disposiciones normativas expedidas por los distintos entes administrativos en desarrollo de Decretos Legislativos se encuentran dirigidas a cumplir el propósito de tales normas dictadas en virtud de facultades extraordinarias, es decir, conjurar el estado de emergencia; además estas deben ser, adecuadas, idóneas o eficaces para tal efecto. ii) Juicio de necesidad: Se deberá definir si existen otros medios idóneos para desarrollar las medidas adoptadas por medio de Decretos Legislativos para conjurar el Estado de Excepción declarado, y si los otros medios existentes, suponen una restricción menos severa de los derechos fundamentales. iii) Juicio de proporcionalidad en estricto sentido: Incumbe en este punto establecer, entre otras, si a través del acto administrativo de carácter general materia de análisis, se crea un conflicto entre principios o derechos, y de ser así, se deberá establecer si los beneficios resultan superiores a la afectación que se genera a estos […] II.5.1.- Control formal de la Resolución 7 de 16 de abril de 2020 La Sala procederá a verificar los requisitos exigidos para el control formal en el sub examine como son la competencia, la motivación y los requisitos formales propiamente dichos: i) La competencia La Resolución 7 de 16 de abril de 2020, como se destacó anteriormente, fue expedida por el Director General de la UAEAPA, invocando sus facultades legales, en especial, las conferidas por el artículo 189 de la Ley 1955 de 2019 Plan de Desarrollo “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”, por el Decreto 218 de 2020 y por los Decretos Legislativos 470 de 24 de marzo de 2020 y 533 de 9 de abril de 2020.
A la luz de las citadas normas, a la UAEAPA le corresponde fijar y desarrollar la política en materia de alimentación escolar y, para el cumplimiento de dicho objetivo el Decreto 218 de 2020, le asignó al Director General de esa entidad las siguientes funciones: […] Artículo 9°. Funciones de la Dirección General. Son funciones de la Dirección General, las siguientes: 1.
Presentar, para aprobación del Consejo Directivo, el plan estratégico de la Unidad y diseñar y adoptar los planes y programas necesarios para cumplir los objetivos y funciones asignados a la entidad. 2. Impartir directrices y adoptar metodologías e instrumentos para la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas, planes, programas y proyectos de la entidad. 3.
Proponer, para aprobación del Consejo Directivo, la política de alimentación escolar del país. 4. Presentar, para aprobación del Consejo Directivo, los criterios de focalización para la asignación y distribución de los recursos del Presupuesto General de la Nación destinados a cofinanciar la operación del Programa de Alimentación Escolar. 5.
Proponer, para aprobación del Consejo Directivo, la política de mejoramiento continuo y calidad en la alimentación escolar en el país. 6. Adoptar instrumentos y herramientas, para que las entidades territoriales, implementen y ejecuten la política, y los programas y proyectos en materia de alimentación, teniendo en cuenta las características de la población escolar en cada entidad territorial. 7.
Expedir los actos administrativos para la implementación, ejecución, seguimiento y evaluación de la política de alimentación escolar. 8. Gestionar los recursos y adelantar las acciones para fortalecer la financiación del Programa de Alimentación Escolar. 9. Impartir lineamientos para el cumplimiento de las funciones de la Unidad que deben desarrollarse en coordinación con las entidades del Estado, que tengan relación con la política de alimentación escolar en el país. 10.
Difundir la política pública en materia de alimentación escolar e impartir las directrices para promover la transferencia de buenas prácticas y lecciones aprendidas entre entidades territoriales. […] (Destacado de la Sala). Sumado a lo anterior, el Decreto Legislativo 470 de 24 de marzo de 2020, introdujo medidas dirigidas a permitir que el PAE, se brinde a los niños, niñas y adolescentes matriculados en el sector oficial para su consumo en casa y, para el logro de dicho cometido, dispuso el deber de las Entidades Territoriales Certificadas de observar los lineamientos de la UAEAPA.
Cabe destacar, además, que al proceso fueron allegados el Decreto 365 de 5 de marzo de 2020, mediante el cual se efectuó el nombramiento del doctor Juan Carlos Martínez como Director General de UAEAPA y el acta de posesión 738 de 11 de marzo de esa misma anualidad. De acuerdo con lo anterior, resulta claro que el director general de esa entidad es competente para expedir la Resolución 7 de 16 de abril de 2020, a quien por mandato de las normas analizadas, le corresponde expedir los actos administrativos para la implementación, ejecución, seguimiento y evaluación de la política de alimentación escolar y, de manera especial, expedir los lineamientos técnicos para garantizar la prestación del PAE en casa a los niños, niñas y adolescentes matriculados en el sector oficial con ocasión de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. ii) La motivación En segundo lugar, del análisis del contenido de la citada resolución es posible evidenciar que el Director General de la UAEAPA sí exteriorizó las razones para adoptar las medidas dispuestas en la resolución objeto de escrutinio.
Como se indicó anteriormente, la Resolución 7 de 16 de abril de 2020, modificó la Resolución 6 de 25 de marzo de 2020 que incorporó, transitoriamente, los lineamientos técnicos - administrativos, los estándares y las condiciones mínimas del PAE, con el propósito de armonizar dicha regulación al Decreto Legislativo 533 de 9 de abril de 2020, permitiendo así que el citado programa pueda seguir suministrándose en los hogares una vez finalizada la vigencia del Estado de Excepción. En esa medida, el Director General de la UAEAPA incorporó sendos considerandos en los que explica el fundamento constitucional y legal para justificar la adopción de las medidas del acto bajo análisis, como son: (i) los artículos 44 y 67 de la Constitución Política que reconocen la educación en su doble faceta: como un derecho fundamental de los niños, niñas y adolescentes y un servicio público que tiene una función social que busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica y a los demás bienes y valores de la cultura;
(ii) los numerales 5.1. y 5.2. del artículo 5º de la Ley 715 de 2001 que facultan al Ministerio de Educación Nacional para formular las políticas y objetivos de desarrollo para el sector educativo, dictar normas para la organización y prestación del servicio y regular la prestación de los servicios educativos estatales y no estatales; (iii) el literal d), numeral 3, del artículo 148 de la Ley 115 de 1994, que otorga al Ministerio de Educación Nacional la facultad para coordinar todas las acciones educativas del Estado y de quienes presten el servicio público en todo el territorio nacional;
(iv) el artículo 19 de la ley 1176 de 2007 que señala que la prestación del PAE debe realizarse en los establecimientos educativos y no en los hogares (v) el artículo 1º del Decreto Legislativo 533 de 9 de abril de 2020 que dispuso: «Permitir que el Programa de Alimentación Escolar se brinde a los niños, niñas y adolescentes matriculados en el sector oficial para su consumo en casa, hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19» y;
(v) el artículo 3°, numerales 13, 31 y 35 del Decreto 531 de 8 de abril de 2020, que, específicamente, desarrollan lo relativo a la circulación de las personas que se requieren para el desarrollo del PAE durante la emergencia. Así las cosas, la Sala encuentra que la resolución enjuiciada cuenta con razones fundamentadas para justificar la adopción de las medidas adoptadas en ella, encontrándose satisfecha la exigencia jurisprudencial relacionada con la debida motivación del acto. iii) Requisitos formales mínimos Finalmente, el acto contiene los datos necesarios para su identificación, como son el encabezado, el número, la fecha, la firma del servidor público que lo expide y las normas que lo facultan para ello, además de contener la respectiva parte resolutiva.
Por lo tanto, en el sub examine, la Sala considera que se cumplen las exigencias formales requeridas para la expedición del acto administrativo, toda vez que la Resolución 07 de 16 de abril de 2020 fue expedida (i) por el director de la UAEAPA, (ii) se encuentra motivada pues se motivaron las razones que justificaron su adopción y (iii) cuenta con los datos mínimos necesarios para su identificación. II.5.2.- Control material de la Resolución 7 de 16 de abril de 2020 El análisis de los aspectos materiales implica analizar si las medidas adoptadas en la resolución objeto de control guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria del Estado de Excepción y los decretos legislativos expedidos bajo su amparo y la proporcionalidad de las medidas.
II.5.2.1.- La conexidad de las medidas El presidente de la República, en cumplimiento de las facultades constitucionales y legales previstas en el artículo 215 de la Constitución Política, mediante el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, el cual fue declarado ajustado a la Carta Política por la Corte Constitucional, mediante sentencia C- 145 de 20 de mayo de 2020.
El artículo 3° de la parte resolutiva del decreto dispone, igualmente, que «[…] El Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo […]».
De suyo, el Gobierno Nacional expuso como justificación de la declaratoria del Estado de Excepción lo siguiente: […] Que con el propósito de generar mecanismos ágiles que permitan atender eficientemente las necesidades de la población, afectada por la emergencia económica, social y ecológica derivada de la Pandemia COVID- 19, se autoriza al Gobierno nacional a acudir al procedimiento de contratación directa siguiendo los principios de transparencia y legalidad, de tal forma que las entidades competentes de los sectores de salud, prosperidad social, educación, defensa y todos aquellos sectores que requieran para prestar atención a la población afectada, adquieran el suministro de bienes, la prestación de servicios o la ejecución de obras en el inmediato futuro, con el objetivo de prevenir, contener y mitigar los efectos de la Pandemia del nuevo coronavirus COVID-19 […].
Con fundamento en el citado Estado de Excepción, el presidente de la República con la firma de todos los ministros expidió el Decreto Legislativo 470 de 24 de marzo de 2020, con el fin de proporcionar herramientas a las entidades territoriales para garantizar la ejecución del PAE y la prestación del servicio público de educación preescolar, básica y media, permitiendo que se realice en casa, durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivado de la pandemia COVID-19.
El Gobierno Nacional, en las motivaciones del citado decreto, destacó que, según la Ley 137 de 1994 – LEEE-, se debe propender por la adopción de medidas destinadas a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos y que, en ningún momento, se puede suspender el derecho a la educación, por lo que resulta necesario adoptar acciones que permitan la continuidad en la prestación del servicio de educación así como el complemento alimentario necesario que facilite el desarrollo del proceso pedagógico y de aprendizaje desde los hogares.
Indica, además, que el artículo 19 de la Ley 1176 de 2007[36]limita la focalización y cobertura del PAE a los establecimientos educativos, razón por la cual resulta necesario modificar de forma transitoria el marco legal del mencionado programa con el fin de garantizar el derecho fundamental a la educación de los niños, niñas, adolescentes y jóvenes del país, en su componente de alimentación. El Gobierno Nacional también señala que resulta necesario modificar el numeral 3° del artículo 16 e inciso 4° del artículo 17 de la Ley 715 de 2001, con el fin de distribuir y girar también a los departamentos, recursos del criterio de equidad que corresponden a los municipios no certificados de su jurisdicción, durante la Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Desde esta lógica justifica la necesidad de adoptar una medida legislativa con miras a permitir: (i) que el PAE se brinde a los niños, niñas y adolescentes matriculados en el sector oficial para su consumo en casa, durante la vigencia del estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, y (ii) que, además de los municipios y distritos, se habiliten en favor de los departamentos, recursos del criterio de equidad del Sistema General de Participaciones, para garantizar la continuidad del derecho a la educación de niños, niñas y adolescentes, incluso, durante el receso estudiantil a causa de la pandemia del coronavirus Covid-19.
Valga resaltar que la Corte Constitucional, mediante sentencia C-158 de 2020, efectuó el control de constitucionalidad del Decreto Legislativo 470 de 24 de marzo de 2020, según los derroteros jurisprudenciales desarrollados ampliamente por el alto tribunal constitucional. De esta manera, encontró que el mismo cumplió las exigencias formales, al haber sido suscrito por el presidente de la República y por todos sus ministros, fue expedido en desarrollo del Estado de Excepción y durante el término de su vigencia, se encuentra debidamente motivado y determinó el ámbito de aplicación territorial, aunque si bien reconoció que no de forma explícita.
La misma Corte Constitucional, en relación con los requisitos materiales y en el siguiente orden, al efectuar el control de constitucionalidad, considera que el citado decreto superaba el juicio de finalidad, de conexidad material, de motivación suficiente, de ausencia de arbitrariedad, de intangibilidad, de no contradicción específica, de incompatibilidad, de necesidad, de proporcionalidad y de no discriminación. Así, el alto tribunal constitucional aduce que el decreto bajo examen (i) cumple el requisito de finalidad, al incorporar medidas encaminadas a conjurar las causas de la declaratoria del Estado de Excepción e impedir la extensión de sus efectos;
(ii) tiene conexidad material (tanto interna como externa), (iii) se encuentra debidamente motivado; (iv) no desconoce la prohibición de arbitrariedad durante los estados de excepción al no suspender ni vulnerar el núcleo esencial de libertades fundamentales, ni interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado ni suprimir o modificar los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento, y (v) no afecta los derechos considerados intangibles previstos en los artículos 4 de la LEEE y 27, numeral 2, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos así como los demás tratados de derechos humanos ratificados por Colombia, y por el contrario pretende la efectividad de los derechos de los niños a la educación, a la salud y la alimentación equilibrada.
Ahora, en relación con el juicio de no contradicción, la Corte Constitucional entiende que el Decreto Legislativo 470 de 24 de marzo de 2020 no contraría ninguna norma constitucional. Adicionalmente, advirtió que resulta constitucional que el Presidente de la República, a través de un decreto legislativo, modifique o suspenda temporalmente una ley orgánica, pues el artículo 47 de la Ley 137 de 1994 no impone una limitación en tal sentido, y señala que si bien la obligación de las entidades territoriales de observar los lineamientos de la UAEAPA, limita la autonomía de las entidades territoriales para contratar y ejecutar el PAE, dicha afectación resulta razonable y proporcional.
Frente al juicio de incompatibilidad, afirma que el Decreto Legislativo 470 de 24 de marzo de 2020 motiva adecuadamente las razones de la incompatibilidad de las normas que suspende, como el artículo 19 de la Ley 1176 de 2007 y la modificación transitoria al numeral 3 del artículo 16 y el inciso 4 del artículo 17 de la Ley 715 de 2001, pues «[…] el decreto legislativo argumenta que, aunque la contratación y ejecución del PAE de los municipios no certificados le corresponde al departamento, como entidad certificada en educación, las normas en cuestión impedían que el departamento tuviera acceso a los recursos de equidad (artículo 16.3 de la Ley 715) y de calidad en la educación (artículo 17 inciso 4 de Ley 715) y estos recursos son necesarios para que los departamentos, durante el estado de excepción, garanticen adecuadamente la prestación del PAE respecto de los beneficiarios que se encuentren en municipios no certificados».
En relación con el juicio de necesidad, encontró que el Decreto Legislativo 470 de 24 de marzo de 2020 cumple con el componente tanto fáctico como jurídico. Así, al desarrollar el componente fáctico, afirma que el citado decreto justificó la medida en la necesidad de garantizar la continuidad en la prestación del servicio para evitar afectaciones en la nutrición y el proceso educativo de los estudiantes en condiciones de igualdad.
Ahora, en relación con la modificación al artículo 16 de la Ley 715 de 2001 y de las posibles hermenéuticas posibles, consideró que existían dos interpretaciones: la primera de ellas, que llevaría a la conclusión de que la modificación realizada al artículo 16 de la Ley 715 de 2001, «[…] genera un aumento en los recursos destinados a la educación por el criterio de equidad, por el efecto de su duplicación, al ser asignados, por el mismo concepto, tanto a los municipios no certificados, como a los departamentos» y por lo mismo, resultaría inconstitucional.
Sin embargo, admitió que esa norma permitía una interpretación acorde a la Carta Política según la cual «[…] se trata de una reiteración del hecho de que los departamentos administran los recursos asignados a los municipios no certificados y, salvo a las zonas no municipalizadas de los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés, los departamentos no son destinatarios de atribución de recursos de educación por el criterio de equidad».
Por ello, y con el fin de garantizar la interpretación de la norma acorde con el ordenamiento constitucional, validó la constitucionalidad de la norma controlada pero incorporó el siguiente condicionamiento: «[…] en el entendido de que en el caso de los municipios no certificados, los recursos serán administrados por el respectivo departamento, pero la reforma no entraña la autorización para aumentar la asignación de educación, por el criterio de equidad y conceder sumas adicionales para los departamentos, diferentes de las atribuidas a los municipios no certificados, salvo en el caso de las áreas no municipalizadas de los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés. De otra parte, al momento de analizar la necesidad jurídica o subsidiariedad, consideró que el presidente de la República no disponía de los instrumentos ordinarios para permitir la prestación del PAE en casa, y frente al artículo 2°, al tratarse de la modificación de una ley orgánica, no disponía de instrumentos ordinarios.
Por último y, frente al artículo 3°, indicó que lo dispuesto en él no incorpora una autorización para realizar una doble transferencia tanto a los departamentos como a los municipios no certificados por el mismo título y con idéntico objetivo y, por lo tanto, cuando la norma se refiere a los «municipios» debe entenderse que lo allí dispuesto se refiere a los «municipios certificados».
En definitiva y en palabras de la Corte Constitucional «[…] la reforma introducida permitirá que los recursos de la participación en educación, asignados a los municipios no certificados, sean girados directamente a los departamentos, incluidos los recursos de calidad en la educación, durante la vigencia de la emergencia económica social y ecológica, para que, entre otras labores, el departamento administre, en condiciones adecuadas de eficacia y eficiencia el PAE, respecto de estas entidades territoriales».
Finalmente, consideró que el decreto bajo examen resultaba proporcional y no desconocía la prohibición de no discriminación pues está lejos de imponer un tratamiento diferencial por razones de raza, lengua, religión, como tampoco recurre a criterios sospechosos de discriminación negativa y, por el contrario, adopta medidas que buscan garantizar el adecuado disfrute del derecho a la educación de los niños, niñas y adolescentes en la difícil situación sanitaria a nivel mundial y que enfrenta el país. La Sala pone de relieve que, en cumplimiento de dicho mandato del legislador extraordinario, se expidió la Resolución 6 de 25 de marzo de 2020, la cual, como se anunció, ya fue objeto de control por esta jurisdicción por la Sala Especial de Decisión 6, declarándola ajustada a derecho, mediante sentencia de 2 de junio de 2020.
Adicionalmente, ante el vertiginoso crecimiento de los casos por coronavirus que representa una amenaza para la salud y vida de las personas, el Gobierno Nacional, mediante Directiva 04 de 7 de abril de 2020, extendió hasta el 31 de mayo de 2020 el período de aislamiento preventivo en los establecimientos educativos de preescolar, básica y media y, posteriormente, mediante el Decreto 531 de 8 de abril de 2020, se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 27 de abril de 2020.
En este nuevo contexto, era necesario adoptar una medida legislativa que garantizara la continuidad en la prestación del PAE, a partir del 17 de abril de 2020 -fecha en que terminó el Estado de Excepción- y hasta tanto se mantenga la Emergencia Sanitaria, lo que motivó la expedición del Decreto Legislativo 533 de 9 de abril de 2020. El Decreto Legislativo 533 de 9 de abril de 2020 reproduce en su contenido el Decreto Legislativo 470 de 24 de marzo de 2020, pues permite que el PAE se focalice en los hogares de los estudiantes del sector oficial e incluye a los departamentos como entidades destinatarias de los recursos del criterio de equidad.
Sin embargo, la principal diferencia radica en que el Decreto Legislativo 533 de 2020 condicionó la vigencia de la medida por el tiempo de duración de la Emergencia Sanitaria, permitiendo de esta manera que los beneficiarios del programa pudieran seguir percibiendo sus alimentos una vez terminado el estado de excepción, el cual culminó el 17 de abril de 2020 en «pro de la salud pública y el bienestar de las niñas, niños jóvenes y la población más vulnerable».
El Gobierno Nacional, con sustento en la jurisprudencia constitucional y para justificar la adopción del Decreto Legislativo 533 de 9 de abril de 2020, señala que la educación es una garantía de acceso y permanencia de los niños, niñas y adolescentes en el sistema educativo y entre sus objetivos se encuentra el de garantizar la asistencia a las aulas en condiciones dignas, evitar la deserción escolar, fomentar el crecimiento y desarrollo físico y psicológico adecuado.
Señala, además que la Constitución Política, en su artículo 44, reconoce la educación como un derecho fundamental de los niños, niñas y adolescentes y, al tiempo, un servicio a cargo del Estado, al que le corresponde adoptar las acciones necesarias para el acceso y permanencia en el sistema educativo. Y afirma que, ante la inexistencia de instrumentos que permitieran que el PAE se pudiera prestar desde los hogares de los niños y durante el receso estudiantil, era necesario adoptar una medida con fuerza de ley que permitiera ampliar la cobertura del mencionado programa; resaltando, igualmente, que la medida pretende beneficiar a 6,9 millones de niños, niñas y adolescentes del sector oficial.
Desde esta lógica, para el Gobierno Nacional era necesaria una medida que permitiera que «[ ] i) el Programa de Alimentación Escolar se brinde a los niños, niñas y adolescentes matriculados en el sector oficial para su consumo en casa, durante la vigencia estado Emergencia Económica, Social y Ecológica; y, ii) además de municipios y distritos, habilitar a los departamentos recursos de criterios Equidad y Calidad Sistema General Participaciones, para garantizar la continuidad del derecho a la educación niños, niñas y adolescentes, durante el receso estudiantil a causa de la pandemia Coronavirus COVID-19[37]».
El Decreto Legislativo 533 de 9 de abril de 2020 también fue declarado constitucional por la Corte Constitucional, mediante sentencia C- 199 de 2020, con excepción de su artículo 2°, que fue declarado exequible de manera condicionada, en el entendido de que, en el caso de los municipios no certificados, los recursos debían ser administrados por el respectivo departamento.
La parte resolutiva de la citada sentencia es del siguiente tenor: […] Declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo 533 de abril 9 de 2020, “Por el cual se adoptan medidas para garantizarla ejecución del Programa de Alimentación Escolar y la prestación del servicio público de educación preescolar, básica y media, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, a excepción de su artículo 2, que se declara exequible de manera condicionada, en el entendido de que, en el caso de los municipios no certificados, los recursos serán administrados por el respectivo departamento.
Así, la Corte Constitucional encontró que las medidas incorporadas satisfacen el juicio de finalidad, de conexidad material, de motivación suficiente, de ausencia de arbitrariedad, de intangibilidad, de no contradicción específica, de incompatibilidad, de necesidad, de proporcionalidad, de no contradicción, el cual la sintetizó en el cuadro que se transcribe a continuación: |Síntesis del cumplimiento de las condiciones materiales de | |expedición del Decreto Legislativo 533 de 2020 | |Exigencia |Cumple / |Razón | | |No cumple | | |Juicio de |Cumple |Las disposiciones el decreto impiden que | |finalidad | |se agrave la crisis derivada del estado | | | |de emergencia. La medida del artículo 1 | | | |evita que se afecte el derecho a la | | | |educación de los menores porque | | | |posibilita que consuman un complemento | | | |nutricional en sus hogares, indispensable| | | |para el aprendizaje.
Además, facilita que| | | |las familias acaten las medidas de | | | |aislamiento social, lo cual es necesario | | | |para superar la pandemia. A su vez, las | | | |medidas de los artículos 2 y 3 | | | |posibilitan la materialización del PAE en| | | |casa porque garantizan una pronta | | | |ejecución de los recursos por parte de | | | |los departamentos. | |Juicio de |Cumple |Las medidas del decreto se relacionan con| |conexidad | |los motivos que dieron lugar a la | |material | |declaratoria del estado de emergencia ya | | | |que el artículo 1 fomenta el cumplimiento| | | |de la medida de aislamiento social, en | | | |tanto permite que los estudiantes | | | |beneficiarios del PAE permanezcan en sus | | | |casas, lo cual no sería posible, además, | | | |en caso de que los recursos destinados | | | |para tal programa no se ejecutaran con | | | |agilidad, finalidad que persiguen los | | | |artículos 2 y 3 del decreto.
Por tanto, | | | |de una parte, el PAE en casa facilita que| | | |los menores estudien en condiciones | | | |dignas, no sufran hambre y cumplan con | | | |las medidas de aislamiento preventivo, | | | |tendientes a proteger su salud y la de | | | |terceros. De otra parte, la posibilidad | | | |de que los departamentos reciban los | | | |recursos de equidad permite que estos | | | |puedan ejecutar más prontamente el PAE en| | | |casa. | |Juicio de |Cumple |El Gobierno explicó de manera amplia las | |motivación | |razones por las que era necesario ampliar| |suficiente | |el PAE para el consumo en los hogares, | | | |incluso durante la época de receso | | | |escolar, y por qué para agilizar esta | | | |operación se necesitaba girar los | | | |recursos del criterio de equidad a los | | | |departamentos. | |Juicio de |Cumple |Ninguna de las medidas que integra el | |ausencia de | |decreto compromete la garantía y el | |arbitrariedad | |ejercicio de los derechos fundamentales, | | | |pone en riesgo la vigencia del Estado de | | | |Derecho ni interrumpe el normal | | | |funcionamiento de las ramas del poder | | | |público.
Por el contrario, protege el | | | |derecho de los niños, niñas y | | | |adolescentes vinculados al sistema | | | |educativo oficial a la educación y a la | | | |seguridad alimentaria. | |Juicio de |Cumple |Del objeto del decreto no es posible | |intangibilidad| |inferir que tenga como efecto restringir | | | |los derechos que la jurisprudencia | | | |constitucional ha calificado como | | | |intangibles. | |Juicio de no |Cumple |Las medidas que adopta el decreto no son | |contradicción | |contrarias a alguna disposición | |específica | |constitucional, tampoco desconocen el | | | |marco de referencia de la actuación del | | | |Ejecutivo en el estado de emergencia, ni | | | |contienen medidas que tengan por objeto o| | | |efecto desmejorar los derechos sociales | | | |de los trabajadores. | |Juicio de |Cumple |El Gobierno expresó las razones por las | |incompatibilid| |cuales las normas ordinarias modificadas | |ad | |de manera transitoria eran incompatibles | | | |con las medidas que debían adoptarse para| | | |garantizar de forma ágil la continuidad | | | |del PAE con modalidad de complemento | | | |alimentario para consumo en casa.
Así, | | | |precisó por qué las normas vigentes no | | | |permitían que el PAE operara por fuera de| | | |los establecimientos educativos, y | | | |explicó por qué las normas vigentes no | | | |permitían que los recursos de calidad del| | | |criterio de equidad se giraran a los | | | |departamentos, herramienta necesaria para| | | |agilizar la ejecución del PAE en casa. | |Juicio de |Cumple |De una parte, las medidas permiten | |necesidad | |superar la crisis y evitar la extensión | | | |de sus efectos.
Garantizar el PAE en casa| | | |resulta útil para impedir que se afecte | | | |el derecho a la educación de una | | | |población vulnerable y previene que se | | | |propague el SARS-CoV-2 al viabilizar las | | | |medidas de aislamiento de los menores y | | | |sus familias. Permitir que los | | | |departamentos reciban de manera directa | | | |los recursos del SGP en educación agiliza| | | |su ejecución y, por ende, impide que se | | | |prolonguen los efectos adversos de la | | | |crisis.
De otra parte, el ordenamiento | | | |jurídico ordinario no preveía mecanismos | | | |suficientes para cumplir con los | | | |objetivos perseguidos por el decreto, ya | | | |que impedía que el complemento | | | |alimentario de PAE se suministrara en los| | | |hogares y durante la época de receso | | | |escolar, y no permitía que departamentos | | | |recibieran directamente los recursos de | | | |calidad, pese a ser los encargados de | | | |garantizar la alimentación en los | | | |municipios no certificados y ejecutar los| | | |recursos de la bolsa común que financia | | | |el PAE. | |Juicio de |Cumple |La medida de habilitar el PAE en casa es | |proporcionalid| |razonable ante la imposibilidad de | |ad | |prestar este servicio en los | | | |establecimientos educativos, como | | | |consecuencia de las medidas de | | | |aislamiento decretadas por el Gobierno | | | |nacional.
Su extensión para época de | | | |vacaciones no es desproporcionada porque | | | |quienes proveen los alimentos para los | | | |menores en esta época –sus padres o | | | |cuidadores– también se encuentran | | | |cobijados por la medida de aislamiento. | | | |Igualmente, es razonable que el PAE en | | | |casa se prolongue hasta por el término de| | | |la emergencia sanitaria declarada por el | | | |Ministerio de Salud y Protección Social | | | |ya que, conforme a las instrucciones del | | | |Ministerio de Educación Nacional, no se | | | |retomarán las clases presenciales hasta | | | |tanto no se levante aquella.
Las medidas | | | |de los artículos 2 y 3 son proporcionales| | | |porque, si bien representan una | | | |limitación a la autonomía de los | | | |municipios no certificados, al impedirles| | | |ejecutar parte de los recursos destinados| | | |al SGP en educación, dicha limitación es | | | |temporal y necesaria para agilizar la | | | |ejecución de los recursos del PAE en | | | |época de crisis.
Además, si se tiene en | | | |cuenta que el PAE se financia con rentas | | | |exógenas, es razonable que el legislador | | | |extraordinario tenga un margen más amplio| | | |de configuración para definir su | | | |destinación, así como para determinar que| | | |las entidades territoriales deban atender| | | |las instrucciones de la Unidad | | | |Administrativa Especial de Alimentación | | | |Escolar. | | | |Ninguna de las medidas que integra el | |Juicio de no |Cumple |decreto supone una forma de | |discriminación| |discriminación, ni sus medidas otorgan | | | |algún trato diferente en relación con | | | |otros sujetos. | En cumplimiento de dicho mandato, el Director General de la UAEAPA expidió la Resolución 7 de 16 de abril de 2020, que aquí se analiza, con el fin de dar cumplimiento al mandato del legislador extraordinario, en el sentido de ampliar el beneficio del PAE, hasta tanto no termine la Emergencia Sanitaria.
Para la Sala, con base en todo lo anteriormente expuesto, resulta clara la conexidad de las medidas adoptadas en la Resolución 7 de 16 de abril de 2020, con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y los Decretos Legislativos 470 de 24 de marzo de 2020 y 533 de 9 de abril de 2020, en la medida en que las citadas normas con fuerza de ley instaron a la UAEAPA a adoptar los lineamientos técnicos del PAE como actos administrativos de obligatorio cumplimiento, ello con el fin de permitir que el derecho a la educación, en su componente de alimentación, se pueda brindar desde los hogares para contribuir con su desarrollo físico y mental, garantizar la prestación del servicio educativo en condiciones de dignidad y proteger los derechos fundamentales a la salud y vida de los niños, niñas y adolescentes.
II.5.2.2.- Análisis de la proporcionalidad La Sala procederá a efectuar el análisis de la proporcionalidad de la Resolución 7 de 16 de abril de 2020 siguiendo los derroteros jurisprudenciales trazados por esta Corporación. Por razones metodológicas agrupará aquellas medidas que se relacionan en cuanto a su contenido. i) Juicio de idoneidad Las medidas incorporadas tienen como fin modificar la Resolución 6 de 25 de marzo de 2020, que definió transitoriamente los lineamientos técnicos, administrativos, estándares y condiciones mínimas para la atención del PAE, permitiendo que su consumo se realice en casa, hasta tanto permanezca vigente la medida de aprendizaje en casa derivada de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus, salvaguardando así los derechos fundamentales a la educación de los niños, niñas, adolescentes y jóvenes matriculados en el sector oficial, en su componente de alimentación, al permitir seguir aportando el complemento alimentario recibido en condiciones académicas normales al tiempo que permite que se pueda dar cumplimiento a las medidas de aislamiento obligatorio adoptadas por el Gobierno Nacional para contener la propagación del virus y salvaguardar la salud de las personas.
En este sentido, resulta importante destacar que el artículo 67 de la Constitución Política señala que la educación «es un derecho de la persona y un servicio público que tienen una función social». Así vista, la educación tiene una doble dimensión: como derecho fundamental y como servicio público. En su condición de derecho fundamental, permite al ser humano acceder al conocimiento de tipo técnico, científico, humanístico, social y cultural que permite la promoción del ser humano y materializar sus proyectos de vida; la educación así concebida se convierte en condición necesaria para el ejercicio y auge de otros derechos fundamentales de la sociedad; en el escenario idóneo para la construcción de la paz, la superación de la pobreza, la búsqueda de la equidad y justicia social; favoreciendo el progreso social y el mejoramiento de la calidad de vida de la población. En relación con esta dimensión, la Corte Constitucional[38] ha señalado lo siguiente: […] la educación constituye una herramienta necesaria para el desarrollo y evolución de la sociedad así como un instrumento para la construcción de la equidad social.
Ha señalado la Corte, puntualmente, que este derecho permite la proyección social del ser humano, el acceso al conocimiento, a la ciencia y demás bienes y valores culturales así como la realización de otros derechos fundamentales como la dignidad humana, el libre desarrollo de la personalidad, el mínimo vital, la libertad de escoger profesión u oficio y la participación política.
Su núcleo esencial está representado por el acceso y permanencia en el sistema educativo. Al tratarse además de un servicio público, su prestación está a cargo tanto de las entidades estatales como de los particulares, quienes conjuntamente deben asegurar el adecuado y efectivo cubrimiento del mismo. Dicho carácter le imprime dos (2) rasgos característicos fundamentales: la continuidad en la prestación y el funcionamiento correcto y eficaz del sistema educativo a través del aumento constante de la cobertura y la calidad.
En su faceta de servicio público se traduce en unos deberes en cabeza del Estado de «(…) regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo» (inciso 5° del artículo 67 de la Constitución Política) y «promover y fomentar el acceso a la cultura de todos los colombianos en igualdad de oportunidades, por medio de la educación permanente y la enseñanza científica, técnica, artística y profesional en todas las etapas del proceso de creación de la identidad nacional» (artículo 70 del Estatuto Superior).
Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el PAE está llamado a cumplir las siguientes finalidades plausibles: […] la garantía de alimentación escolar, además de contribuir a eliminar la desnutrición, es una herramienta de acceso al sistema educativo en condiciones dignas y, por ende, constituye una barrera contra la deserción escolar: “(e)n la medida en que esta situación es una de las causas de la deserción escolar, equivale a la negación misma del derecho de educación”.
En este sentido, por medio de la Sentencia T- 273 de 2014 se advirtió que “los problemas de nutrición, deserción escolar y educación en condiciones dignas que afectan a muchos niños y niñas del país exigen no sólo el cumplimiento de las competencias específicas asignadas por la Constitución y la ley a las entidades de orden nacional y territorial en ese sentido, sino un esfuerzo de planeación y coordinación mancomunado y constante dirigido a exterminar el hambre y la desnutrición de los niños y las niñas.”.
Posteriormente, por medio de la Sentencia T-641 de 2016, la Corte advirtió que para garantizar el acceso al sistema educativo el Estado debe brindar las condiciones necesarias para que niños, niñas y adolescentes puedan ingresar de manera gratuita. Estas condiciones no se limitan a la asignación de un cupo escolar, sino que se exigen otras medidas como el restaurante escolar.
“(E)l programa de alimentación escolar es una medida implementada por el Estado para promover el acceso y la permanencia en el sistema escolar de los niños, niñas y adolescentes (…). // Por lo tanto, las decisiones que adopten los actores del programa en relación con las condiciones de su prestación, afectan la protección constitucional del derecho a la educación en sus facetas de acceso y permanencia”.
Finalmente, se destaca la Sentencia T-155 de 2017, en la cual esta Corporación abordó el análisis partiendo del criterio de continuidad de los programas de alimentación y restaurantes escolares como una garantía esencial del derecho a la alimentación, haciendo énfasis en las obligaciones de las Entidades Territoriales Certificadas y No Certificadas, precisando que a estas últimas les corresponde “desplegar oportunamente las conductas necesarias destinadas a evitar la interrupción en el acceso a los refuerzos alimentarios escolares, pues la ausencia del mismo constituye una infracción a los derechos fundamentales a la alimentación y a la educación en condiciones dignas del menor”.
Así las cosas, (i) la alimentación escolar es una garantía de acceso y permanencia de los niños, niñas y adolescentes en el sistema educativo, reconocida en el marco jurídico colombiano; (ii) uno de sus principales objetivos consiste en garantizar la asistencia a las aulas en condiciones dignas, sin que los estudiantes se vean expuestos al hambre y la desnutrición y, por ende, se evite la deserción escolar; igualmente, contribuye al crecimiento y desarrollo físico y psicológico adecuado; propende por el nivel de salud más alto posible; potencia la atención de los menores de edad para el aprendizaje y aumenta la matrícula escolar;
(iii) los alimentos deben ser nutritivos, equilibrados de acuerdo con la edad de los destinatarios y se deben tener en cuenta los hábitos alimenticios de la población. La alimentación no puede descuidar aspectos personales de cada estudiante, pues nada se haría suministrando un producto alimenticio que el estudiante, por sus condiciones de salud, por ejemplo, no puede consumir;
(iv) entre los sectores priorizados y focalizados para brindar un servicio gratuito se encuentra la población del sector rural de escasos recursos económicos y las personas calificadas en el SISBEN 1 y 2; (v) su implementación compromete diferentes recursos públicos; (vi) la Nación y las entidades territoriales tienen obligaciones de seguimiento, control y evaluación; y (vii) en caso de cualquier irregularidad, se debe hacer el correspondiente reporte, en procura de que se inicien las investigaciones pertinentes […] (Destacado es original).
El medio elegido para alcanzar dicho propósito consiste en dotar a la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar - Alimentos para Aprender - PAE, de la facultad de impartir los lineamientos técnicos y administrativos que obligatoriamente deben observar las Entidades Territoriales Certificadas, con el fin de permitir que el PAE sea brindado desde los hogares, durante la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, como se desprende del estudio del artículo 1° de la resolución analizada.
En este sentido, para la Sala, el medio elegido, esto es, la obligación de las Entidades Territoriales Certificadas de respetar los lineamientos técnicos y Administrativos que expida la la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar - Alimentos para Aprender, resulta una medida conducente para alcanzar los fines anteriormente expuestos asociados a la necesidad de evitar la extensión de los efectos negativos de la emergencia en el sector de educación, ya que pretende que el PAE se pueda recibir por los niños, niñas, adolescentes y jóvenes desde casa.
La Sala pone de relieve que el PAE es una medida administrativa que claramente encaja dentro de la cláusula del Estado social de derecho que permite promover el acceso y la permanencia en el sistema escolar. Por lo tanto, puede afirmarse que las medidas incorporadas satisfacen el juicio de idoneidad, pues viabilizan el fin constitucionalmente legítimo de hacer efectivos los derechos a la educación y la salud de los niños, niñas, adolescentes y jóvenes matriculados en el sector oficial, al brindar la posibilidad de que el PAE se proporcione en los hogares, mientras se mantenga el programa de aprendizaje en casa y por el tiempo que dure la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. ii) Juicio de necesidad Las medidas incorporadas en la Resolución 7 de 16 de abril de 2020 satisfacen el criterio de necesidad, dado que los mecanismos ordinarios previstos en la legislación eran insuficientes para garantizar la efectividad de los derechos fundamentales a la educación de los niños, niñas y adolescentes, en su componente de alimentación, pues el PAE estaba focalizado para prestarse en los establecimientos educativos oficiales.
En efecto, el artículo 19 de la Ley 1176 de 2007, en la forma en que fue concebida por el legislador ordinario, limita la focalización y cobertura del PAE a los establecimientos educativos oficiales, lo cual impide que la población beneficiaria pueda recibir el complemento alimentario necesario desde sus hogares y durante la época de receso escolar.
Así las cosas, puede afirmarse con claridad que las normas legales existentes en nuestro ordenamiento jurídico no eran adecuadas para garantizar la prestación del componente alimentario en casa ante la grave crisis humanitaria y social que enfrenta la sociedad en la actualidad por causa de la pandemia. De igual manera, debe señalarse que la Resolución No. 29452 de 29 de diciembre de 2017 del Ministerio de Educación Nacional que adopta los Lineamientos Técnicos - Administrativos, los Estándares y las Condiciones Mínimas del PAE, condiciona la entrega de los complementos alimentarios a que se efectúa en los establecimientos educativos, pero no permite que la prestación del servicio se efectúe directamente en los hogares.
En armonía con lo expuesto, la Resolución 7 de 16 de abril de 2020 justificó la necesidad de adoptar las referidas medidas en los siguientes términos: […] Que respecto al Programa de Alimentación Escolar suministrado teniendo en cuenta lo señalado en el articulo (sic) 19 de la ley 1176 de 2007, en los establecimientos educativos requiere ser suministrado ahora en casa, durante el periodo que se determine, conforme a lo establecido por la emergencia económica, social y ecológica decretada, pues dicho programa se constituye en una estrategia estatal que promueve el desarrollo cognitivo de los niños, niñas, adolescentes y jóvenes en el sistema educativo oficial, para mantener los niveles de atención, impactar de forma positiva los procesos de aprendizaje, y sobre todo disminuir la deserción escolar una vez, superada la emergencia sanitaria, los estudiantes, retornen a los establecimientos educativos.
Así las cosas, resulta dable afirmar que las medidas adoptadas en la resolución objeto de análisis resultan indispensables para el cumplimiento de los fines que dieron lugar a la declaratoria del Estado de Excepción, así como a la expedición de los Decretos Legislativos 470 de 24 de marzo de 2020 y 533 de 9 de abril de 2020. En este mismo sentido, y siguiendo los lineamientos consignados por la Corte Constitucional en la sentencia C- 158 de 2020, la expedición de los citados instrumentos normativos de carácter extraordinario responde «[…] a la situación en la que, por razón de las medidas sanitarias adoptadas para afrontar adecuadamente la pandemia, las clases presenciales fueron suspendidas y, de esta manera, los 6,9 millones de beneficiarios del PAE vieron súbitamente interrumpido el componente alimentario del derecho fundamental a la educación y, en estos términos, resultaba necesario adoptar medidas para garantizar la continuidad en la prestación del servicio para evitar afectaciones en la nutrición de los estudiantes, con consecuencias negativas inmediatas y futuras, en cuanto a las habilidades físicas y mentales para su desarrollo, gracias al proceso educativo, en condiciones de dignidad [….[39]]». iii) Juicio de proporcionalidad en sentido estricto Tal y como se indicó anteriormente, la Sala analizará cada una de las medidas de la Resolución 7 de 16 de abril de 2020 y agrupará aquellas que guardan unidad temática: • Análisis del artículo 1° de la Resolución 7 de 16 de abril de 2020 El artículo 1° de la parte resolutiva del acto objeto de control, es del siguiente tenor: [….] Artículo 1.
Alimentación Escolar para aprendizaje en casa. Permitir que el Programa de Alimentación Escolar se brinde a los niños, las niñas, adolescentes y jóvenes matriculados en el sector oficial en cualquiera de las modalidades establecidas en ésta resolución, para su consumo en casa, durante la vigencia del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y hasta tanto, permanezca vigente la medida de aprendizaje en casa, derivada de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, a fin de seguir aportando el complemento alimentario recibido en condiciones académicas normales.
Paragrafo (sic). En desarrollo de esta facultad, las Entidades Territoriales Certificadas o quienes contraten la prestación del servicio deberán observar los lineamientos que para el efecto expida la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar - Alimentos para Aprender [ ]. La Sala considera que esta norma guarda correspondencia con lo dispuesto en el artículo 1° del Decreto Legislativo 533 de 9 de abril de 2020, al disponer que su objeto es permitir que el PAE sea brindado a los estudiantes para su consumo en casa, para lo cual las Entidades Territoriales o quienes contraten la prestación del servicio deben observar los lineamientos que para el efecto expida la UAEAPA.
En esa medida, no existe ningún reparo sobre su legalidad. • Análisis del artículo 2 de la Resolución 7 de 16 de abril de 2020 El artículo 2º de la parte resolutiva del acto objeto de control, es del siguiente tenor: […] Artículo 2. Ejecución del Programa de Alimentación Escolar durante el periodo de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Las Entidades Territoriales deberán prestar el servicio de alimentación escolar durante el periodo de la emergencia, haciendo uso de los contratos vigentes, ajustándolos o adelantando nuevos contratos y hasta tanto permanezca vigente la medida de aprendizaje en casa, derivada de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19.
En todo caso se trata de hacer que el complemento alimentario que viene suministrándose a la población escolar focalizada, pueda seguir entregándose para consumo o preparación en casa, como medida de aporte al bienestar durante la emergencia, ya sea en semanas de actividad académica o de receso […]. Como se indicó anteriormente, el artículo 2° señala que las Entidades Territoriales deben prestar el servicio de alimentación escolar, haciendo uso de los contratos vigentes, ordenando su ajuste o incluso, celebrando nuevos contratos, hasta tanto permanezca la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.
Igualmente, se amplía la posibilidad de que el suministro de complemento alimentario pueda prestarse en semanas de actividad académica, o incluso, durante la época de receso en casa. En relación con este aspecto, la Sala Especial de Decisión 6 en sentencia de 2 de junio de 2020, indicó: [….] El artículo 2º incluyó tres aspectos ligados a la ejecución del Programa de Alimentación Escolar haciendo uso de los contratos vigentes, su posible ajuste e incluso a partir de nuevos contratos según el Decreto 440 de marzo 20 de 2020 y al suministro de la prestación alimentaria, para consumo o preparación en casa, ya sea en las semanas de actividad académica o en el receso estudiantil.
Respecto de la ejecución por parte de las entidades territoriales con base en los contratos vigentes, la Sala no encuentra que la disposición sea contraria al ordenamiento jurídico ni al decreto cuyo desarrollo llevó a cabo la Resolución 0006 de marzo 25 de 2020, pues se trata simplemente de garantizar la continuación del programa con los mismos contratistas actuales.
La posibilidad de ajustar esos contratos para el desarrollo del programa y de acudir a una nueva contratación también encuentran pleno respaldo legal, ya que mediante el Decreto Legislativo 440 de marzo 20 de 2020, al cual remite expresamente el acto, el presidente de la República adoptó medidas de urgencia en materia de contratación estatal con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, entre las cuales contempló las alternativas de contratación de urgencia cuando sea procedente, adición y modificación de los contratos y hasta la celebración de nuevos contratos para la gestión y mitigación de la situación de emergencia. La habilitación excepcional dada para la suscripción de nuevos contratos es admisible precisamente para la finalidad prevista en el Decreto Legislativo 470 de marzo 24 del presente año, es decir que la alimentación escolar pueda ser brindada a los estudiantes en sus casas durante el estado de emergencia económica.
Frente al suministro alimentario para el consumo en casa en las semanas de actividad académica o en el receso estudiantil, observa la Sala que dicha circunstancia fue objeto de tratamiento especial por parte del presidente de la República al expedir el Decreto 470 de marzo 24 de 2020, que permitió este beneficio para los estudiantes de los colegios públicos en sus hogares. […] Desde este punto de vista, debe entenderse que el suministro para el consumo en casa en la época en que son cumplidas las actividades académicas equivale a aquel que normalmente tiene que hacerse en el establecimiento educativo, solo que ahora es llevado a los hogares en los cuales permanecen los menores por razones de la situación de emergencia decretada por el gobierno. Ahora, el receso estudiantil al cual aludió el Decreto Legislativo 470 de 2020 fue dispuesto por el Ministerio de Educación mediante la Circular 20 de marzo 16 de 2020 que impartió a los gobernadores, alcaldes y secretarios de educación de todo el país instrucciones para la implementación de medidas adicionales y complementarias para el manejo, control y prevención del COVID-19.
Dicho acto determinó la necesidad de ajustar el calendario académico para enfrentar la situación, incluyó dos semanas de labor de desarrollo institucional para que los docentes planificaran las acciones pedagógicas de flexibilización, los cambios curriculares y la forma en que iban a ser llevadas a cabo las actividades en el ámbito de la emergencia sanitaria en el trabajo por fuera de las aulas y para el avance del proceso de aprendizaje, lo mismo que tres semanas de vacaciones para los alumnos. En la medida en que el receso cubrió un lapso casi igual al previsto para la Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la pandemia generada por el COVID-19, la Sala no encuentra obstáculo para que la prestación complementaria pueda ser entregada durante el periodo de receso que suplió las actividades académicas por razones del estado de excepción y que resultaba necesaria para los estudiantes en virtud de la imposibilidad de acceder a su entrega, en condiciones normales, ante la obligación de respetar las restricciones como el aislamiento obligatorio, el deber de no acudir a sitios con presencia de aglomeraciones y la guarda del distanciamiento físico y social requerido para evitar la propagación y el posible contagio del virus.
Corresponde a una alternativa que guarda relación directa con el propósito fijado por el Decreto 470 de marzo 24 de 2020 en este aspecto específico, como era la continuidad del suministro del componente nutricional en el receso obligado en los hogares, como medida excepcional adoptada por las circunstancias especiales que impedían el desarrollo rutinario de las actividades escolares en los establecimientos educativos y en la jornada ordinaria en que es recibido por los niños, niñas y adolescentes.
A esto debe agregarse que muchos de los destinatarios son niños y niñas en edades escolares, lo que implica que el complemento alimentario, vinculado al derecho a la educación en sus primeras etapas, también deba ser asegurado como parte de sus derechos fundamentales que por mandato del artículo 44 de la Constitución prevalecen sobre los derechos de los demás y que a juicio de la Sala hace que la prestación esté acorde con las prescripciones de la misma Carta que exigen la especial protección de este sector de la población por parte del Estado […] (Destacado de la Sala).
En este sentido, la habilitación legal dada a las Entidades Territoriales Certificadas para celebrar nuevos contratos, realizar ajustes o celebrar nuevos contratos se encuentra en consonancia con el Decreto Legislativo 440 de 20 de marzo de 2020[40] y el Decreto 537 de 12 de abril de 2020[41]. En efecto, los citados decretos legislativos contemplaron la habilitación a las entidades para adicionar y modificar los contratos que permitan una mejor gestión y mitigación de la situación de emergencia[42]; habilitación que, siguiendo los lineamientos de la Corte Constitucional en sentencia 162 de 2020, «[…] debe tener conexidad directa con el objeto previsto en contrato principal;
(ii) en todos los casos, la adición debe surtir todas las formalidades requeridas por la ley para estos efectos (motivación de la necesidad, disponibilidad presupuestal, formalidad escrita); y (iii) la habilitación impartida sobre los contratos que se celebren durante el término de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y hasta el término de su vigencia, versa solamente sobre aquellos contratos suscritos que contribuirán a una mejor gestión y mitigación de la situación de emergencia».
De otra parte, la posibilidad de que, durante el receso escolar, los niños, niñas y adolescentes puedan percibir el suministro alimenticio, también se encuentra en consonancia con el Decreto Legislativo 533 de 9 de abril de 2002, cuyos considerandos señalan expresamente lo siguiente: […] Que el artículo 19 de la Ley 1176 de 2007, "Por la cual se desarrollan los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones", limita la focalización y cobertura del Programa de Alimentación Escolar a los establecimientos educativos, lo cual impide que los niños, niñas, adolescentes y jóvenes del país, que con ocasión de la pandemia del Coronavirus COVID-19 se encuentran en sus casas, puedan consumir la alimentación escolar en sus hogares durante el receso estudiantil originado por la pandemia del Coronavirus COVID-19. […] Que, en consecuencia, resulta necesaria la adopción de una medida de orden legislativo, tendiente a permitir que: (i) el Programa de Alimentación Escolar se brinde a los niños, niñas y adolescentes matriculados en el sector oficial para su consumo en casa, durante la vigencia del estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica; y, (ii) además de municipios y distritos, habilitar a los departamentos recursos de los criterios de Equidad y Calidad del Sistema General de Participaciones, para garantizar la continuidad del derecho a la educación de niños, niñas y adolescentes, durante el receso estudiantil a causa de la pandemia Coronavirus COVID-19.
Nótese que mediante la Circular 20 de 16 de marzo de 2020, el Ministerio de Educación Nacional instó a las Secretarías de Educación del país a ajustar el calendario escolar, de modo que el período de receso se desarrollaría entre el 30 de marzo y el 19 de abril de 2020, por lo que el trabajo académico se retomó a partir del 20 de abril de esa anualidad.
En esta medida, permitir que los estudiantes matriculados en los colegios oficiales puedan percibir el complemento nutricional necesario durante el período escolar, e incluso, durante el período de receso escolar, contribuye a garantizar el derecho fundamental a la educación de los niños, niñas y adolescentes, máxime si se tiene en cuenta que el cambio del período de vacaciones se realizó de forma intempestiva por el citado ministerio, ante la declaratoria del Estado de Excepción para conjurar los efectos de la pandemia.
En este sentido, la Sala no encuentra ningún reparo frente a la posibilidad de que la prestación del complemento alimentario se realice durante la época de receso escolar y en torno a que las Entidades Territoriales encargadas de la prestación del servicio y durante el período de Emergencia Sanitaria, hagan uso de los contratos vigentes, ordenando su ajuste o celebrando nuevos contratos, lo que no exime a las entidades estatales del deber de dar estricto cumplimiento a los principios de selección objetiva y planeación; de legalidad, transparencia y responsabilidad, entre otros. • Análisis de los artículos 3º, 4º, 5º, 7º y 8º de la Resolución 7 de 16 de abril de 2020 Los artículos 3º, 4º, 5º, 7º y 8º de la parte resolutiva del acto objeto de control, son del siguiente tenor: […] Artículo 3.
Diagnóstico situacional para la Atención en el Marco de la Emergencia Social, Económica y Ecologica (sic). Las Entidades Territoriales Certificadas deberán establecer los mecanismos y parámetros que les permita la identificación real de la necesidad y de ésta (sic) manera atender a los beneficiarios más vulnerables a fin de evitar desperdicio de alimentos.
Igualmente debe considerar la real posibilidad de suministro en condiciones de inocuidad y sanidad. De la decisión de refocalización, deben tenerse los soportes correspondientes. Parágrafo. Las Entidades Territoriales Certificadas o aquellas que ejecutan el Programa de Alimentación Escolar, a partir del 20 de abril de 2020 deberán prestar el servicio de acuerdo con la focalización establecida hasta antes de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19.
Artículo 4. Modalidades Transitorias. En el marco de la declaratoria de Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y hasta tanto, permanezca vigente la medida de aprendizaje en casa, procedente de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, transitoriamente se tendrán como modalidades para la ejecución del Programa de Alimentación Escolar durante el receso y para aprendizaje en casa las siguientes: 1.
Ración Industrializada: Se define como el complemento alimentario listo para consumo, compuesto por alimentos procesados y no procesados como las frutas. Se debe entregar en forma individual y en el empaque primario que garantice el cumplimiento del gramaje establecido en la minuta patrón definida por el MEN y las demás condiciones y características exigidas, así como la normatividad de empaque y rotulado vigente. 2.
Ración para Preparar en casa: Se define como una canasta básica de alimentos equivalentes a un tiempo de comida al día por un mes; en este se incluyen alimentos de los grupos de cereales y harinas fortificadas, leche y productos lácteos, alimento proteico, grasas y azúcares, para que se lleve a cabo la preparación y consumo en el hogar. 3.
Bono Alimentario: Consiste en un documento o tarjeta con un valor de $50.000 para el mes que se puede canjear por alimentos determinados y en los puntos establecidos por la Entidad Territorial. Parágrafo 1. En el caso de atención a población indígena las Entidades Territoriales deberán considerar los acuerdos preestablecidos con las comunidades y hacer ajustes únicamente con el interés de aportar al aislamiento requerido para afrontar la Emergencia Económica y hasta tanto, permanezca vigente la medida de aprendizaje en casa, derivada de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19 Parágrafo 2.
En ningún caso podrá haber aumento del costo de la modalidad transitoria de alimentación escolar mientras no se garantice la cobertura determinada por la Entidad Territorial, teniendo en cuenta los criterios de priorización previa a la declaratoria de la Emergencia Social y la prestación del servicio durante 180 días promedio de calendario escolar.
Adicionalmente, este ajuste no podrá ser financiado con los recursos asignados para Alimentación Escolar del SGP y del Presupuesto General de la Nación. Artículo 5. Distribución. A partir de la implementación de la modalidad a entregarse por parte de las Entidades Territoriales en el marco de la declaratoria de Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y hasta tanto, permanezca vigente la medida de aprendizaje en casa, La derivada de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, la distribución y/o entrega será de la siguiente manera: • Ración Industrializada (RI): La entrega de los complementos alimentarios se realizará de manera semanal, quincenal o mensual, dependiendo de los tiempos de vencimiento de los productos a entregar y la logística dispnible (sic), y debe contemplar 5, 10 o 20 días de suministro respectivamente. • Ración para Preparar en Casa (RPC): La entrega del paquete alimentario será mensual con la distribución para 4 semanas por 5 días. • Bono Alimentario (BA): La entrega del bono para el mes será programada por la ETC.
Para el canje deberá garantizarse que no se generen aglomeraciones. Parágrafo. Para todos los efectos en ésta (sic) Resolución entiéndase que la atención de la prestación del servicio, estará a corde (sic) con los días de calendario escolar de cada Entidad Territorial. […] Artículo 7. Logística de distribución o entrega. Las Entidades Territoriales deberán tener en cuenta los siguientes aspectos: • La distribución y entrega de los paquetes de alimentos o bonos se realizará a los padres o acudientes de los beneficiarios debidamente registrados en SIMAT.
El lugar de entrega o distribución será determinado por la Entidad Territorial teniendo como primera opción las sedes educativas, para lo cual, se deberá documentar las entregas realizadas. Las distribuciones se deberán realizar conforme a la programación por establecimiento, por sede y por curso evitando aglomeraciones y con buen manejo de las recomendaciones dadas por el Ministerio de Salud y Protección Social. • Se entregará una canasta de RI, RPC o un BA por cada niño o niña focalizado. • La canasta de RI, RPC y BA entregada es idéntica para cada niño y niña, y no dependerá del grupo etario.
Parágrafo: Atendiendo al Decreto 531 del 08 de abril de 2020, que en su artículo 3 establece que en “… el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, permitirán el derecho de circulación de las personas en los siguientes casos o actividades”, y en su numeral 35 señala: “El desplazamiento estrictamente necesario del personal directivo y docente de las instituciones educativas públicas y privadas, para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19”, las entidades territoriales pueden convocar a los directivos docentes o docentes para el día o días programados de entrega a fin de ser garantes que los alimentos sean efectivamente entregados a los padres o acudientes registrados en SIMAT.
De igual manera, en lo pertinente se aplican los numerales 13 y 31 del mismo artículo. Artículo 8. Recomendaciones de Inocuidad y Almacenamiento. Las Entidades Territoriales en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19 respecto de la distribución y/o entrega deberán tener en cuenta las recomendaciones señaladas en la Resolución 2674 de 2013 y las demás recomendaciones que para el efecto expida Sector Salud.
Por tanto, de acuerdo con el grupo de alimentos entregados en las raciones suministradas, es importante que desde el hogar puedan seguir las recomendaciones para el almacenamiento y adecuado uso de los alimentos señaladas en el anexo técnico No.1 de la Resolución 0006 de 2020 […]. Inicialmente, resulta importante destacar que, según lo dispone el artículo 3° de la resolución objeto de análisis, el PAE se encuentra integrado por tres etapas: la planeación del programa, la contratación del operador y la ejecución. En la primera de ellas, se realiza la priorización, la focalización de la población y la definición de horarios.
La segunda, comprende la etapa de contratación. La tercera, guarda relación con la fase de aislamiento y de operación[43]. Exigir a las entidades territoriales adelantar un diagnóstico para la identificación real de la necesidad para atender a los beneficiarios más vulnerables y permitir que la prestación del programa se realice de acuerdo con la focalización realizada hasta antes de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, garantiza la prestación continua del servicio por quienes eran beneficiarios del programa con anterioridad a la declaratoria de la citada emergencia, sin que ello implique un desmejoramiento en la prestación del servicio.
Nótese que el artículo 2.3.10.3.6 del Decreto 1852 de 2015, en consonancia con el artículo 4.1.2. de la Resolución 29452 de 2017, dispone que la focalización de los niños, niñas, adolescentes y jóvenes debe realizarse en el marco del Comité de Alimentación Escolar, con los integrantes docenes, coordinadores o delegados de cada sede educativa y el rector del establecimiento, para lo cual se deben tener en cuenta los criterios enunciados en la citada norma[44].
El artículo 4° del acto objeto de control, establece las modalidades transitorias a través del cual será ejecutado el PAE, las cuales se clasifican en la Ración Industrializada, la Ración para Preparar en Casa y el Bono Alimentario. En este sentido, tal y como lo advirtió la sentencia de 2 de junio de 2020 anteriormente citada, ante las circunstancias propias de la Emergencia Sanitaria, las opciones contempladas por la UAEAPA se encuentran en consonancia con los Decretos Legislativos 470 de y 533 de 2020, dado que no solo aseguran la continuidad en la prestación del programa sino además suplen adecuadamente el complemento alimentario requerido para garantizar el proceso de aprendizaje, el cual, en todo caso, debe garantizar las Recomendaciones de Ingesta de Energía y Nutrientes –RIEN, para la población colombiana definidas en la Resolución 3803 de 2016[45] por grupo de edad.
La previsión normativa del parágrafo 1° del citado artículo 4° que señala que se deben considerar los acuerdos preestablecidos con las comunidades indígenas se encuentra en consonancia con los mandatos de la Carta Política, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, aprobada por la Asamblea general mediante Resolución 61/295 de 2007, la Ley 21 de 1991, aprobatoria del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), entre otros instrumentos, y con la jurisprudencia de las Altas Cortes, que reconocen la libre autodeterminación de los pueblos indígenas y los derechos a la autonomía y al autogobierno en asuntos relacionados con su condición política, social y económica.
En tal sentido, la sentencia T- 903 de 2009 de la Corte Constitucional, precisó: […] El principio y derecho a la autonomía, es entendido como el derecho de las comunidades a determinar sus propias instituciones y autoridades de gobierno; a darse o conservar sus normas, costumbres, visión del mundo y opción de desarrollo o proyecto de vida; y a adoptar las decisiones internas o locales que estime más adecuadas para la conservación o protección de esos fines.
Los derechos de autonomía y autogobierno de los pueblos indígenas deben armonizarse con el principio de unidad nacional, ya que los pueblos indígenas no son –y no se consideran- naciones independientes. Sus miembros ostentan la nacionalidad colombiana, pero como comunidad dotada de una singularidad cultural reclaman amplios espacios para la determinación de sus prioridades y el desarrollo de su proyecto de vida.
La solución de estos conflictos requiere, entonces, una adecuada delimitación entre los espacios de decisión del nivel nacional y los propios de los pueblos originarios, así como el establecimiento de mecanismos de coordinación y concurrencia entre ellos […]. Para la Sala, el parágrafo 2° del artículo 4 que señala que «En ningún caso podrá haber aumento del costo de la modalidad transitoria de alimentación escolar mientras no se garantice la cobertura determinada por la Entidad Territorial, teniendo en cuenta los criterios de priorización previa a la declaratoria de la Emergencia Social y la prestación del servicio durante 180 días promedio de calendario escolar.
Adicionalmente, este ajuste no podrá ser financiado con los recursos asignados para Alimentación Escolar del SGP y del Presupuesto General de la Nación», se encuentra en consonancia con lo dispuesto en el inciso final del parágrafo 4° del artículo 136 de la Ley 1450 de 2011[46] en la medida que esta norma señala que en ningún caso puede haber ampliación de coberturas y/o cualificación del programa, mientras no se garantice la continuidad de los recursos destinados a financiar dicha ampliación y/o cualificación, al señalar: […] Artículo 136.
Ajuste de la oferta programática para la primera infancia. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF– priorizará su presupuesto en forma creciente para ser destinado a la financiación de la estrategia de atención a la primera infancia. Acción Social, el Ministerio de la Protección Social y el Ministerio de Educación Nacional, en lo de sus competencias, atenderán los criterios fijados en la política para la atención a la primera infancia. […] Parágrafo 4°.
Con el fin de alcanzar las coberturas universales en el Programa de Alimentación Escolar –PAE–, el Gobierno Nacional trasladará del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) al Ministerio de Educación Nacional (MEN), la orientación, ejecución y articulación del programa, sobre la base de estándares mínimos de obligatorio cumplimiento para su prestación, de manera concurrente con las entidades territoriales.
Para el efecto, el MEN realizará la revisión, actualización y definición de los lineamientos técnicos-administrativos, de los estándares, y de las condiciones para la prestación del servicio para la ejecución del Programa, que serán aplicados por las entidades territoriales, los actores y operadores del programa. El PAE se financiará con recursos de diferentes fuentes.
El MEN cofinanciará sobre la base de los estándares mínimos definidos para su prestación, para lo cual podrá celebrar contratos de aporte en los términos del artículo 127 del Decreto 2388 de 1979 y promoverá esquemas de bolsa común con los recursos de las diferentes fuentes que concurran en el financiamiento del Programa. Las entidades territoriales podrán ampliar cupos y/o cualificar la complementación con recursos diferentes a las asignaciones del SGP.
En ningún caso podrá haber ampliación de coberturas y/o cualificación del programa, mientras no se garantice la continuidad de los recursos destinados a financiar dicha ampliación y/o cualificación. (Destacado de la Sala). Por último, la Sala considera que las medidas dirigidas a establecer los ciclos de periodicidad en la entrega de los complementos alimentarios (artículo 5º del acto objeto de control) y de la logística de esas mismas entregas (artículo 7° del acto objeto de control), garantizan la continuidad en la prestación del programa durante la Emergencia Sanitaria con el fin de que los niños, niñas y adolescentes puedan percibir el suplemento alimentario de forma constante y que tal suministro no se vea interrumpido con ocasión de la pandemia.
Cabe destacar que la previsión normativa de tener en cuenta el calendario escolar de las entidades territoriales (parágrafo del artículo 5° del acto objeto de control), las que además tienen el deber de determinar el lugar de entrega o distribución (artículo 7° del acto objeto de control) constituye una clara muestra de los principios de concurrencia y coordinación que deben guiar las relaciones entre la Nación y las entidades territoriales, en virtud de lo dispuesto por el artículo 288 de la Constitución Política.
En efecto, la Corte Constitucional, en sentencia C- 158 de 2020, advirtió que «[…] la UAEAPA deberá actuar guiado por los principios de concurrencia y coordinación que guían las relaciones entre la Nación y las entidades territoriales, en virtud del artículo 288 CP y, por lo tanto, debe propender por implementar prácticas y medidas de articulación en las que, en la adopción de dichos lineamientos obligatorios, se involucren a las entidades territoriales, en respeto de su autonomía constitucionalmente reconocida».
Adicionalmente se resalta que el permitir la participación de los directivos docentes o docentes para el día o días programados de entrega con el fin de que actúen como garantes de la entrega de los alimentos, garantiza no solo la participación y control comunitario sino que también se convierte en una herramienta fundamental para combatir actos de corrupción y ejercer el control social como una forma de materializar la democracia participativa y la democratización de la gestión pública[47] (parágrafo del artículo 7°).
Finalmente, la Sala considera que el artículo 8° del acto objeto de control implementa una medida que supera el test de proporcionalidad, dado que incorpora la obligación de tener en cuenta las condiciones previstas en la Resolución 2674 de 2013[48] del Ministerio de Salud y Protección Social y las demás recomendaciones que se expidan para tal efecto, con el fin de que la prestación del servicio se realice en condiciones de calidad e inocuidad para lograr el aporte de energía y los nutrientes que se consideran necesarios y prevenir las enfermedades que puedan surgir por una manipulación inadecuada.
Así mismo, la citada norma insta a los hogares a seguir las recomendaciones para el almacenamiento y uso adecuado de los alimentos y que se encuentran previstas en el anexo técnico de la Resolución 6 de 2020. • Análisis del artículo 6 de la Resolución 7 de 16 de abril de 2020 El artículo 6° de la parte resolutiva del acto objeto de control, es del siguiente tenor: […] Artículo 6.
Seguimiento y Control del Apoyo Alimentario de Emergencia. Con el objetivo de verificar y controlar la ejecución del apoyo alimentario de emergencia, las ETC deben partir de las condiciones establecidas en el Numeral 6º de la Resolución 29452 de 2017 y de forma complementaria las señaladas en el anexo técnico No.1 que hace parte integral de la Resolución 0006 de 2020 y la Circular No.03 del 02 de abril de 2020.
Las Entidades Territoriales Certificadas y aquellas que adelantarán la ejecución del Apoyo Alimentario de Emergencia, deberán garantizar la correcta ejecución de los contratos establecidos para tal fin, para lo cual, deberán contar con los esquemas de Supervisión y/o Interventoría que garanticen las condiciones de inocuidad, calidad y pertinencia del servicio contratado […].
La Sala considera que la medida encaminada a exigir que las Entidades Territoriales Certificadas tengan en cuenta las condiciones previstas en el numeral 6º de la Resolución 29452 de 2017, y de forma complementaria las señaladas en el anexo técnico No.1 que hace parte integral de la Resolución 6 de 2020 y de la Circular No.03 del 02 de abril de 2020, garantiza el control que se debe ejercer sobre el PAE, lo cual comprende acciones, deberes y obligaciones por parte de los actores involucrados en su prestación, como son las entidades territoriales, los actores y los operadores de dicho programa.
El artículo 6° de la Resolución 29452 de 2017 contempla, entre otras medidas, la implementación de un modelo de monitoreo y control definido por el Ministerio de Educación Nacional; el deber de informar en un plazo no mayor a las 24 horas las novedades o inconvenientes que pongan en peligro la operación del PAE; la obligación de documentar la información en los formatos establecidos por la cartera de educación; la adopción de un esquema de supervisión y/o interventoría que realice el seguimiento a los aspectos de orden técnico, administrativo, financiero y legal a todos los contratos y convenios interadministrativos suscritos; la creación de un Comité de Seguimiento Departamental o Municipal encargado de evaluar el desarrollo y ejecución del programa en las entidades territoriales, entre otras medidas.
Para la Sala, resulta necesario fortalecer los mecanismos de supervisión y control para evitar que los recursos públicos sean destinados de forma indebida, afectando los derechos fundamentales de la población más vulnerable. • Análisis del artículo 9º de la Resolución7 de 16 de abril de 2020 El artículo 9° de la parte resolutiva del acto objeto de control, es del siguiente tenor: [….] Artículo 9.
Financiamiento del PAE para la Atención en el Marco de la Emergencia Social, Económica y Ecológica. Conforme a lo establecido en artículo 2.1, del Decreto 1852 de 2015, el financiamiento del PAE para la Atención en el marco de la Emergencia Social, Económica y Ecologica (sic) se podrá realizar con recursos del Sistema General de Participaciones – SGP;
Regalías; Recursos propios; Recursos del Presupuesto General de la Nación distribuidos anualmente por el Ministerio de Educación Nacional; Otras fuentes de financiación por parte del sector privado, cooperativo o no gubernamental, del nivel nacional e internacional y cajas de compensación. Los recursos de inversión del Presupuesto General de la Nación distribuidos anualmente por el Ministerio de Educación Nacional para el Programa de Alimentación Escolar, se destinarán de acuerdo a lo establecido en el artículo 2.3.10.3.7 del Decreto 1852 de 2015.
Los recursos del Sistema General de Participaciones – Asignación Especial Alimentación Escolar, se destinarán de acuerdo con lo establecido en el artículo 18 de la ley 1176 de 2017 (sic) y frente a los de calidad educativa conforme lo preceptuado en los Decretos 470 de 2020 y 533 de 2020. Los recursos del CONPES 151 – 2012 asignados desde el Presupuesto de Gastos de Funcionamiento del Ministerio de Educación Nacional, se destinarán de acuerdo a lo establecido en el artículo 18 del Decreto 185 de 2013.
Parágrafo 1: Teniendo en cuenta la asignación adicional establecida por la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender, para el periodo de receso académico previo al 20 de abril de 2020, se aplicarán las condiciones señaladas en los parágrafos 1 y 2 de la Resolución 6 de 2020 a partir de lo indicado en el anexo 2 de la disposición referida.
A partir del 20 de abril de 2020 las Entidades Territoriales deberán brindar la prestación del servicio de Alimentación Escolar con la financiación con cargo al recurso de la asignación regular del PAE y las demás fuentes establecidas para la conformación de la bolsa común de recursos. Así mismo, las Entidades Territoriales Certificadas y aquellas que ejecutan el programa, deberán garantizar la continuidad de la operación durante todo el calendario escolar de la vigencia 2020.
Parágrafo 2: El costo de los complementos alimentarios a ser entregadas para consumo en casa para las modalidades transitorias Ración Industrializada, Ración para Preparar en casa y el Bono Alimentario, debe tener como referente máximo para su estimación, el valor de los complementos suministrados en condiciones académicas normales del Programa.
Sobre el particular, esta Sala prohíja las consideraciones esgrimidas la Sala Especial de Decisión 6 en sentencia de 2 de junio de 2020 en la que, al efectuar el control de legalidad del artículo 9 de la Resolución 6 de 25 de marzo de 2020, indicó: [….] En primer lugar, precisa la Sala que en esta importante materia la Resolución 6 de marzo 25 de 2020 dispuso que la financiación debe hacerse conforme a los parámetros del Decreto 1852 de 2015, que adicionó el decreto único reglamentario del sector educación 1075 de 2015 y reglamentó varias de las principales normas legales que regulan el manejo y ejecución del Programa de Alimentación Escolar por parte del Ministerio de Educación y de los entes territoriales, que concurren a la cofinanciación de dicha estrategia institucional.
Si bien es cierto que contempló varias posibilidades durante el estado de emergencia, también lo es que la disposición condicionó expresamente el manejo de este factor a las normas y herramientas legales que rigen la financiación del PAE al consignar que los recursos de inversión del presupuesto general de la Nación distribuidos anualmente por la cartera de Educación para el programa se destinarán de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2.3.10.3.7 del citado Decreto 1852 de 2015[49], que los recursos del sistema general de participaciones – asignación especial alimentación escolar se destinarán según lo previsto en el artículo 18 de la Ley 1176 de 2007[50] y que los recursos del CONPES 151–2012 asignados desde el presupuesto de gastos de funcionamiento del Ministerio de Educación también serán destinados como lo indica el artículo 18 del Decreto 1852 de 2013[51].
Desde esta óptica, la Sala estima que el acto objeto del control inmediato de legalidad no introdujo modificaciones sustanciales que puedan afectar la financiación del Programa de Alimentación Escolar, puesto que sujetó las alternativas previstas en este sentido a las mismas normas legales que regulan este aspecto en condiciones de normalidad, lo cual garantiza la ejecución y continuación del PAE que tenía como finalidad el Decreto Legislativo 470 de marzo 24 de 2020 cuyo desarrollo hizo, en esta materia, la Resolución 0006 de marzo 25 del presente año [….].
Para la Sala, entonces, no existe duda que cuando la norma señala que el precio de los complementos alimentarios debe tener como referente máximo el valor de estos en condiciones académicas normales, está garantizando la contratación y la ejecución del PAE en forma transparente, evitando así que los insumos se compren a precios por encima de su valor real. • Análisis del artículo 10 de la Resolución 7 de 16 de abril de 2020 El artículo 10 de la parte resolutiva del acto objeto de control, es del siguiente tenor: […] Artículo 10.
Adóptese el Anexo No.1: “Estándares y Condiciones Técnicas” de la Resolución 0006 de 2020 y Circular No 03 del 02 de abril de 2020 como parte integral de la presente Resolución. La Sala encuentra ajustado al ordenamiento jurídico que se incorporen los diferentes lineamientos de la estrategia del PAE como parte integral de la resolución analizada.
Cabe poner de presente que el Anexo 1 de la Resolución 6 de 25 de marzo de 2020 contiene los estándares y condiciones técnicas que deben tenerse en cuenta para las diferentes modalidades de entrega de alimentos y agrupa una serie de recomendaciones generales de inocuidad y almacenamiento, entre otros aspectos. Por su parte, con la Circular 03 de 2 de abril de 2020 el Ministerio de Educación Nacional da alcance a las medidas contenidas en la Resolución 6 de 15 de marzo de 2020.
En este orden de ideas, para la Sala dicha medida se encuentra ajustada a la finalidad del Decreto Legislativo 533 de 9 de abril de 2020 pues permite dar aplicación a los distintos lineamientos existentes en la actualidad y que integran la estrategia institucional del PAE. • Análisis del artículo 11 de la Resolución 7 de 16 de abril de 2020 La norma analizada es del siguiente tenor: […] Artículo 11.
Vigencia. La presente resolución rige a partir de su publicación y modifica la Resolución 0006 de 2020 en lo pertinente a los Lineamientos, Estándares y Condiciones Mínimas del Programa de Alimentación Escolar transitorios durante la Emergencia Económica, Social y Ecológica y hasta tanto, permanezca vigente la medida de aprendizaje en casa, derivada de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19 El artículo 11 de la citada resolución se encuentra en consonancia con el Decreto Legislativo 533 de 9 de abril de 2020, el cual tal y como se anotó, amplió la vigencia de las medidas del PAE en casa hasta que permaneciera vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.
Finalmente, esta Sala de Decisión considera que las medidas adoptadas no restringen ni desmejoran los derechos y garantías fundamentales establecidas en la Constitución Política y en la Convención Americana de Derechos Humanos y, por el contrario, garantizan la efectividad de los derechos fundamentales a la educación de los niños, niñas y adolescentes, en el componente de alimentación. Por último, cabe resaltar que las consideraciones esgrimidas con anterioridad no enervan la posibilidad de que las resoluciones objeto de análisis sean susceptibles de ser enjuiciadas a través de los mecanismos ordinarios previstos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión Núm. 20, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR improcedente el control de legalidad de la Resolución 8 de 22 de abril de 2020, expedida por el Director General de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar - Alimentos para Aprender SEGUNDO: Declarar ajustada al ordenamiento jurídico la Resolución 7 de 16 de abril de 2020, expedida por el Director General de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar - Alimentos para Aprender TERCERO: ADVERTIR que la presente decisión no enerva la posibilidad de que las Resoluciones 7 de 16 de abril de 2020[52] y 8 de 22 de abril de 2020[53], expedidas por el Director General de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar - Alimentos para Aprender- puedan ser cuestionadas acudiendo a los medios de control previstos en el CPACA con fundamento en otros argumentos distintos a los que fueron analizados en esta providencia, dados los efectos de cosa juzgada relativa.
QUINTO: En firme esta providencia, archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. |ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS |MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGUELLO | |Consejero de Estado |Consejera de Estado | |Presidente | | |WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ |CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO | |Consejero de Estado |Consejero de Estado | |Aclara voto | | | | |JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS | |Consejero de Estado | SALVAMENTO DE VOTO / RESOLUCIÓN OBJETO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / ANÁLISIS DE PROPORCIONALIDAD DE LAS MEDIDAS DE EXCEPCIÓN – Subjuicios del test de proporcionalidad De acuerdo con la doctrina y la jurisprudencia constitucional, el test de proporcionalidad comprende tres subjuicios o estudios que buscan determinar en relación con la medida examinada (i) su adecuación, idoneidad o congruencia;
(ii) su necesidad y; (iii) su proporcionalidad en sentido estricto. Tratándose de las medidas generales que dicta la administración pública en desarrollo de un decreto legislativo de excepción, el análisis de estos elementos puede explicarse de la siguiente manera: […] el de idoneidad, evalúa que la medida sea útil a efectos de lograr, al menos parcialmente, el fin que se propone.
Esto significa que la decisión adoptada solo será idónea en cuanto sirva para conjurar los hechos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia o para limitar sus efectos. Superado el anterior ítem, procede continuar con el estudio del mandato de necesidad, también conocido como intervención mínima o menor lesividad, que busca excluir aquellas medidas que son innecesarias.
En ese sentido una decisión de emergencia «sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad». […] Finalmente, el juicio de proporcionalidad en sentido estricto busca poner en una balanza, de un lado, los efectos positivos del fin que pretende satisfacer la medida restrictiva y, de otro, los efectos negativos que se ciernen sobre el derecho fundamental cuyo ejercicio se ve restringido, para de esta forma establecer cuál tiene mayor peso y, por ende, cuál debe ser objeto de protección por el ordenamiento jurídico en el caso concreto.
En ese orden de ideas, respecto de una situación particular, la restricción de un derecho fundamental será proporcional en sentido estricto siempre que su afectación no exceda el beneficio que genera la medida. Visto lo anterior, es importante señalar que, atendiendo a la naturaleza de la medida examinada, el estudio de proporcionalidad podrá (i) agotarse en el primer subjuicio, caso en el cual se hablará de la aplicación del test en un nivel leve;
(ii) extenderse para analizar tanto la idoneidad como la necesidad, lo que hablará de una intensidad intermedia o (iii) comprender todos los subjuicios, es decir, el test aplicado en un nivel estricto. […] tratándose de las medidas dictadas en los Estados de Excepción, se considera que, por regla general, debe aplicarse un test con una intensidad intermedia, la que al comprender los juicios de idoneidad y necesidad, permite establecer la proporcionalidad en los términos que señala el artículo 13 de la Ley Estatutaria 137 de 1994.
Excepcionalmente, cuando se observe que la medida genera un conflicto de principios constitucionales, es preciso aplicar el test de proporcionalidad en su versión más estricta, lo que supone establecer que, además de ser idónea y necesaria, los beneficios que genera la disposición examinada superan la afectación constitucional asociada a la misma.
RESOLUCIÓN 7 DE 2020 PROFERIDA POR LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR – ALIMENTOS PARA APRENDER (PAE) – Análisis de proporcionalidad [E]l análisis de la proporcionalidad la Resolución 7 de 16 de abril de 2020, proferida por la UAEAPA, se debió llevar a cabo en su modalidad de test intermedio, sin necesidad de analizar el juicio de ponderación o proporcionalidad en sentido estricto porque este solo está llamado a operar cuando con las medidas de excepción se genera un conflicto entre principios constitucionales o, en los términos del mencionado artículo 13, se evidencia una «[…] limitación en el ejercicio de los derechos y libertades», lo que no se constató en el acto estudiado.
Solo en tales eventos se hace indispensable establecer si los beneficios de adoptar la medida exceden claramente las restricciones impuestas sobre otros principios y valores constitucionales. CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTE ESPECIAL DE DECISIÓN ACLARACIÓN PARCIAL DE VOTO DEL CONSEJERO WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02556-00(CA) (ACUMULADO 11001-03-15- 000-2020-03126-00) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR (ALIMENTOS PARA APRENDER PAE) Demandado: RESOLUCIÓN 7 DEL 16 DE ABRIL DE 2020 Y RESOLUCIÓN 8 DEL 22 DE ABRIL DE 2020 ACLARACIÓN PARCIAL DE VOTO Con el debido respeto, procedo a aclarar el voto respecto de la sentencia del 19 de febrero de 2021, que se dictó en el proceso de la referencia, en lo que se refiere a la forma en que realizó el análisis de proporcionalidad de la Resolución 7 de 16 de abril de 2020, proferida por la UAEAPA. i) Tesis del despacho Aunque estoy de acuerdo con la decisión que adoptó dicha providencia, me aparto de la aplicación que se hizo del test de proporcionalidad pues considero que, en este caso, no era procedente llevar a cabo el «juicio de proporcionalidad en sentido estricto».
Prueba de ello es que, materialmente, el aparente uso de ese test en la sentencia no corresponde con lo que la doctrinal y la jurisprudencia han definido como tal. En realidad, lo que se estudió en dicho apartado fue la conformidad de las medidas administrativas de excepción con el ordenamiento jurídico superior, lo que este despacho ha denominado un «test de concordancia» o si se quiere poner en términos de la Corte Constitucional, «juicio de no contradicción específica». ii) Consideraciones que fundamentan la aclaración parcial de voto • Análisis de proporcionalidad de las medidas de excepción De acuerdo con la doctrina y la jurisprudencia constitucional, el test de proporcionalidad comprende tres subjuicios o estudios que buscan determinar en relación con la medida examinada (i) su adecuación, idoneidad o congruencia;
(ii) su necesidad y; (iii) su proporcionalidad en sentido estricto. Tratándose de las medidas generales que dicta la administración pública en desarrollo de un decreto legislativo de excepción, el análisis de estos elementos puede explicarse de la siguiente manera: El primer criterio señalado, es decir, el de idoneidad, evalúa que la medida sea útil a efectos de lograr, al menos parcialmente, el fin que se propone.
Esto significa que la decisión adoptada solo será idónea en cuanto sirva para conjurar los hechos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia o para limitar sus efectos[54]. Superado el anterior ítem, procede continuar con el estudio del mandato de necesidad, también conocido como intervención mínima o menor lesividad, que busca excluir aquellas medidas que son innecesarias.
En ese sentido una decisión de emergencia «sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad»[55]. Para verificar el cumplimiento de este requisito hay que definir si la determinación que es objeto de estudio aparece como indispensable en razón a que no existe otra medida de excepción tan eficaz y menos limitativa[56]_[57].
Finalmente, el juicio de proporcionalidad en sentido estricto busca poner en una balanza, de un lado, los efectos positivos del fin que pretende satisfacer la medida restrictiva y, de otro, los efectos negativos que se ciernen sobre el derecho fundamental cuyo ejercicio se ve restringido, para de esta forma establecer cuál tiene mayor peso y, por ende, cuál debe ser objeto de protección por el ordenamiento jurídico en el caso concreto[58].
En ese orden de ideas, respecto de una situación particular, la restricción de un derecho fundamental será proporcional en sentido estricto siempre que su afectación no exceda el beneficio que genera la medida. Visto lo anterior, es importante señalar que, atendiendo a la naturaleza de la medida examinada, el estudio de proporcionalidad podrá (i) agotarse en el primer subjuicio, caso en el cual se hablará de la aplicación del test en un nivel leve;
(ii) extenderse para analizar tanto la idoneidad como la necesidad, lo que hablará de una intensidad intermedia o (iii) comprender todos los subjuicios, es decir, el test aplicado en un nivel estricto[59]. En criterio del suscrito magistrado, en el medio de control inmediato de legalidad, la evaluación para determinar si la medida adoptada por la administración es proporcional, puede sintetizarse en el siguiente esquema: |TEST DE PROPORCIONALIDAD | | |¿La medida es útil para |Nivel leve: Test | |Test de |conjurar los hechos que dieron |de idoneidad | |idoneidad |lugar a la declaratoria de | | | |emergencia o para limitar sus | | | |efectos? | | |Test de |i) Fáctica: ¿Existe otra medida|Nivel intermedio:| |necesidad |de excepción que pueda ser tan |Test de idoneidad| | |o más eficaz y menos |+ test de | | |limitativa? |necesidad | | |ii) Jurídica o juicio de | | | |subsidiariedad: ¿Existe otra | | | |norma en el ordenamiento | | | |jurídico ordinario que permita | | | |alcanzar el propósito de la | | | |medida de excepción suficiente | | | |y adecuadamente? | | |Test de |¿La afectación que genera la |Nivel estricto: | |proporcionalidad|medida de excepción excede sus |Test de idoneidad| |en sentido |beneficios? |+ test de | |estricto | |necesidad + test | | | |de | | | |proporcionalidad | | | |en sentido | | | |estricto | Ahora bien, tratándose de las medidas dictadas en los Estados de Excepción, se considera que, por regla general, debe aplicarse un test con una intensidad intermedia, la que al comprender los juicios de idoneidad y necesidad, permite establecer la proporcionalidad en los términos que señala el artículo 13[60] de la Ley Estatutaria 137 de 1994.
Excepcionalmente, cuando se observe que la medida genera un conflicto de principios constitucionales, es preciso aplicar el test de proporcionalidad en su versión más estricta, lo que supone establecer que, además de ser idónea y necesaria, los beneficios que genera la disposición examinada superan la afectación constitucional asociada a la misma. • Caso concreto A mi juicio, en el asunto subexamine, el análisis de la proporcionalidad la Resolución 7 de 16 de abril de 2020, proferida por la UAEAPA, se debió llevar a cabo en su modalidad de test intermedio, sin necesidad de analizar el juicio de ponderación o proporcionalidad en sentido estricto porque este solo está llamado a operar cuando con las medidas de excepción se genera un conflicto entre principios constitucionales o, en los términos del mencionado artículo 13, se evidencia una «[…] limitación en el ejercicio de los derechos y libertades», lo que no se constató en el acto estudiado.
Solo en tales eventos se hace indispensable establecer si los beneficios de adoptar la medida exceden claramente las restricciones impuestas sobre otros principios y valores constitucionales. En efecto, si se observa con detenimiento, en el acápite destinado al estudio de la proporcionalidad en sentido estricto, lo que realmente analizó la providencia fue si la resolución objeto de control resultaba conforme con el ordenamiento jurídico superior, ello demuestra la imprecisión teórica en la que incurrió la sentencia del 19 de febrero de 2021.
Estos son los motivos que considero pertinentes dejar consagradas por escrito y que sustentan la presente aclaración de voto. Respetuosamente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Magistrado [pic] ----------------------- [1] «Por la cual se modifica la Resolución 0006 de 2020 que expide transitoriamente los lineamientos técnicos - administrativos, los estándares y las condiciones mínimas del Programa de Alimentación Escolar –PAE, en el marco del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica, derivado de la pandemia del COVID-19». [2] «Por la cual se corrige la Resolución 0007 de 2020 por medio de la cual se expide transitoriamente los lineamientos técnicos - administrativos, los estándares y las condiciones mínimas del Programa de Alimentación Escolar – PAE, en el marco del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica, derivado de la pandemia del COVID19». [3] «Por la cual se prorroga la emergencia sanitaria por el nuevo Coronavirus que causa la COVID - 19, se modifica la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, modificada por las Resoluciones 407 y 450 de 2020 y se dictan otras disposiciones».
Con este acto administrativo se ordenó la prórroga hasta el 31 de agosto de 2020. [4] «Por la cual se prorroga la emergencia sanitaria por el nuevo Coronavirus que causa la Covid-19, se modifican las Resoluciones 385 y 844 de 2020 y se dictan otras disposiciones». Con este acto administrativo se ordenó la prórroga hasta el 30 de noviembre de 2020. [5] «Por la cual se prorroga nuevamente la emergencia sanitaria por el nuevo Coronavirus que causa la Covid-10, declarada mediante Resolución 385 de 2020, modificada por la Resolución 1462 de 2020».
Con este acto administrativo se ordenó la prórroga hasta el 28 de febrero de 2021. [6] Magistrado Ponente: Alejandro Linares Cantillo. [7] Sala Especial de Decisión 6, número de radicado: 11001-03-15-000-2020- 01059-00, Magistrado Ponente: Doctor Carlos Enrique Moreno Rubio. [8] Magistrado Ponente: Carlos Bernal Pulido. [9] «Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022». [10] «Por el cual se establece la estructura interna de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar- Alimentos para Aprender». [11] «Por el cual se adoptan medidas para garantizar la' ejecución del Programa de Alimentación Escolar y la prestación del servicio público de educación preescolar, básica y media, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica [12] Con sustento en datos estadísticos, pone en evidencia que el Programa de Alimentación Escolar contribuye a materializar el derecho fundamental a la educación de los niños, niñas y adolescentes que se encuentran, mayoritariamente, en situación de pobreza y se convierte en una herramienta que propende por la permanencia escolar, es un presupuesto indispensable para evitar la deserción escolar y garantiza el aporte nutricional diario requerido para mejorar los procesos de aprendizaje, en condiciones dignas, especialmente focalizado a la población más vulnerable. [13] Cabe Destacar que la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar, por conducto de su Director General, presentó dos radicados: 2020- EE-174240 de 31 de agosto de 2020 y el 2020-2020-EE-174058 de esa misma fecha, escritos que son idénticos en cuanto a su contenido. [14] «Por el cual se establece la unidad interna de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar- Alimentos para Aprender». [15] Artículos 1° y 2° de la citada norma. [16] Ley 488 de 29 de diciembre de 1998 «ARTICULO
38. INTEGRACION DE LA RAMA EJECUTIVA DEL PODER PUBLICO EN EL ORDEN NACIONAL. La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades: […] 1. Del Sector Central: […] c) Las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica […]». Ley 1955 de 25 de mayo de 2019 «Artículo 189.Creación de la unidad administrativa especial de alimentación escolar.
Créase la unidad administrativa especial de alimentación escolar, como una entidad adscrita al Ministerio de Educación Nacional, con autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio independiente, su domicilio será la ciudad de Bogotá y contará con la estructura interna y la planta de personal que el Gobierno nacional establezca en desarrollo de sus facultades; tendrá como objeto fijar y desarrollar la política en materia de alimentación escolar; sus objetivos específicos serán: 1) Fortalecer los esquemas de financiación del Programa de Alimentación Escolar. 2) Definir esquemas para promover la transparencia en la contratación del Programa de Alimentación Escolar. 3) Ampliar su cobertura y garantizar la continuidad con criterios técnicos de focalización. 4) Garantizar la calidad e inocuidad de la alimentación escolar. 5) Proponer modelos de operación para fortalecer la territorialidad en esta materia.
El patrimonio de la entidad estará integrado por fuentes del Presupuesto General de la Nación, fuentes locales y otras fuentes. La Unidad estará administrada y dirigida por un gerente de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República, por un consejo directivo, integrado por el Ministro de Educación, quien lo presidirá, y por los demás delegados o representantes que indique el Gobierno nacional.
La entidad deberá entrar en funcionamiento en el año 2020». [17] «Por la cual se corrige la Resolución 0007 de 2020 por medio de la cual se expide transitoriamente los lineamientos técnicos - administrativos, los estándares y las condiciones mínimas del Programa de Alimentación Escolar – PAE, en el marco del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica, derivado de la pandemia del COVID19». [18] PENAGOS, Gustavo.
Vía Gubernativa, Tercera Edición, 2005, Ediciones Doctrina y Ley Ltda., página 85. [19] CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO. Sentencia de diez y seis (16) de junio de dos mil nueve (2009). Radicación número: 11001-03-15-000-2009- 00305-00(CA) CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO. Sentencia de cinco (5) de marzo de dos mil doce (2012). Radicación número: 11001-03-15-000-2010-00200-00(CA) CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS. Sentencia de cinco (5) de marzo de dos mil doce (2012). Radicación número: 11001-03-15-000-2010-00369- 00(CA).
CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GÓMEZ. Sentencia de veintinueve (29) de octubre de dos mil trece (2013). Radicación número: 11001-03-15-000-2011-00744- 00(CA). CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA. Sentencia de veinticuatro (24) de mayo de dos mil dieciséis (2016).
Radicación número: 11001-03-15-000-2015-02578- 00(CA). CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SALA ESPECIAL DE DECISIÓN 6. Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO. Sentencia de dos (2) de junio de dos mil veinte (2020). Radicación número: 11001-03-15- 000-2020-001059-00. CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 2.
Consejero ponente: CESAR PALOMINO CORTÉS. Sentencia de diecinueve (19) de mayo de dos mil veinte (2020). Radicación número: 11001- 03-15-000-2020-01013-00. CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SALA ESPECIAL DE DECISIÓN NÚMERO 10. Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Sentencia de once (11) de mayo de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00944-00. [20] Precepto que, en lo aquí pertinente, dispone lo siguiente: “Artículo 66. Pérdida de fuerza ejecutoria. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo, pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos: (…) 2.
Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho”. [21] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SALA ESPECIAL DE DECISIÓN 6, MAGISTRADO PONENTE: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO. Sentencia de dos (2) de junio de dos mil veinte (2020), Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD, Radicación: 11001-03-15-000-2020-01059-00. [22] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SALA ESPECIAL DE DECISIÓN NÚMERO 4.
Magistrada ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ. Sentencia de dieciocho (18) de junio de dos mil veinte (2020). Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD. Radicación: 11001-03-15-000- 2020-01201-00. En similar sentido: CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SALA ESPECIAL DE DECISIÓN NÚMERO 10. Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ.
Sentencia de once (11) de mayo de dos mil veinte (2020). Expediente: 11001-03-15-000-2020-00944-00 [23] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SALA ESPECIAL DE DECISIÓN NÚMERO 10. Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Sentencia de once (11) de mayo de dos mil veinte (2020). Expediente: 11001-03-15-000-2020-00944-00 [24] CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA.
Sentencia veinticuatro (24) de mayo de dos mil dieciséis (2016), Radicación número: 11001-03-15-000-2015- 02578-00(CA). [25] CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Consejero ponente: Guillermo Vargas Ayala, sentencia veinticuatro (24) de mayo de dos mil dieciséis (2016), Radicación número: 11001-03-15-000-2015- 02578-00(CA). [26]SÁNCHEZ GIL, Rubén 2010 “El principio de proporcionalidad en la jurisprudencia mexicana”.
En CARBONNELL, Miguel y Pedro GRÁNDEZ CASTRO (coordinadores), pp. 221. [27]Cita es original del texto: Por lo menos para Robert Alexy esta relación entre la teoría de los principios, fundada en la distinción entre reglas y principios, y el principio de proporcionalidad es de necesidad. [28] Cita es original del texto: Citando la Sentencia C-799 de 2003.
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, en la providencia C-720 de 2007. M.P. Catalina Botero Marino, se afirmó frente al principio de proporcionalidad que: “[s]e trata, como ya se mencionó, de una herramienta argumentativa que incorpora exigencias básicas de racionalidad medios – fines, así como una exigencia de justificación de la actividad estatal cuando esta restringe los derechos fundamentales de las personas.
Como lo ha señalado esta Corporación, “(l)a proporcionalidad (…) es un criterio de interpretación constitucional que pretende impedir los excesos o defectos en el ejercicio del poder público, como una forma específica de protección o de realización de los derechos y libertades individuales” [29] Los dos primeros se relacionan con la optimización respecto de las posibilidades fácticas, y el último, con la referida optimización, pero de las posibilidades jurídicas.
También debe precisarse que solo el último se relaciona con la ley de la ponderación. [30] Cita es original del texto: “ el principio de idoneidad, excluye la adopción de medios inidóneos que obstruyan la realización de los principios o fines para los cuales se ha adoptado… no es otra cosa sino expresión de la idea del Óptimo de Pareto. Una posición puede ser mejorada sin perjudicar a otra.” Tomado de “Los derechos fundamentales y el principio de proporcionalidad”.
Robert Alexy. Ponencia presentada en ingles en el seminario internacional de “Derechos Fundamentales y Argumentación Jurídica”, Lima-Perú, 2010. [31]Cita es original del texto: “Este principio exige que de entre dos medios igualmente idóneos respecto a P1, deberá ser elegido aquel que sea menos lesivo respecto a P2. Si existe un medio que intervenga en menor medida y que sea igualmente idóneo, será posible realizar una posición sin tener que perjudicar a la otra.
Bajo esta condición, P1 y P2, en conjunto, exigen que sea aplicado el medio que interfiera en menor grado. Es decir, nuevamente, un caso del Óptimo de Pareto.” Ibídem. [32] Cita es original del texto: “… es equivalente a la ley de la ponderación “cuanto mayor sea el grado de la no satisfacción o afectación de uno de los principios, tanto mayor debe ser la importancia de la satisfacción del otro.” Ibidem. [33] Consejo de Estado, Sala Décima Especial de Decisión, radicado: 11001- 03-15-000-2020-01058-00(CA), actor: Presidente de la República, demandado: Decreto 465 de 23 de marzo de 2020, MP: Sandra Lisset Ibarra Vélez. [34] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. [35] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contenciosos Administrativo. [36] «Por la cual se desarrollan los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones", [37] Precisamente, esgrimió las siguientes consideraciones:[…] Que las medidas adoptadas en el precitado Decreto 470 del 24 de marzo 2020, se sujetaron a la vigencia del Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica, declarada mediante Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, cuyo artículo 1 establece el Estado de Emergencia por el término de 30 días calendario, emergencia que va hasta el 15 de abril de 2020 […] Que debido al aumento de casos de contagio y muertes del Coronavirus COVID-19 en el país, reportado por el Ministerio de Salud y Protección Social, la señora ministra de Educación Nacional, mediante Directiva 09 del 7 de abril de 2020, extendió hasta el 31 de mayo de 2020, el periodo de aislamiento preventivo en los establecimientos educativos de preescolar, básica y media.
Que el señor presidente de la República, mediante Decreto 531 del 8 de abril de 2020 "Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público", ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 27 de abril de 2020.Que con el objetivo de seguir contribuyendo a las medidas de aislamiento preventivo obligatorio, en pro de la salud pública y el bienestar general de las niñas, niños, jóvenes y la población más vulnerable, resulta necesario adoptar medidas que garanticen el derecho a la educación en su componente de alimentación, mientras estos dan continuidad de las jornadas de trabajo académico en casa, a partir del 20 de abril y hasta cuando se determine, durante la emergencia sanitaria, según Directiva 09 del 7 de abril de 2020 del Ministerio de Educación Nacional […] (Destacado de la Sala)». [38] T-137 de 2015, Magistrada Ponente: María Victoria Calle Correa. [39] C- 158 de 2020. [40] «Por el cual se adoptan medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia COVID-19». [41] «Por el cual se adoptan medidas en materia de contratación estatal, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica».
Cabe destacar que esta norma reproduce el Decreto Legislativo 440 de 2020, pero a diferencia de él condiciona la vigencia de las medidas a la Emergencia Sanitaria y, no al Estado de excepción [42] Artículos 8 del Decreto 440 de 2020 y del Decreto 537 de 2020. Normas que fueron declaradas ajustadas a derecho mediante sentencias C- 162 de 2020 y C- 181 de 2020. [43] Según la Resolución 29452 de 29 de diciembre de 2017. [44] Los cuales son los siguientes: «Primer criterio En el área rural y urbana cubrir el 100% de los escolares matriculados que hacen parte de Jornada Única independientemente del grado en el que se encuentren matriculados.
Segundo criterio: Área rural - los escolares que se encuentran en transición y primaria, iniciando con población étnica, población en situación de discapacidad, continuando con aquellos que se encuentren en Educación Básica Secundaria y Educación media. Tercer criterio: Área Urbana - estudiantes de transición y primaria, iniciando con aquellos que pertenezcan a comunidades étnicas (indígenas, comunidades negras, afrocolombianos, raizales, rom/gitanos, palenqueros) y población en situación de discapacidad.
Cuarto criterio: En el área urbana, escolares de transición y primaria matriculados y clasificados con puntajes de SISBEN máximos de 48,49 para las 14 ciudades principales sin sus áreas metropolitanas y 45,34 para el resto de las zonas urbanas. A los escolares victimas (sic) del conflicto armado se les debe atender en su totalidad con independencia de los grados en que estén matriculados, para dar cumplimiento a la Sentencia T-025 de 2004 y el Auto 178 de 2005 de la Corte Constitucional.
Una vez garantizada la atención al 100% de los escolares indicados en los criterios de focalización y dependiendo la disponibilidad de recursos, la Entidad Territorial podrá continuar el proceso de focalización a escolares del área urbana que se encuentren matriculados en los grados de Educación Básica Secundaria y Educación media, iniciando por los grados inferiores.
De acuerdo con el parágrafo del articulo (sic) 19 de la Ley 1176 de 2007, la ampliación de cupos que las entidades territoriales realicen en el PAE con recursos diferentes a la asignación especial para alimentación escolar del Sistema General de Participaciones y los asignados por el Ministerio de Educación Nacional (MEN), se deben mantener de forma permanente; en ningún caso, se podrá realizar ampliación de coberturas sin que se garantice la sostenibilidad y continuidad de los recursos destinados a financiar dicha ampliación». [45] «Por la cual se establecen las Recomendaciones de Ingesta de Energía y Nutrientes- RIEN para la población colombiana y se dictan otras disposiciones». [46] «Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014». [47] En sentencia C- 150 de 2015, la Corte dijo que el control social constituye una «[…] forma de materializar la democracia participativa en la dimensión de control.
Ahora bien, en esta materia la Corte considera que no resulta posible, con fundamento en el reconocimiento de la democracia participativa imponer a los ciudadanos la posibilidad de desplegar actividades cuyo ejercicio se encuentra radicado principal o exclusivamente en las autoridades públicas. [48] «Por la cual se reglamenta el artículo 126 del Decreto Ley 019 de 2012 y se dictan otras disposiciones». [49] Cita es original de la providencia: En lo que hace referencia a la destinación, la norma señaló que los recursos de cofinanciación que transfiera el Ministerio de Educación para el Programa de Alimentación Escolar a las entidades territoriales deberán destinarse para la compra de alimentos acorde con las características definidas en los lineamientos del PAE, la contratación de personal manipulador de alimentos requerido para la operación, el transporte de alimentos, la dotación de insumos e implementos de aseo para las instituciones educativas donde se realice la operación, el suministro de combustible para la preparación de los alimentos en la respectiva modalidad de atención, la contratación para la provisión del servicio de alimentación, construcción y mejoramiento de la infraestructura destinada para el almacenamiento, preparación, distribución, consumo e instalaciones sanitarias de las instituciones y supervisión, interventoría, monitoreo y control de la prestación del servicio a cargo del programa. [50] Cita es original de la providencia: Esta disposición reguló la destinación de los recursos así: “Los recursos de la asignación especial del Sistema General de Participaciones para la alimentación escolar serán destinados a financiar las siguientes actividades, de acuerdo con los lineamientos técnicoadministrativos establecidos por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar: a) Compra de alimentos; b) Contratación de personal para la preparación de alimentos; c) Transporte de alimentos d) Menaje, dotación para la prestación del servicio de alimentación escolar y reposición y dotación; e) Aseo y combustible para la preparación de los alimentos; f) Contratación con terceros para la provisión del servicio de alimentación escolar”. [51] Cita es original de la providencia: Mediante este decreto, el gobierno nacional reguló la cofinanciación de la Nación en las coberturas de alimentación escolar de las entidades territoriales productoras que destinaron regalías para dicho programa en cumplimiento de lo previsto en el artículo 145 de la Ley 1530 de 2012.
Dicho acto, que luego fue compilado por el Decreto 1082 de 2015, único reglamentario del sector administrativo de planeación nacional, no incluye el artículo 18 a que aludió la Resolución 0006 de 2020. No obstante, el artículo 7º indicó que los recursos de la cofinanciación para la alimentación escolar, de que trata el mismo decreto, según los lineamientos técnicos definidos por Bienestar Familiar, serán destinados a financiar las actividades relacionadas con la compra de alimentos, la contratación de personal para la preparación, el transporte de alimentos, el menaje y la dotación para la prestación del servicio y reposición de dotación, el aseo y combustible para la preparación, la contratación con terceros para la provisión del servicio, la construcción y mejoramiento de infraestructura y la interventoría, supervisión, monitoreo y control del servicio. [52] «Por la cual se modifica la Resolución 0006 de 2020 que expide transitoriamente los lineamientos técnicos - administrativos, los estándares y las condiciones mínimas del Programa de Alimentación Escolar –PAE, en el marco del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica, derivado de la pandemia del COVID-19». [53] «Por la cual se corrige la Resolución 0007 de 2020 por medio de la cual se expide transitoriamente los lineamientos técnicos - administrativos, los estándares y las condiciones mínimas del Programa de Alimentación Escolar – PAE, en el marco del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica, derivado de la pandemia del COVID19». [54] Este análisis implica constatar i) que la decisión sea realizable fáctica y jurídicamente; y ii) que el fin y los medios sean constitucionalmente legítimos. [55] Artículo 13 de la LEEE. [56] Al respecto, en sentencia C-225 de 2009 la Corte Constitucional destacó que hay que «[…] estudiar la relación entre los costos de la medida adoptada en términos de limitaciones de intereses constitucionales y la gravedad de los hechos que busca conjurar.
Por ejemplo, no sería aceptable la creación de un instrumento excepcional que restringe drásticamente los derechos constitucionales con el fin de contrarrestar marginalmente la crisis […]». [57] La metodología para llevar a cabo esta constatación es abordada con gran claridad por Aharon Barak, quien explica los elementos que deben verificarse así: «[…] El primero es la existencia de un medio hipotético alternativo que pueda promover el fin de la medida restrictiva tanto como o mejor que el medio usado por la medida restrictiva; el segundo es que el medio hipotético alternativo restrinja el derecho fundamental en una magnitud menor que el medio usado por la ley restrictiva.
Si estos dos requisitos son satisfechos, podemos concluir que la medida restrictiva no es necesaria. No obstante, si un medio hipotético alternativo que promueve igualmente el fin de la medida no existe o si este medio alternativo existe, pero su restricción al derecho fundamental no es menor que aquella causada por la medida restrictiva, entonces podemos concluir que la medida restrictiva sí es necesaria […]».
Aharon Barak. Proporcionalidad: Los derechos fundamentales y sus restricciones. Palestra editores, Perú, 2017, p. 357. [58] En palabras de Alexy, este test pretende establecer una regla de precedencia a partir de la cual pueda resolverse la colisión de principios en el caso específico de que se trate, frente a lo cual indica que: «[…] Cuando dos principios entran en colisión –tal como es el caso cuando según un principio algo está prohibido y, según otro principio, está permitido- uno de los dos principios tiene que ceder ante el otro.
Pero, esto no significa declarar inválido al principio desplazado ni que en el principio desplazado haya que introducir una cláusula de excepción. Más bien lo que sucede es que, bajo ciertas circunstancias uno de los principios precede al otro. Bajo otras circunstancias, la cuestión de la precedencia puede ser solucionada de manera inversa.
Esto es lo que se quiere decir cuando se afirma que en los casos concretos los principios tienen diferente peso, pero prima el principio con mayor peso. Los conflictos de las reglas se llevan a cabo en la dimensión de la validez; la colisión de principios –como sólo pueden entrar en colisión principios válidos- tiene lugar más allá de la dimensión de la validez, en la dimensión del peso […].
Robert Alexy, Teoría de los derechos fundamentales, Traducción de Ernesto Garzón Valdés, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 1997, p. 89. [59] La Corte Constitucional, en la Sentencia C-015 del 23 de enero de 201 estableció los parámetros con base en los cuales se debe establecer la intensidad con la cual ha de aplicarse el test de proporcionalidad.
Al respecto, señaló: «[…] La regla es la de que al ejercer el control de constitucionalidad se debe aplicar un test leve, que es el ordinario […]El test leve ha sido aplicado por este tribunal en casos en que se estudian materias económicas, tributarias o de política internacional, o en aquellos en que está de por medio una competencia específica definida por la Constitución en cabeza de un órgano constitucional, o en los cuales se trata de analizar una normatividad anterior a la vigencia de la Carta de 1991 derogada pero que surte efectos en el presente, o cuando, a partir del contexto normativo del precepto demandado, no se aprecie prima facie una amenaza para el derecho en cuestión […] Para aplicar un test estricto, que es la primera y más significativa excepción a la regla, este tribunal ha considerado que es menester que esté de por medio una clasificación sospechosa, como las previstas de manera no taxativa a modo de prohibiciones de discriminación en el artículo 13 de la Constitución; o que la medida recaiga en personas que estén en condiciones de debilidad manifiesta, o que pertenezcan a grupos marginados o discriminados o a sectores sin acceso efectivo a la toma de decisiones o a minorías insulares y discretas; o que la diferenciación afecte de manera grave, prima facie, el goce de un derecho constitucional fundamental; o que se constituya un privilegio […] Entre los extremos del test leve y del test estricto está el test intermedio, que se aplica por este tribunal cuando se puede afectar el goce de un derecho no fundamental o cuando hay un indicio de arbitrariedad que puede afectar la libre competencia […]» (negrilla fuera del texto original). [60] «Las medidas expedidascd durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar.
La limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad.»