ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / EXISTENCIA DE OTRO MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL / PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Medio idóneo y eficaz en el que además se puede solicitar el decreto de medidas cautelares / VIGILANCIA JUDICIAL ADMINISTRATIVA / ACTO ADMINISTRATIVO QUE RESUELVE EL PROCEDIMIENTO DE VIGILANCIA JUDICIAL ADMINISTRATIVA - Constituye un acto administrativo pasible de control en sede judicial / INEXISTENCIA DE PERJUICIO IRREMEDIABLE Lo primero que advierte la Sala es que la inconformidad de la actora se refiere principalmente al trámite y a la decisión que adoptó el Consejo Seccional de la Judicatura del Chocó en la vigilancia administrativa judicial –Rad No, D.02.2020.00020– que se llevó a cabo con respecto a la acción de tutela y al incidente de desacato referidos en esta providencia y, concretamente, cuestionó las Resoluciones Nos. CSJCHR21-2 del 21 de enero de 2021, por medio en la que consideraron cumplidos los términos procesales y CSJCHR21-35 del 26 de febrero de 2021, que confirmó la decisión. Tales actos administrativos constituyen la culminación de un procedimiento administrativo reglado que se deriva de la competencia asignada a los Consejos Seccionales de la Judicatura por el numeral 6º del artículo 101 de la Ley 270 de 1996, reglamentada en el Acuerdo No. PSAA11- 8716 del 6 de octubre de 2011, con el objeto de que la justicia se imparta oportuna y eficazmente y la decisión que se adopte, al tenor de lo dispuesto por el artículo 7º del acuerdo en cita, constituye un acto administrativo pasible de control en sede judicial, para lo cual se encuentra previsto el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011.
Se observa entonces, que para que proceda el presente mecanismo constitucional en un caso como el que nos ocupa, debe constatarse como requisito sine qua non, un perjuicio irremediable que desplace la órbita de competencia del juez contencioso administrativo, con las características de inminencia, urgencia y gravedad, que torne indispensable adoptar medidas impostergables, lo cual no solo no fue alegado por la accionante sino que no lo vislumbra el juez constitucional al valorar los medios de convicción allegados a la actuación. Tampoco aparece que el mecanismo de defensa previsto por el legislador, esto es, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, no sea idóneo y eficaz en el caso concreto ni que la decisión que pueda adoptar el juez de tutela en orden a suspender o dejar sin efecto las resoluciones en cuestión, para lo cual puede solicitar que se decreten medidas cautelares en el proceso ordinario, pueda garantizar en forma efectiva los derechos de la accionante, pues no se advierte un nexo causal entre las decisiones adoptadas por la administración en sede de vigilancia administrativa judicial y estos.
Lo anterior implica que no es posible una intervención excepcional del juez de tutela en orden a suspender o dejar sin efectos, ni siquiera como mecanismo transitorio, los actos administrativos censurados en esta sede judicial, lo que implica que se deba declarar improcedente la acción de tutela con respecto a esta alegación ACCIÓN DE TUTELA CONTRA TRÁMITE INCIDENTAL DE DESACATO / DERECHO AL CUMPLIMIENTO DE LA SENTENCIA JUDICIAL - Componente del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia y al debido proceso / DILACIÓN EN EL TRÁMITE DE INCIDENTE DE DESACATO / CUMPLIMIENTO DE LA SENTENCIA JUDICIAL – Falta de certeza sobre el cumplimiento efectivo de todas las órdenes impartidas en la acción de tutela / DECRETO Y PRACTICA DE PRUEBAS – En trámite incidental de desacato para verificar el estado actual de los derechos amparados por falta de certeza del cumplimiento de las ordenes / AFILIACIÓN AL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO / PAGO DE LAS PRESTACIONES SOCIALES / VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES La accionante manifestó que sus derechos fundamentales continúan siendo conculcados con ocasión del incumplimiento de las órdenes impartidas en el fallo de tutela dictado el 19 de noviembre de 2019, que amparó los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad de la accionante, toda vez que ha transcurrido más de un año y cinco meses sin que se evidencie su afiliación al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y el pago de las prestaciones económicas adeudadas por el departamento del Chocó. (…) la Corte Constitucional ha considerado que cumplir las providencias judiciales es un imperativo del Estado Social y Democrático de Derecho y que el acceso a la justicia implica, para ser real y efectivo, que se cumpla lo ordenado, por lo que su desconocimiento acarrea sanciones pecuniarias, penales y disciplinarias para quienes desconocen el mandato contenido en un fallo judicial ejecutoriado.
Tales consecuencias jurídicas del incumplimiento de fallos judiciales han llevado a la Corte a concluir que éste prolonga la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales del ciudadano que acude ante la administración de justicia. Así, en la sentencia SU-034 de 2018, señaló que el cumplimiento de las providencias judiciales se erige como un componente del derecho fundamental al debido proceso (…) Al analizar el trámite del incidente de desacato en el caso concreto se evidencia que el auto de apertura se dictó el 30 de junio de 2020 y el incidente se resolvió parcialmente el 16 de diciembre de la citada anualidad en el sentido de abstenerse de imponer sanción a las entidades que tenían a su cargo el cumplimiento de la orden y continuar requiriendo a las entidades para que dieran alcance a lo dispuesto en el fallo de tutela, en forma adicional al pago de las cesantías adeudadas por el municipio de Istmina.
Al revisar las actuaciones surtidas, se advierte que las pruebas tan sólo se practicaron a instancias del decreto de nulidad de lo dispuesto por el superior funcional del Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Istmina, con ocasión del cual este decidió requerir a las entidades públicas accionadas para que rindieran informe, oportunidad en la que el despacho se percató que se habían cancelado las cesantías de la accionante correspondientes a los años 2000 a 2003 por parte del municipio de Istmina, prueba que le resultó suficiente para abstenerse de imponer sanción al ente territorial, al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FIDUPREVISORA S.A., y al departamento del Chocó – Secretaría de Educación. (…) Cabe destacar que en la misma providencia que determinó lo anterior, el despacho judicial evidenció que ni el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio ni la Secretaría de Educación del Departamento del Chocó habían cumplido con las obligaciones encaminadas a superar la omisión en la afiliación de la accionante y lo relacionado con las cesantías adeudadas por el departamento, los aportes pensionales y todas las demás prestaciones económicas derivadas de la relación legal y reglamentaria, con lo que dispuso requerir al primero para que corrigiera la afiliación y al segundo para que reportara al Fondo lo relativo a las cesantías de la docente, sin que hasta la fecha se tenga conocimiento de si tales disposiciones fueron efectivamente cumplidas y si la accionante goza o no del derecho de afiliación y de las garantías que en principio le fueron amparadas, así como el monto exacto de las sumas adeudadas.
Tampoco se evidencia una actividad probatoria adicional encaminada a determinar las sumas que efectivamente le adeudan el departamento del Chocó, el monto de las prestaciones a las que tiene derecho y si la afiliación realmente se hizo efectiva por parte del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con lo que -a juicio de este juez constitucional- el trámite incidental que se ha realizado hasta el momento impide tener certeza sobre el alcance de los derechos de la parte actora y la garantía efectiva de estos.
Ello, por cuanto los mandatos impartidos en el auto que se abstuvo de sancionar a los demás funcionarios encargados del cumplimiento carecen de claridad y de concreción, siendo absolutamente indeterminados, al punto que ni siquiera indican el tiempo en el que se les debe dar alcance ni la forma como ello debe hacerse para materializar el derecho a la seguridad social que el mismo despacho amparó y han transcurrido casi cinco meses más después de haberlas impartido sin que se haya verificado por el despacho judicial que su acatamiento en debida forma.
Cabe destacar que si lo que se acreditó en el incidente de desacato fue un cumplimiento parcial de las órdenes en lo relacionado exclusivamente con el municipio de Istmina y no se dispuso la terminación ni el archivo de este, sino que se continuó impartiendo disposiciones a las otras entidades, no se entiende porque la situación de la actora continúa en total indefinición hasta el momento de dictarse esta sentencia. (…) Lo anterior ha conllevado que, a la fecha, no se conozca el verdadero alcance de los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social que se ampararon en el fallo de tutela y que estos tampoco se hayan materializado para la actora que es una mujer, afrodescendiente, docente, que reside en el municipio de Istmina Chocó, alejado de los grandes centros urbanos, que ameritan una especial protección, cuya afiliación al sistema general de seguridad social no se ha concretado por parte del Fondo Naciones de Prestaciones Sociales del Magisterio, quien tan sólo ha elaborado un cálculo actuarial y a la cual aún le adeudan las prestaciones sociales, incluidos los aportes pensionales, por parte del Departamento del Chocó, sin que se hayan realizado las actuaciones encaminadas a garantizar plenamente el núcleo esencial de sus derechos.
Siendo ello así, esta Sala, al encontrar vulnerado el núcleo esencial de los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, por no haberse dado pleno cumplimiento al fallo de tutela (…) Lo anterior destacando que, si bien es cierto la accionante no cuestionó la omisión en el decreto de pruebas y tampoco incluyó ello en el acápite de pretensiones de la demanda, no es posible ordenar en forma automática que se hagan cumplir los mandatos contenidos en el fallo de tutela dictado el 19 de noviembre de 2019, por cuanto se evidenció que el municipio de Istmina había realizado un pago por concepto de cesantías que la actora omitió informar al juez constitucional y se desconoce el alcance del derecho que subsiste, siendo necesario que la autoridad judicial accionada cuente con elementos de convicción para garantizar, en igual medida, los derechos que les asisten a las autoridades públicas accionadas.
En consecuencia, se ampararán los referidos derechos, con plenas garantías también para los funcionarios encargados del cumplimiento de la orden, y con fundamento en ello, se le ordenará al Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Istmina que, en el término improrrogable de cinco (5) días hábiles, en el trámite del incidente de desacato decrete y practique las pruebas encaminadas a determinar el alcance del derecho a la seguridad social de la accionante en punto del monto de las cesantías y demás prestaciones adeudados por el departamento del Chocó, la afiliación al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y los aportes para pensión y, con base en las pruebas allegadas, decida el incidente de desacato en un término que no podrá exceder de diez (10) días hábiles adicionales.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D.C., trece (13) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-01116-00(AC) Actor: NATIVIDAD PEREA REY Demandado: CONSEJO SECCIONAL DE LA JUDICATURA DEL CHOCÓ Y OTRO Temas: Tutela contra acto administrativo – Vigilancia Administrativa Judicial – Derecho al cumplimiento de los fallos judiciales - Ampara SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve la solicitud de amparo constitucional presentada por la señora Natividad Perea Rey, en ejercicio de la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 26 de mayo de 2015, modificado por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021[1].
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Mediante escrito enviado el 12 de marzo del 2021 a los correos electrónicos de la Comisión de Disciplina Judicial[2] –Corporación que la remitió a la Presidencia del Consejo Superior de la Judicatura, la cual a su vez la dirigió al de la Secretaría General del Consejo de Estado[3]– la señora Natividad Perea Rey, actuando a nombre propio, ejerció acción de tutela contra el Consejo Superior de la Judicatura - Seccional del Chocó, con el fin de que sean amparados sus derechos fundamentales al “debido proceso, por el derecho de defensa y la investigación integral, vías de hecho, pronta y cumplida administración de justicia, igualdad, pago y remuneración oportuna, tutela contra fallo judicial, a tener un juez imparcial, seguridad jurídica y otros que surjan[4]”. 2.
La accionante consideró vulneradas las referidas garantías constitucionales, con ocasión de la expedición por la autoridad accionada de los siguientes actos administrativos: i) La Resolución No. CSJCHR21-2 del 21 de enero de 2021, dictada por los Magistrados del Consejo Seccional de la Judicatura del Chocó en el trámite de la vigilancia judicial administrativa No. D.02.2020.00020, solicitada por los señores Higinio Mosquera Lozano y Natividad Perea Rey sobre la acción de tutela con radicado No. 2019-00152 y el incidente de desacato No. 27361-40-89-001-2020-0051-01, los cuales se tramitaron en el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Istmina, en la cual decidió que no se habían desconocido los términos consagrados en el ordenamiento jurídico para adoptar las decisiones y, en consecuencia, no había lugar a rebajar la calificación de la funcionaria; ii) La Resolución No. CSJCHR21-35 del 26 de febrero de 2021, que confirmó la decisión. 3.
Adicionalmente, consideró que la excesiva dilación en el trámite del incidente de desacato que constituyó el objeto principal de la vigilancia administrativa le continúa generando afectación a los derechos fundamentales que fueron inicialmente amparados por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Istmina, en consideración a que las órdenes no han sido cumplidas en su integridad. 1.2.
Pretensiones 4. La parte accionante solicitó el amparo de sus derechos fundamentales, para cuya garantía incluyó las siguientes pretensiones: “PRIMERO: (…) que practiquen y tengan en cuenta todas las pruebas solicitadas por la suscrita en mi calidad de accionante.
SEGUNDO: Que se tutelen todos mis derechos fundamentales invocados en esta acción de tutela que han sido violados y desconocidos flagrantemente por los Magistrados accionados.
TERCERO: REVOQUEN, NULITEN Y/O DEJEN SIN EFECTO la RESOLUCIÓN N° CSJCHR21-2 DEL 21 DE ENERO DE 2021, proferida por los Magistrados de la sala administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura del Chocó. (Sic para lo transcrito)
CUARTO: (…) que Revoquen, Nuliten y dejen sin efecto en todas sus partes LA RESOLUCIÓN N° CSJCHR21-35 DEL 26 DE FEBRERO DE 2021, proferida por los Accionados Magistrados de la sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura del Choco.
QUINTO: que como consecuencia lógica de lo anterior se le aplique a la juez HEYDA ESMILDA CAICEDO HINESTROZA los artículos Octavo, Noveno, Décimo, Once, Doce y Trece del Acuerdo N° PSAA11-8716 y demás normas concordantes.” (Sic a toda la transcripción). 1.3. Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 1.3.1.
Hechos relacionados con la acción de tutela ejercida por la accionante en contra del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FIDUPREVISORA, la Secretaría de Educación del departamento del Chocó y el municipio de Istmina – Rad. No. 2019-00152-00 5. La señora Natividad Perea Rey ejerció acción de tutela en contra del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FIDUPREVISORA, la Secretaría de Educación del departamento del Chocó y el municipio de Istmina, la cual fue tramitada por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Istmina – Chocó, despacho judicial que, en sentencia del 19 de noviembre de 2019, amparó los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social de la accionante y le dictó las siguientes ordenes: i) A alcalde del municipio de Istmina, realizar las gestiones necesarias y suscribir convenio con el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y FIDUPREVISORA S.A., asumiendo el pasivo prestacional generado por la no afiliación oportuna de la actora y, en su defecto, realice los trámites tendientes al pago de este dentro del mismo término ordenado, correspondiente al período 2000 – 2003. ii) A la Secretaría de Educación Departamental del Chocó que, en el término de treinta (30) días, realice las gestiones necesarias para reportar ante el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio las cesantías de la docente Natividad Perea Rey, correspondientes a los años 2003 -2008 y con fundamento en ello realizar el pago correspondiente. iii) Al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y a FIDUPREVISORA que, en un plazo de treinta (30) días, contados a partir de la fecha de la notificación de la sentencia, afilie a la actora y/o realice la corrección respectiva a la afiliación de los años 2000-2003 y la liquidación actuarial consolidada de la deuda generada a cargo del municipio de Istmina, por la no afiliación oportuna de la actora y remitirla, para su pago y, finalmente, efectúe las gestiones necesarias de cobro, con el fin de recaudar el pago del pasivo prestacional del municipio de Istmina, por concepto de pensión y cesantías de la docente Natividad Perea Rey. 6.
El fallo de tutela no fue impugnado. Tampoco fue seleccionado por la Corte Constitucional para eventual revisión, según consta en auto dictado el 28 de febrero de 2020, notificado por estado el 13 de marzo siguiente. 1.3.2. Hechos relacionados con el incidente de desacato 7. Ante el incumplimiento de las órdenes impartidas en el fallo de tutela, el 13 de marzo de 2020 la actora solicitó que se abriera el correspondiente incidente de desacato y, en la misma fecha, el despacho judicial requirió a las autoridades accionadas para que rindieran informe. 8.
Al no advertir el despacho que se hubieran realizado las gestiones dispuestas en el fallo de tutela, mediante auto del 30 de junio de 2020, dispuso la apertura formal del incidente de desacato, impartiéndole el trámite previsto en el artículo 52 del Decreto Ley 2591 de 1991 y, por medio del auto interlocutorio No. 177 del 26 de octubre de 2020, se declaró en desacato al alcalde del municipio de Istmina, decisión que, en el trámite de la consulta surtida ante el Juzgado Primero Civil del Circuito de Istmina, fue declarada nula, en auto interlocutorio dictado el 27 de octubre de 2020 en el que, adicionalmente, se ordenó rehacer la actuación, con la finalidad de decretar un periodo probatorio que garantizara el ejercicio del derecho de defensa por parte del funcionario sancionado. 9.
En cumplimiento de lo dispuesto por el superior, en auto No. 211 del 13 de noviembre de 2020 se dio apertura al periodo probatorio y se prorrogó el término para el cumplimiento del fallo, “termino en el cual tanto la FIDUPREVISORA, como el MUNICIPIO DE ISTMINA, informaron sobre las gestiones realizadas, llamando la atención del despacho, las manifestaciones realizadas por el asesor Jurídico del Municipio de Istmina, donde señala que las cesantías de la docente, correspondientes a los años 2000 a 2003, ya fueron canceladas por el Municipio, reconocidas en resolución N°. 1745 bis de 31/12/2002, y cobradas en proceso ejecutivo laboral, tramitado ante el Juzgado Primero Civil del Circuito de Istmina, bajo radicado 2005 -000153.” 10.
El 10 de diciembre de 2020 se dispuso incorporar copia del expediente Rad. 2005-000153 para verificar el efectivo pago de las cesantías del 2000 al 2003 por parte del municipio de Istmina y el 15 de diciembre de la misma anualidad interrogó a la accionante sobre el efectivo pago de las cesantías, oportunidad en la que fue recusada por el apoderado de esta, con fundamento en el hecho de haber formulado denuncia en su contra y solicitud de vigilancia judicial, la cual se encontraba en trámite, recusación que fue rechazada por la funcionaria en la misma diligencia. 11.
Agotado el periodo probatorio, el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Istmina dictó el auto interlocutorio No. 250 del 16 de diciembre de 2020, en el cual se abstuvo de sancionar a las autoridades encargadas del cumplimiento de las órdenes, al tiempo que requirió al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FIDUPREVISORA S.A., “para realizar la correspondiente corrección en la afiliación, soportado en que los documentos aportados por las partes se evidencian las gestiones emprendidas por la FIDUPREVISORA, como por el MUNICIPIO DE ISTMINA.” 12.
Con respecto al municipio de Istmina, precisó que, “al revisar detenidamente el expediente suministrado por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Istmina, se pudo evidenciar que le asistía la razón al ente territorial, al afirmar que se canceló la obligación, puesto que el título ejecutivo objeto del recaudo fue la Resolución No. 1745bis del 31 de diciembre de 2002, en la que se reconocen las cesantías por el período de 2 de octubre de 2000, hasta el 31 de diciembre de 2002, y sanción moratoria por el no pago de cesantías.” 13.
En relación con el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FIDUPREVISORA S.A. afirmó que “ha procedido a realizar la liquidación del cálculo actuarial con el fin de determinar el valor a pagar por parte de la Alcaldía Municipal, y estando claro que no hay lugar al pago de cesantías, se debe proceder a la corrección de la afiliación.” 14.
Finalmente, en torno a la orden impartida a la Secretaría de Educación Departamental “según la documentación allegada al expediente[5], debe esperar a que se realice la corrección para proceder de conformidad.” 15. En esta oportunidad procesal el despacho judicial dispuso remitir copia de lo actuado a la Fiscalía General de la Nación, con el fin de que se investigara la conducta de la parte actora encaminada a obtener un doble pago de sus cesantías, mediante la inducción en error al juez de la tutela, igualmente solicitó se investigara al profesional del derecho que representó los intereses de la accionante en el proceso laboral y en el incidente de desacato y al zar anticorrupción que solicitó la vigilancia administrativa. 16.
Contra la anterior decisión, la actora interpuso solicitudes de nulidad, aclaración y adición, con respecto a las cuales, en auto dictado el 22 de enero de 2021 el despacho se abstuvo de estudiarlas y exhortó a la parte demandante para que se abstuviera de presentar “peticiones infundadas y evitar el desgaste de la administración de justicia”.
Lo anterior por considerar que contra el auto que define el incidente de desacato no proceden recursos ni los mecanismos de impugnación empleados por la parte actora. 1.3.3. Hechos relacionados con la solicitud de vigilancia administrativa 17. El 4 de diciembre de 2020, la señora Natividad Perea Rey, por intermedio del señor Higinio Mosquera Lozano – “zar anticorrupción del Chocó”, solicitó al Consejo Seccional de la Judicatura del Chocó vigilancia administrativa especial a la acción de tutela y al incidente de desacato que se tramitó a continuación, la cual fue asignada por reparto al Magistrado Andrés Canal Flórez, bajo el Rad No. D02.2020-00020, quien mediante auto CSJCHAVJ20-105 del 10 de diciembre de 2020 dispuso la recopilación de la información, disposición que le fue notificada en la misma fecha a la titular del despacho judicial. 18.
Agotado el procedimiento administrativo reglado establecido en el Acuerdo PSAA11-8716 del 6 de octubre de 2011[6], el Consejo Seccional de la Judicatura del Chocó expidió, el 21 de enero de 2021, la Resolución No. CSJCHR21-2 en la que declaró que “en la acción de tutela 2019-00152 y en el incidente de desacato con radicado 2020-00051, que se tramitaron en el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Istmina, no se evidenciaron demoras en su desarrollo o solicitudes pendientes de decisión objeto de la inicial queja.” 19.
La decisión se sustentó en que en la gestión de los referidos procesos no se presentaron demoras, toda vez que la acción de tutela se falló en término legal y en el incidente de desacato se decretaron ampliaciones de los términos procesales y un periodo probatorio para garantizar el derecho de defensa de los funcionarios, sin que adviertan demoras “pro tempore”.
Se resaltó que, el desacato fue resuelto el 16 de diciembre de 2020 por lo que, la razón que motivó la queja de la parte actora quedó superada, constituyendo ello el sustento para no dar aplicación al mandato contenido en el artículo 10 del Acuerdo PSAA11-8716 del 2011[7], en relación con la calificación de la funcionaria. 20. En la parte motiva de la resolución se destacó la falta de competencia de la autoridad administrativa encargada de la vigilancia para valorar el contenido de los pronunciamientos efectuados por el despacho judicial, en la medida en que sus facultades se enmarcan en el control de los términos, por lo que les está vedado inmiscuirse en el ámbito de autonomía de los jueces en el ejercicio de sus funciones.
El examen, en consecuencia, se centró en el lineamiento de las etapas procesales y en el cumplimiento de los términos legales. 21. Contra la anterior resolución los peticionarios – Natividad Perea Rey e Higinio Mosquera Lozano– de la vigilancia administrativa interpusieron, por medio de escritos remitidos por correo electrónico el 26 y el 27 de enero de 2021, recurso de reposición, los cuales fueron resueltos por medio de la Resolución No. CSJCHR21-35 del 26 de febrero de 2021, en la que se confirmó la decisión inicial, al advertir que los términos para resolver la acción de tutela fueron los que correspondía según el ordenamiento jurídico y la posible demora en el trámite del incidente se encuentra justificada en las mismas decisiones que se adoptaron por medio de las cuales se concedió un término adicional a los accionados para cumplir por la complejidad de la orden y la necesidad de decretar pruebas para garantizar el debido proceso.
Insistió en que el contenido de las decisiones no es objeto de la vigilancia. 1.4. Sustento de la solicitud 22. La parte actora argumentó que, en el trámite encaminado al cumplimiento del fallo de tutela, la titular del Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Istmina violó y alteró los términos para resolver el incidente de desacato, sin que los magistrados que integran el Consejo Seccional de la Judicatura del Chocó dijeran nada al respecto ni encontraran mérito para resolver en forma desfavorable a la funcionaria. 23.
Consideró que la juez les concedió a los accionados plazos adicionales para el cumplimiento del fallo dictado en sede de tutela y ello no fue tenido en cuenta en la vigilancia administrativa, como tampoco la negativa de la funcionaria de impartirle el trámite correspondiente a las solicitudes de nulidad, aclaración y adición del auto por medio del cual se abstuvo de sancionar a los funcionarios encargados del cumplimiento de las órdenes y, no obstante que tardó casi un año en el trámite del incidente de desacato los magistrados consideraron que no se desconocieron los términos procesales. 24.
Precisó que en la actuación correspondiente a la decisión del recurso de reposición que interpuso contra el acto administrativo que resolvió sobre la vigilancia judicial se violó el debido proceso, por cuanto se concedió un término adicional al legal a los no recurrentes y no se decretaron ni practicaron las pruebas testimoniales que solicitó. 25.
Insistió en que el término para resolver un incidente de desacato es de diez (10) días y que ello no fue tenido en cuenta en la decisión de la vigilancia administrativa. 26. Se refirió ampliamente a los derechos que le fueron amparados en el fallo de tutela dictado el 19 de noviembre de 2019, con respecto a la afiliación al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y a las órdenes que se le impartieron a esa entidad y al Departamento del Chocó de cara al pago no solo de las cesantías sino también de todos los derechos prestacionales incluida la pensión, sin que dichas garantías se hayan efectivizado, no obstante haber transcurrido más de un (1) año y cinco (5) meses. 1.5.
Actuaciones procesales relevantes 1.5.1. Admisión de la demanda 27. Mediante auto del 26 de marzo de la presente anualidad, el despacho ponente admitió la demanda de tutela y dispuso la notificación a la parte actora, a los Magistrados del Consejo Seccional de la Judicatura del Chocó y del Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Istmina, como autoridades accionadas. 28.
En la misma providencia, se dispuso la vinculación, en calidad de tercero con interés jurídico en el resultado de la actuación del señor Higinio Mosquera Lozano, este último, en su condición de solicitante de la vigilancia administrativa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto Ley 2591 de 1991. Así mismo, se ordenó la publicación del auto admisorio en la página web del Consejo de Estado para impartirle publicidad, realizándose el correspondiente aviso a la comunidad[8]. 1.5.2.
Informe de las autoridades accionadas y de los terceros vinculados 1.5.2.1. Intervención del Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Istmina 29. La titular del despacho judicial presentó informe[9] en el que solicitó que se negara la petición de amparo constitucional, por cuanto el Consejo Seccional de la Judicatura del Chocó no vulneró los derechos fundamentales de la parte actora al tramitar y decidir la vigilancia administrativa, como tampoco lo hizo su despacho, al resolver la acción de tutela y el incidente de desacato que fueron objeto del trámite referido. 30.
Aclaró que, “la accionante y su esposo apoderado, de manera descarada indujeron a error a la suscrita, pues en los hechos de la acción de tutela manifestaron que la Administración Municipal de Istmina le debía las cesantías correspondientes a los años 2001 a 2003, lo cual quedó demostrado que era falso solo hasta el 15 de diciembre de 2020, cuando se obtuvo del Juzgado 1º Civil del Circuito de Istmina, el expediente 2005-135, el cual daba cuenta de que se habían pagado las cesantías por la cuerda del proceso ejecutivo laboral en cuestión.” 31.
Advirtió que la accionante pretendía un doble pago de las cesantías que le adeudaba el ente territorial y que al no lograrlo emprendió una campaña en su contra, en sustento de lo cual informó in extenso las actuaciones que llevó a cabo en la acción de tutela y en el incidente de desacato, precisando que este último pretende más que sancionar a los funcionarios lograr el efectivo cumplimiento de las disposiciones y la garantía total de los derechos fundamentales. 1.5.2.2.
Informe del Consejo Seccional de la Judicatura del Chocó 32. El 9 de abril de la presente anualidad, el magistrado que tuvo a su cargo el trámite de la vigilancia administrativa rindió informe[10], en el que señaló que no vulneró los derechos de la parte actora, indicando las actuaciones que se llevaron a cabo. 33. Precisó las normas jurídicas por las cuales se rige el procedimiento de vigilancia administrativa judicial consagrada en el artículo 101 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia[11], la cual tiene por objeto verificar que la justicia sea administrada en forma oportuna y eficaz y cuidar del normal desempeño de las labores de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. 34.
Argumentó que “en sede de vigilancia judicial administrativa no es dable en ningún caso sugerir el sentido en que deben proferir las decisiones los operadores de justicia respecto a los asuntos sometidos a su conocimiento, pues solo así estos podrán ser resueltos de manera imparcial, razón por la cual en el trámite de la vigilancia judicial administrativa con radicado D02 2020-00020, el estudio realizado por este Consejo Seccional se centró en lineamiento de las etapas procesales y cumplimiento de los términos legales, a fin de establecer la actividad desplegada para atender de manera diligente y oportuna la demanda de justicia en el ejercicio de la acción de tutela y del incidente de desacato en estudio en dicho trámite administrativo, cuya valoración y análisis se consagra en las respectivas providencias en las que esta Sala Seccional decidió la vigilancia administrativa en comento.” 35.
Afirmó que la presente acción de tutela es improcedente, por incumplimiento del requisito de subsidiariedad, ante la existencia de otros mecanismos de defensa judicial que pueden ejercerse a través de los medios de control reglados en la Ley 1437 de 2011, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por cuanto lo que pretende la actora es que se nuliten las resoluciones administrativas que contienen la decisión definitiva sobre la vigilancia solicitada. 1.5.2.3.
Intervención de Higinio Mosquera Lozano 36. El señor Mosquera Lozano, vinculado a la presente acción como tercero con interés, por ser el solicitante de la vigilancia administrativa, informó que solicitó esta por petición previa de la aquí accionante, al advertir que en el incidente de desacato no se estaban respetando los términos legales para hacer efectivas las órdenes impartidas en el fallo de tutela. 37.
Hizo referencia a la remisión de copias con destino a la Fiscalía General de la Nación dispuesta por el despacho judicial en el que cursaba el incidente de desacato, afirmando que la providencia por medio de la cual se tomó esa decisión no quedó en firme, por cuanto fue dictada el 16 de diciembre de 2020, el 17 era el día de la Rama por lo que no se laboró y siguió la vacancia judicial, de tal manera que el 12 de enero de 2021, dentro del término de ejecutoria, solicitó la nulidad del auto y el despacho judicial se abstuvo de tramitar esa solicitud. 38.
Se refirió al trámite del incidente de desacato, para concluir que la juez directora de la actuación desconoció todos los términos y que, aún después de un año y cinco meses de haberse dictado fallo amparando los derechos de la accionante, no se ha hecho efectivo el mismo. 39. Hizo referencia a la vigilancia administrativa y a las irregularidades que advierte al no haber prosperado, no obstante, las evidentes dilaciones que se presentaron en el trámite del desacato.
Insistió en que la señora Natividad Perea Rey no cuenta con afiliación al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y que la juez no ha hecho cumplir el fallo frente a esta ni con respecto al departamento del Chocó. 1.5.3. Actuaciones posteriores 1.5.3.1. Nueva intervención de la accionante 40. Encontrándose el proceso al despacho para elaborar el proyecto de sentencia de segunda instancia, se recibió –el 13 de abril de la presente anualidad– un mensaje de datos proveniente de la accionante Natividad Perea Rey, en el cual informó que al notificarse del auto admisorio de la presente acción de tutela, que no vio oportunamente por haber llegado como “spam”, advirtió que el escrito que dirigió a la Comisión de Disciplina Judicial fue enviado al Consejo de Estado y que la competencia para conocer la acción de tutela fue asumida por la Magistrada Rocío Araújo Oñate. 41.
Aseveró que el 5 de abril se le notificó, por parte de la Secretaría del Tribunal Administrativo del Chocó, auto admisorio de una acción de tutela idéntica a la que se tramita bajo el radicado de la referencia, el cual fue dictado por el Tribunal Administrativo del Chocó, despacho de la Magistrada Norma Moreno Mosquera, por haber sido direccionada a las dos Corporaciones judiciales, no obstante tratarse exactamente de la misma demanda. 42.
Afirmó que, adicionalmente, el 10 de abril de 2021 le fue notificado un tercer auto admisorio que recayó sobre el mismo escrito de tutela, signado por la Magistrada Luz Edith Díaz Urrutia integrante del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Quibdó, la cual había radicado en el correo electrónico mepbogotá@cendoj.ramajudicial.gov.co, la actora precisó que “nunca supe cómo llegó esta acción de tutela a Quibdó al despacho de la Magistrada Norma Moreno Mosquera.” 1.5.3.2.
Auto que dispuso incorporar las demás acciones de tutela, integró el contradictorio y decretó pruebas de oficio 43. Con fundamento en el informe rendido por la accionante, mediante auto del 15 de abril de 2021, se ordenó oficiar a los despachos judiciales en los que se señaló por la accionante que se estaban tramitando acciones de tutela idénticas a la suya, cuyos autos admisorios le fueron notificados con posterioridad al del vocativo de la referencia, para que los remitieran a esta corporación y tramitarlos conjuntamente a efectos de evitar con ello decisiones contradictorias.
Lo anterior por haber sido el despacho que dictó y notificó en primer lugar el auto admisorio de la demanda. 44. En la misma providencia se dispuso notificar de la existencia de esta acción al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a la FIDUPREVISORA, al Departamento del Chocó – Secretaría de Educación Departamental y al Municipio de Istmina, por el interés jurídico que les asiste en la presente acción, en consideración a ser los sujetos pasivos de la litis trabada en la primera tutela y quienes están encargados del cumplimiento de las órdenes que allí se impartieron. 45.
Se ordenó igualmente oficiar a la Fiscalía General de la Nación, con el fin de que informara el trámite impartido al informe que remitió el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Istmina sobre el presunto fraude procesal en que pudo incurrir la accionante con ocasión del doble cobro de las cesantías adeudadas por el municipio de Istmina que corresponden a los años 2000-2003, ordenadas en el fallo de tutela. 1.5.3.3.
Informes presentados con posterioridad al auto de mejor proveer 46. En esta oportunidad la Fiscalía General de la Nación informó que se está adelantando investigación contra la señora Natividad Perea Rey en la Fiscalía 14 Seccional de Istmina, la cual se encuentra en indagación. 47. La FIDUPREVISORA intervino en la presente acción para solicitar que se niegue la petición de amparo constitucional, toda vez que las autoridades judiciales que conocieron el proceso actuaron conforme a la normativa establecida. 48.
El Tribunal Administrativo del Chocó, manifestó que, mediante auto del 5 de abril de 2021, dictado en el radicado 2021-00025-00 declaró la falta de competencia para conocer la acción de tutela ejercida por Natividad Perea Rey en contra del Consejo Seccional de la Judicatura del Chocó y, por ende, dispuso remitirla al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Quibdó – Sala Única, corporación en la que fue repartida al despacho de la Magistrada Luz Edith Díaz Urrutia. 49.
El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Quibdó, mediante auto del 16 de abril de 2021 dispuso terminar y archivar la actuación al advertir que la misma cursaba en el Consejo de Estado, Sección Quinta y remitió lo actuado a esta corporación. 50. El municipio de Istmina y el Departamento del Chocó – Secretaría de Educación guardaron silencio.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 51. Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por la señora Natividad Perea Rey, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991, en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el 1983 de 2017, vigente para la fecha de admisión de la demanda de tutela y por el 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 52.
Lo anterior, por cuanto aun cuando el artículo 1º del Decreto 1983 de 2017[12], que modificó el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, en su numeral 6º estableció que “Las acciones de tutela dirigidas contra los Consejos Seccionales de la Judicatura y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, a los Tribunales Superiores de Distrito Judicial”, en el caso concreto la demanda inicial le fue asignada por reparto a esta Sección la cual la admitió por considerar que no le era posible a este juez constitucional remitirlo al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Quibdó, por cuanto la norma de asignación establece en el parágrafo segundo que “¨[L]as anteriores reglas de reparto no podrán ser invocadas por ningún juez para rechazar la competencia o plantear conflictos negativos de competencia" y una remisión posterior por razones de competencia funcional podría afectar los principios que rigen la acción de tutela y los derechos involucrados. 53.
En efecto, es con ocasión de la entidad y el rango constitucional de los derechos involucrados y de los principios de celeridad y eficacia de la acción de tutela que no es posible que, efectuado el reparto, el juez constitucional, se declare incompetente o plantee un conflicto de competencia que retarde la decisión que se debe adoptar. 54.
En el mismo sentido se ha pronunciado la Corte Constitucional, en diferentes y reiteradas providencias interlocutorias[13], de las que cabe destacar el reciente Auto 182 de 2019[14], en el que consideró: “…la aplicación de las reglas previstas en el Decreto 1069 de 2015 "Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho” y recientemente modificadas por el Decreto 1983 de 2017 “por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”, no autorizan al juez de tutela para abstenerse de conocer de los asuntos de amparo que le son asignados, en la medida en que únicamente se refieren a reglas administrativas de reparto, pero no hacen alusión a la competencia de las autoridades judiciales.
En razón a ello, el parágrafo segundo del Decreto 1983 de 2017[15], dispone que “las anteriores reglas de reparto no podrán ser invocadas por ningún juez para rechazar la competencia o plantear conflictos negativos de competencia". (Subrayas incluidas en el texto transcrito) 2.2. Cuestión previa 55. Si bien es cierto que el escrito de la accionante dio lugar a que se tramitaran sendas acciones de tutela con fundamento en la misma situación fáctica y jurídica, ello quedó subsanado con ocasión del auto dictado por este despacho encaminado a que los demás procesos se remitieran a esta Corporación para su trámite bajo el presente radicado. 2.3.
Problemas jurídicos 56. Con fundamento en el examen de la situación fáctica expuesta por la parte actora, del material probatorio recaudado, los problemas jurídicos que subyacen al caso concreto consisten en establecer, en primer lugar, si concurren en el caso concreto los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela en particular en aquellos cuestionamientos que se dirigen contra los actos administrativos dictados en la vigilancia administrativa judicial practicada a instancias de la parte actora e igualmente en aquellos que censuran el trámite impartido al incidente de desacato. 57.
En el evento de encontrar superados tales requisitos, se deberá establecer si la autoridad administrativa accionada vulneró los derechos fundamentales alegados por la parte actora, con ocasión del proferimiento de las resoluciones que decidieron la vigilancia en sentido desfavorable a la solicitud de la actora y si el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Istmina vulneró el derecho de acceso efectivo a la administración de justicia de la actora con ocasión del trámite del incidente de desacato seguido en del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FIDUPREVISORA, la Secretaría de Educación del departamento del Chocó y el municipio de Istmina. 58.
Por razones de orden metodológico, se analizarán los siguientes temas i) generalidades de la acción de tutela; ii) procedencia excepcional de la acción de tutela contra actos administrativos; iii) derecho de acceso efectivo a la administración de justicia en punto del cumplimiento de fallos judiciales; y iv) análisis del caso concreto, con fundamento en los argumentos expuestos en el libelo introductorio y en la valoración de las pruebas allegadas a la actuación. 2.4.
Razones jurídicas de la decisión 2.4.1. Panorama general de la acción de tutela 59. Según el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los precisos casos en que indica el Decreto Ley 2591 de 1991. 60.
Constituyen rasgos distintivos de esta acción: la inmediatez y la subsidiariedad. El primero apunta al amparo efectivo, concreto y actual del derecho fundamental que se dice vulnerado o amenazado. 61. El segundo, condiciona el ejercicio de esta acción a la inexistencia de otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz para evitar la lesión del derecho fundamental, salvo que el interesado invoque y demuestre estar sufriendo un perjuicio irremediable, hecho que hace procedente la tutela como mecanismo transitorio. 62.
La acción se reglamentó por medio del Decreto Legislativo 2591 de 1991, el cual en su artículo 6º consagra las siguientes causales de improcedencia de la acción cuando: i) existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable; ii) para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de habeas corpus; iii) se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política; iv) sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho; v) se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto. 2.4.2.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra actos administrativos 63. Con fundamento en lo dispuesto por las normas jurídicas anteriores, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que, por regla general, la acción de tutela no procede para controvertir la validez ni la legalidad de los actos administrativos, en razón a que, la naturaleza residual y subsidiaria de este mecanismo constitucional impone al ciudadano la carga de acudir previamente, a través de los respectivos medios de control, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con el fin de ejercer aquellos que el legislador ha diseñado para la garantía de los derechos.[16] 64.
En este sentido, la Corte ha precisado que manifestó “conforme al carácter residual de la tutela, no es, en principio, este mecanismo el medio adecuado para controvertir las actuaciones administrativas, puesto que para ello están previstas las acciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En ese escenario, la acción de tutela cabría como mecanismo transitorio de protección de los derechos fundamentales cuando quiera que esperar a la respuesta de la jurisdicción contenciosa administrativa pudiese dar lugar a un perjuicio irremediable […]”.[17] Lo anterior impone estudiar la eficacia e idoneidad del mecanismo de defensa judicial con el que cuenta la parte actora. 65.
En tratándose de actos administrativos, en virtud de lo dispuesto por artículos 137 y 138 de la Ley 1437 de 2011 proceden los medios de control de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, en la que igualmente es posible acudir a la solicitud de medidas cautelares, inclusive de urgencia, al tenor de lo dispuesto en los artículos 229 y siguientes del referido ordenamiento. 2.4.3.
Análisis de la procedencia de la acción de tutela frente a los actos administrativos dictados con ocasión del trámite de la vigilancia administrativa judicial 66. Lo primero que advierte la Sala es que la inconformidad de la actora se refiere principalmente al trámite y a la decisión que adoptó el Consejo Seccional de la Judicatura del Chocó en la vigilancia administrativa judicial –Rad No, D.02.2020.00020– que se llevó a cabo con respecto a la acción de tutela y al incidente de desacato referidos en esta providencia y, concretamente, cuestionó las Resoluciones Nos. CSJCHR21-2 del 21 de enero de 2021, por medio en la que consideraron cumplidos los términos procesales y CSJCHR21-35 del 26 de febrero de 2021, que confirmó la decisión. 67.
Tales actos administrativos constituyen la culminación de un procedimiento administrativo reglado que se deriva de la competencia asignada a los Consejos Seccionales de la Judicatura por el numeral 6º del artículo 101 de la Ley 270 de 1996, reglamentada en el Acuerdo No. PSAA11- 8716 del 6 de octubre de 2011, con el objeto de que la justicia se imparta oportuna y eficazmente y la decisión que se adopte, al tenor de lo dispuesto por el artículo 7º del acuerdo en cita, constituye un acto administrativo pasible de control en sede judicial, para lo cual se encuentra previsto el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011. 68.
Se observa entonces, que para que proceda el presente mecanismo constitucional en un caso como el que nos ocupa, debe constatarse como requisito sine qua non, un perjuicio irremediable que desplace la órbita de competencia del juez contencioso administrativo, con las características de inminencia, urgencia y gravedad, que torne indispensable adoptar medidas impostergables, lo cual no solo no fue alegado por la accionante sino que no lo vislumbra el juez constitucional al valorar los medios de convicción allegados a la actuación. 69.
Tampoco aparece que el mecanismo de defensa previsto por el legislador, esto es, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, no sea idóneo y eficaz en el caso concreto ni que la decisión que pueda adoptar el juez de tutela en orden a suspender o dejar sin efecto las resoluciones en cuestión, para lo cual puede solicitar que se decreten medidas cautelares en el proceso ordinario, pueda garantizar en forma efectiva los derechos de la accionante, pues no se advierte un nexo causal entre las decisiones adoptadas por la administración en sede de vigilancia administrativa judicial y estos. 70.
Lo anterior implica que no es posible una intervención excepcional del juez de tutela en orden a suspender o dejar sin efectos, ni siquiera como mecanismo transitorio, los actos administrativos censurados en esta sede judicial, lo que implica que se deba declarar improcedente la acción de tutela con respecto a esta alegación y se examinará de fondo lo relacionado con los derechos al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la seguridad social que subyacen a la petición de amparo constitucional, de conformidad con el escrito de tutela y las intervenciones de la actora ante este juez constitucional. 2.4.4.
Derecho de acceso efectivo a la administración de justicia en punto del cumplimiento de fallos judiciales 71. La accionante manifestó que sus derechos fundamentales continúan siendo conculcados con ocasión del incumplimiento de las órdenes impartidas en el fallo de tutela dictado el 19 de noviembre de 2019, que amparó los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad de la accionante, toda vez que ha transcurrido más de un año y cinco meses sin que se evidencie su afiliación al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y el pago de las prestaciones económicas adeudadas por el departamento del Chocó. 72.
Esta alegación impone reiterar la estrecha relación que existe entre el derecho de acceso a la administración de justicia y el efectivo cumplimiento de las providencias judiciales[18], que ha sido destacado por la Corte Constitucional en innumerables sentencias, planteándolo en los siguientes términos: “El acceso a la justicia no se agota en la posibilidad de acudir ante la administración de justicia para plantear un problema jurídico, ni en su resolución, sino que implica, también, que “se cumpla de manera efectiva lo ordenado por el operador jurídico y se restablezcan los derechos lesionados”.
Dada la relevancia del cumplimiento de las providencias judiciales para el derecho fundamental de acceder a la justicia, en algunas oportunidades este tribunal lo ha amparado por medio de la acción de tutela, “bajo el entendido de que la administración de justicia, además de expresarse en el respeto a las garantías establecidas en el desarrollo de un proceso, se manifiesta en el hecho de que las decisiones que se tomen dentro del mismo tengan eficacia en el mundo jurídico y que la providencia que pone fin al proceso produzca todos los efectos a los que está destinada”.[19] 73.
Siguiendo la misma línea de pensamiento, la Corte Constitucional ha considerado que cumplir las providencias judiciales es un imperativo del Estado Social y Democrático de Derecho[20] y que el acceso a la justicia implica, para ser real y efectivo, que se cumpla lo ordenado, por lo que su desconocimiento acarrea sanciones pecuniarias, penales y disciplinarias para quienes desconocen el mandato contenido en un fallo judicial ejecutoriado. 74.
Tales consecuencias jurídicas del incumplimiento de fallos judiciales han llevado a la Corte a concluir que éste prolonga la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales del ciudadano que acude ante la administración de justicia. Así, en la sentencia SU-034 de 2018, señaló que el cumplimiento de las providencias judiciales se erige como un componente del derecho fundamental al debido proceso, en los siguientes términos: “El sistema jurídico tiene previstos diversos mecanismos (CP arts. 86 a 89) para impedir su autodestrucción. Uno de ellos es el derecho fundamental al cumplimiento de las sentencias comprendido en el núcleo esencial del derecho a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas consagrado en el artículo 29 de la Constitución (CP.
Preámbulo, arts. 1, 2, 6, 29 y 86).” (Subrayas originales del texto transcrito) 75. Por su parte, en la sentencia T-048 de 2019[21], reiteró que la ejecución de los fallos judiciales se traduce en la sujeción de los ciudadanos y de los poderes públicos a la Constitución y que el incumplimiento de esa garantía constituye un grave atentado al Estado de derecho, argumentación de la cual concluyó que: “Al analizar esta garantía en relación con los principios constitucionales de celeridad, eficacia y prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades propias de cada proceso, como presupuestos de la función judicial y administrativa, es posible hablar del cumplimiento de las providencias judiciales, como una faceta del núcleo esencial del debido proceso.” (Negrillas fuera del texto original) 76.
En reciente pronunciamiento, la Corte Constitucional[22], en ejercicio del control automático de constitucionalidad de los decretos dictados en el marco del Estado de emergencia económica, social y ecológica declaró inexequible el parágrafo 1º del artículo 6º del Decreto Legislativo No. 491 de 2020 que permitía suspender los pagos de sentencias judiciales. 77.
En este pronunciamiento resaltó que “el obligatorio cumplimiento de lo resuelto por los jueces y tribunales es una garantía institucional del Estado social y democrático de derecho y, al mismo tiempo, un derecho fundamental de carácter subjetivo que se deduce de los artículos 29, 95, 228 y 229 de la Constitución” (Resaltado de la Sala) y que para la garantía efectiva de tales derechos fundamentales está la acción de tutela cuando los recursos ordinarios no lograron efectivizarlos. 2.4.5.
Efectivo cumplimiento de los fallos de tutela y marco jurídico del incidente de desacato 78. Con respecto al cumplimiento de los fallos de tutela, el Decreto Ley 2591 de 1991 estableció el incidente de desacato, en el artículo 52, sin embargo, allí no fijó los términos para adelantarlo, por lo que fue necesario que la Corte Constitucional superara tal omisión legislativa, lo cual realizó en la Sentencia C-367 de 2014, en la que precisó: “El artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 no fija un término determinado o determinable para resolver el trámite incidental de desacato a un fallo de tutela, lo que, tratándose de un elemento esencial para armonizar con la Constitución implica la existencia de una omisión legislativa relativa.
Al regular la Constitución la acción de tutela, en su artículo 86, y precisar que tanto la protección de los derechos como el cumplimiento de los fallos deben ser inmediatos, y disponer que dicha inmediatez no debe superar los diez días, de este mandato se sigue que para resolver el trámite incidental de desacato a un fallo de tutela no habrán de transcurrir más de diez días, contados desde su apertura.
En casos excepcionalísimos, (i) por razones de necesidad de la prueba y para asegurar el derecho de defensa de la persona contra la cual se promueve el incidente de desacato, (ii) cuando exista una justificación objetiva y razonable para la demora en su práctica, y (iii) se haga explícita esta justificación en una providencia judicial, el juez puede exceder el término del artículo 86 de la Constitución, pero en todo caso estará obligado a (i) adoptar directamente las medidas necesarias para la práctica de dicha prueba respetando el derecho de defensa; y (ii) a analizar y valorar esta prueba una vez se haya practicado y a resolver el trámite incidental en un término que sea razonable frente a la inmediatez prevista en el referido artículo.” 78.
Al analizar el trámite del incidente de desacato en el caso concreto se evidencia que el auto de apertura se dictó el 30 de junio de 2020 y el incidente se resolvió parcialmente el 16 de diciembre de la citada anualidad en el sentido de abstenerse de imponer sanción a las entidades que tenían a su cargo el cumplimiento de la orden y continuar requiriendo a las entidades para que dieran alcance a lo dispuesto en el fallo de tutela, en forma adicional al pago de las cesantías adeudadas por el municipio de Istmina. 79.
Al revisar las actuaciones surtidas, se advierte que las pruebas tan sólo se practicaron a instancias del decreto de nulidad de lo dispuesto por el superior funcional del Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Istmina, con ocasión del cual este decidió requerir a las entidades públicas accionadas para que rindieran informe, oportunidad en la que el despacho se percató que se habían cancelado las cesantías de la accionante correspondientes a los años 2000 a 2003 por parte del municipio de Istmina, prueba que le resultó suficiente para abstenerse de imponer sanción al ente territorial, al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FIDUPREVISORA S.A., y al departamento del Chocó – Secretaría de Educación. 80.
Lo anterior, adicionalmente constituyó el fundamento para considerar que la accionante presuntamente habría obrado de mala fe, al pretender un doble cobro de sus cesantías por el periodo señalado y remitir copias a la Fiscalía General de la Nación para que fuera investigada por esta conducta, al igual que su apoderado judicial y quien, en su nombre, solicitó la vigilancia administrativa judicial. 81.
Cabe destacar que en la misma providencia que determinó lo anterior, el despacho judicial evidenció que ni el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio ni la Secretaría de Educación del Departamento del Chocó habían cumplido con las obligaciones encaminadas a superar la omisión en la afiliación de la accionante y lo relacionado con las cesantías adeudadas por el departamento, los aportes pensionales y todas las demás prestaciones económicas derivadas de la relación legal y reglamentaria, con lo que dispuso requerir al primero para que corrigiera la afiliación y al segundo para que reportara al Fondo lo relativo a las cesantías de la docente, sin que hasta la fecha se tenga conocimiento de si tales disposiciones fueron efectivamente cumplidas y si la accionante goza o no del derecho de afiliación y de las garantías que en principio le fueron amparadas, así como el monto exacto de las sumas adeudadas 82.
Tampoco se evidencia una actividad probatoria adicional encaminada a determinar las sumas que efectivamente le adeudan el departamento del Chocó, el monto de las prestaciones a las que tiene derecho y si la afiliación realmente se hizo efectiva por parte del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con lo que -a juicio de este juez constitucional- el trámite incidental que se ha realizado hasta el momento impide tener certeza sobre el alcance de los derechos de la parte actora y la garantía efectiva de estos. 83.
Ello, por cuanto los mandatos impartidos en el auto que se abstuvo de sancionar a los demás funcionarios encargados del cumplimiento carecen de claridad y de concreción, siendo absolutamente indeterminados, al punto que ni siquiera indican el tiempo en el que se les debe dar alcance ni la forma como ello debe hacerse para materializar el derecho a la seguridad social que el mismo despacho amparó y han transcurrido casi cinco meses más después de haberlas impartido sin que se haya verificado por el despacho judicial que su acatamiento en debida forma. 84.
Cabe destacar que si lo que se acreditó en el incidente de desacato fue un cumplimiento parcial de las órdenes en lo relacionado exclusivamente con el municipio de Istmina y no se dispuso la terminación ni el archivo de este, sino que se continuó impartiendo disposiciones a las otras entidades, no se entiende porque la situación de la actora continúa en total indefinición hasta el momento de dictarse esta sentencia. 85.
Para tramitar un incidente de desacato se debe tener absoluta y total certeza sobre el alcance del derecho y la forma de proteger el mismo, el cual le corresponde delimitar al operador judicial con fundamento en las pruebas que recaude haciendo uso de las potestades que le confiere el ordenamiento jurídico, situación que se no advierte en el trámite impartido por el despacho judicial. 86.
Lo anterior ha conllevado que, a la fecha, no se conozca el verdadero alcance de los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social que se ampararon en el fallo de tutela y que estos tampoco se hayan materializado para la actora que es una mujer, afrodescendiente, docente, que reside en el municipio de Istmina Chocó, alejado de los grandes centros urbanos, que ameritan una especial protección, cuya afiliación al sistema general de seguridad social no se ha concretado por parte del Fondo Naciones de Prestaciones Sociales del Magisterio, quien tan sólo ha elaborado un cálculo actuarial y a la cual aún le adeudan las prestaciones sociales, incluidos los aportes pensionales, por parte del Departamento del Chocó, sin que se hayan realizado las actuaciones encaminadas a garantizar plenamente el núcleo esencial de sus derechos. 87.
Siendo ello así, esta Sala, al encontrar vulnerado el núcleo esencial de los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, por no haberse dado pleno cumplimiento al fallo de tutela, no obstante haber transcurrido un significativo lapso entre la ejecutoria del fallo de tutela y la fecha de esta providencia, de conformidad con el marco conceptual expuesto en el acápite anterior, supuestos fácticos y alegaciones que subyacen a la petición de amparo y que este juez constitucional evidencia, sin que le sea procedente abstenerse de protegerlos. 88.
Lo anterior destacando que, si bien es cierto la accionante no cuestionó la omisión en el decreto de pruebas y tampoco incluyó ello en el acápite de pretensiones de la demanda, no es posible ordenar en forma automática que se hagan cumplir los mandatos contenidos en el fallo de tutela dictado el 19 de noviembre de 2019, por cuanto se evidenció que el municipio de Istmina había realizado un pago por concepto de cesantías que la actora omitió informar al juez constitucional y se desconoce el alcance del derecho que subsiste, siendo necesario que la autoridad judicial accionada cuente con elementos de convicción para garantizar, en igual medida, los derechos que les asisten a las autoridades públicas accionadas. 89.
En consecuencia, se ampararán los referidos derechos, con plenas garantías también para los funcionarios encargados del cumplimiento de la orden, y con fundamento en ello, se le ordenará al Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Istmina que, en el término improrrogable de cinco (5) días hábiles, en el trámite del incidente de desacato[23] decrete y practique las pruebas encaminadas a determinar el alcance del derecho a la seguridad social de la accionante en punto del monto de las cesantías y demás prestaciones adeudados por el departamento del Chocó, la afiliación al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y los aportes para pensión y, con base en las pruebas allegadas, decida el incidente de desacato en un término que no podrá exceder de diez (10) días hábiles adicionales. 2.5.
Conclusión 90. Con fundamento en los argumentos expuestos, la Sala concluye que en el caso concreto i) no procede la intervención excepcional del juez constitucional en relación con los argumentos expuestos con el fin de que se dejen sin efectos los actos administrativos dictados en el trámite de la vigilancia administrativa judicial, por no concurrir el requisito de subsidiariedad, al ser estos pasibles de control judicial en sede de nulidad y restablecimiento del derecho; y ii) resulta imperativo amparar los derechos fundamentales de la accionante al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, con ocasión de la dilación advertida en el trámite del incidente de desacato iniciado para obtener el cumplimiento de las ordenes impartidas en el fallo de tutela dictado el 19 de noviembre de 2019, toda vez que, aun cuando no existe certeza sobre el cumplimiento efectivo de todas las órdenes impartidas en el mismo y sobre la superación total de la vulneración de los derechos de la accionante, después de más de un año y cinco meses no se han adoptado los mecanismos necesarios para su protección. III.
DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de amparo constitucional con respecto a las actuaciones realizadas en la vigilancia administrativa judicial por parte del Consejo Seccional de la Judicatura del Chocó, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: AMPARAR los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la accionante con respecto al trámite del incidente de desacato de la sentencia dictada el 19 de noviembre de 2019, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
TERCERO: ORDENAR al Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Istmina que, en el término improrrogable de cinco (5) días hábiles, en el trámite del incidente de desacato, decrete y practique las pruebas encaminadas a determinar el alcance del derecho a la seguridad social de la accionante en punto del monto de las cesantías y las demás prestaciones adeudadas por el departamento del Chocó, la afiliación al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y los aportes para pensión y, con base en las pruebas allegadas, deberá decidir el incidente de desacato en un término que no podrá exceder de diez (10) días hábiles adicionales.
CUARTO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
QUINTO: Si no fuere impugnada, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el presente asunto a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ROCÍO ARAÚJO OÑATE Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Los interesados pueden consultar la providencia oficial con el número de radicación en http//relatoria.consejodeestado.gov.co.8081 ----------------------- [1] “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela.” Con posterioridad fue expedido el Decreto 333 del 6 de abril de 2021 "Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela", sin embargo, en virtud de lo dispuesto por el artículo 3º que modificó el 2.2.3.1.2.5. las reglas en él contenidas únicamente aplican a las acciones de tutela que se presenten con posterioridad al 6 de abril de 2021, de tal manera que no rige para la presente acción. [2] La demanda de tutela fue enviada a los buzones web notificacionescndj@comisióndedisciplina.ramajudicial.gov.co; correspondencia@ comisióndedisciplina.ramajudicial.gov.co; pruebas@comisióndedisciplina.ramajudicial.gov.co; expedientes@comisiondedisciplina.ramajudicial.gov.co [3] secgeneral@consejodeestado.gov.co [4] Folio 1 de la demanda de tutela. [5] En la providencia no se hace referencia al contenido de la documentación en cuestión. Se considera que se refiere al informe de cumplimiento del 6 de julio de 2020 en el que manifestaron que estaban realizando los trámites administrativos para el cumplimiento de la orden. [6] “Por el cual se reglamenta el ejercicio de la Vigilancia Judicial Administrativa consagrada en el artículo 101, numeral 6º, de la Ley 270 de 1996” [7] “Efectos de la decisión en la Calificación Integral de Servicios.
En firme la decisión desfavorable, tendrá los efectos previstos en el literal g) del artículo 12 del Acuerdo PSAA10-7636 del 20 de diciembre de 2010, o el que haga sus veces, en la calificación integral de servicios, los cuales serán aplicados al momento de la consolidación de la misma, por la Sala Administrativa del Consejo Superior o Seccional de la Judicatura, según corresponda, así: por cada proceso en el cual se determine una actuación inoportuna e ineficaz de la administración de justicia, se restará un solo punto en la consolidación de la calificación del factor eficiencia o rendimiento.” [8] Actuación SAMAI índica No. 9. [9] Actuación SAMAI índice No. 10. [10] Actuación SAMAI índica No. 11. [11] En efecto el numeral 6º del artículo 101 de la Ley 270 de 1996 les asigna a los Consejos Seccionales de la Judicatura la función de “Ejercer la vigilancia judicial para que la justicia se administre oportuna y eficazmente, y cuidar del normal desempeño de las labores de funcionarios y empleados de esta Rama.” [12] “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela.” [13] En efecto, la Corte ha precisado que las normas que determinan la competencia en materia de tutela son los artículos 86 de la Carta Política y 37 del Decreto 2591 de 1991.
Por su parte, los decretos reglamentarios establecen las “reglas para el reparto de la acción de tutela” y no las que definen la competencia de los despachos judiciales, pues por su inferioridad jerárquica frente a las otras disposiciones, no puede modificarlas. En ese sentido, en el Auto A-193 de 2012, reiterado posteriormente, precisó que “la observancia del mencionado acto administrativo en manera alguna puede servir de fundamento para que los jueces o corporaciones que ejercen jurisdicción constitucional se declaren incompetentes para conocer de una acción de tutela, puesto que las reglas en él contenidas son meramente de reparto.
Una interpretación en sentido contrario, transforma sin justificación válida el término constitucional de diez (10) días, como acaece en este caso, en varios meses, lesionándose de esa manera la garantía de la efectividad (art. 2 C.P.) de los derechos constitucionales al acceso a la administración de justicia (art. 229 ibídem) y al debido proceso de los accionantes (art. 29 ibídem)”.
Esta posición ratifica el auto de unificación 124 del 25 de marzo de 2009, en el que se ratificó la tesis que únicamente el juez puede declararse incompetente por el factor territorial y acciones que se dirijan contra los medios de comunicación). Los demás casos no autorizan al juez de tutela a declararse incompetente y, mucho menos, a declarar la nulidad de lo actuado por falta de competencia. El juez de tutela debe, en estos casos, tramitar la tutela.” [14] Posición reiterada en Auto 026 del 5.02.2020, M.P. Alejandro Linares Cantillo, en la que adicionalmente se advirtió al despacho de conocimiento que debía abstenerse de negar su competencia para el conocimiento de las acciones de tutela que le son repartidas, con base en las reglas de reparto.
Ver, igualmente, Corte Constitucional, Auto 016 del 4.02.2021, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo [15] En efecto, el parágrafo segundo del Decreto 1983 de 2017, que transcribió in extenso las consideraciones de la Corte Constitucional sobre este aspecto, establece que: “Las anteriores reglas de reparto no podrán ser invocadas por ningún juez para rechazar la competencia o plantear conflictos negativos de competencia." [16] Corte Constitucional, Sentencia T-260 del 6.07.2018, M.P. Alejandro Linares Cantillo [17] Corte Constitucional, Sentencia T-030 de 2015 [18] El artículo 229 de la Constitución Política establece que el derecho de acceso a la justicia es la facultad que tiene toda persona de acudir, en igualdad de condiciones, a los jueces y tribunales y, en este sentido, poner en marcha la actividad jurisdiccional del Estado, con el fin de obtener la protección de sus derechos sustanciales, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías previstas en las leyes –debido proceso–.
En cuanto a las obligaciones del Estado en materia de acceso a la administración de justicia, el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece que “toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención (…) y, en consecuencia, corresponde al Estado “garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso.” En la misma dirección, el artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos prescribe que “Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a garantizar que: (…) Las autoridades competentes cumplirán toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso.” [19] Corte Constitucional, Sentencia C-367 del 11,06.2014, M.P. Mauricio González Cuervo [20] Ob.
Cit. Ver igualmente las Sentencias T-1686 de 2000 y C-1006 de 2008 [21] Corte Constitucional, Sentencia T-048 del 08.02.2019, M.P. Alberto Rojas Ríos [22] Corte Constitucional, Sentencia C-242 de 2020 [23] Se destaca que el incidente de desacato se encuentra actualmente en trámite en consideración que la decisión que se adoptó, por medio del auto interlocutorio del 16 de diciembre de 2020, no dispuso la terminación y el archivo sino el requerimiento a las accionadas para garantizar los derechos de la accionante adicionales a las cesantías adeudadas por el municipio de Istmina.