CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Definición / CIRCULAR NÚMERO 07 DEL 9 DE ABRIL DE 2020 – Expedida por el Ministerio de Cultura / CASO CONCRETO – Circular número 07 de 2020 se ajusta a la legalidad Se estatuyó como el medio judicial que el Constituyente dispuso para eliminar los excesos que se generen por el uso incorrecto de los denominados estados de excepción; y con tal fin, atribuyó a los tribunales judiciales el examen de constitucionalidad de la declaratoria del estado de excepción y el ejercicio de los poderes subsiguientes que surgen para el ejecutivo.

Con esta delimitación no solo se precisaron los alcances y requisitos para la declaratoria de tales estados excepcionales, sino que se fijaron como inmediatos y obligatorios los controles judiciales de las normas expedidas bajo este estatus excepcional en los diferentes órdenes de la estructura del estado. […] El objetivo de este medio de control automático es verificar formal y materialmente el cumplimiento de los parámetros establecidos en el ordenamiento superior para su ejercicio, en tanto representa “una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales” y constituye un mecanismo “que funge como una garantía adicional de los derechos del ciudadano y de la legalidad abstracta frente al ejercicio de los inusuales poderes del Ejecutivo durante los estados de excepción […]. [E]l control inmediato de legalidad, de competencia de esta jurisdicción, opera respecto de actos de contenido general que son expedidos con ocasión y desarrollo de los decretos legislativos que se dictan en virtud de la declaratoria del estado de excepción, de manera que el acto a controlar automáticamente debe haberse dictado con posterioridad a dicha declaratoria. […] DECLARAR AJUSTADA A DERECHO la Circular núm. 07 de 9 de abril de 2020, sobre el “Alcance a Circular Nº 1 del 8 de abril de 2020 sobre lineamientos generales para la implementación del artículo 2º del Decreto 475 del 25 de marzo de 2020 – Destinación transitoria de los recursos de la contribución parafiscal cultural de espectáculos públicos de las artes escénicas (Ley 1493 de 2011)”, expedida por el MINISTERIO DE CULTURA […].

NOTA DE RELATORÍA: Sobre las características del control inmediato de legalidad, ver: Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de marzo de 2012. Radicación número: 11001- 03-15-000-2010-00369-00(CA) FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 212 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 213 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 214 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 215 / LEY 397 DE 1997 – ARTÍCULO 66 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 107 NUMERAL 4 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 NUMERAL 1 / LEY 1493 DE 2011 / DECRETO 475 DE 2020 – ARTÍCULO 2 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedibilidad […] i) Acto de contenido general, abstracto e impersonal: Este primer requisito identifica la naturaleza del acto que es sometido a examen.

Precisamente, el control inmediato de legalidad opera frente a determinaciones de carácter general, entendidas como aquellos reglamentos que el Gobierno (nacional o territorial) expide para hacer aún más concretas las medidas provisionales o permanentes, tendientes a superar las circunstancias en que se fundó el estado de emergencia declarado de acuerdo con los lineamientos que se adoptan a través de los decretos legislativos. ii) Dictado en ejercicio de la función administrativa: El control que se realiza opera respecto de decretos o normas de carácter general, que se expidan para la concreción de los fines dispuestos en los decretos legislativos que se dictan para conjurar el estado de excepción declarado. […] De acuerdo con estas precisiones jurisprudenciales, su propósito es examinar que las decisiones y/o determinaciones adoptadas en ejercicio de esa función administrativa se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos para su expedición. iii) Desarrollo de un decreto legislativo expedido en estado de excepción Esta exigencia se concreta en la necesidad de que el acto controlable desarrolle un decreto legislativo dictado, para el caso bajo examen, al amparo del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado.

Por ello, es necesario identificar que la disposición objeto de control se haya adoptado en ejercicio de estas potestades excepcionales, presupuesto que habilita a esta jurisdicción para realizar el control que le está asignado […]. […] Dicho análisis parte de la relación o conexidad que debe estar presente en los decretos legislativos emitidos para conjurar la declaratoria de emergencia social y las normas que se adoptan como desarrollo de estos, situación que impone a la jurisdicción identificar tales presupuestos para delimitar el ejercicio de las funciones que se atribuyen a las autoridades en el momento de su expedición, en razón a que es necesario establecer si fueron dictadas con ocasión de la situación excepcional en que se fundó la declaratoria de emergencia. NOTA DE RELATORÍA: Sobre los límites al ejercicio de las facultades del Gobierno durante el estado de emergencia, ver: Corte Constitucional.

Sentencia C-145-09. C.P. Nilson Pinilla Pinilla FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 CONTRIBUCIONES PARAFISCALES – Definición [L]as contribuciones parafiscales, son una de las manifestaciones impositiva del Estado y se originan para atender y beneficiar a individuos o grupos determinados en la generación de obras o gastos orientados a su protección. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Examen de los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad e intangibilidad de ciertos derechos y de no discriminación, contemplados en la Ley 137 de 1994 Principio de finalidad […] De acuerdo con este principio, la norma debe estar encaminada a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, luego este examen responde a un análisis estricto de las determinaciones o medidas que encontró el Gobierno como esenciales para atender la situación excepcional. […] Principio de necesidad […] Este principio está orientado a evaluar que las medidas adoptadas representen esas herramientas urgentes, necesarias y vitales en la mitigación de la situación que justificó la declaratoria de emergencia. […] Principio de proporcionalidad […] Este principio está relacionado con el estudio de la proporcionalidad de las medidas, consistente en “examinar su necesidad, idoneidad y conducencia para lograr los fines que el Ejecutivo se propone, así como la repercusión de las medidas en términos de derechos fundamentales y otros principios constitucionales". […] Principio de intangibilidad de ciertos derechos y no discriminación […] la Sala considera que la decisión adoptada por la MINISTRA DE CULTURA no desconoce derechos de carácter fundamental […].

En cuanto a la no discriminación, se tiene que la medida adoptada por la MINISTRA DE CULTURA no vulnera dicho principio […]. […]Examen sobre el juicio de legalidad […] Finalmente y en razón a que este control supone un análisis integral, no completo ni absoluto del ordenamiento jurídico, encuentra la Sala que la Circular núm. 07 de 2020 se ajusta a la legalidad […].

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 / LEY 1493 DE 2011 / DECRETO 1080 DE 2015 – ARTÍCULO 2.9.2.4.3 / DECRETO 475 DE 2020 – ARTÍCULO 2 NORMA DEMANDADA: CIRCULAR 7 DE 2020 (9 de abril) MINISTERIO DE CULTURA (No anulada) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA OCTAVA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01510-00(CA) Actor: MINISTERIO DE CULTURA Demandado: CIRCULAR 07 DEL 9 DE ABRIL DE 2020 Referencia: MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD SENTENCIA Se decide el control inmediato de legalidad de la Circular núm. 07 de 9 de abril de 2020, sobre el “Alcance a Circular Nº 1 del 8 de abril de 2020 sobre lineamientos generales para la implementación del artículo 2º del Decreto 475 del 25 de marzo de 2020 – Destinación transitoria de los recursos de la contribución parafiscal cultural de espectáculos públicos de las artes escénicas (Ley 1493 de 2011)”, expedida por el MINISTERIO DE CULTURA.

I.

ANTECEDENTES Para contextualizar la situación que antecede a la expedición del acto objeto de control, es relevante señalar que el Director de la Organización Mundial de la Salud - OMS en alocución rendida en rueda de prensa sobre la COVID-19[1], llevada a cabo el 11 de marzo de 2020, precisó: “[…] Desde la OMS hemos llevado a cabo una evaluación permanente de este brote y estamos profundamente preocupados tanto por los alarmantes niveles de propagación y gravedad, como por los alarmantes niveles de inacción. Por estas razones, hemos llegado a la conclusión de que la COVID-19 puede considerarse una pandemia […]”.

Debido a esta caracterización otorgada por la OMS, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución núm. 385[2] de 12 de marzo de 2020, por medio de la cual declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y adoptó las medidas sanitarias con el objeto de prevenir y controlar la propagación de la COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos.

Luego, mediante Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República declaró[3] el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de su vigencia[4], sin que haya sido prorrogado[5]. Posteriormente, el Presidente de la República con la firma de todos sus ministros declaró nuevamente el “Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”, a través del Decreto 637 de 6 de mayo de 2020[6], por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de su vigencia, según su artículo 1°, que tampoco fue prorrogada.

La declaratoria de emergencia económica, social y ecológica en los términos del artículo 215 de la Constitución Política, habilita al Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades y por la situación excepcional que la respalda, a expedir decretos legislativos con el fin de conjurar la crisis que llevó a su declaratoria. Estas normas tienen: i) fuerza y rango de ley, ii) su expedición está ligada directamente con el estado de emergencia[7] y iii) están sometidos a un control constitucional automático por parte de la Corte Constitucional.

En desarrollo de esa facultad temporal y excepcional, el Gobierno Nacional, con fundamento en la declaratoria de emergencia contenida en el precitado Decreto 417 de 2020, expidió, entre otros, el Decreto Legislativo 475 de 2020[8]. El MINISTERIO DE CULTURA remitió al Consejo de Estado la Circular núm. 07 de 9 de abril de 2020, con el fin de que se ejerciera el control inmediato de legalidad, habida cuenta que se expidió con apoyo en el Decreto Legislativo 475 de 2020.

II. ACTO OBJETO DE CONTROL El control inmediato de legalidad recae en la Circular núm. 07 de 9 de abril de 2020, cuyo contenido es del siguiente tenor: “CIRCULAR No 07 de 2020 DE: MINISTRA DE CULTURA PARA: Alcaldes y secretarios de cultura y hacienda municipales y distritales. ASUNTO: Alcance a Circular Nº 1 del 8 de abril de 2020 sobre lineamientos generales para la implementación del artículo 2º del Decreto 475 del 25 de marzo de 2020 – Destinación transitoria de los recursos de la contribución parafiscal cultural de espectáculos públicos de las artes escénicas (Ley 1493 de 2011) FECHA: 9 de abril de 2020.

Respetados alcaldes, secretarios de hacienda y cultura: De la manera más atenta, y dando alcance a la circular Nº 1 del 8 de abril de 2020, el Ministerio de Cultura se permite formular instrucciones adicionales dirigidas a garantizar el efectivo cumplimiento de las disposiciones contenidas en el artículo 2º del Decreto 475 de 2020 y la ejecución de los recursos de la contribución parafiscal de la Ley 1493 de 2011 de manera transitoria para apoyar al sector cultural de las artes escénicas en actividades de creación, formación virtual, producción y circulación de espectáculos públicos de artes escénicas en cualquier modalidad (presencial o virtual). 1.

Sobre la disposición de los recursos girados o que se giren al 31 de diciembre de 2020. El artículo 2º del Decreto 475 de 2020 establece que los distritos y municipios podrán destinar transitoriamente hasta el 30 de septiembre de 2021, los recursos derivados de la contribución parafiscal cultural a la boletería de los espectáculos públicos de las artes escénicas (Ley 1493 de 2011) girados o que se giren al 31 de diciembre de 2020 y que a la fecha de expedición del decreto no hayan sido comprometidos, ni obligados, ni ejecutados, para apoyar al sector cultural de las artes escénicas, en las actividades de creación, formación virtual, producción y circulación de espectáculos públicos de artes escénicas en cualquier modalidad (presencial o virtual).

En línea con lo expresado, los entes territoriales no se encuentran obligados a reintegrar en 2020 los recursos girados y no ejecutados de la contribución parafiscal de las artes escénicas, que hubiesen recibido hasta 2019; estos podrán ser invertidos en las actividades de creación, formación virtual, producción y circulación de espectáculos públicos de artes escénicas en cualquier modalidad (virtual o presencial).

Lo propio con los recursos que se giren en la presente vigencia. Teniendo en cuenta que el Ministerio de Cultura gira los recursos de la contribución parafiscal cultural a las cuentas exclusivas dispuestas para el efecto por parte de las secretarías de hacienda municipales y distritales (Ley 1493 de 2011, arts. 12 y 13), estas secretarías adelantarán con celeridad las acciones requeridas para lograr la apropiación de estos recursos en el presupuesto de la secretaría de cultura o la entidad que haga sus veces. 2.

Sobre las condiciones para definir las convocatorias. Si bien la competencia para definir el contenido específico y alcance de las mismas permanece en cabeza de los municipios y distritos en ejercicio de su autonomía, en el mismo espíritu en que está reglamentada la disposición de los recursos LEP en el Decreto 1080 de 2015, modificado por el Decreto 537 de 2017, a continuación se definen los criterios básicos a seguir para la eficaz implementación del artículo 2º del Decreto 475 de 2020. 1.

La definición de las líneas de inversión, los montos que se asignarán a cada una, y los proyectos beneficiarios debe hacerse a través de las respectivas secretarias de cultura de cada Municipio o distrito. Por su parte, según lo establecido en el artículo 13 de la Ley 1493 de 2011, compete a la entidad responsable de la cultura en cada municipio o distrito realizar la ejecución de los recursos de la contribución parafiscal cultural, tanto en su destinación tradicional como en su destinación transitoria. 2.

La selección de beneficiarios deberá hacerse por convocatoria pública y podrán participar personas naturales y jurídicas con ánimo o sin ánimo de lucro del sector de las artes escénicas, con domicilio fiscal en el municipio o distrito correspondiente, que desarrollen las actividades de “creación, formación virtual, producción y circulación de espectáculos públicos de artes escénicas en cualquier modalidad (presencial o virtual)”.

La entidad podrá abrir convocatorias específicas para personas jurídicas o para personas naturales, de acuerdo al objeto y la línea específica de la convocatoria. 3. El ente territorial debe definir criterios de las convocatorias y la selección de los beneficiarios que atiendan los principios de la función administrativa de que trata el artículo 209 de la Constitución nacional, y que a su vez garanticen la selección objetiva de las mejores propuestas.

Para el efecto, deberán tenerse en cuenta al menos los cuatro criterios esenciales que se enuncian a continuación, sin perjuicio de cualquier otro que el ente territorial estime pertinente para cumplir con los fines propuestos: A. Priorización: Teniendo en cuenta que en virtud del Decreto 417 de 2020 se declaró el Estado de Emergencia Social, Económica y Ecológica en todo el territorio nacional y que las medidas adoptadas en virtud de este Decreto, de las cuales hace parte el Decreto 475 de 2020, tienen por objeto “conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”, en las convocatorias se deberán tener criterios de priorización orientados a atender a la población de las artes escénicas del respectivo municipio o distrito, que se encuentre en condiciones de mayor vulnerabilidad social y económica como resultado de la crisis.

B. Segmentación: Dado que la destinación transitoria de los recursos de la contribución parafiscal es hasta el 30 de septiembre de 2021, las entidades responsables de cultura de los municipios y distritos podrán organizar distintas convocatorias en este lapso de tiempo, que atiendan las condiciones y medidas generales adoptadas para la crisis por el Gobierno Nacional, como la prohibición de realizar reuniones y aglomeraciones de más de 50 personas hasta el 30 de mayo de 2020 (Decreto 420 de 2020), lo cual impide adelantar convocatorias para procesos de circulación en dicho periodo de tiempo circunstancia que se debe armonizar con lo dispuesto en los decretos 457 y 531 de 20202 (sic) en busca de mitigar a mediano y largo plazo los efectos de la presente crisis.

C. Trayectoria de la persona natural o jurídica: deberá exigirse que la persona (natural o jurídica) proponente pertenezca al sector de las artes escénicas y evaluarse su trayectoria por medio de la presentación de soportes que den cuenta de la capacidad de ejecutar el proyecto y a su vez sean coherentes y razonables desde la perspectiva de los actores del sector de las artes escénicas y la línea que se pretende incentivar.

D. Evaluación del proyecto: Se deberá hacer una evaluación del proyecto presentado de acuerdo con criterios específicos previamente definidos en la convocatoria para garantizar la selección objetiva de los beneficiarios. Deberán mínimo definirse objetivos generales y específicos del proyecto, cronograma y presupuesto para su realización, resultados esperados en el sector de las artes escénicas. 4.

Los municipios y distritos publicarán los proyectos ganadores en todas las líneas ofertadas, para lo cual podrán disponer de medios físicos o electrónicos de amplia difusión nacional y/o territorial. 5. Las alcaldías municipales y distritales deberán establecer el/los mecanismo(s) idóneo(s) para la entrega de los recursos (contratos de apoyo, estímulos, fiducia, transferencias, etc.) de acuerdo al perfil de los beneficiarios. 6.

Las entidades responsables de cultura en el municipio o distrito harán la interventoría o supervisión pertinente a cada proyecto seleccionado y tendrán que tomar en cualquier caso todas las medidas de control y vigilancia para asegurar el adecuado uso de los recursos que sean asignados. 7. Los proyectos beneficiarios de los recursos de la contribución parafiscal cultural deberán ser registrados en línea a través del Portal Único de Espectáculos Públicos de las Artes Escénicas -PULEP- del Ministerio de Cultura.

El registro estará a cargo de las entidades responsables de cultura en el municipio o distrito. 8. En todo lo que no se oponga a la naturaleza y finalidad de lo dispuesto en el Decreto 475 de 2020, deberá darse aplicación a lo dispuesto en el Decreto 1080 de 2015, modificado por el Decreto 537 de 2017 y las resoluciones expedidas por el Ministerio de Cultura.

Teniendo en cuenta que el artículo 315 de la Constitución de 1991 determina que una de las atribuciones de los alcaldes es hacer cumplir la Constitución y la ley, los representantes legales de las entidades públicas y los funcionarios a cargo de los procesos administrativos, asumirán la responsabilidad disciplinaria que les corresponda en el marco de la Ley 734 de 2002, así como la responsabilidad penal y fiscal de conformidad con la normatividad existente.

Cordialmente, (Original firmado) CARMEN INÉS VÁSQUEZ CAMACHO Ministra de Cultura” III. TRÁMITE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Mediante proveído de 4 de mayo de 2020 se avocó su conocimiento y se ordenó impartir el procedimiento previsto en el artículo 185 del CPACA[9]. Igualmente, se invitó a las Universidades Javeriana, del Rosario y Nacional de Colombia, para que se pronunciaran sobre el acto objeto de control. 3.1 Intervenciones Ministerio de Cultura Indicó que expidió el acto objeto de revisión debido a las múltiples solicitudes de aclaración y conceptos elevados por diversos entes territoriales con ocasión de lo establecido en el artículo 2º del Decreto Legislativo 475 de 2020.

Expuso que la Circular tiene por objeto impartir los lineamientos para la aplicación uniforme del artículo 2º del Decreto Legislativo 475 de 2020, unificando criterios entre todos los responsables del sector cultural a nivel distrital y municipal, con la intención de lograr una mayor eficacia en la gestión de los recursos para atender la crisis generada por la pandemia.

Señaló que era necesario expedir la Circular para apoyar la gestión de los entes territoriales en la implementación de lo establecido en el decreto legislativo, definiendo unos lineamientos generales que fueran acordes con las normas contenidas en los decretos 1080 de 26 de mayo de 2015[10] y 537 de 30 de marzo de 2017[11], que regulan los aspectos de la Ley de Espectáculos Públicos.

Expuso que la Circular impartió lineamientos sobre el manejo y destinación de los recursos obtenidos mediante la contribución parafiscal, que a la fecha no hubieran sido comprometidos, obligados ni ejecutados; y que tales recursos debían ser orientados a apoyar al sector cultural de las artes escénicas, en las actividades de creación, formación virtual, producción y circulación de espectáculos públicos de las artes escénicas en cualquier modalidad (presencial o virtual).

Manifestó que la Circular precisó los criterios a seguir por las autoridades distritales y municipales en cuanto a las convocatorias para acceder a los beneficios del decreto legislativo, en lo relacionado con: i) la definición de las líneas de inversión a cargo de las autoridades municipales y distritales de cultura; ii) la selección de beneficiarios mediante convocatorias públicas en las cuales podrá participar cualquier tipo de persona que desarrolle actividades de creación, formación virtual, producción y circulación de espectáculos públicos de la artes escénicas en cualquier modalidad (presencial o virtual); iii) los parámetros de selección de los beneficiarios, para lo cual deberán tenerse en cuenta aspectos tales como trayectoria de los postulantes y calidad y objetivos de los proyectos; y, iv) la priorización de la población de las artes escénicas del territorio respectivo, que se encuentren en condiciones de mayor vulnerabilidad social y económica, producto de la crisis.

Igualmente, puso de presente que la Circular estableció parámetros generales sobre: i) la publicidad en el territorio de los proyectos ganadores en todos los medios que dispongan las entidades territoriales; ii) la entrega de los recursos para lo cual se tendrán en cuenta las condiciones de los beneficiarios, utilizando mecanismos tales como, contratos de apoyo, estímulos, fiducias, transferencias, entre otros; iii) la supervisión de todos los proyectos seleccionados y los mecánicos de vigilancia y control para el adecuado uso de los recursos; y iv) el registro de los proyectos beneficiados en el Portal Único de Espectáculos Públicos de las Artes Escénicas - PULEP del MINISTERIO DE CULTURA.

No hubo pronunciamiento alguno por parte de las Universidades Javeriana, del Rosario y Nacional de Colombia. IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Quinto Delegado ante esta Corporación luego de referirse a los antecedentes del caso, señaló que la Circular núm. 07 de 9 de abril de 2020 sí es objeto de control automático de legalidad, por cuanto: i) es un acto de contenido general pues instruye a los alcaldes distritales y municipales respecto de la forma de dar aplicación a lo dispuesto en el artículo 2º del Decreto 475 de 2020, sobre destinación transitoria de los recursos de la contribución parafiscal de espectáculos públicos de las artes escénicas, ii) se expidió en ejercicio de la función administrativa que le está atribuida al MINISTERIO DE CULTURA, conforme con lo previsto en el artículo 2º del Decreto Legislativo 475 de 2020, norma que adopta medidas especiales relacionadas con el sector cultura, dentro del estado de emergencia económica, social y ecológica y iii) se emitió como desarrollo del Decreto Legislativo 475 de 2020.

En el examen formal, destacó que en el acto objeto de control constan los datos mínimos para su identificación, la referencia expresa a las facultades que se ejercen y el objeto de estas. En relación con el examen material, indicó que: i) la norma no vulnera ni limita el núcleo esencial de ningún derecho fundamental, pues lo que pretende es brindar ayuda al sector cultural, el cual se ha visto seriamente golpeado con ocasión de las exigencias de confinamiento y aislamiento social que vienen siendo recomendadas por la pandemia; ii) el acto resultaba necesario para adoptar medidas encaminadas a prestar alivio y ayuda a uno de los sectores que más se ha visto perjudicado como es el cultural, dado que las medidas de confinamiento han impedido la realización de espectáculos públicos, toda vez que están prohibidas las aglomeraciones de personas; iii) su finalidad era atender la emergencia declarada por el Gobierno Nacional, ocasionada por la pandemia; iv) se ajusta al criterio de proporcionalidad, puesto que este acto administrativo modifica la destinación recursos de origen parafiscal destinados en principio al mantenimiento de los escenarios culturales, para utilizarlos de forma temporal en la financiación de proyectos y actividades culturales, con miras a garantizar el acceso a un mínimo vital móvil de las personas pertenecientes a este sector.

También explica la forma en que las personas interesadas pueden acceder a las convocatorias para tal fin y la manera en que habrán de desarrollarse y v) no contiene ninguna disposición discriminatoria como tampoco incurre en alguna de las prohibiciones previstas en el artículo 15 de la Ley 137 de 1994. Concluyó que las medidas adoptadas en la Circular núm. 07 de 9 de abril de 2020 no contradicen mandatos constitucionales o legales, y respetan los lineamientos señalados en la Ley 137 de 1994, por lo cual la encuentra ajustada a derecho.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 5.1 Competencia de la Sala De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 2 de junio de 1994, “Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia”, corresponde al Consejo de Estado realizar el control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Cabe señalar que de conformidad con el numeral 8 del artículo 111 del CPACA, dentro de las funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo está la de “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”.

Sin embargo, dicha Sala, en sesión virtual número 10, llevada a cabo el 1º de abril del año en curso, aprobó “asignar los controles inmediatos de legalidad a las salas especiales de decisión, de conformidad, entre otros, con los artículos 107, numeral 4, 185, numeral 1 y 111, numeral 8, del CPACA y 23, 29, numeral 3, y 42, del Acuerdo 080 de 2019”.

La Circular objeto de control fue expedida por el MINISTERIO DE CULTURA, autoridad del orden nacional, creada conforme con lo establecido en el artículo 66[12] de la Ley 397 de 7 de agosto de 1997[13]. Por lo anterior, el conocimiento del control inmediato de legalidad corresponde a esta Sala Ocho Especial de Decisión en la cual la consejera ponente, actúa como presidenta. 5.2 Problema Jurídico Corresponde a esta Sala determinar si la Circular núm. 07 de 9 de abril de 2020, es un acto de carácter general, expedido en observancia de las competencias a que aludió la MINISTRA DE CULTURA como autoridad administrativa y si desarrolló el decreto legislativo que invocó. Superado este estudio, la Sala se ocupará de examinar si el acto cumple con los requisitos formales y materiales, señalados por la Constitución, la ley estatutaria de estados de excepción y la jurisprudencia, a efectos de determinar si su contenido se ajusta al ordenamiento superior. 5.3 El Control Inmediato de Legalidad Se estatuyó como el medio judicial que el Constituyente dispuso para eliminar los excesos que se generen por el uso incorrecto de los denominados estados de excepción[14]; y con tal fin, atribuyó a los tribunales judiciales el examen de constitucionalidad de la declaratoria del estado de excepción y el ejercicio de los poderes subsiguientes que surgen para el ejecutivo.

Con esta delimitación no solo se precisaron los alcances y requisitos para la declaratoria de tales estados excepcionales, sino que se fijaron como inmediatos y obligatorios los controles judiciales de las normas expedidas bajo este estatus excepcional en los diferentes órdenes de la estructura del estado. Este enunciado normativo está previsto en los artículos 212, 213, 214 y 215, desarrollados por la Ley Estatutaria 137 de 1994[15], que tiene por objeto “regular las facultades atribuidas al Gobierno durante los Estados de Excepción”, la cual reitera que su ejercicio es posible en circunstancias extraordinarias que impidan el “mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”[16].

En los términos del artículo 20[17] de la citada Ley 137, el control inmediato de legalidad, de competencia de esta jurisdicción, opera respecto de actos de contenido general que son expedidos con ocasión y desarrollo de los decretos legislativos que se dictan en virtud de la declaratoria del estado de excepción, de manera que el acto a controlar automáticamente debe haberse dictado con posterioridad a dicha declaratoria.

En el caso bajo examen, este requisito se encuentra cumplido, por cuanto la Circular núm. 07 de 9 de abril de 2020 se dictó con posterioridad a la expedición del Decreto 417[18] de 17 de marzo de 2020, que declaró[19] la emergencia económica, social y ecológica por el término de 30 días calendario. 5.3.1 Presupuestos de procedibilidad Frente al examen de los requisitos de procedibilidad del control inmediato de legalidad, el artículo 20 de la Ley Estatutaria prevé los presupuestos que deben concurrir para efecto de adelantar el trámite judicial previsto en el artículo 185 del CPACA.

Sobre el particular, esta Corporación señaló: “[…] 35.1. Debe tratarse de un acto, disposición o medida de CONTENIDO GENERAL, ABSTRACTO E IMPERSONAL. 35.2. Que haya sido dictado en ejercicio de la función administrativa, que por lo anterior será mediante LA POTESTAD REGLAMENTARIA, dado que esta es la que da origen a actos de contenido general. 35.3.

Que el referido acto o medida TENGA COMO CONTENIDO EL DESARROLLO DE UN DECRETO LEGISLATIVO EXPEDIDO CON BASE EN CUALQUIER ESTADO DE EXCEPCIÓN (artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política) […]”[20] (Subrayas y negrillas fuera de texto). Respecto de los anteriores presupuestos, se precisa lo siguiente: i) Acto de contenido general, abstracto e impersonal: Este primer requisito identifica la naturaleza del acto que es sometido a examen.

Precisamente, el control inmediato de legalidad opera frente a determinaciones de carácter general, entendidas como aquellos reglamentos que el Gobierno (nacional o territorial) expide para hacer aún más concretas las medidas provisionales o permanentes, tendientes a superar las circunstancias en que se fundó el estado de emergencia declarado de acuerdo con los lineamientos que se adoptan a través de los decretos legislativos. ii) Dictado en ejercicio de la función administrativa: El control que se realiza opera respecto de decretos o normas de carácter general, que se expidan para la concreción de los fines dispuestos en los decretos legislativos que se dictan para conjurar el estado de excepción declarado.

El objetivo de este medio de control automático es verificar formal y materialmente el cumplimiento de los parámetros establecidos en el ordenamiento superior para su ejercicio, en tanto representa “una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales”[21] y constituye un mecanismo “que funge como una garantía adicional de los derechos del ciudadano y de la legalidad abstracta frente al ejercicio de los inusuales poderes del Ejecutivo durante los estados de excepción (letra e) del artículo 152 constitucional) […][22]”.

De acuerdo con estas precisiones jurisprudenciales, su propósito es examinar que las decisiones y/o determinaciones adoptadas en ejercicio de esa función administrativa se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos para su expedición. iii) Desarrollo de un decreto legislativo expedido en estado de excepción Esta exigencia se concreta en la necesidad de que el acto controlable desarrolle un decreto legislativo dictado, para el caso bajo examen, al amparo del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado.

Por ello, es necesario identificar que la disposición objeto de control se haya adoptado en ejercicio de estas potestades excepcionales, presupuesto que habilita a esta jurisdicción para realizar el control que le está asignado y que se caracteriza, según lo ha precisado esta Corporación[23], por ser: i) jurisdiccional, ii) automático e inmediato, iii) oficioso, iv) autónomo, v) integral, vi) compatible y coexistente y vii) hacer tránsito a cosa juzgada relativa[24].

Dicho análisis parte de la relación o conexidad que debe estar presente en los decretos legislativos emitidos para conjurar la declaratoria de emergencia social y las normas que se adoptan como desarrollo de estos, situación que impone a la jurisdicción identificar tales presupuestos para delimitar el ejercicio de las funciones que se atribuyen a las autoridades en el momento de su expedición, en razón a que es necesario establecer si fueron dictadas con ocasión de la situación excepcional en que se fundó la declaratoria de emergencia. 5.3.2 Análisis de procedibilidad del control automático Examinada la Circular núm. 07 de 9 de abril de 2020, se aprecia que este acto cumple en su totalidad con los precitados requisitos, en razón a que: i) Es un acto de contenido general.

Las determinaciones adoptadas por el MINISTERIO DE CULTURA en la Circular núm. 07 de 9 de abril de 2020, constituyen reglas generales[25] que la entidad fijó con la finalidad de impartir instrucciones adicionales a las establecidas en la Circular núm. 01 de 8 de abril de 2020[26] a todas las autoridades distritales y municipales sobre la aplicación del artículo 2° del Decreto Legislativo 475 de 2020 y la ejecución de la contribución parafiscal cultural obtenida de la boletería de los espectáculos públicos de las artes escénicas[27].

Lo anterior, con miras a precisar qué recursos podían destinarse a apoyar al sector cultural de las artes escénicas, en las actividades de creación, formación virtual, producción y circulación de espectáculos públicos de artes escénicas en cualquier modalidad y precisar algunas de las condiciones de las convocatorias para seleccionar los proyectos que se apoyarán, por lo que se cumple el presupuesto de generalidad que se exige al acto objeto de control. ii) Dictado en ejercicio de la función administrativa La Circular núm. 07 de 9 de abril de 2020 es manifestación del ejercicio de la función administrativa[28], en tanto al MINISTERIO DE CULTURA le corresponde, entre otras funciones, “promover el desarrollo cultural y el acceso de la comunidad a los bienes y servicios culturales según los principios de descentralización, participación y autonomía” y “fomentar y estimular la creación, la investigación, la actividad artística y cultural y el fortalecimiento de las expresiones culturales en todos los niveles territoriales”[29], de conformidad con lo previsto en el artículo 2° del Decreto 2120 de 15 de noviembre de 2018[30]. iii) Es desarrollo de un decreto legislativo expedido en estado de excepción. En relación con este presupuesto, corresponde hacer claridad que el control inmediato de legalidad tiene un límite exacto y se activa únicamente frente a aquellos actos administrativos de carácter general que son expedidos en desarrollo de decretos legislativos.

En efecto, el concepto de decreto legislativo no se extiende ni cobija otras normas que expida el Gobierno Nacional durante el tiempo que se encuentre vigente el estado de emergencia, habida cuenta que la función administrativa de que está investido el Presidente no se suspende y coexiste con las facultades excepcionales que se atribuye temporalmente, por virtud de dicha declaratoria.

Esta precisión es válida, porque el marco de competencias excepcionales es restringido y definido en su propósito y, por lo mismo, no puede confundirse con el ejercicio de las funciones que constitucionalmente le están asignadas al Presidente de la República en su calidad de suprema autoridad administrativa. En estos términos, es del caso traer a colación el siguiente pronunciamiento de la Corte Constitucional[31]: “[…] La Carta ha establecido precisos límites al ejercicio de las facultades del Gobierno durante el estado de emergencia, entre los cuales procede resaltar los siguientes: a) El estado de emergencia se podrá declarar por períodos hasta de treinta días, en cada caso, que sumados no excederán noventa días en el año calendario.     b) En el DECRETO DECLARATIVO el Gobierno debe señalar el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias, y convocará al Congreso si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término.  c) Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, el Presidente con la firma de todos los ministros podrá dictar “decretos con fuerza de ley”, destinados “exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”.   d) LOS DECRETOS LEGISLATIVOS que expida el Gobierno durante la emergencia, a diferencia de los dictados con fundamento en la declaratoria de conmoción interior, tienen vocación de permanencia, es decir, pueden reformar o derogar la legislación preexistente y poseen vigencia indefinida, hasta tanto el poder legislativo proceda a derogarlos o reformarlos, salvo cuando se trata de normas relativas a la imposición de tributos o modificación de los existentes, los cuales “dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente”.  e) LOS DECRETOS LEGISLATIVOS QUE SE DICTEN DURANTE EL ESTADO DE EMERGENCIA “DEBEN REFERIRSE A MATERIAS QUE TENGAN RELACIÓN DIRECTA Y ESPECÍFICA CON EL ESTADO DE EMERGENCIA” y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes, evento en el cual las medidas que se adopten dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso durante el año siguiente les otorgue carácter permanente. f) Mediante tales atribuciones el Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores. […]”   Este entendimiento resulta útil y necesario, por cuanto el control inmediato de legalidad responde al examen a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, bajo los principios de la Ley 137, que circunscriben el estudio de ajuste normativo a aquellos actos de carácter general que sean desarrollo de un decreto legislativo, es decir, que excluye de este control a los que no se ajusten a este criterio, caso en el cual su examen corresponderá por vía de acción, en ejercicio de los medios de control que cualquier ciudadano puede formular según el derecho previsto en el artículo 40[32] de la Constitución Política.

Descendiendo al asunto bajo examen, se advierte que la Circular núm. 07 de 9 de abril de 2020 se expidió por el MINISTERIO DE CULTURA con la finalidad de dar aplicación a lo establecido en el artículo 2° del Decreto Legislativo 475 de 2020, que autorizó a los distritos y municipios a destinar, transitoriamente, los recursos derivados de la contribución parafiscal cultural obtenidos de la boletería de los espectáculos públicos de las artes escénicas, no comprometidos o ejecutados, para apoyar a dicho sector cultural en las actividades de creación, formación virtual, producción y circulación de espectáculos públicos de artes escénicas en cualquier modalidad y a establecer mecanismos ágiles de selección de los proyectos beneficiados con tales recursos. 5.4 Examen formal de la Circular núm. 07 de 9 de abril de 2020 Superado el estudio de los presupuestos de procedibilidad del control inmediato de legalidad, se tiene que el acto objeto de control contiene los datos que permiten su identificación, a través de un número, la fecha de su expedición, la referencia expresa de las facultades que se ejercen, la normativa en que se fundamenta y la firma del funcionario que lo expidió. Asimismo, que se publicó en la página web[33] de la entidad. 5.5 Examen material de la Circular núm. 07 de 9 de abril de 2020 Procede entonces la Sala a examinar si la Circular núm. 07 de 9 de abril de 2020 i) se expidió en ejercicio de las competencias atribuidas a la MINISTRA DE CULTURA; ii) si supera el juicio de conexidad; iii) de prevalencia de los principios establecidos por el legislador estatutario y iv) si se ajustó al ordenamiento superior al que debió fundarse. 5.5.1 Examen sobre la competencia del funcionario que expidió el acto controlado La Circular núm. 07 de 9 de abril de 2020, se expidió por la MINISTRA DE CULTURA a quien, de conformidad con lo dispuesto en los numerales 1 y 6 del artículo 6° del Decreto 2120 de 2018, le corresponde, entre otras funciones, la de “formular y promover las políticas, planes, programas y proyectos del sector administrativo y ejercer las funciones de dirección, coordinación y control en las materias de su competencia” y “formular, coordinar y ejecutar la política del Estado en los temas de cultura y economía creativa, en concordancia con los planes y programas y liderar las acciones para su implementación”.

Con fundamento en tales atribuciones, la Sala considera que la MINISTRA DE CULTURA estaba autorizada, en ejercicio de las facultades de directora y coordinadora de las materias relacionadas con el sector cultura, para implementar los lineamientos generales en la aplicación del artículo 2° del Decreto Legislativo 475 de 2020. En efecto, su instrucción se ubica en dar alcance a la autorización a los entes territoriales para la destinación transitoria de la contribución parafiscal cultural obtenida de la boletería de los espectáculos públicos de las artes escénicas.

Y en desarrollo de esta, a fijar las condiciones de las convocatorias que deben adelantar los entes territoriales para que las personas que desarrollen actividades de creación, formación virtual, producción y circulación de espectáculos públicos de artes escénicas en cualquier modalidad (presencial o virtual), accedan a tales beneficios. 5.5.2 Examen de conexidad De la revisión de la Circular núm. 07 de 9 de abril de 2020, se advierte que la MINISTRA DE CULTURA en este acto dispuso medidas adicionales a las previstas en la Circular núm. 01 de 8 de abril de 2020[34], relativas a: i) precisar que los distritos y municipios no se encuentran obligados a reintegrar los recursos girados y no ejecutados, que se hubieren recibido hasta el año 2019, derivados de la contribución parafiscal cultural obtenida de la boletería de los espectáculos públicos de las artes escénicas, e ii) implementa lineamientos generales sobre las condiciones de las convocatorias que deben realizar los entes territoriales, en lo referente a la definición de las líneas de inversión, quiénes pueden participar en las mismas y sus criterios de selección. Para identificar esta relación, conviene examinar el contenido del artículo 2° del Decreto Legislativo 475 de 2020, que establece: “Artículo 2.

Destinación transitoria de los recursos de la contribución parafiscal de espectáculos públicos de artes escénicas. Los recursos derivados de la contribución parafiscal cultural a la boletería de los espectáculos públicos de las artes escénicas girados o que se giren al 31 de diciembre de 2020 a los municipios y distritos por el Ministerio de Cultura y que a la fecha de expedición de este decreto no hayan sido comprometidos, ni obligados, ni ejecutados, PODRÁN DESTINARSE TRANSITORIAMENTE, HASTA SEPTIEMBRE 30 DE 2021, PARA APOYAR AL SECTOR CULTURAL DE LAS ARTES ESCÉNICAS, en las actividades de creación, formación virtual, producción y circulación de espectáculos públicos de artes escénicas en cualquier modalidad (presencial o virtual).

Las secretarias de cultura o quien haga sus veces en los municipios y distritos podrán implementar mecanismos ágiles de selección de los proyectos que no deberán superar los 30 días calendario a partir de la vigencia de este decreto” (Negrillas fuera del texto). Las razones en las que se fundó el Decreto Legislativo 475 de 2020, para adoptar esta medida son las siguientes: “[…] la contribución parafiscal de los espectáculos públicos de las artes escénicas de que trata la Ley 1493 de 2011 tiene destinación específica orientada a la inversión en construcción, adecuación, mejoramiento y dotación de la infraestructura de los escenarios para los espectáculos públicos de las artes escénicas, por lo que se requiere adopción de una medida que faculte a los entes territoriales para destinar estos recursos con el fin de mitigar los efectos de la parálisis que presenta el sector.

Que dada la imposibilidad de realizar espectáculos públicos y la consecuente afectación económica de la población dedicada a estas actividades, resulta pertinente reorientar la destinación de los recursos de la contribución parafiscal de los espectáculos públicos de las artes escénicas de que trata la Ley 1493 de 2011 para apoyar al sector en las actividades de creación, formación virtual, producción y circulación en cualquier modalidad, sea presencial o virtual.

Lo anterior en razón a que los agentes culturales ya mencionados se encuentran seriamente impactados comprometiendo su mínimo vital […]” (Negrillas y subrayas fuera del texto). Teniendo en cuenta lo anterior, se aprecia que la Circular núm. 07 de 9 de abril de 2020 tiene conexidad con el Decreto Legislativo 475 de 2020, por cuanto imparte lineamientos generales sobre la destinación “transitoria” de los recursos no ejecutados por parte de los distritos y municipios respecto de la contribución parafiscal cultural obtenida de la boletería de los espectáculos públicos de las artes escénicas, dispuesta por el artículo 2° del citado decreto legislativo.

Resulta oportuno destacar que las contribuciones parafiscales, son una de las manifestaciones impositiva del Estado[35] y se originan para atender y beneficiar a individuos o grupos determinados en la generación de obras o gastos orientados a su protección. Sobre el particular la Corte Constitucional, en relación con la exequibilidad de la contribución de que trata el decreto legislativo, señaló: “[…] De otra parte, concluye la Corte que en el presente caso, se trata una contribución parafiscal proveniente de recursos endógenos de las Entidades Territoriales por cuanto (a) el sujeto activo, que son los productores de espectáculos de artes escénicas en los municipios o distritos, (b) el hecho generador, que corresponde a la boletería de los espectáculos de las artes escénicas de orden municipal o distrital, se genera en su integridad dentro del territorio del ente territorial;

(c) el sujeto pasivo o destinatario específico, que se refiere al sector de las artes escénicas municipales o distritales, que beneficia al mismo sector gravado o sector de las artes escénicas de carácter municipal o distrital; y (d) la administración de dichos recursos, será realizada por las correspondientes Entidades Territoriales en donde se genere el gravamen, a las cuales deberán entregarse o trasladarse los recursos; son características que llevan a colegir que se trata claramente de recursos endógenos de las Entidades Territoriales.

De esta manera, la misma ley determina que las rentas pertenecen al municipio o distrito, lo cual parece afianzar su condición de endógena; y a pesar de que el Ministerio de Cultura sea el recaudador, la totalidad de la contribución debe llegar de nuevo al municipio. (i) A este respecto, la Constitución distingue entre los ingresos propios de las Entidades Territoriales, los cuales constituyen recursos de carácter endógeno, y los recursos nacionales que son de carácter exógeno. Es de reiterar aquí, que si bien en este caso se trata de contribuciones parafiscales, frente a las cuales el Legislador tiene la potestad de determinar incluso la entidad que recaude y administre tales recursos […]”[36].

Esta delimitación es oportuna para afianzar la conexidad material existente entre el acto controlable y la causa que generó la expedición del decreto legislativo, que le sirve de fundamento, pues claramente las reglas que se establecen y que conciernen con la adopción de los lineamientos que fija el Ministerio de Cultura, en su condición de recaudador, promueven que se apliquen las directrices o lineamientos que se consideraron para afrontar en este sector la crisis producto de la pandemia. 5.5.3 Examen sobre los principios de la Ley 137 de 1994 Revisado el acto en su contexto, Sala examinará, bajo los mandatos de la Ley 137 de 1994[37], si el acto en la norma que es objeto de control atiende a los principios de: i) finalidad, ii) necesidad, iii) proporcionalidad e iv) intangibilidad de ciertos derechos y de no discriminación. 5.5.3.1 Principio de finalidad[38] De acuerdo con este principio, la norma debe estar encaminada a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, luego este examen responde a un análisis estricto de las determinaciones o medidas que encontró el Gobierno como esenciales para atender la situación excepcional.

En el presente caso, la MINISTRA DE CULTURA adoptó lineamientos generales para la aplicación del artículo 2° del Decreto 475 de 2020, consistentes en aclarar a los municipios y los distritos que no se encuentran obligados a reintegrar los recursos girados y no ejecutados, que se hubieren recibido hasta el año 2019, derivados de la contribución parafiscal cultural obtenida de la boletería de los espectáculos públicos de las artes escénicas.

Dicho lineamiento cumple con el propósito previsto en el Decreto 475 de 2020, por cuanto busca que los recursos provenientes de la contribución parafiscal cultural obtenida de la boletería de los espectáculos públicos de las artes escénicas que no hayan sido ejecutados, -incluidos los recursos entregados hasta el 31 de diciembre de 2019-, sean destinados transitoriamente por los municipios y los distritos para apoyar al sector cultural de las artes escénicas.

Y con tal fin, se autoriza para cubrir actividades de creación, formación virtual, producción y circulación de espectáculos públicos de artes escénicas en las modalidades, presencial o virtual, debido a la imposibilidad de realizar actividades culturales que impliquen la aglomeración de personas. Igualmente, estableció lineamientos generales sobre las condiciones de las convocatorias a realizarse por los entes territoriales para la entrega de los recursos y que se concretan en que: i) le compete a cada entidad responsable de la cultura en la entidad territorial, el ejecutar los recursos de la contribución parafiscal en su destinación habitual y/o transitoria; ii) podrán participar dentro la convocatoria las personas naturales o jurídicas que desarrollen actividades de “creación, formación virtual, producción y circulación de espectáculos públicos de artes escénicas en cualquier modalidad (presencial o virtual)”; y iii) como criterios de selección, estableció que, adicionalmente a lo previsto en la Circular núm. 01 de 2020, debía: 1) priorizarse a la población de las artes escénicas del respectivo municipio o distrito, que se encuentren en condiciones de mayor vulnerabilidad social y económica como resultado de la crisis; y 2) las convocatorias podían ser organizadas mientras durará la destinación transitoria de la contribución parafiscal, atendiendo las condiciones y medidas generales adoptadas por el Gobierno Nacional.

Los anteriores lineamientos cumplen con el propósito establecido en el Decreto Legislativo 475 de 2020, en razón a que delimitan como una de las reglas para adelantar las convocatorias que permitirán el acceso de estos recursos, que se apoye a este estamento cultural, con especial énfasis en la población que demuestre mayores condiciones de vulnerabilidad social o económica, criterios que debe considerar el ente territorial en la asignación de tales recursos. 5.5.3.2 Principio de necesidad[39] Este principio está orientado a evaluar que las medidas adoptadas representen esas herramientas urgentes, necesarias y vitales en la mitigación de la situación que justificó la declaratoria de emergencia. En este caso se satisface el requisito de necesidad, comoquiera que las medidas implementadas por la MINISTRA DE CULTURA garantizan la aplicación uniforme por parte de los municipios y distritos del artículo 2° del Decreto Legislativo 475 de 2020, en lo referente a que los recursos de la contribución parafiscal cultural de espectáculos públicos de las artes escénicas se destinen a quienes y por causa de la pandemia, han visto disminuidos sus ingresos.

Sobre el particular la Corte Constitucional, precisó:   “[…] (i) El artículo 2 del Decreto 475 de 2020 cumple con el juicio de finalidad, y también con el de conexidad material -desde la perspectiva interna como externa-, en tanto que responde de manera directa a las necesidades planteadas por el decreto declaratorio del estado de emergencia y las medidas concretas adoptadas en este artículo se corresponden con la finalidad general del decreto.

Es claro que el distanciamiento y aislamiento social, necesarios para combatir el COVID-19, según lo explicaron la OMS y las autoridades sanitarias nacionales, provocaron un grave impacto sobre la economía y la sociedad, que requería adoptar medidas financieras y tributarias. Ahora, como para la cultura y su expresión, el distanciamiento social ha implicado la parálisis de muchas actividades y procesos creativos, impactando empresas y organizaciones culturales que corren el riesgo de quiebras masivas, el artículo estudiado busca responder a esa crisis a través de un cambio de destinación de recursos parafiscales mediante la liberación de sumas de dinero que puedan ser destinadas preferentemente a promover nuevos procesos creativos presenciales o virtuales, destinados a apoyar a las artes escénicas.

Es evidente, en consecuencia, que la finalidad de la norma estudiada tiene relación cierta, inmediata y directa con la emergencia económica y con el objetivo general planteado por el Decreto 475 de 2020 […]”[40] (Subrayas y negrillas fuera del texto). En este sentido, si bien es cierto que la Circular núm. 01 de 2020 estableció unos parámetros generales para la aplicación de lo dispuesto en el Decreto Legislativo 475 de 2020, también lo es que las entidades territoriales pidieron claridad sobre las vigencias de los recursos que les fueron trasladados a efectos de dar cumplimiento a la destinación transitoria autorizada, lo que llevó a la MINISTRA DE CULTURA, en ejercicio de las competencias atribuidas, a adoptar lineamientos generales en la ejecución y entrega de estos dineros.

En efecto, la Circular núm. 07 de 2020 aclaró sobre la destinación que las entidades territoriales podían darle a los recursos asignados y no ejecutados de la contribución parafiscal, sobre las cuales no se pronunció la Circular núm. 01 de 2020, y estableció los lineamientos generales que debían considerarse en la elaboración de las convocatorias públicas dirigidas a las personas naturales o jurídicas que desarrollen las actividades descritas en el artículo 2° del Decreto Legislativo, para acceder a este beneficio. 5.5.3.3 Principio de proporcionalidad[41] Este principio está relacionado con el estudio de la proporcionalidad de las medidas, consistente en “examinar su necesidad, idoneidad y conducencia para lograr los fines que el Ejecutivo se propone, así como la repercusión de las medidas en términos de derechos fundamentales y otros principios constitucionales"[42].

En este punto, debe considerarse que las medidas implementadas por la MINISTRA DE CULTURA cumplen con el requisito de proporcionalidad, por cuanto se encuentran dentro de los parámetros establecidos por el artículo 2° del Decreto Legislativo 475 de 2020, y se orientan a mitigar la afectación económica de las personas que se dedican a las actividades de creación, formación virtual, producción y circulación de espectáculos públicos de artes escénicas en cualquier modalidad, por la pandemia y la imposibilidad de realizar espectáculos que implican, generalmente, la conglomeración de personas.

Los lineamientos adoptados mediante el acto controlado, contribuyen a que los entes territoriales al poner en marcha las convocatorias dispuestas para la entrega de estos beneficios, además de determinar la cantidad de recursos disponibles, examinen bajo los criterios de distribución, cuáles de las personas (naturales o jurídicas) postuladas pertenecientes al estamento cultural cumplen los requisitos para acceder a su entrega.

Como ya se indicó, con tal fin, el Ministerio fijó lineamientos generales sobre: i) las condiciones de las convocatorias que deben realizar los entes territoriales en lo referente a la definición de las líneas de inversión; ii) las características a acreditar por los participantes y iii) los criterios de selección, requerimientos que constituyen parámetros adecuados e idóneos para la aplicación del artículo 2° del Decreto Legislativo 475 de 2020.

En este orden, con el acto objeto de control: i) se reafirma que corresponde al órgano competente del sector cultura, en cada ente territorial, ejecutar los recursos de la contribución parafiscal, en concordancia con el artículo 2.9.2.4.3. del Decreto 1080 de 26 de mayo de 2015[43]; ii) se precisa que los recursos de la contribución parafiscal deben destinarse a las actividades previstas en el artículo 2° del Decreto Legislativo 475 de 2020, concernientes a la de creación, formación virtual, producción y circulación de espectáculos públicos de artes escénicas en cualquier modalidad (presencial o virtual), con miras a ayudar a la población del sector cultura que desarrolle dichas actividades del respectivo municipio o distrito, y iii) se prioriza, aquella población que se encuentre en condiciones de mayor vulnerabilidad social y económica como resultado de la crisis.

Lo anterior, pone de manifiesto que los objetivos del acto bajo estudio están acordes con el Decreto que le sirvió de fundamento y respecto del cual, la Corte Constitucional puntualizó[44]: “[…] 52. El artículo 2 del Decreto 475 de 2020, dispuso que los recursos que antes formaban parte de aquellos parafiscales destinados a la construcción o mejoramiento de escenarios, podrían ser ahora invertidos y utilizados en proyectos culturales, dentro del mismo sector.   52.1.

Sobre este punto la Corte Constitucional encontró que la medida responde de manera directa a las necesidades planteadas por el decreto que declaró el estado de excepción, en tanto que el impacto económico a las empresas y organizaciones culturales que corren el riesgo de una quiebra masiva y con el fin de promover nuevos procesos creativos presenciales o virtuales destinados a apoyar a las artes escénicas, admitió el cambio de destinación de ciertos recursos parafiscales hacia el apoyo y la creación de proyectos culturales.

Por estas razones se consideró que la norma, cumple de acuerdo con esta sentencia, los juicios de finalidad, conexidad material y motivación.   52.2. También con los de ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, incompatibilidad, no discriminación y proporcionalidad, por no ser una medida arbitraria, no restringir derechos, no afectar derechos intangibles, no ser abiertamente desproporcionada y no comprometer prima facie el ordenamiento jurídico […]”. 5.5.3.4 Principio de intangibilidad de ciertos derechos[45] y no discriminación[46] En lo que respecta a estos principios, la Sala considera que la decisión adoptada por la MINISTRA DE CULTURA no desconoce derechos de carácter fundamental, pues su principal motivación es dar aplicación a lo previsto en el artículo 2° del Decreto Legislativo 475 de 2020, con miras a “reorientar la destinación de los recursos de la contribución parafiscal de los espectáculos públicos de las artes escénicas de que trata la Ley 1493 de 2011 para apoyar al sector en las actividades de creación, formación virtual, producción y circulación en cualquier modalidad, sea presencial o virtual”.

En cuanto a la no discriminación, se tiene que la medida adoptada por la MINISTRA DE CULTURA no vulnera dicho principio, pues los lineamientos establecidos en la Circular núm. 07 de 2020, tienen por finalidad brindar un estímulo a las personas naturales o jurídicas que desarrollan actividades de creación, formación virtual, producción y circulación de espectáculos públicos de artes escénicas en cualquier modalidad, afectadas en su mínimo vital por la pandemia y la imposibilidad de realizar actividades que impliquen aglomeraciones, cuyos criterios definidos constituyen parámetros necesarios para la mejor distribución de los recursos, sin que ello implique una situación de exclusión para los postulantes. 5.5.4 Examen sobre el juicio de legalidad Finalmente y en razón a que este control supone un análisis integral, no completo ni absoluto del ordenamiento jurídico, encuentra la Sala que la Circular núm. 07 de 2020 se ajusta a la legalidad, pues las decisiones adoptadas sobre la destinación transitoria de los recursos de la contribución parafiscal de espectáculos públicos de las artes escénicas, son desarrollo del artículo 2° del Decreto Legislativo 475 de 2020 y encuentran justificación en la competencia del funcionario que lo expidió y en las normas superiores que se analizaron frente a los principios que orientan la Ley 137 de 1994, lo que impone declararla ajustada a derecho.

En mérito de lo expuesto, la Sala Especial de Decisión 8, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR AJUSTADA A DERECHO la Circular núm. 07 de 9 de abril de 2020, sobre el “Alcance a Circular Nº 1 del 8 de abril de 2020 sobre lineamientos generales para la implementación del artículo 2º del Decreto 475 del 25 de marzo de 2020 – Destinación transitoria de los recursos de la contribución parafiscal cultural de espectáculos públicos de las artes escénicas (Ley 1493 de 2011)”, expedida por el MINISTERIO DE CULTURA, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR por correo electrónico a la MINISTRA DE CULTURA y a los demás intervinientes. Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala Especial de Decisión 8 en sesión realizada en la fecha. | | | | | | | | | |NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN |MILTON CHAVES GARCÍA | |Presidenta |Con salvamento de voto | | | | | | | | | | |CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | | | | | | | |JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ | CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA OCTAVA ESPECIAL DE DECISIÓN SALVAMENTO DE VOTO DEL CONSEJERO MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01510-00(CA) Actor: MINISTERIO DE CULTURA Demandado: CIRCULAR 07 DEL 9 DE ABRIL DE 2020 SALVAMENTO DE VOTO DEL CONSEJERO MILTON CHAVES GARCÍA A LA SENTENCIA DEL 20 DE NOVIEMBRE DE 2020, C.P. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN [pic] Con el debido respeto, me aparto de la decisión mayoritaria porque considero que la Sala debió declarar la ilegalidad de la Circular 01 de 2020 del ministerio de cultura.

De conformidad con la Ley 1493 de 2011, que creó la contribución parafiscal de los espectáculos públicos de las artes escénicas, el sujeto activo de este tributo y su administrador son los municipios y distritos. Sus beneficiarios o destinatarios es el gremio de las artes escénicas. El ministerio de cultura tiene una función de recaudador y de verificación, pero no administra los recursos que genera la contribución. Esta Ley dispone que el ministerio de cultura, pero se entregan o trasladan a los entes territoriales para su administración, como lo precisó la corte constitucional:[47] “El gravamen impuesto, si bien será recaudo por el Ministerio de Cultura, será entregado o trasladado a los correspondientes entes territoriales para su administración, de forma tal que la administración de estos recursos se encuentra en cabeza del municipio o distrito del cual provengan los dineros originados en el hecho generador, y serán destinados al sector de las artes escénicas en el correspondiente municipio o distrito, respetando por tanto los intereses del sector y la representación e intervención de las Entidades Territoriales correspondientes en la administración de esos recursos.” En ese orden de ideas, la ministra de cultura no tiene la potestad de instruir a alcaldes y secretarios de hacienda municipales o distritales sobre la manera en que los entes territoriales deben manejar los recursos provenientes de la contribución parafiscal y, por tanto, la circular enjuiciada debió retirarse del ordenamiento jurídico.

En los anteriores términos dejo expresadas las razones de mi salvamento de voto. (Con firma electrónica) MILTON CHAVES GARCÍA ----------------------- [1] https://www.who.int/es/dg/speeches/detail/who-director-general-s- opening-remarks-at-the-media-briefing-on-covid-19---11-march-2020 [2] Fue objeto de modificación por la Resolución 0000844 de 2020 “Por la cual se prorroga la emergencia sanitaria por el nuevo Coronavirus que causa la COVID -19, se modifica la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, modificada por la Resoluciones 407 y 450 de 2020 y se dictan otras disposiciones“, en el sentido de extender la emergencia sanitaria hasta el 31 de agosto de 2020.

Posteriormente se expidió la Resolución 1462 de 2020, la que extendió esta medida hasta el próximo 30 de noviembre de 2020. [3] según el artículo 1° del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020. [4] La Justificación de la medida se aprecia en los siguientes términos: “[…] Que por las anteriores motivaciones y ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional, en particular, aquellas que permitan acudir a mecanismos de apoyo al sector salud, y mitigar los efectos económicos que está enfrentando el país. […]” [5] La Corte Constitucional mediante Sentencia C-145 de 20 de mayo M.P. José Fernando Reyes Cuartas, declaró la exequibilidad del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, “Por el cual se declara un estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional”. [6] Corresponde a razones que motivaron la declaratoria, entre otras, las siguientes: “[…] Que por las anteriores motivaciones y ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias y extraordinarias dispuestas en el Decreto 417 de 2020, con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica, social y de salud generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias adicionales que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional.

Que la adopción de medidas de rango legislativo -decretos legislativos-, autorizada por el Estado de Emergencia, busca fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, mediante la protección a los empleos, la protección de las empresas y la prestación de los distintos servicios para los habitantes del territorio colombiano, así como la mitigación y prevención del impacto negativo en la economía del país […]”. [7] La Corte constitucional sobre el particular y en Sentencia C-193/11 señaló: “[…] Los decretos legislativos que desarrollan poderes de excepción deben guardar estrecha relación con el Estado de Excepción que los sustenta: deben dirigirse a superar la crisis o alteración de la normalidad; solo pueden contener medidas relacionadas con la emergencia; el ejercicio de los poderes debe guardad proporción con la gravedad de los hechos fundamento de la excepcionalidad - especialmente en la limitación de los derechos constitucionales- (CP, 215, 214.1,2); y las medidas -que entrañan la suspensión de leyes incompatibles con la excepcionalidad- han de ser necesarias o indispensable para lograr el fin del estado de excepción (Ley 137/94, art 11). […]”.

M.P. Mauricio González Cuervo. [8] “Por el cual se dictan medidas especiales relacionadas con el sector Cultura, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. La Corte Constitucional mediante Sentencia C-153-20 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, declaró exequible este Decreto. [9] Se ordenaron las notificaciones de rigor, la fijación y la publicación de un aviso en la página web de la Corporación sobre la existencia de este medio de control, con el propósito de garantizar la participación ciudadana. [10] “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Cultura”. [11] “Por el cual se reglamenta la Ley 1493 de 2011, se modifica el Decreto 1080 de 2015 único reglamentario del sector cultura y el Decreto 1625 de 2016 único reglamentario en materia tributaria, se definen normas sobre el registro de productores de espectáculos públicos de las artes escénicas, la emisión y control de boletería electrónica para los espectáculos públicos de las artes escénicas, la inversión y el seguimiento de la contribución parafiscal cultural y se dictan otras disposiciones” [12] “[…]

ARTÍCULO 66. - Ministerio de Cultura. Créase el Ministerio Cultura como organismo rector de la cultura, encargado de formular, coordinar, ejecutar y vigilar la política del Estado en la materia en concordancia con los planes y programas de desarrollo, según los principios de participación contemplados en esta Ley. El Ministerio de Cultura tendrá a su cargo, además de las funciones previstas en la presente ley, el ejercicio de las atribuciones generales que corresponde ejercer a los Ministerios, de conformidad con el Decreto 1050 de 1968.

El Ministerio de Cultura seguirá en orden de precedencia al Ministerio de Transporte. El Ministerio de Cultura será miembro, con derecho a voz y voto del Consejo Nacional de Política Económica y Social, CONPES […]”. [13] “Por la cual se desarrollan los Artículos 70, 71 y 72 y demás Artículos concordantes de la Constitución Política y se dictan normas sobre patrimonio cultural, fomentos y estímulos a la cultura, se crea el Ministerio de la Cultura y se trasladan algunas dependencias”. [14] Al respecto la Corte Constitucional precisó: “2.1.

Los artículos 212 a 215 de la Constitución Política consagran los llamados “Estados de Excepción”, dividiéndolos en tres instituciones claramente diferenciables: (i) el Estado de Guerra Exterior (C.P. art. 212), (ii) el Estado de Conmoción Interior (C.P. art. 213), y (iii) el Estado de Emergencia (C.P. art. 215). 2.2. Según lo ha puesto de presente esta Corporación, la regulación constitucional de los estados de excepción responde a la decisión del Constituyente de garantizar la vigencia y eficacia de la Carta, aún en situaciones de crisis o de anormalidad, cuando por razón de su gravedad, tales situaciones no puedan ser conjuradas a través de los medios ordinarios de control con que cuenta el Estado.

En estos casos, la institución de los estados de excepción, le otorga poderes excepcionales y transitorios al Gobierno Nacional, materializados en el reconocimiento de atribuciones legislativas extraordinarias, que le permiten a éste adoptar las medidas necesarias para atender, repeler y superar la crisis o anormalidad surgida.  2.3. Como respuesta al uso abusivo que históricamente se le dio en Colombia al régimen de excepción o anormalidad, el Constituyente de 1991 decidió introducirle importantes modificaciones con el fin de ajustar dicha institución a los condicionamientos propios del Estado Social de Derecho.

Se configuró así una nueva regulación para los estados de excepción, dirigida a garantizar su carácter restrictivo, excepcional y transitorio y, además, se determinaron expresamente los límites a que esos estados se hallan sometidos. Esto, por cuanto el Constituyente tuvo claro “que ni siquiera en los estados de anormalidad le asisten facultades ilimitadas al poder ejecutivo.

Por el contrario, ella parte del supuesto que precisamente en ese tipo de situaciones el Gobierno debe resistir la tentación del abuso y de allí que necesariamente deba sujetarse a los parámetros impuestos en la Carta”[6].  2.4. Dentro del propósito de ajustar los estados de excepción a la nueva concepción de Estado, la propia Constitución de 1991 se ocupó de fijar las directrices principales para su aplicación, e igualmente, de señalar los límites institucionales, formales y materiales para su ejercicio (arts. 212 a 215).

Con ese mismo objetivo, le reconoció facultades precisas al legislador para que, por medio de una ley de naturaleza estatutaria (C.P. art. 154), procediera a desarrollar y fijar el ámbito de aplicación material de los Estados de Excepción, cometido que se cumplió con la expedición de la Ley 137 de 1994 […]” Sentencia C-218-2011. C.P. Magistrado Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo [15] “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia” [16] “ARTÍCULO 2o.

OBJETO DE LA LEY. La presente Ley tiene por objeto regular las facultades atribuidas al Gobierno durante los Estados de Excepción. Estas facultades sólo podrán ser utilizadas cuando circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado. La Ley también tiene por objeto establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno así como las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales.” [17] “Control de legalidad.

Las MEDIDAS DE CARÁCTER GENERAL que sean DICTADAS EN EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA y como DESARROLLO DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS DURANTE LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.” [18] La declaratoria de emergencia adoptada por el Decreto 417 de 2020 no fue prorrogada; sin embargo, el Presidente expidió con posterioridad el Decreto 637 de 6 de mayo de 2020, por medio del cual declaró nuevamente el estado de emergencia durante una vigencia de 30 días. [19] “Artículo 1.

Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto” [20] Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera. Sentencia de 26 de septiembre de 2019. Radicación número: 11001-03- 24-000-2010-00279-00.

Actora: Blanca Cecilia Sarmiento de Ramírez. Demandado: Nación – Ministerio de la Protección Social (Hoy Ministerio de Salud y Protección Social) C.P. Hernando Sánchez Sánchez. [21] Corte Constitucional, Sentencia C- 179 del 13 de abril de 1994, Magistrado Ponente: Dr. Carlos Gaviria Díaz. [22] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de octubre de 2009, Rad.: 2009 – 00549, Consejero Ponente: Dr. Mauricio Fajardo Gómez. [23] Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia del 5 de marzo de 2012 Radicación número: 11001-03-15-000-2010- 00369-00(CA) Actor: Gobierno Nacional C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. [24] Al respecto la sentencia citada señala: “[…] En oportunidades anteriores, la Sala ha definido como características del control inmediato de legalidad las siguientes: a) Es un proceso judicial porque el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para examinar la legalidad de los actos administrativos proferidos en ejercicio de la función administrativa que desarrolla los decretos.

De ahí que la providencia que decida el control de legalidad tenga las características de una sentencia judicial. b) Es automático e inmediato porque tan pronto se expide el acto administrativo general, el Gobierno Nacional debe enviarlo para que se ejerza el control correspondiente. En caso de que el Gobierno no lo envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control de tal acto.

Por lo tanto, ni siquiera es necesario que el acto se haya divulgado. c) Es autónomo, toda vez que es posible que se controlen los actos administrativos antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan. d) Es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del estado de excepción. En principio, podría pensarse que el control integral supone que el acto administrativo general se confronta frente a todo el ordenamiento jurídico.

Sin embargo, debido a la complejidad del ordenamiento jurídico, el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137. En el último tiempo, la Sala Plena[25] ha venido precisando que el control es compatible con la acción pública de nulidad (artículo 84 del C.C.A), que puede intentar cualquier ciudadano para cuestionar los actos administrativos de carácter general.

De modo que el acto administrativo puede demandarse en acción de nulidad, posteriormente, siempre que se alegue la violación de normas diferentes a las examinadas en el trámite del control inmediato de legalidad. Por igual, la acción de nulidad por inconstitucionalidad, prevista en el artículo 237- 2 de la C.P., resulta apropiada para cuestionar la validez de los actos administrativos expedidos en desarrollo de los decretos legislativos y a la luz de la Constitución. Por eso, si bien el control pretende ser integral, no es completo ni absoluto. e) La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa.

En cuanto a esta característica, la Sala ha dicho[26]: “Por ello los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. En síntesis, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de legalidad limitado dado su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a la justicia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y -por lo mismo- no empecé (sic) ni es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma […].” Esta providencia alude en su texto original, entre otras a los siguientes fallos: “Ver, entre muchas otras, sentencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 28 de enero de 2003, exp. 2002-0949-01, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, exp. 2003-0472-01, M.P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, exp. 2009-00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009-0732-00, M.P. Enrique Gil Botero. [27] Sobre el particular, la Sección Primera de esta Corporación, señaló: “[…] La diferencia entre los actos de contenido particular y general depende del grado de indeterminación que tengan los sujetos destinatarios del mismo, como lo ha precisado esta Sala: ‘Para diferenciar un acto administrativo general de uno particular es necesario tener presente los siguientes aspectos: El acto administrativo se entiende, entre otras perspectivas, como una decisión adoptada o expedida en función administrativa a través de la cual la autoridad crea, modifica o extingue una posición de una persona o conjunto de personas determinadas o indeterminadas frente a una norma de derecho (situación jurídica).

El acto singular o particular no necesariamente tiene un destinatario único, por cuanto puede ir dirigido tanto a una persona como a un grupo determinado de personas; en tanto que el acto general se expide siempre para un grupo indeterminado de personas a quienes se les crea, modifica o extingue una situación jurídica, dependiendo de las conductas o roles que ellas mismas asuman […]” Sentencia del 18 de junio de 2015.

Expediente núm. 2011-00271- 00. Acción: Nulidad. C.P. María Elizabeth García González. [28] Dicha circular fue declarada ajustada a derecho por la Sala Especial de Decisión núm. 6 de lo Contencioso Administrativo, mediante sentencia de 18 de junio de 2020, proceso identificado con el núm. único de radicación 11001-03-15-000-2020-1509-00. [29] Su definición es la siguiente, según el artículo 3° de la Ley 1493 de 2011: “a) Espectáculo público de las artes escénicas.

Son espectáculos públicos de las artes escénicas, las representaciones en vivo de expresiones artísticas en teatro, danza, música, circo, magia y todas sus posibles prácticas derivadas o creadas a partir de la imaginación, sensibilidad y conocimiento del ser humano que congregan la gente por fuera del ámbito doméstico.[…]” [30] La Jurisprudencia de la Corte Constitucional la define como “[…] el conjunto de tareas y de actividades que deben cumplir los diferentes órganos del Estado, con el fin de desarrollar sus funciones y cumplir sus diferentes cometidos y, de este modo, asegurar la realización de sus fines.

(Sentencias C-631 de 1996 y C-564 de 1997). Dicho de otra manera, la función administrativa es la acción desarrollada por las entidades y autoridades competentes para materializar los fines del Estado y servir al bien común” (La Corte también se ha pronunciado en múltiples ocasiones al respecto en las sentencias C-071 de 1994, C-431 de 2000, C-629 de 2003, T- 142 de 2006, T-699A de 2011 y C-300 de 2012, entre otras)[…].

Sentencia T- 648-2013 M.P. Mauricio González Cuervo. [31] “Artículo 2º. Funciones generales del Ministerio de Cultura. Son funciones generales del Ministerio de Cultura además de las dispuestas en el artículo 59 de la Ley 489 de 1998 y la Ley 397 de 1997, las siguientes: 1. Proteger, conservar, rehabilitar y divulgar el Patrimonio Cultural de la Nación como testimonio de la identidad cultural nacional, tanto en el presente como en el futuro. 2.

Fomentar y preservar la pluralidad y diversidad cultural de la Nación. 3. Promover el desarrollo cultural y el acceso de la comunidad a los bienes y servicios culturales según los principios de descentralización, participación y autonomía. 4. Fomentar y estimular la creación, la investigación, la actividad artística y cultural y el fortalecimiento de las expresiones culturales en todos los niveles territoriales […]”. [32] “Por la cual se modifica la estructura del Ministerio de Cultura”. [33] Corte Constitucional.

Sentencia C-145-09. C.P. Nilson Pinilla Pinilla. [34] “Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede: […] 6. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley […]” [35] Consultada en la página web del MINISTERIO DE CULTURA: https://pulep.mincultura.gov.co/normativa1/CIRCULAR%207%202020%20destinacio% CC%81n%20transitoria%20LEP.pdf [36] Este acto se remitió para control inmediato de legalidad a esta Corporación bajo el radicado núm. 11001-03-15-000-2020-01509-00 y se declaró ajustado al ordenamiento jurídico mediante fallo dictado por la Sala Especial N° 6 de Decisión, el 17 de junio de 2020.

C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. [37] Sobre el particular la Corte Constitucional destaca: “[…] En nuestro ordenamiento jurídico la figura de la parafiscalidad constituye un instrumento para la generación de ingresos públicos, caracterizado como una forma de gravamen que se maneja por fuera del presupuesto -aunque en ocasiones se registre en él- afecto a una destinación especial de carácter económico, gremial o de previsión social, en beneficio del propio grupo gravado, bajo la administración, según razones de conveniencia legal, de un organismo autónomo, oficial o privado.

No es con todo, un ingreso de la Nación y ello explica porque no se incorpora al presupuesto nacional, pero no por eso deja de ser producto de la soberanía fiscal, de manera que sólo el Estado a través de los mecanismos constitucionalmente diseñados con tal fin (la ley, las ordenanzas y los acuerdos) puede imponer esta clase de contribuciones como ocurre también con los impuestos.

Por su origen, como se deduce de lo expresado, las contribuciones parafiscales son de la misma estirpe de los impuestos o contribuciones fiscales, y su diferencia reside entonces en el precondicionamiento de su destinación, en los beneficiarios potenciales y en la determinación de los sujetos gravados […]”. Corte Constitucional C-132 de 2009.

M.P. Nilson Pinilla Pinilla. [38] Corte Constitucional. Sentencia C-615-2003 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [39] “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia” [40] Ley 137/94. “ARTÍCULO 10. FINALIDAD. Cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos”. [41] Ley 137/94.

“ARTÍCULO 11. NECESIDAD. Los decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente”. [42] Corte Constitucional. Sentencia C-153-2020. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [43] Ley 137/94.

“ARTÍCULO 13. PROPORCIONALIDAD. Las medidas expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar. La limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad” [44] Sentencia C-145 de 2009 M.P. Nilson Pinilla Pinilla.

Citada en la Sentencia C-911-10 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [45] “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Cultura”. [46] Corte Constitucional. Sentencia C-153-2020. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [47] Ley 137/94. “[…] ARTÍCULO 4o. DERECHOS INTANGIBLES. De conformidad con el artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos, y los demás tratados sobre la materia ratificados por Colombia, durante los estados de excepción serán intangibles: el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia, los derechos del niño, a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas civiles; el derecho al habeas corpus.

Tampoco podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos. De conformidad con el literal b) del artículo 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos, ninguna disposición de la Convención, puede ser interpretada en el sentido de limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados partes o de acuerdo con otra Convención en que sea parte uno de estos Estados. [48]

ARTÍCULO 14. NO DISCRIMINACIÓN. Las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción, no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica. Lo anterior no obsta para que se adopten medidas en favor de miembros de grupos rebeldes para facilitar y garantizar su incorporación a la vida civil. <Inciso CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE> La Procuraduría General de la Nación, en desarrollo de su función constitucional, velará por el respeto al principio de no discriminación consagrado en este artículo, en relación con las medidas concretas adoptadas durante los Estados de Excepción. Para ello tomará medidas, desde la correctiva, hasta la destitución, según la gravedad de la falta y mediante procedimiento especial, sin perjuicio del derecho de defensa. [49] Corte Constitucional, Sentencia C-615 del 4 de septiembre de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.