ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / CONFIGURACIÓN DEL DEFECTO SUSTANTIVO / INDEBIDA INTERPRETACIÓN DE LA NORMA / CONFIGURACIÓN DEL DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL / RETENCIÓN DEL 20% DEL MONTO RECAUDADO POR CONCEPTO DE LA ESTAMPILLA PRO BIENESTAR ADULTO MAYOR CON DESTINO A LOS FONDOS DE PENSIONES – Procedencia / RETENCIÓN POR ESTAMPILLA – Destinación a los fondos pensionales de la entidad que recibe los recursos y en caso de no tener pasivo pensional se transferirá al del municipio o departamento respectivo / VIGENCIA DE LA LEY - Ley 863 de 2003 artículo 47 / INEXISTENCIA DE DEROGACIÓN DE LA LEY - Ley 863 de 2003 artículo 47 / COMPATIBILIDAD DE LA NORMA – De la Ley 863 de 2003 con la Ley 1276 de 2009 / DEVOLUCIÓN DE LA RETENCIÓN DEL 20% DEL MONTO RECAUDADO POR CONCEPTO DE LA ESTAMPILLA PRO BIENESTAR ADULTO MAYOR / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA IGUALDAD La Sala procederá a realizar un estudio en conjunto de los defectos alegados (…) Descendiendo al asunto sub examine, la Sala observa que el tribunal accionado incurrió en los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente judicial, toda vez que la Sección Cuarta del Consejo de Estado como órgano judicial de cierre en asuntos tributarios, se ha pronunciado frente a la procedencia de la retención del 20% de lo recaudado sobre la estampilla para el bienestar del adulto mayor, y ha estudiado lo relacionado con la vigencia y aplicación del artículo 47 de la Ley 863 de 2003 y la compatibilidad de dicha norma con la Ley 1276 de 2009, tal como se expone a continuación: En fallo de 23 de junio de 2020, en un caso con similitud fáctica y jurídica, esta Sala se pronunció sobre la procedencia de la retención del 20% sobre lo recaudado por concepto de estampilla para el bienestar del adulto mayor, en la cual se reiteró la posición que la Sección estableció en la sentencia de 21 de mayo de 2014, invocada por la hoy accionante como desconocida, en la que sostuvo: “Aplicación del artículo 47 de la Ley 863 de 2003.
Retención de estampillas. El artículo 47 de la Ley 863 de 2003 ordena a las entidades territoriales que practiquen una retención del 20% del valor que recauden por estampillas, con destino a los fondos pensionales de la entidad que recibe los recursos y en caso de no tener pasivo pensional se transferirá al pasivo pensional del municipio o departamento respectivo.
(…) Posteriormente, en sentencia de 21 de mayo de 2014, esta Sección se pronunció sobre legalidad del artículo 3 [parcial] de la Ordenanza 039 de 2009 de la Asamblea Departamental de Cundinamarca, que previó la retención del 20% del recaudo total de la estampilla pro desarrollo de la Universidad de Cundinamarca en el porcentaje y términos señalados en el artículo 47 de la Ley 863 de 2003.
En esa providencia, la Sala concluyó que el acto demandado “está atendiendo una norma de rango superior que prevé una retención que los entes territoriales en su calidad de sujetos activos de un tributo –estampilla- deben practicar respecto de unos ingresos que se deben trasladar al ente beneficiario –Universidad de Cundinamarca- en pro de la cobertura del pasivo pensional, ya sea del ente universitario o del ente territorial.” Precisó, además, que si la entidad destinataria de los recursos por concepto de estampillas, en ese caso, la Universidad de Cundinamarca, cubre el pasivo pensional con los recursos originados en el 20% y queda un remanente, este debe destinarse al financiamiento del pasivo del sujeto activo del tributo, que es el departamento de Cundinamarca.
Y que, si la universidad no tiene pasivo pensional, los recursos se destinarán al pasivo pensional del departamento, si existe. En el evento en que la entidad territorial no tenga pasivo pensional, o que el valor sea inferior al 20% del recaudo de la estampilla, ese porcentaje, o la parte de este que exceda la cuantía del pasivo pensional del departamento, debe entregarse, junto con los demás recursos obtenidos con el tributo, a los fines señalados en la norma que creó la estampilla.
Esta consideración se soporta en los citados conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación. En la sentencia de 21 de mayo de 2014, exp. 18851, la Sala sostuvo, además, que los porcentajes de distribución de la estampilla, señalados en la ley habilitante, no resultan modificados con la retención del 20%, puesto que los porcentajes señalados en la ley que autoriza la estampilla ingresan al patrimonio del ente beneficiario, previa retención del 20%.
Por lo tanto, la Sala precisó que no existe incongruencia o contradicción entre el artículo 47 de la Ley 863 de 2003 y la Ley 1230 de 2008 [que autoriza la adopción de la estampilla pro desarrollo de la Universidad de Cundinamarca] porque las dos son aplicables y los porcentajes de la ley que autoriza la estampilla se ejecutan una vez se hace el descuento del 20% ordenado en la Ley 863 de 2003.
Lo expuesto es predicable frente a la “estampilla para el bienestar del adulto mayor”, denominación a la que se refiere ahora la Ley 1276 de 2009. Significa que la retención del 20% de los recursos recaudados por concepto de ese tributo, ordenada en el artículo 47 de la Ley 863 de 2003, debe seguir practicándose por los entes territoriales para cubrir el pasivo pensional de los beneficiarios de dichos recursos, esto es, los centros de bienestar del anciano y los centros de vida para la tercera edad y en caso de que tales instituciones no tengan pasivo pensional se destine al pasivo pensional de la respectiva entidad territorial.
La anterior consideración tiene sustento, además, en que de la lectura de la Ley 1276 de 2009 no se advierte una derogatoria expresa del artículo 47 de la Ley 863 de 2003. Tampoco operó una derogatoria tácita. Si bien el artículo 15 de la Ley 1276 de 2009 dispone que “La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga los apartes de otras leyes, normas o reglamentos que le sean contrarias”, el artículo 47 de la referida Ley 863 de 2003 no contradice la Ley 1276 de 2009.
En efecto, aun cuando el artículo 5 de la Ley 1276 de 2009 dispone que ‘El recaudo de la estampilla será aplicado, en su totalidad, a la dotación y funcionamiento de los Centros de Bienestar del Anciano y de los Centros Vida para la Tercera Edad[…]’, como lo precisó la Corte Constitucional al estudiar la exequibilidad del artículo 47 de la Ley 863 de 2003, la intervención del legislador en la destinación de los recursos propios de las entidades territoriales, tiene una justificación concreta, que es mitigar el pasivo pensional de los departamentos y municipios, lo que genera un impacto no solo local sino nacional.
Así que existe un fin mayor que es alcanzar la estabilidad económica del país. No se encuentra tampoco que los porcentajes de distribución de los recursos percibidos por la estampilla, fijados en el artículo 3 de la Ley 1276 de 2009 [que modificó el art. 1 L. 687/01], se modifiquen por el hecho de practicar la retención del 20%. Ello tiene como explicación que la retención, prevista en el artículo 47 de la Ley 863 de 2003, se practica sobre el valor total recaudado por estampilla y el remanente es el que debe transferirse a los centros de bienestar del anciano y a los centros de vida para la tercera edad en los porcentajes señalados en la ley que autoriza el tributo, como lo precisó esta Sección en la sentencia de 21 de mayo de 2014 en un asunto similar ”.
Así mismo, en sentencia de 10 de octubre de 2019, la Sección Cuarta del Consejo de Estado confirmó la decisión que negó las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la que se reprocharon los actos administrativos mediante los cuales el municipio de Bucaramanga retuvo el 20% del recaudo de la estampilla para el bienestar del adulto mayor, bajo el supuesto de que el artículo 47 de la Ley 863 de 2003 no estaba derogado y podía aplicarse bajo la vigencia de la Ley 1276 de 2009.
(…) Asimismo, se constató que la Sección Cuarta del Consejo de Estado tiene una postura consolidada sobre la procedencia de la retención del 20% establecida en el artículo 47 de la Ley 863 de 2003, norma que no ha sido derogada ni modificada por la Ley 1276 de 2009 y, que, en el presente caso, fue adoptada por el municipio de Armenia en el inciso 3º del artículo 175 del Acuerdo N° 017 de 2012.
Adicionalmente, esta Sala ha señalado en varias oportunidades, como juez especializado en asuntos tributarios, que las Leyes 863 de 2003 y la 1276 de 2009 no se contradicen ni son incongruentes, toda vez que la retención del 20% se debe realizar por el total devengado por la estampilla y el remanente es el que se transfiere a los centros de bienestar del anciano y a los centros de vida para la tercera edad en los porcentajes establecidos en el artículo 3 de la Ley 1276 de 2009.
Ahora bien, se debe reiterar que la retención ordenada en el artículo 47 de la Ley 863 de 2003, tiene como finalidad cubrir el pasivo pensional de las entidades beneficiarias de dichos recursos, esto es, los centros de bienestar del anciano y los centros de vida para la tercera edad y en caso de que tales instituciones no tengan pasivo pensional se destine al pasivo pensional de la respectiva entidad territorial.
En efecto, lo que pretende la retención del 20%, es garantizar un fin constitucionalmente legítimo, que en este caso sería la seguridad social en pensiones. Por consiguiente, la autoridad judicial accionada al concluir que en virtud de la Ley 1276 de 2009 la distribución de la estampilla en un 100% de los ingresos percibidos deben direccionarse a la Fundación el Buen Jesús de Armenia, “sin que de su interpretación se vislumbre el direccionamiento de porcentajes con destino al Fondos de Pensiones, como es el caso del Acuerdo 017 de 2012 – Art. 175 - que dispone un descuento del 20% del dinero recaudado por “Estampilla Para El Bienestar Del Adulto Mayor”, que beneficia al Fondo Territorial de Pensiones del Municipio de Armenia”, además de desconocer el precedente judicial consolidado de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, incurrió en un defecto sustantivo por una interpretación contraevidente del artículo 47 de la Ley 863 de 2003, toda vez que omitió que esa disposición autoriza dicha retención, norma que no ha sido derogada ni modificada y que, además, fue estudiada por la Corte Constitucional en sentencia C-910 de 2004 y declarada exequible.
FUENTE FORMAL: LEY 863 DE 2003 - ARTÍCULO 47 / LEY 1276 DE 2009 – ARTÍCULO 3 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., veinte (20) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-00191-00(AC) Actor: MUNICIPIO DE ARMENIA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO, SALA CUARTA DE DECISIÓN Temas: Tutela contra providencia judicial.
Nulidad y restablecimiento del derecho para anular acto administrativo que no accedió a la devolución de la retención del 20% del monto recaudado por concepto de la estampilla pro bienestar adulto mayor. Vigencia del artículo 47 de la Ley 863 de 2003, y alcance del artículo 3 de la Ley 1276 de 2009. Defectos sustantivo y desconocimiento del precedente judicial SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela promovida por el municipio de Armenia contra el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Cuarta de Decisión, en la que pide el amparo constitucional de los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, supuestamente vulnerados con ocasión de la sentencia que revocó el fallo de primera instancia proferido en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se adelantó contra el municipio de Armenia, y dispuso la nulidad del Oficio N° DJ-PJU-2458 de diciembre 21 de 2017, en el que se negó a la Fundación El Buen Jesús de Armenia la proporción del 20% destinado al Fondo Territorial de Pensiones de Armenia.
I.
ANTECEDENTES 1. Hechos La entidad territorial accionante señaló que la Fundación El Buen Jesús de Armenia solicitó al municipio de Armenia el reconocimiento y pago de los dineros descontados por concepto de los aportes realizados a la referida fundación, los cuales se reciben como beneficio por la venta de estampillas para el bienestar del adulto mayor reguladas en la Ley 1276 de 2009, aduciendo que el descuento que se realizó del 20% sobre lo que se recauda era ilegal, pues no se encuentra regulado en dicha norma.
Afirmó que mediante Oficio N° DJ-PJU-2458 de 21 de diciembre de 2017, el municipio de Armenia negó la solicitud bajo el argumento de que la retención que se realizó tiene sustento en el Acuerdo N° 017 de 2012, “Por medio del cual se adopta el código de rentas del municipio de Armenia”, y el artículo 47 de la Ley 863 de 2003[1]. Sostuvo que la Fundación El Buen Jesús presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Armenia, en la que pidió la nulidad del Oficio DJ-PJU-2458 de 21 de diciembre de 2017, y a título de restablecimiento del derecho solicitó la devolución del porcentaje retenido por concepto del recaudo de la estampilla para el bienestar del adulto mayor[2], con los intereses generados e ilegalmente retenidos o su indexación. Relató que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Armenia en fallo de 3 de febrero de 2020, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que la parte demandante no aportó las pruebas que demostraran que el Código de Rentas del Municipio de Armenia hubiera sido anulado y que, como consecuencia, la destinación del 20% para el Fondo Territorial de Pensiones del Municipio no contaba con sustento normativo.
Manifestó que contra la decisión anterior la parte demandante interpuso recurso de apelación. Mediante sentencia de 8 de octubre de 2020, el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Cuarta de Decisión, la revocó, inaplicó el inciso 3º del artículo 175 del Acuerdo N° 017 de 2012 y anuló el oficio demandado, con sustento en que el artículo 3 de la Ley 1276 de 2009[3] debe ser interpretado en conjunto con las demás disposiciones de la misma ley, en especial los artículos 1, 6, 8 y 11 que definen su objeto, la población beneficiaria de dicha tasa parafiscal, la responsabilidad en la utilización de los recursos y los servicios mínimos que deben ofrecerse, pues el artículo 3 de la Ley 1276 de 2009 consagra cómo se distribuye la totalidad de lo recaudado, esto es, del 100% de los ingresos percibidos por la estampilla no se dispone el direccionamiento de porcentajes con destino al Fondo Territorial de Pensiones.
A lo que agregó que el artículo 175 del Acuerdo N° 017 de 2012 estableció un descuento del 20% del dinero recaudado por la estampilla para el Bienestar del Adulto Mayor que beneficia al Fondo Territorial de Pensiones del Municipio de Armenia. Finalmente, a título de restablecimiento del derecho condenó en abstracto a la parte demandada, bajo el argumento de que a pesar de allegarse al proceso los reportes contables relacionados con el recaudo de la estampilla para el bienestar del adulto mayor, el análisis en detalle del contenido de los mismos deberá efectuarse en el incidente de regulación de perjuicios, para lo cual indicó que para establecer la base de liquidación incidental se necesitaba un dictamen pericial elaborado por un perito contable. 2.
Fundamentos de la acción La parte accionante sostuvo que el tribunal accionado vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, con la decisión de inaplicar el Acuerdo N° 017 de 2012, “Por medio del cual se adopta el Código de Rentas del Municipio de Armenia”, y anular el Oficio DJ-PJU-2458 de 21 de diciembre de 2017, en el que se le negó a la Fundación El Buen Jesús de Armenia la proporción del 20% destinado al Fondo Territorial de Pensiones del Municipio de Armenia.
Afirmó que “la decisión proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO da por sustentado sin estarlo, que el artículo 47 de la ley 863 de 2003 fue modificado o derogado por la Ley 1276 de 2009, razón por la cual con la expedición del Acuerdo 017 de 2012, desconoce los lineamientos del legislador previstos en la ley 1276 de 2009, por ser posterior y especial a la ley 863 de 2003, y por lo tanto es improcedente la retención del 20% sobre la estampilla para el Bienestar del Adulto Mayor con destino al Fondo Territorial de Pensiones del Municipio de Armenia, pues con la reducción de dicho porcentaje, alteró la destinación específica de dichos recursos desviándolos hacia objetivos distintos, razón por la cual revocó la decisión de primera instancia que hacía referencia a que existía presunción de legalidad del acuerdo 017 de 2012 toda vez que este no había sido nulitado”.
Expresó que la sentencia atacada “no fue congruente con los argumentos expuestos en el recurso de apelación y el tribunal fue más allá de lo pedido por la parte actora al sustentar su recurso, toda vez que no se atacó la legalidad o ilegalidad del acuerdo 017 de 2012 que sirvió de fundamento a la decisión de primera instancia, inclusive así lo manifiesta el ministerio público en el concepto suministrado, lo que viola inminentemente el debido proceso y el derecho de defensa, y al acceso a la administración de justicia, así como el principio de congruencia de los fallos, igualmente se viola el precedente contenido en la sentencia proferida por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo, el 21 de mayo de 2014, dentro del proceso radicado con el No. 250002327000-2010-00066-01 (18851), así como el concepto de Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado el 02 de agosto de 2013, radicado bajo el No. 11001-03-06-000-2013-00339-00 (2153)”.
Indicó que el tribunal accionado dio por cierto que el artículo 47 de la Ley 863 de 2003 fue modificado o derogado por la Ley 1276 de 2009, interpretación que constituye en una “vía de hecho por defecto material o sustantivo”, como causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. Señaló que el artículo 47 de la Ley 863 de 2003 se encuentra vigente y que no fue derogado ni expresa ni tácitamente por la Ley 1276 de 2009, por consiguiente, en todo el país los ingresos que están percibiendo las entidades territoriales por concepto de estampillas autorizadas por la ley, son objeto de una retención equivalente al 20% con destino a los fondos de pensiones de la entidad destinataria de dichos recaudos, y en aquellos casos donde no existe pasivo pensional en dicha entidad, el porcentaje se destina al pasivo pensional del respectivo municipio o departamento.
Por último, se refirió a los conceptos N° 1-2018-081331 de 14 de septiembre de 2018 y 1-2020-085297 de 8 de octubre de 2020, emanados de la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así como el concepto de 2 de agosto de 2013[4] de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en los que se confirma la vigencia del artículo 47 de la Ley 863 de 2003, así como la validez de la retención del 20% de las estampillas de que trata la norma antes mencionada. 3.
Pretensiones La entidad territorial accionante formuló las siguientes: “PRIMERO: Tutelar el derecho fundamental al debido proceso, derecho de defensa, al acceso a la administración de justicia y el valor constitucional de la justicia material y como consecuencia, el derecho a la igualdad, defecto sustantivo en el fallo, por indebida interpretación de la norma que sirvió de origen a la decisión tomada, la cual desborda el marco de la constitución y de la ley, constituyéndose en una vía de hecho, así como el principio de congruencia de los fallos, igualmente se viola el precedente contenido en la sentencia proferida por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 21 de mayo de 2014, dentro del proceso radicado con el No. 250002327000-2010-00066-01 (18851), así como el concepto de Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado el 02 de agosto de 2013, radicado bajo el No. 11001- 03-06-000-2013-00339-00 (2153).
SEGUNDO: Dejar sin efecto la sentencia de segunda instancia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO No. 149-002-2020 del ocho (08) de octubre de 2020 con radicado No. 63-001-3333-002-2018-00157-01, que revocó la decisión proferida por el juzgado segundo administrativo del circuito de Armenia del día 3 de febrero de 2020, que inaplica por ilegal el inciso 3 del artículo 175 del acuerdo 017 de 2012 “código de rentas municipal del municipio de Armenia, decreta la nulidad del oficio Nro.
DJ PJU 2460 de diciembre de 21 de 2017, en cuanto negó a la fundación el Buen Jesús la proporción que le corresponde del 20% destinado a fondo territorial de pensiones del municipio de Armenia y condena en abstracto a dicho municipio a devolver a la fundación el Buen Jesús, las sumas que se establezcan en el incidente de liquidación, monto que será, a la vez, la base para la liquidación de los intereses reconocidos, en los términos precisados.
TERCERA: Ordenar al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO para que, dentro del término oportuno, confirme la decisión proferida por el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE ARMENIA, del 03 de febrero del 2020 que negó las pretensiones de la demanda o en su defecto se dicte una sentencia de remplazo o fallo sustitutivo”. 4. Pruebas relevantes La parte actora allegó, con el escrito de tutela, copia de la sentencia de 8 de octubre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Cuarta de Decisión, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que instauró la Fundación El Buen Jesús contra el municipio de Armenia, bajo radicado el N° 63001-3333-002-2018-00157-01. 5.
Trámite procesal Por auto de 22 de enero de 2021, el despacho de la Magistrada Sustanciadora admitió la demanda de tutela y ordenó notificar a la autoridad judicial demandada, así como al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Armenia, a la Fundación El Buen Jesús Armenia y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios 6397 a 6401 de 28 de enero de 2021, con el fin de darle cumplimiento a la referida decisión[5].
Posteriormente, se insistió en la notificación en debida forma al representante legal de la Fundación el Buen Jesús, para lo cual la Secretaría General de esta Corporación expidió el oficio 31683 de 21 de abril de 2021[6]. Luego de surtirse el referido trámite secretarial, el expediente ingresó al despacho para fallo el 29 de abril de 2021. 6.
Oposición 6.1. Respuesta del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Armenia En escrito de 29 de enero de 2021, la titular del despacho informó que “tuvo conocimiento de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, se agotaron las etapas procesales y se profirió el respectivo fallo, decisión revocada por el Superior. Así las cosas, el despacho se atiene a lo resuelto por la H. Corporación, resaltando que esta célula judicial agotó el trámite procesal legal exigido, brindó las oportunidades de oposición y debate a las partes y falló con base en lo obrante en el expediente”. 6.2.
El Tribunal Administrativo del Quindío y los terceros vinculados, a pesar de que fueron debidamente notificados, guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del reglamento interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2.
Planteamiento del problema jurídico 2.1. Le corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Cuarta de Decisión, vulneró los derechos fundamentales del municipio de Armenia al debido proceso, a la defensa, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, con ocasión de la sentencia de 8 de octubre de 2020, en la que supuestamente se incurrió en los defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente judicial, por la indebida interpretación del artículo 47 de la Ley 863 de 2003, en el sentido de que fue modificado por la Ley 1276 de 2009, lo que fue precisado en la sentencia de 21 de mayo de 2014[7], emanada de la Sección Cuarta del Consejo de Estado. 2.2.
Como quiera que la parte actora invoca los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente judicial, y el desarrollo de los mismos es similar en el sentido de que no se dio aplicación a la interpretación que la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha efectuado del artículo 47 de la Ley 863 de 2003, se estudiarán de manera conjunta. 3.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[8] y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos[9], instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).
Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 2012[10], acogió la tesis de admitir la procedencia excepcionalísima de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[11], precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.
En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005[12]. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada;
(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…);
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico[13];
(ii) Defecto procedimental absoluto[14]; (iii) Defecto fáctico[15]; (iv) Defecto material o sustantivo[16]; (v) Error inducido[17]; (vi) Decisión sin motivación[18]; (vii) Desconocimiento del precedente[19] y (viii) Violación directa de la Constitución. Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado.
Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo[20] y de la Corte Constitucional[21]. En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 4.
Estudio y solución del caso concreto 4.1. Estudio del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia La Sala encuentra que los requisitos generales de procedencia están cumplidos en el asunto bajo estudio, por cuanto (i) goza de relevancia constitucional porque el reproche que se hace a la providencia objeto de tutela, a juicio de la parte actora, vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad;
(ii) la providencia objetada se dictó en el marco del recurso de apelación y los cargos alegados no se enmarcan en las causales del recurso extraordinario de revisión, por lo que no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial; (iii) la solicitud se instauró dentro de los seis (6) meses[22] establecidos como plazo razonable precisado por esta Corporación y la Corte Constitucional[23];
(iv) los hechos y las pretensiones fueron desarrollados de manera clara y (v) la acción no es contra un fallo de la misma naturaleza. 4.2. La autoridad judicial demandada incurrió en desconocimiento del precedente judicial y en defecto sustantivo 4.2.1. La entidad territorial accionante sostuvo que el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Cuarta de Decisión, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, con ocasión de la sentencia de 8 de octubre de 2020, en la que se inaplicó el inciso 3º del artículo 175 del Acuerdo N° 017 de 2012 y anuló el oficio demandado, por incurrir, supuestamente, en los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente judicial por la indebida interpretación del artículo 47 de la Ley 863 de 2003, desatendiendo el precedente judicial contenido en la sentencia de 21 de mayo de 2014, emanada de la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
La Sala hará referencia a los aspectos relevantes en el proceso ordinario que sirvieron como sustento a la decisión objeto de tutela, con el fin de revocar el fallo de primera instancia y acceder a las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, tendientes a inaplicar la retención del 20% del dinero recaudado por la estampilla para el bienestar del adulto mayor.
El Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Cuarta de Decisión, en sentencia de 8 octubre de 2020, revocó el fallo de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, inaplicó por ilegal el inciso 3 del artículo 175 del Acuerdo N° 017 de 2012 “Por medio del cual se adopta el Código de Rentas del Municipio de Armenia”, y declaró la nulidad del Oficio N° DJ-PJU-2460 de 21 de diciembre de 2017, con sustento en lo siguiente: “En ese orden se advierte que previo a la expedición del Acuerdo 017 de 2012, se encontraba vigente la ley 1276 de 2009, que ordena que el 100% del recaudo de la Estampilla, será aplicado, en su totalidad, a la dotación y funcionamiento de los Centros de Bienestar del Anciano y de los Centros Vida para la Tercera Edad, como bien lo establece en su artículo 5º”.
Con fundamento en lo anterior, el ‘obligatorio recaudo’ que el legislador incluyó en el artículo 3º hace referencia a que los dineros que se recolecten y perciban por tal concepto, se deben destinar obligatoria, forzosa e imperativamente para ‘contribuir a la construcción, instalación, adecuación, dotación, funcionamiento y desarrollo de programas de prevención y promoción de los Centros de Bienestar del Anciano y Centros de Vida para la Tercera Edad´.
Así las cosas, considera la Sala que el artículo 3º de la Ley 1276 de 2009 debe ser interpretado en conjunto con las demás disposiciones de la misma ley, en especial sus artículos 1, 6, 8 y 11 que definen su objeto, la población beneficiaria de dicha tasa parafiscal, la responsabilidad en la utilización de los recursos y los servicios mínimos que deben ofrecerse.
Y, además, al tratarse de una ley modificatoria de la Ley 687 de 2001, también deberá tenerse en cuenta lo reglado en el artículo 3º atrás citado, conforme al cual, la autorización concedida ‘a las Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales y Municipales’ es para señalar el empleo, la tarifa discriminatoria y demás asuntos inherentes al uso de la estampilla pro-dotación y funcionamiento de los Centros de Bienestar del Anciano, Centros de la vida para la tercera edad, en todas las operaciones que se realicen en sus entidades territoriales, pues la referida ley expresamente consagra como se distribuye la totalidad de lo recaudado, esto es, el equivale al 100% de los ingresos percibidos por esta estampilla, sin que de su interpretación se vislumbre el direccionamiento de porcentajes con destino al Fondos de Pensiones, como es el caso del Acuerdo 017 de 2012 – Art. 175 - que dispone un descuento del 20% del dinero recaudado por ‘Estampilla Para El Bienestar Del Adulto Mayor’, que beneficia al Fondo Territorial de Pensiones del Municipio de Armenia.
Por consiguiente, teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, se observa la improcedencia de la retención sobre la estampilla para el Bienestar del Adulto Mayor con destino al Fondo Territorial de Pensiones del Municipio de Armenia, pues precisamente, el pedimento de la Fundación El Buen Jesús, estriba en la nulidad del Oficio No. DJ PJU 2460 de diciembre 21 de 2017, que tiene como fundamento el Acuerdo 017 de 2012, en su expedición desconoció los lineamientos del legislador previstos en la ley 1267 (sic) de 2009, pues al ser posterior y especial a la ley 863 de 2003, no debió imponer una retención del 20% con destino citado Fondo de Pensiones, pues con la reducción de dicho porcentaje, alteró la destinación específica de dichos recursos desviándolos hacia objetivos distintos.
Para el Tribunal, de conformidad con el marco normativo y según lo probado, la decisión objeto de apelación debe de revocarse y consecuencialmente, los porcentajes retenidos deben ser devueltos en la proporción que le corresponde a la Fundación El Buen Jesús de Armenia, esto es, en su totalidad, en tanto se reitera la Ley 1276 de 2009 de forma expresa consagró cómo se distribuye el 100% de los ingresos recaudados por esta estampilla, es decir, claramente modificó o derogó el Artículo 47° de la Ley 863 de 2003, por lo que el 100% de su recaudo debe destinarse a dicho fin, de lo cual no queda duda al leer el Artículo 5º de la misma Ley al decir ‘será aplicado, en su totalidad’.
Por las razones expuestas, la Sala considera procedente inaplicar por ilegal el inciso 3º del artículo 175 del Acuerdo No. 017 de 2012 ‘Código de Rentas Municipal’ del Municipio de Armenia, por ser contrario a las normas superiores aquí analizadas, y como consecuencia de lo anterior, habrá de declarar la nulidad del acto administrativo demandado - Oficio No. DJ PJU 2460 de diciembre 21 de 2017 – en cuanto negó a la Fundación demandante la proporción que le corresponde de lo destinado al Fondo Territorial de Pensiones del Municipio de Armenia”.
Es decir, a juicio de la autoridad judicial accionada el artículo 3 de la Ley 1276 de 2009, no consagra que de los ingresos percibidos por la estampilla para el Bienestar del Adulto Mayor se direccione un 20% con destino a los Fondos de Pensiones, como se consagra en el artículo 175 del Acuerdo N° 017 de 2012, “Por medio del cual se adopta el Código de rentas del municipio de Armenia”, que incorpora ese porcentaje de los ingresos recaudados por concepto de la mencionada estampilla con destino al Fondo Territorial de Pensiones de Armenia, razón por la cual era procedente la inaplicación por ilegal del mencionado acuerdo y la anulación del oficio demandado. 4.2.2.
La Sala procederá a realizar un estudio en conjunto de los defectos alegados, bajo las reglas del desconocimiento del precedente judicial, frente al cual la Corte Constitucional ha dicho que la aplicación del precedente judicial implica que[24]: «un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el (los) caso (s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación» El precedente judicial es de dos tipos: (i) el horizontal, que incluye las decisiones que dictó el mismo juez u otro de igual jerarquía, y (ii) el vertical, que está conformado por las decisiones de los jueces de superior jerarquía, en especial, las decisiones de los órganos de cierre de cada jurisdicción. Para examinar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, por desconocimiento del precedente judicial, se deben observar las siguientes reglas[25]: 1.
El demandante debe identificar el precedente judicial que se habría desconocido y exponer las razones por las que estima que se desconoció15. 2. El juez de tutela debe confirmar la existencia del precedente judicial que se habría dejado de aplicar. Esto es, debe identificar si de verdad existe un caso análogo ya decidido. 3. Identificado el precedente judicial, el juez de tutela debe comprobar si se dejó de aplicar. 4.
Si, en efecto, el juez natural dejó de aplicarlo, se debe verificar si existen diferencias entre el precedente y el conflicto que decidió, o si el juez expuso las razones para apartarse del precedente judicial. Si existen diferencias no habrá desconocimiento del precedente judicial. Aunque los casos sean similares, tampoco habrá desconocimiento del precedente si el juez expone las razones para apartarse. 5.
El precedente judicial vinculante es aquel que se encuentra ligado a la razón central de la decisión (ratio decidendi). La razón central de la decisión surge de la valoración que el juez hace de las normas frente a los hechos y el material probatorio en cada caso concreto[26]. 6. Si no se acató el precedente judicial la tutela será procedente para la protección del derecho a la igualdad, la tutela judicial efectiva, el debido proceso y la garantía de la confianza legítima. 4.2.3.
En el presente caso, la Sala considera que previo al análisis de los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente judicial, es pertinente precisar en qué consiste la retención del 20% de los ingresos percibidos por la estampilla para el bienestar del adulto mayor con destino a los Fondos de Pensiones, tal como se expone a continuación: El artículo 47 de la Ley 863 de 2003[27], ordena a las entidades territoriales que practiquen una retención del 20% del valor que recauden por estampillas, con destino a los fondos pensionales de la entidad que recibe los recursos y en caso de no tener pasivo pensional se transferirá al pasivo pensional del municipio o departamento respectivo.
Esa disposición fue objeto de estudio de constitucionalidad por la Corte Constitucional, que en sentencia C-910 de 21 de septiembre de 2004[28], lo declaró exequible frente al cargo por violación del principio de autonomía de las entidades territoriales. Consideró que esa disposición no desconoce la autonomía de las entidades territoriales en el manejo de los recursos que reciben, puesto que busca cubrir el pasivo pensional de las entidades municipales y departamentales, como problema social de gran impacto en las finanzas públicas locales y nacionales.
Por último, en relación con la intervención del legislador en la administración de los recursos de las entidades territoriales, la Corte transcribió apartes de algunos de sus pronunciamientos[29], en los que indicó que la facultad de fijar la destinación de un tributo no está en cabeza exclusiva de las asambleas departamentales y los concejos municipales, pues el legislador puede hacerlo en la ley que autoriza su creación, sin que ello implique una restricción del principio de autonomía territorial.
Además, ese principio debe estar en armonía con los principios de unidad económica nacional y soberanía impositiva del Congreso, así que la intervención del legislador en los recursos propios (fuentes endógenas) de los entes territoriales debe estar justificada en cada caso, y debe demostrarse que es necesaria, útil y proporcionada con los fines constitucionales. 4.2.4.
Descendiendo al asunto sub examine, la Sala observa que el tribunal accionado incurrió en los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente judicial, toda vez que la Sección Cuarta del Consejo de Estado como órgano judicial de cierre en asuntos tributarios, se ha pronunciado frente a la procedencia de la retención del 20% de lo recaudado sobre la estampilla para el bienestar del adulto mayor, y ha estudiado lo relacionado con la vigencia y aplicación del artículo 47 de la Ley 863 de 2003 y la compatibilidad de dicha norma con la Ley 1276 de 2009, tal como se expone a continuación: En fallo de 23 de junio de 2020[30], en un caso con similitud fáctica y jurídica, esta Sala se pronunció sobre la procedencia de la retención del 20% sobre lo recaudado por concepto de estampilla para el bienestar del adulto mayor, en la cual se reiteró la posición que la Sección estableció en la sentencia de 21 de mayo de 2014, invocada por la hoy accionante como desconocida, en la que sostuvo: “Aplicación del artículo 47 de la Ley 863 de 2003.
Retención de estampillas. El artículo 47 de la Ley 863 de 2003[31] ordena a las entidades territoriales que practiquen una retención del 20% del valor que recauden por estampillas, con destino a los fondos pensionales de la entidad que recibe los recursos y en caso de no tener pasivo pensional se transferirá al pasivo pensional del municipio o departamento respectivo[32].
(…) Posteriormente, en sentencia de 21 de mayo de 2014[33], esta Sección se pronunció sobre legalidad del artículo 3 [parcial] de la Ordenanza 039 de 2009 de la Asamblea Departamental de Cundinamarca, que previó la retención del 20% del recaudo total de la estampilla pro desarrollo de la Universidad de Cundinamarca en el porcentaje y términos señalados en el artículo 47 de la Ley 863 de 2003.
En esa providencia, la Sala concluyó que el acto demandado “está atendiendo una norma de rango superior que prevé una retención que los entes territoriales en su calidad de sujetos activos de un tributo –estampilla- deben practicar respecto de unos ingresos que se deben trasladar al ente beneficiario –Universidad de Cundinamarca- en pro de la cobertura del pasivo pensional, ya sea del ente universitario o del ente territorial.” Precisó, además, que si la entidad destinataria de los recursos por concepto de estampillas, en ese caso, la Universidad de Cundinamarca, cubre el pasivo pensional con los recursos originados en el 20% y queda un remanente, este debe destinarse al financiamiento del pasivo del sujeto activo del tributo, que es el departamento de Cundinamarca.
Y que, si la universidad no tiene pasivo pensional, los recursos se destinarán al pasivo pensional del departamento, si existe. En el evento en que la entidad territorial no tenga pasivo pensional, o que el valor sea inferior al 20% del recaudo de la estampilla, ese porcentaje, o la parte de este que exceda la cuantía del pasivo pensional del departamento, debe entregarse, junto con los demás recursos obtenidos con el tributo, a los fines señalados en la norma que creó la estampilla.
Esta consideración se soporta en los citados conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación. En la sentencia de 21 de mayo de 2014, exp. 18851, la Sala sostuvo, además, que los porcentajes de distribución de la estampilla, señalados en la ley habilitante, no resultan modificados con la retención del 20%, puesto que los porcentajes señalados en la ley que autoriza la estampilla ingresan al patrimonio del ente beneficiario, previa retención del 20%.
Por lo tanto, la Sala precisó que no existe incongruencia o contradicción entre el artículo 47 de la Ley 863 de 2003 y la Ley 1230 de 2008 [que autoriza la adopción de la estampilla pro desarrollo de la Universidad de Cundinamarca] porque las dos son aplicables y los porcentajes de la ley que autoriza la estampilla se ejecutan una vez se hace el descuento del 20% ordenado en la Ley 863 de 2003.
Lo expuesto es predicable frente a la “estampilla para el bienestar del adulto mayor”, denominación a la que se refiere ahora la Ley 1276 de 2009. Significa que la retención del 20% de los recursos recaudados por concepto de ese tributo, ordenada en el artículo 47 de la Ley 863 de 2003, debe seguir practicándose por los entes territoriales para cubrir el pasivo pensional de los beneficiarios de dichos recursos, esto es, los centros de bienestar del anciano y los centros de vida para la tercera edad y en caso de que tales instituciones no tengan pasivo pensional se destine al pasivo pensional de la respectiva entidad territorial.
La anterior consideración tiene sustento, además, en que de la lectura de la Ley 1276 de 2009 no se advierte una derogatoria expresa del artículo 47 de la Ley 863 de 2003. Tampoco operó una derogatoria tácita. Si bien el artículo 15 de la Ley 1276 de 2009 dispone que “La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga los apartes de otras leyes, normas o reglamentos que le sean contrarias”, el artículo 47 de la referida Ley 863 de 2003 no contradice la Ley 1276 de 2009.
En efecto, aun cuando el artículo 5 de la Ley 1276 de 2009 dispone que ‘El recaudo de la estampilla será aplicado, en su totalidad, a la dotación y funcionamiento de los Centros de Bienestar del Anciano y de los Centros Vida para la Tercera Edad[…]’, como lo precisó la Corte Constitucional al estudiar la exequibilidad del artículo 47 de la Ley 863 de 2003, la intervención del legislador en la destinación de los recursos propios de las entidades territoriales, tiene una justificación concreta, que es mitigar el pasivo pensional de los departamentos y municipios, lo que genera un impacto no solo local sino nacional.
Así que existe un fin mayor que es alcanzar la estabilidad económica del país. No se encuentra tampoco que los porcentajes de distribución de los recursos percibidos por la estampilla, fijados en el artículo 3 de la Ley 1276 de 2009 [que modificó el art. 1 L. 687/01], se modifiquen por el hecho de practicar la retención del 20%. Ello tiene como explicación que la retención, prevista en el artículo 47 de la Ley 863 de 2003, se practica sobre el valor total recaudado por estampilla y el remanente es el que debe transferirse a los centros de bienestar del anciano y a los centros de vida para la tercera edad en los porcentajes señalados en la ley que autoriza el tributo, como lo precisó esta Sección en la sentencia de 21 de mayo de 2014 en un asunto similar[34]”.
(Negrilla y subraya de la Sala) Así mismo, en sentencia de 10 de octubre de 2019[35], la Sección Cuarta del Consejo de Estado confirmó la decisión que negó las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la que se reprocharon los actos administrativos mediante los cuales el municipio de Bucaramanga retuvo el 20% del recaudo de la estampilla para el bienestar del adulto mayor, bajo el supuesto de que el artículo 47 de la Ley 863 de 2003 no estaba derogado y podía aplicarse bajo la vigencia de la Ley 1276 de 2009.
En dicha providencia se analizó la procedencia de la retención del 20% sobre la estampilla creada con la Ley 1276 de 2009, en los siguientes términos: “El artículo 47 de la Ley 863 de 2003 dispone que «Los ingresos que perciban las entidades territoriales por concepto de estampillas autorizadas por la ley, serán objeto de una retención equivalente al veinte por ciento (20%) con destino a los fondos de pensiones de la entidad destinataria de dichos recaudos», y que si no existe «pasivo pensional en dicha entidad, el porcentaje se destinará al pasivo pensional del respectivo municipio o departamento».
(…) En esas condiciones, la Sala considera que el recaudo del 20% de los ingresos obtenidos por las estampillas constituye una herramienta adicional de protección de los derechos de los beneficiarios de la destinación especial respectiva, que se hace extensiva a los demás habitantes del territorio nacional. Ahora bien, el artículo 3 de la Ley 1276 de 2009 autorizó a las entidades territoriales para emitir la estampilla para el Bienestar del Adulto Mayor, con el fin de «contribuir a la construcción, instalación, adecuación, dotación, funcionamiento y desarrollo de programas de prevención y promoción de los Centros de Bienestar del Anciano y Centros de Vida para la Tercera Edad, en cada una de sus respectivas entidades territoriales».
En ese sentido, la norma precisó que los recursos recaudados se destinarán «en un 70% para la financiación de los Centros Vida, de acuerdo con las definiciones de la presente ley; y el 30% restante, a la dotación y funcionamiento de los Centros de Bienestar del Anciano, sin perjuicio de los recursos adicionales que puedan gestionarse a través del sector privado y la cooperación internacional[36]”.
Ahora bien, la entidad territorial accionante invoca como precedente la sentencia de 21 de mayo de 2014[37], en la que la Sección Cuarta del Consejo de Estado estableció una regla jurisprudencial que indicó que la ley autoriza la retención del 20% sobre la estampilla creada por la Ley 1230 de 2008 pro desarrollo de la Universidad de Cundinamarca, postura que fue acogida en los pronunciamientos antes mencionados de 23 de junio de 2020 y 10 de octubre de 2019.
En dicha providencia de 21 de mayo de 2014, se manifestó lo siguiente: “3.1.4.1.2.1 El artículo 47 de la Ley 863 de 2003 señala que el 20% del recaudo de las estampillas debe destinarse a cubrir o financiar el pasivo pensional de las entidades beneficiarias, en este caso, de la Universidad de Cundinamarca. Entonces, si la entidad destinataria de los recursos por concepto de estampillas autorizadas por la ley, no tiene pasivo pensional, los recursos originados en el 20% de los ingresos generados por la estampilla se destinarán al pasivo pensional del sujeto activo del tributo, es decir, al Departamento de Cundinamarca.
De manera que, una vez cubierto totalmente el pasivo pensional de la entidad destinataria, el remanente debe destinarse a financiar el pasivo pensional del Departamento, si tal pasivo existe. En la medida en que la entidad territorial no tenga pasivo pensional, o que el valor del mismo sea inferior al 20% del recaudo del impuesto, tal porcentaje, o la parte de éste que exceda la cuantía del pasivo pensional del Departamento, debe entregarse, junto con los demás recursos obtenidos con el tributo, a los fines señalados en la norma que creó la estampilla.
Ha dicho esta Corporación que ‘la retención ordenada por el artículo 47 de la ley 863 de 2003 debe practicarse sobre la totalidad de los ingresos por concepto de estampillas, que cada entidad territorial esté recaudando, esto es, las estampillas para universidades, hospitales, cultura, electrificación, desarrollo, etc.’ De manera que las ‘sumas retenidas tienen, por expresa disposición de la norma que se analiza, una única destinación: el pago del pasivo pensional, pero en cabeza de varios destinatarios: en primer término, esos recursos deben atender los fondos pensionales de las entidades beneficiarias de los ingresos por estampillas; en segundo término y sólo si esas beneficiarias no tienen pasivo pensional, los recursos irán a cubrir el pasivo pensional del departamento o municipio, esto es, de la entidad territorial que percibe los ingresos’.
Entonces, no es acertado el razonamiento hecho por la parte demandante en el sentido de que el descuento del 20% por concepto de retención del recaudo total de la estampilla, necesariamente modifica los porcentajes señalados en el artículo 3 de la Ley 1230 de 2008, con la corrección incorporada mediante el artículo 1 del Decreto 4400 de 2008 porque es claro que la distribución señalada en la ley habilitante debe realizarse –de manera autónoma y dentro de los límites señalados en la ley- una vez los recursos por concepto de la Estampilla Prodesarrollo de la Universidad de Cundinamarca ingresan al patrimonio del ente educativo, previa retención del 20% del tributo con destino a los fondos de pensiones ya sea de la misma universidad o del ente territorial, en los términos explicados con antelación”.
(Negrilla y subraya de la Sala) Igualmente, en dicho pronunciamiento esta Sala precisó que no existe contradicción entre el artículo 47 de la Ley 863 de 2003 y el artículo 3 de la Ley 1230 de 2008, pues dichas normas son aplicables y los porcentajes de la ley que autoriza la estampilla se ejecutan una vez se hace el descuento del 20% ordenado en la Ley 863 de 2003, lo que permite evidenciar que esa postura se ha acogido en los debates que tengan relación con la procedencia de la retención del 20% de lo recaudado sobre la estampilla para el bienestar del adulto mayor.
Asimismo, se constató que la Sección Cuarta del Consejo de Estado tiene una postura consolidada sobre la procedencia de la retención del 20% establecida en el artículo 47 de la Ley 863 de 2003, norma que no ha sido derogada ni modificada por la Ley 1276 de 2009 y, que, en el presente caso, fue adoptada por el municipio de Armenia en el inciso 3º del artículo 175 del Acuerdo N° 017 de 2012.
Adicionalmente, esta Sala ha señalado en varias oportunidades, como juez especializado en asuntos tributarios, que las Leyes 863 de 2003 y la 1276 de 2009 no se contradicen ni son incongruentes, toda vez que la retención del 20% se debe realizar por el total devengado por la estampilla y el remanente es el que se transfiere a los centros de bienestar del anciano y a los centros de vida para la tercera edad en los porcentajes establecidos en el artículo 3 de la Ley 1276 de 2009.
Ahora bien, se debe reiterar que la retención ordenada en el artículo 47 de la Ley 863 de 2003, tiene como finalidad cubrir el pasivo pensional de las entidades beneficiarias de dichos recursos, esto es, los centros de bienestar del anciano y los centros de vida para la tercera edad y en caso de que tales instituciones no tengan pasivo pensional se destine al pasivo pensional de la respectiva entidad territorial.
En efecto, lo que pretende la retención del 20%, es garantizar un fin constitucionalmente legítimo, que en este caso sería la seguridad social en pensiones. Por consiguiente, la autoridad judicial accionada al concluir que en virtud de la Ley 1276 de 2009 la distribución de la estampilla en un 100% de los ingresos percibidos deben direccionarse a la Fundación el Buen Jesús de Armenia, “sin que de su interpretación se vislumbre el direccionamiento de porcentajes con destino al Fondos de Pensiones, como es el caso del Acuerdo 017 de 2012 – Art. 175 - que dispone un descuento del 20% del dinero recaudado por “Estampilla Para El Bienestar Del Adulto Mayor”, que beneficia al Fondo Territorial de Pensiones del Municipio de Armenia”, además de desconocer el precedente judicial consolidado de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, incurrió en un defecto sustantivo por una interpretación contraevidente del artículo 47 de la Ley 863 de 2003, toda vez que omitió que esa disposición autoriza dicha retención, norma que no ha sido derogada ni modificada y que, además, fue estudiada por la Corte Constitucional en sentencia C-910 de 2004[38] y declarada exequible.
En ese orden de ideas, la Sala dejará sin efecto la sentencia de 8 de octubre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Cuarta de Decisión, y ordenará que dentro de los veinte (20) días siguientes a la notificación de esta providencia, emita una decisión de reemplazo en la que se tengan en cuenta los pronunciamientos de la Sección Cuarta del Consejo de Estado sobre la procedencia de la retención del 20% a la estampilla para el bienestar del adulto mayor y la interpretación que del artículo 47 de la Ley 863 de 2003 y la Ley 1276 de 2009 ha desarrollado en sus pronunciamientos.
III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
Primero.- AMPÁRANSE los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad del municipio de Armenia. Segundo.- DÉJASE SIN EFECTOS la sentencia de 8 de octubre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Cuarta de Decisión, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el Nº 63001-33-33-002-2018-00157-01.
Tercero.- ORDÉNASE al Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Cuarta de Decisión, que dentro de los veinte (20) días siguientes a la notificación de este fallo, profiera una decisión de reemplazo en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado Nº 63001-33-33-002-2018-00157- 01, en la que se tengan en cuenta los pronunciamientos de la Sección Cuarta del Consejo de Estado sobre la procedencia de la retención del 20% a la estampilla para el bienestar del adulto mayor y la interpretación que del artículo 47 de la Ley 863 de 2003 y la Ley 1276 de 2009 ha desarrollado en sus pronunciamientos.
Cuarto.-
NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Quinto.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Sexto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) |MILTON CHAVES GARCÍA |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidente de la Sección |Consejera | Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) |MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | |Consejera |Consejero | ----------------------- [1]
ARTÍCULO
47. RETENCIÓN POR ESTAMPILLAS. Los ingresos que perciban las entidades territoriales por concepto de estampillas autorizadas por la ley, serán objeto de una retención equivalente al veinte por ciento (20%) con destino a los fondos de pensiones de la entidad destinataria de dichos recaudos. En caso de no existir pasivo pensional en dicha entidad, el porcentaje se destinará al pasivo pensional del respectivo municipio o departamento. [2] En la demanda ordinaria se observa que lo solicitado por a parte demandante es la devolución de los dineros retenidos durante las vigencias 2012 a 2017. [3] ARTÍCULO 3o. <Ver modificaciones a este artículo directamente en la ley 687 de 2001> Modifícase el artículo 1o de la Ley 687 de 2001, el cual quedará así: Autorízase a las Asambleas departamentales y a los concejos distritales y municipales para emitir una estampilla, la cual se llamará Estampilla para el bienestar del Adulto Mayor, como recurso de obligatorio recaudo para contribuir a la construcción, instalación, adecuación, dotación, funcionamiento y desarrollo de programas de prevención y promoción de los Centros de Bienestar del Anciano y Centros de Vida para la Tercera Edad, en cada una de sus respectivas entidades territoriales.
El producto de dichos recursos se destinará, como mínimo, en un 70% para la financiación de los Centros Vida, de acuerdo con las definiciones de la presente ley; y el 30% restante, a la dotación y funcionamiento de los Centros de Bienestar del Anciano, sin perjuicio de los recursos adicionales que puedan gestionarse a través del sector privado y la cooperación internacional.
PARÁGRAFO: el recaudo de la Estampilla de cada Administración Departamental se distribuirá en los distritos y municipios de su Jurisdicción en proporción directa al número de Adultos Mayores de los niveles I y II del sisbén que se atiendan en los centros vida y en los centros de bienestar del anciano en los entes Distritales o Municipales. [4] Expediente N° 11001-03-06-000-2013-00339-00, M.P.: Augusto Hernández Becerra. [5] El accionante, la autoridad judicial demandada y los terceros interesados fueron notificados a las siguientes direcciones de correo electrónico: notificacionesjudicial@armenia.gov.co, sectribadmarm@cendoj.ramajudicial.gov.co; sgtadminqnd@notificacionesrj.gov.co, tutelasnacionales@defensajuridica.gov.co, j02admarm@cendoj.ramajudicial.gov.co; j02admctoarm@cendoj.ramajudicial.gov.co, luisdiegoabogado@hotmail.com y aseseriajuridicawg@gmail.com. [6] El tercero con interés fue notificado a la siguiente dirección de correo electrónico: buenpuntojesus@hotmail.com y buen.jesus@hotmail.com, de conformidad con la información que obra en el certificado de existencia y representación legal. [7] Radicado N°.25000-23-27-000-2010-00066-01 (18851), M.P.: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [8] Aprobada por medio de la Ley 16 de 1972. [9] Aprobado por medio de la Ley 74 de 1968. [10] Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. [11] Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [12] M. P. Jaime Córdoba Triviño. [13] Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. [14] Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. [15] Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. [16] Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. [17] Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. [18] Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. [19] Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. [20] Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp.
Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016- 02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. [21] Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU- 542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras.y [22] La providencia atacada se profirió el 8 de octubre de 2020 y se notificó el 9 de octubre de 2020, mientras que la acción de tutela se instauró el 18 de diciembre de 2020, es decir, trascurridos dos (2) meses y ocho (8) días. [23] Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez y sentencia T-619 de 2019, Corte Constitucional, M.P.: Antonio José Lizarazo Ocampo. [24] Sentencia T-158 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. [25] Sobre el tema, ver entre otras, la sentencia T-482 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [26] Sobre el tema, la Corte Constitucional ha dicho: “La existencia de un precedente no depende del hecho de que se haya dictado una sentencia en la cual se contenga una regla de derecho que se estime aplicable al caso.
Es necesario que se demuestre que efectivamente es aplicable al caso, para lo cual resulta indispensable que se aporten elementos de juicio –se argumente- a partir de las sentencias. Quien alega, tiene el deber de indicar que las sentencias (i) se refieren a situaciones similares y (ii) que la solución jurídica del caso (su ratio decidendi), ha de ser aplicada en el caso objeto de análisis.
También podrá demandarse la aplicación del precedente, por vía analógica”. [27] Por la cual se establecen normas tributarias, aduaneras, fiscales y de control para estimular el crecimiento económico y el saneamiento de las finanzas públicas. [28] M.P. Rodrigo Escobar Gil. [29] Sentencias C-219 de 1997, C-089 de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-538 de 2002, M.P. Jaime Araujo Rentería y C-873 de 2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. [30] Expediente N°. 68001-23-33-000-2015-01068-01 (24590), M.P.: Milton Chaves García. [31] Por la cual se establecen normas tributarias, aduaneras, fiscales y de control para estimular el crecimiento económico y el saneamiento de las finanzas públicas. [32] “ARTÍCULO
47. RETENCIÓN POR ESTAMPILLAS. Los ingresos que perciban las entidades territoriales por concepto de estampillas autorizadas por la ley, serán objeto de una retención equivalente al veinte por ciento (20%) con destino a los fondos de pensiones de la entidad destinataria de dichos recaudos. En caso de no existir pasivo pensional en dicha entidad, el porcentaje se destinará al pasivo pensional del respectivo municipio o departamento”. [33] Exp. 250002327000-2010-00066-01 [18851], M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [34] Exp. 250002327000-2010-00066-01 [18851], M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [35] Expediente N°. 68001-23-33-000-2015-01251-01(23483), M.P.: Stella Jeannette Carvajal Basto. [36] Al pronunciarse sobre el artículo 3 de la Ley 1276 de 2009, la Corte Constitucional, en sentencia C-503 de 2014, precisó que «El legislador buscó con la expedición de la Ley 1276 de 2009: (i) adoptar un nuevo esquema de atención al adulto mayor no circunscrito a la satisfacción básicas de sus necesidades, sino bajo un concepto de cuidado integral de la vejez, a través de los denominados Centros Vida, (ii) prestar dicha atención integral no solamente a las personas de la tercera edad sin sitio de habitación, sino a la población adulta de los estratos vulnerables clasificados en el nivel I y II del SISBEN y otros según su capacidad de pago y (iii) establecer en todos los municipios la estampilla pro anciano, para fortalecer las fuentes de financiación del cuidado de la vejez, por cuanto algunas entidades territoriales no la habían adoptado». [37] Exp. 250002327000-2010-00066-01 [18851], M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [38] M.P. Rodrigo Escobar Gil.