ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Niega / MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / FALLA EN EL SERVICIO DE SEGURIDAD / AUTO QUE DECLARÓ LA CADUCIDAD PARCIAL DE LA DEMANDA / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO / VIOLACÍON DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN / INADECUADA APLICACIÓN DE LA SENTENCIA DE UNIFICACIÓN DE 29 DE ENERO DE 2020 - No configuración [C]orresponde a la Sala decidir si la providencia del 16 de octubre de 2020, dictada por el Tribunal Administrativo de Bolívar, incurrió en defecto fáctico, en violación directa de la Constitución política o en aplicación indebida del precedente fijado en la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado.
(…) [A] juicio de la Sala, la decisión acusada no vulneró lo derechos fundamentales invocados ni desconoció las reglas de unificación de la sentencia del 29 de enero de 2020 cuando concluyó que, desde el momento de la muerte del señor [P.N.M.], los demandantes pudieron advertir la posible existencia de una omisión por parte del Estado frente al deber de protección y seguridad y, por ende, la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial.
En efecto, como se señaló en la providencia cuestionada, la demanda de reparación directa se estructuró a partir de la ausencia de la Fuerza Pública en la vereda Arroyito de María del municipio de San Jacinto (Bolívar). Para los demandantes, la ausencia del Estado permitió que, el 17 de mayo de 2001, un grupo de paramilitares se tomaran esa zona, hecho que tuvo como resultado la muerte del señor [N.M.].
(…) Siendo así, la Sala encuentra que el tribunal demandado siguió las reglas 1 y 2 de la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, que establecieron que la acción de reparación directa está sujeta al término de caducidad, cuando el hecho que se invoca como generador del daño es un delito de lesa humanidad o un crimen de guerra, bajo el entendido de que el plazo de dos años para acudir a la jurisdicción se cuenta desde el momento en que los afectados conocieron o debieron conocer la participación (por acción u omisión) del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle la responsabilidad al Estado.
(…) En todo caso, conviene decir que entre el hecho dañoso (18 de mayo de 2001) y la interposición de la demanda de reparación directa (28 de agosto de 2015) transcurrieron más de 14 años y los demandantes no señalaron alguna circunstancia específica que les hubiese impedido materialmente acudir a la jurisdicción. (…) Queda resuelto el problema jurídico propuesto: la providencia del 16 de octubre de 2020, dictada por el Tribunal Administrativo de Bolívar, no incurrió en ninguno de los defectos endilgados, al declarar la caducidad parcial de la acción de reparación directa presentada por la parte actora.
Por lo tanto, se denegarán las pretensiones de la acción de tutela. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., veintisiete (27) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-01451-00(AC) Actor: JAIRO LUIS NAVARRO MONTESINO Y JULY PATRICIA NAVARRO MONTESINO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Jairo Luis Navarro Montesino y July Patricia Navarro Montesino contra el Tribunal Administrativo de Bolívar.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1. El 8 de abril de 2021, en ejercicio de la acción de tutela y en nombre propio, Jairo Luis Navarro Montesino y July Patricia Navarro Montesino pidieron la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, que estimaron vulnerados por la providencia del 16 de octubre de 2020, dictada por el Tribunal Administrativo de Bolívar.
En consecuencia, formularon, textualmente, las siguientes pretensiones:
PRIMERO: TUTELAR los DERECHOS FUNDAMENTALES de los suscritos, JAIRO LUIS NAVARRO MONTESINO Y JULY PATRICIA NAVARRO MONTESINO quienes ostentan la calidad de herederos del finado PEDRO NAVARRO MONTESINO (QEPD), que fueron vulnerados por el Auto de fecha 16 de Octubre de 2020 notificado en estado del 10 de Marzo de 2021 proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLIVAR con ponencia de la DRA. DIGNA MARIA GUERRA PICON, dentro del Proceso de Reparación Directa iniciado por GLORIA TORRES ALINAS y OTROS contra la NACION-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL Y OTROS, radicado bajo el numero: 13001-33-33-003-2015-00054-00.
SEGUNDO: ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR a que deje sin efectos el Auto de fecha 16 de Octubre de 2020 notificado en estado del 10 de Marzo de 2021 proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR (…) dentro del Proceso de Reparación Directa iniciado por GLORIA TORRES ALINAS y OTROS contra la NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL Y OTROS, radicado bajo el numero: 13001-33-33-003-2015-00054-00.
TERCERO: Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR a que profiera nuevo Auto en el que se analice la CADUCIDAD de las pretensiones de la demanda en el proceso de reparación directa ya referenciado, teniendo en cuenta las circunstancias de conocimiento de los responsables de los hechos en los casos de Responsabilidad Estatal por Omisión (sentencia del Consejo De Estado No. 20010149201 de fecha 31/08/2017), de Daño Continuado y la aplicación de la sentencia SU-254 de 2013. 2.
Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. El 28 de agosto de 2015, Gloria Torres Salinas y otros promovieron proceso de reparación directa contra el ministerio de Defensa Nacional y el Municipio de San Jacinto, por estimarlos responsables de la muerte del señor Pedro Navarro Montesino (ocurrido el 17 de mayo de 2001) y el desplazamiento forzado y la violación sistemática de derechos humanos de la que fueron víctimas, como habitantes de las veredas Morenita Arriba, Casa de Piedra, Arroyito de María, Naranjal, Guamal y Rastro, pertenecientes a la jurisdicción de dicho municipio, entre los años 1995 y 2004. 2.2.
En audiencia inicial del 22 de agosto de 2018, el Juzgado Tercero Administrativo de Cartagena denegó la excepción de caducidad propuesta por el Ministerio de Defensa, pues, en su criterio, debía decidirse en la sentencia. 2.3. El Ministerio de Defensa apeló esa decisión, por cuanto, a su juicio, resulta procedente declarar la caducidad con respecto a la pretensión de reparación de los perjuicios causados por la muerte del señor Pedro Navarro Montesino. 2.4.
Por auto del 16 de octubre de 2020[1], el Tribunal Administrativo de Bolívar la revocó y, en su lugar, declaró parcialmente probada la excepción de caducidad, con respecto a la pretensión de reparación de los perjuicios derivados de la muerte del señor Pedro Navarro Montesino. 3. Argumentos de la acción de tutela 1. Preliminarmente, la parte actora alegó que la tutela cumple los requisitos generales de procedibilidad.
Que el asunto tiene relevancia constitucional, porque la decisión acusada vulnera derechos fundamentales. Que fueron agotados los recursos disponibles en el proceso de reparación directa. Que la tutela fue interpuesta en un término razonable, esto es, un mes después de la notificación de la providencia cuestionada. Que la irregularidad procesal resulta relevante, puesto que «es evidente que al decidirse sin someterse a prueba alguna desconoce la necesidad de la prueba y por tal se viola el debido proceso».
Que fue debidamente identificada la situación que deriva en la vulneración de los derechos fundamentales invocados. 2. En cuanto al fondo del asunto, los actores indicaron que la providencia del 16 de octubre de 2020, dictada por el Tribunal Administrativo de Bolívar, aplicó indebidamente la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, dictada por la Sección Tercera del Consejo de Estado, que fijó los criterios generales para los casos relacionados con la caducidad de las pretensiones indemnizatorias formuladas con ocasión de los delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra y cualquier otro asunto en el que se pueda solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial al Estado. 1.
Que la tesis de la responsabilidad del Estado por la muerte del señor Pedro Navarro Montesino se construye y concreta a partir de circunstancias de derecho y no por el simple hecho del momento de la muerte. Que era imposible que las víctimas supieran que podría haber una responsabilidad del Estado, por falla en el servicio de seguridad y protección. 2.
Que «cómo puede el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR, inferir que unos campesinos debieron tener la capacidad de imputar un resultado dañoso por omisión al Estado si ese análisis es propio de los abogados, acaso existe entre los demandantes un abogado especialista en derecho administrativo, capaz de estructurar tal análisis; no hay prueba de ello, porque al momento del desplazamiento y la muerte del señor MONTESINO, y dos años antes de presentar la demanda, ninguno de los demandantes conocía todos los documentos y pruebas que se recopilaron para impetrar la acción de reparación directa y que fueron sustraídos de otros procesos judiciales que cursan en contra del Estado por desplazamiento forzado». 3.
Que la sentencia de unificación señala que la caducidad se cuenta desde el conocimiento del hecho y lo cierto es que, en este caso, «es tanta la ignorancia de los demandantes frente a la ausencia de participación de la Policía Nacional, Ejercito Nacional y Armada Nacional, para la época de los hechos, y aun dos años antes de la demanda, que las denuncias se presentan solamente contra miembros de las AUC». 3.
Los demandantes también alegaron que la sentencia cuestionada incurrió en defecto fáctico, habida cuenta de que no se demostró que las víctimas fueran conscientes de la posibilidad de demandar al Estado, por omisión en el deber de protección. Que «no existe una prueba o argumento que permita tener por cierto que los familiares del finado, señores LUIS EDITH MONTESINO GARCIA, JULY PATRICIA NAVARRO MONTESINO Y JAIRO LUIS NAVARRO MONTESINO, dos años antes de la demanda y mucho menos a la fecha de la muerte del finado en mención, tenían conocimiento o pudieron advertir que alguno o todos los demandados participaron por acción u omisión voluntaria y que eran responsables de la muerte de su ser querido, sobre todo cuando los hechos de la demanda es un compilado de teorías basado en sentencias y doctrinas y documentos extraídos de procesos que cursan ante la jurisdicción contencioso por hechos de desplazamiento forzado y en la demanda en los hechos denominados fundamentos de las pretensiones Numerales 9 y 11, es que se tratan la muerte del finado antes mencionado, es de enfatizar que ninguno de los demandados y especialmente los familiares del difunto, no hacen referencia a juicios de imputabilidad jurídica y causalidad fenomenológica, sobre todo cuando es el juez como lo ha enseñado el consejo de estado, el obligado a la verificación del componente obligacional, exigir a unos humildes campesinos tal análisis es hilar delgado la sentencia de unificación». 4.
Agregaron que lo expuesto evidencia la violación directa de los artículos 13, 29 y 229 de la Constitución Política y 164 del Código General del Proceso, que señala el principio de necesidad de la prueba. 3. Trámite 1. Por auto del 13 de abril de 2021, el Despacho Sustanciador admitió la demanda de tutela y ordenó notificar, en calidad de demandados, a los magistrados del Tribunal Administrativo de Bolívar.
Asimismo, en calidad de terceros con interés, dispuso la notificación al ministro de defensa Nacional, al director general de la Policía Nacional, al alcalde de San Jacinto (Bolívar) y a la señora Gloria Torres Salinas. 2. La Secretaría General del Consejo de Estado realizó las notificaciones ordenadas en el auto admisorio, mediante correos electrónicos y aviso del 20 de abril de 2021[2].
La notificación a la señora Gloria Torres Salinas también fue realizada mediante comunicación del 30 de abril de 2021[3], enviada por correo físico. 4. Intervenciones 1. El Ministerio de Defensa, por conducto del secretario general de la Policía Nacional, pidió que fueran denegadas las pretensiones de la demanda de tutela, por cuanto la declaratoria de caducidad estuvo debidamente sustentada en el precedente de unificación del 29 de enero de 2020, fijado por la Sección Tercera del Consejo de Estado.
Que dicha decisión de unificación señala que la caducidad se cuenta desde el conocimiento del hecho dañoso y no existe duda de que, el 17 de mayo de 2001, las víctimas conocieron de la muerte del señor Pedro Navarro Montesino. 1. Que la acción de tutela no es un mecanismo previsto para revivir términos precluidos o para corregir las omisiones cometidas en el ejercicio de los mecanismos ordinarios de defensa. 2.
Que, por último, no está demostrada la existencia de un perjuicio con el carácter de irremediable. 2. El Tribunal Administrativo de Bolívar, el municipio de San Jacinto y la señora Gloria Torres Salinas no intervinieron, pese a que, como se vio, fueron notificados de la admisión de la demanda de tutela. CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1.
A partir del año 2012[4], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[5], se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.2.
Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 1.3.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4.
Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5.
Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»[6]. 2.
Planteamiento del problema jurídico 2.1 Previo a plantear el problema jurídico, conviene decir que, en materia de acción de tutela contra providencias judiciales, pueden ocurrir dos escenarios: que el proceso haya concluido o que el proceso judicial se encuentre en curso, como ocurre en este caso. En principio, si el proceso se encuentra en curso, la intervención del juez de tutela está vedada, por virtud del principio de subsidiariedad, que señala que la tutela no es un mecanismo alternativo o paralelo a los legalmente establecidos. 2.2.
No obstante, en sentencia T-113 de 2013, la Corte Constitucional señaló que la intervención del juez «puede resultar necesaria para evitar un perjuicio irremediable que comprometa la vulneración de derechos fundamentales». Asimismo, en sentencia T-126 de 2019, la Corte indicó que «no es dable la intromisión de la jurisdicción constitucional en la órbita propia de la justicia ordinaria sino cuando se presentan unas especialísimas circunstancias que hacen procedente el amparo». 2.3.
Por lo tanto, cuando el proceso se encuentra en curso, la acción de tutela solo procederá ante circunstancias especiales y para evitar un perjuicio irremediable. Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia T-081 de 2013, dispuso: La regla general de procedencia de la acción de tutela (…), debe partir de la comprobación efectiva de la vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes.
Tal situación implica que los medios ordinarios y convencionales de defensa, a la luz de la situación del caso concreto, sean medios ineficaces e inidóneos para salvaguardar de manera efectiva los derechos amenazados, y por otra parte, que se acredite la existencia de un perjuicio irremediable que habilite la interposición de la acción de tutela como un mecanismo transitorio de protección de los derechos fundamentales.
Tal perjuicio irremediable debe ser inminente, grave y que por tanto requiera medidas urgentes e impostergables para su solución. (Subrayado y negrilla fuera del texto). 2.4 En el caso objeto de estudio, la parte actora cuestiona una decisión que se dictó en un proceso que aún se encuentra en trámite y, por ende, en principio, la actuación del juez de tutela se encuentra restringida. 2.5.
Sin embargo, la Sala estima que hay lugar a estudiar el fondo del asunto, teniendo en cuenta que en la providencia cuestionada se declaró la caducidad parcial del proceso, respecto de la pretensión de indemnización por la muerte del señor Pedro Navarro Montesino. Se trata, entonces, de una decisión definitiva respecto de dicha pretensión y, por lo tanto, procede el análisis de fondo. 2.6.
Una vez verificado el cumplimiento de los demás requisitos generales de procedibilidad, corresponde a la Sala decidir si la providencia del 16 de octubre de 2020, dictada por el Tribunal Administrativo de Bolívar, incurrió en defecto fáctico, en violación directa de la Constitución política o en aplicación indebida del precedente fijado en la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado. 2.7.
La Sala anticipa que el análisis de esos defectos se hará de manera conjunta, toda vez que se sustentan en un mismo argumento, esto es, que, de conformidad con el precedente de unificación y lo demostrado en el proceso de reparación directa, la caducidad del medio de control de reparación directa debe inaplicarse, porque los demandantes, en su condición de campesinos, no pudieron conocer desde la muerte del señor Navarro Montesino que el Estado debía responder por ese hecho. 3.
De la respuesta al problema jurídico planteado 3.1. Previo a analizar la providencia objeto de tutela, resulta necesario hacer referencia a la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, dictada por la Sección Tercera del Consejo de Estado, pues los demandantes estiman que no fue aplicada debidamente. 3.1.1. En la sentencia de unificación, la Sección Tercera del Consejo de Estado precisó que las reglas establecidas por el legislador en materia de responsabilidad del Estado comparten la misma finalidad de la imprescriptibilidad de la acción penal frente a delitos de lesa humanidad y crímenes de guerra, pues en los dos casos no resulta exigible el término pertinente (imprescriptibilidad de la acción penal o caducidad de la acción de reparación) hasta tanto se cuente con elementos para identificar a quien le resulta imputable el daño. 3.1.2.
Que, por lo tanto, “las situaciones que se pretenden salvaguardar con la imprescriptibilidad penal en los casos de lesa humanidad y los crímenes de guerra también se encuentran previstas en el campo de lo contencioso administrativo, bajo la premisa del conocimiento de la participación por acción u omisión del Estado, al margen de que se trate de delitos de lesa humanidad o de crímenes de guerra”. 3.1.3.
De modo que la Sección Tercera del Consejo de Estado unificó jurisprudencia sobre la caducidad de las pretensiones indemnizatorias formuladas con ocasión de los delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra y cualquier otro asunto en el que se pueda solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial al Estado, así:
PRIMERO: UNIFICAR la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en relación con la caducidad de las pretensiones indemnizatorias formuladas con ocasión de los delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra y cualquier otro asunto en el que se pueda solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial al Estado, bajo las siguientes premisas: i) en tales eventos resulta aplicable el término para demandar establecido por el legislador; ii) este plazo, salvo el caso de la desaparición forzada, que tiene regulación legal expresa, se computa desde cuando los afectados conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial, y iii) el término pertinente no se aplica cuando se observan situaciones que hubiesen impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción y, una vez superadas, empezará a correr el plazo de ley. 3.2.
En el caso concreto, el Tribunal Administrativo de Bolívar advirtió que, en la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, la Sección Tercera del Consejo de Estado dijo lo siguiente: «mientras no se cuente con elementos de juicio para inferir que el Estado estuvo implicado en la acción u omisión causante del daño y que le era imputable el daño, el plazo de caducidad de la reparación directa no resulta exigible, pero si el interesado estaba en condiciones de inferir tal situación y, pese a ello no acudió a esta jurisdicción, el juez de lo contencioso administrativo debe declarar que el derecho de acción no se ejerció en tiempo, bien sea al analizar la admisión de la demanda, al resolver las excepciones en la audiencia inicial o al dictar sentencia, según el caso». 3.2.1.
Al decidir el caso concreto, el Tribunal Administrativo de Bolívar consideró lo siguiente: De acuerdo con los hechos narrados en la demanda, la muerte del señor Pedro Navarro Montesino ocurrió el 17 de mayo de 2001, fecha en que tuvo lugar una retoma paramilitar debido a la falta de presencia de los organismos del Estado, es decir, consideran los demandantes que los hechos ocurrieron porque no había presencia de la Fuerza Pública.
En ese sentido, se encuentra probado que desde esa misma fecha los demandantes tuvieron conocimiento de la muerte del señor Pedro Navarro Montesino, en hechos que consideran se produjeron por el actuar omisivo de las Fuerzas Militares y de Policía frente a la presencia de grupos de autodefensas en el lugar donde ocurrieron los hechos.
De este modo, se debió ejercer la acción de reparación directa, dentro de los dos años siguientes a la ocurrencia del hecho, es decir, el término de caducidad empezó a correr el 18 de mayo de 2001 y feneció el 18 de mayo de 2003; sin embargo, la solicitud de conciliación extrajudicial se radicó hasta el 1º de junio de 2015 y la demanda se presentó el 28 de agosto del mismo año. En los anteriores términos, y en consonancia con la sentencia de unificación antes citada, el término de caducidad sí resulta aplicable en el presente caso, el cual debía computarse desde cuando los afectados conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial, fecha que coincide con la de la muerte del señor Pedro Navarro Montesino que ocurrió el 17 de mayo de 2001.
Tampoco se observan situaciones que hubieren impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción de los demandantes. En consecuencia, se concluye que en este caso le asiste razón a la parte recurrente, en cuanto a que sí se configura el fenómeno de la caducidad respecto de la pretensión indemnizatoria relacionada con la muerte del señor Pedro Navarro Montesino, al observarse que sus familiares contaban con elementos para demandar al Estado y tenían la posibilidad de acceder a la administración de justicia, pero no lo hicieron dentro del término legalmente establecido para dicho fin.
(Resalta la Sala). 3.2.2. Como se ve, el tribunal demandado advirtió que la muerte del señor Pedro Navarro Montesino ocurrió el 18 de mayo de 2001 y que en esa misma fecha fue conocida por sus familiares la circunstancia que supuestamente la causó, esto es, la ausencia de los organismos de seguridad del Estado. Que, por lo tanto, operó la caducidad, por cuanto transcurrieron más de dos años entre el conocimiento del hecho dañoso (18 de mayo de 2001) y la interposición de la demanda de reparación directa (28 de agosto de 2015). 3.3.
Ahora, la parte actora, en síntesis, adujo que la autoridad judicial demandada desconoció que la situación particular de los demandantes, esto es, campesinos sin estudios jurídicos, impedía que, para la época en que ocurrieron los hechos, conocieran que podría haber una responsabilidad del Estado, por falla en el servicio de seguridad y protección. 3.4.
Sin embargo, a juicio de la Sala, la decisión acusada no vulneró lo derechos fundamentales invocados ni desconoció las reglas de unificación de la sentencia del 29 de enero de 2020 cuando concluyó que, desde el momento de la muerte del señor Pedro Navarro Montesino, los demandantes pudieron advertir la posible existencia de una omisión por parte del Estado frente al deber de protección y seguridad y, por ende, la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial. 3.4.1.
En efecto, como se señaló en la providencia cuestionada, la demanda de reparación directa se estructuró a partir de la ausencia de la Fuerza Pública en la vereda Arroyito de María del municipio de San Jacinto (Bolívar). Para los demandantes, la ausencia del Estado permitió que, el 17 de mayo de 2001, un grupo de paramilitares se tomaran esa zona, hecho que tuvo como resultado la muerte del señor Navarro Montesino. 3.4.2.
De ahí que resulte válido concluir que los demandantes, aún en su calidad de campesinos, tuvieron efectivo conocimiento de la ausencia de la Fuerza Pública desde la fecha del fallecimiento del señor Navarro Montesino, pues contaban con elementos de juicio para deducir, como en efecto lo hacen en la demanda de reparación directa, que la ausencia de la Fuerza Pública causó la muerte al señor Navarro Montesino. 3.4.3.
Contra lo afirmado por la parte actora, en los términos del precedente unificado, el análisis sobre si el afectado tuvo efectivo conocimiento de la participación (por acción u omisión) del Estado, no obedece a una estructuración jurídica de la responsabilidad del Estado, sino desde la percepción fáctica razonable sobre su posible implicación e imputabilidad. 3.4.4.
Siendo así, la Sala encuentra que el tribunal demandado siguió las reglas 1 y 2 de la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, que establecieron que la acción de reparación directa está sujeta al término de caducidad, cuando el hecho que se invoca como generador del daño es un delito de lesa humanidad o un crimen de guerra, bajo el entendido de que el plazo de dos años para acudir a la jurisdicción se cuenta desde el momento en que los afectados conocieron o debieron conocer la participación (por acción u omisión) del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle la responsabilidad al Estado. 3.4.4.1.
La autoridad judicial demandada no desconoció que el término de caducidad del medio de control de reparación directa se cuenta a partir del momento en que el afectado tenga conocimiento de que un agente del Estado estuvo involucrado en el hecho dañoso a indemnizar. Otra cosa es que, en este caso, coincidan en el tiempo el hecho dañoso y el conocimiento por parte de los afectados de que el Estado estuvo involucrado, como lo explicó el tribunal demandado. 3.5.
Ahora, la Sala advierte que la sentencia de unificación fijó una tercera regla para contar el término de caducidad, esto es, que “el término pertinente no se aplica cuando se observan situaciones que hubiesen impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción y, una vez superadas, empezará a correr el plazo de ley”. 3.5.1. Esta regla no busca que la caducidad se cuente desde una fecha diferente a la de ocurrencia del hecho dañoso y al conocimiento por parte de los afectados.
El fin de esta regla es determinar si en el plazo previsto para ejercer la acción de reparación directa se presentó alguna situación que pudo obstaculizar el derecho de acción de los afectados. En esta regla, no resultaría relevante la situación causante del daño o el momento en que ocurrió, sino la condición particular de la persona que acude a la jurisdicción, pues, según se explica en la sentencia de unificación, el término de caducidad puede inaplicarse en los eventos en los que se advierten circunstancias que hubiesen impedido, desde el punto de vista material, el derecho de acción. 3.5.2.
Esta hipótesis, sin embargo, no es la que invocan los demandantes. Como se vio en los argumentos de la tutela, la parte actora estima que la condición de campesinos les impidió conocer que el Estado estaba implicado en el hecho dañoso y que le resultaba imputable, es decir, pretenden que el término de caducidad se cuente desde una fecha diferente a la muerte del señor Navarro Montesino, supuesto para el que no está prevista la tercera regla que fijó la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020. 3.5.3.
En todo caso, conviene decir que entre el hecho dañoso (18 de mayo de 2001) y la interposición de la demanda de reparación directa (28 de agosto de 2015) transcurrieron más de 14 años y los demandantes no señalaron alguna circunstancia específica que les hubiese impedido materialmente acudir a la jurisdicción. 3.6. Finalmente, la Sala estima pertinente referirse a la sentencia SU-312 de 2020[7] dictada por la Corte Constitucional, que también unificó jurisprudencia sobre la posibilidad de extender o no la imprescriptibilidad de la acción penal frente a delitos de lesa humanidad, genocidio y crímenes de guerra al análisis de la caducidad de la acción de reparación directa cuando el daño imputable al Estado constituye alguna de dichas conductas. 3.6.1.
En esa sentencia, la Corte Constitucional concluyó que es acorde a los mandatos constitucionales la aplicación del término legal de caducidad de la acción de reparación directa por daños originados en delitos de lesa humanidad, genocidio y crímenes de guerra. En lo pertinente, la providencia dice: 6.34. Al respecto, este Tribunal evidencia que el establecimiento del término de caducidad para pretender por vía judicial la reparación de los menoscabos patrimoniales causados por el Estado con ocasión de un delito de lesa humanidad, un crimen de guerra o genocidio, no representa una afectación del derecho al acceso a la justicia de las víctimas de violaciones a los derechos humanos con el fin de obtener una compensación por el daño padecido, porque: (i) Los interesados en la reparación patrimonial cuentan con un plazo razonable de dos años para acudir al aparato jurisdiccional y satisfacer sus pretensiones, el cual no se cuenta necesariamente desde el momento del daño que origina el perjuicio, sino que sólo se inicia a contabilizar cuando el afectado tenga conocimiento de que el menoscabo fue causado por el Estado y se encuentre en la capacidad material de imputarle el mismo ante el aparato jurisdiccional;
(ii) La procedencia de la demanda de reparación debe ser analizada por el juez contencioso administrativo competente, atendiendo a las particularidades de cada asunto en concreto; y (iii) La desestimación del medio de control de reparación directa por caducidad, no le impide al perjudicado obtener la compensación económica del daño causado por otras vías, como el incidente de reparación integral en el marco del proceso penal que se adelante en contra del responsable material del delito de lesa humanidad o el trámite de indemnización administrativa[8]. 3.6.2.
Igualmente, la Corte Constitucional explicó que la acción de reparación directa no era el único medio para lograr la reparación de las víctimas, pues en Colombia existe un Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición que establece un conjunto de políticas, programas y planes a cargo del Gobierno Nacional dirigido a asegurar el goce de las prerrogativas a la restitución, rehabilitación, indemnización y satisfacción de los afectados por las conductas ilícitas perpetradas por los diferentes actores del conflicto armado[9]. 3.6.2.1.
El derecho a la reparación de las víctimas de graves violaciones a los derechos humanos no sólo se puede garantizar a través del medio de control de reparación directa, sujeto a término de caducidad, sino por otros mecanismos, cuyos plazos de extinción son más amplios, como las indemnizaciones administrativas o los procesos de investigación, juzgamiento y sanción ante la Jurisdicción Especial para la Paz.
Así lo explicó la Corte Constitucional: 6.48. En torno a este punto, conviene mencionar que la existencia de un límite temporal para acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a efectos de obtener una indemnización por daños causados por agentes del Estado atiende a la realidad del contexto colombiano, puesto que en el país existen más de ocho millones de víctimas de graves violaciones a los derechos humanos y de crímenes de guerra debido al conflicto armado interno[10], con lo cual para garantizar su reparación efectiva, en concordancia con los instrumentos internacionales de derechos humanos, no sólo se ha contemplado el medio de reparación directa, sino que el propio Constituyente estableció un Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición. 6.49.
En relación con dicho sistema, cabe recordar que se encuentra contenido en el Acto Legislativo 01 de 2017[11], en el cual se determinó que está conformado por los siguientes mecanismos y medidas[12]: (i) La Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición; (ii) La Unidad para la Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado;
(iii) La Jurisdicción Especial para la Paz (iv) Las medidas de reparación integral para la construcción de paz; y (v) Las garantías de no repetición. (…) 6.52. En este sentido, cabe resaltar que a través de la Ley 1448 de 2011[13], el Congreso de la República dispuso la ejecución de un conjunto de programas administrativos dirigidos a indemnizar a los afectados por delitos de lesa humanidad, incluyendo a aquellas personas que no agotaron en su debida oportunidad los mecanismos judiciales correspondientes. 6.53.
Sobre este punto, la Corte reitera que “dada la realidad de la masiva victimización en Colombia y la necesidad de garantizar la indemnización de todas las víctimas sin discriminación, el Acto Legislativo 01 de 2017 optó entonces por el programa de reparaciones regulado en la Ley 1448 de 2011, que busca objetivos amplios, más allá de las justas reclamaciones individuales”[14]. 3.7.
Queda resuelto el problema jurídico propuesto: la providencia del 16 de octubre de 2020, dictada por el Tribunal Administrativo de Bolívar, no incurrió en ninguno de los defectos endilgados, al declarar la caducidad parcial de la acción de reparación directa presentada por la parte actora. Por lo tanto, se denegarán las pretensiones de la acción de tutela.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Denegar las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por Jairo Luis Navarro Montesino y July Patricia Navarro Montesino, por las razones expuestas. 2.
Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Magistrada (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Magistrado ----------------------- [1] Notificado por correo electrónico del 10 de marzo de 2021. [2] Ver índices 7 y 6 del registro en el sistema Samai. [3] Ver índice 12 ibidem. [4] Ver sentencia del 31 de julio de 2012. [5] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [6] SU-573 de 2017. [7] Sentencia del 13 de agosto de 2020.
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [8] Cita original de la sentencia: “Cfr. Sentencia T-362 de 2019 (M.P. Carlos Bernal Pulido)”. [9] Artículo 18 transitorio del título transitorio de la Constitución y Sentencia C-674 de 2017. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [10] Cita original de la sentencia: “Cfr. Estadísticas de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas disponibles en la base de datos gubernamental “Datos Abiertos”, la cual puede consultarse en el portal: www.datos.gov.co/.” [11] Cita original de la sentencia: ““Por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones”. [12] Cita original de la sentencia: “Cfr. Artículo 1 transitorio del título transitorio de la Constitución”. [13] Cita original de la sentencia: ““Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”.
Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado que la mencionada ley, conocida como “Ley de víctimas”, “abarca mecanismos de asistencia, atención, prevención, protección, reparación integral con enfoque diferencial, acceso a la justicia y conocimiento de la verdad, ofreciendo herramientas para que aquellas reivindiquen su dignidad y desarrollen su modelo de vida” (Sentencia C-253A de 2012, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo)”. [14] Cita original de la sentencia: “Cfr. Sentencia C-080 de 2018 (M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo)”.