11001-03-15-000-2021-01532-00 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE REQUISITOS DE PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – La controversia tiene su origen en un debate estrictamente legal y económico / ACCIÓN DE TUTELA NO ES UNA TERCERA INSTANCIA – Del proceso ordinario [E]s preciso indicar que el asunto controvertido por el actor ya fue objeto de estudio por la autoridad judicial accionada y la acción de tutela contra providencia judicial no constituye una tercera instancia que permita reabrir el debate resuelto por el juez natural, sino que tiene por objeto verificar si la entidad accionada incurrió en la vulneración de derechos fundamentales.

Además de lo anterior, para la Sala, el actor plantea una afectación de derechos fundamentales que tienen su origen en últimas en un debate estrictamente legal y económico, el cual ya fue expuesto dentro del proceso ejecutivo y fue decidido por el juez natural de la causa, por lo que no le corresponde al juez constitucional hacer un pronunciamiento adicional, toda vez que ello implicaría desconocer el principio de autonomía e independencia judicial y desnaturalizaría el mecanismo constitucional convirtiéndolo en una instancia adicional.

(…) De conformidad con lo anteriormente expuesto, para la Sala no se cumple con el requisito de relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, en la medida que si bien el actor enuncia la trasgresión de derechos fundamentales como el debido proceso y el acceso a la administración de justicia, esa presunta afectación tiene su origen en un debate estrictamente legal y económico.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., siete (7) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-01532-00(AC) Actor: JUAN BAUTISTA MANCILLA MARENCO Demandado: JUZGADO CATORCE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BARRANQUILLA Y OTRO Referencia: Acción de tutela Tema: Acción de tutela contra providencia judicial/ falta del cumplimiento del requisito de relevancia constitucional Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso y ii) acceso a la administración de justicia Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el actor contra el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Barranquilla y el Tribunal Administrativo del Atlántico, porque, a su juicio, el Juzgado, al no decretar las medidas cautelares solicitadas, y el Tribunal, al proferir el auto de 17 de junio de 2019, dentro del proceso ejecutivo identificado con el número único de radicación 080013333014201200079-01, vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. La presente providencia tiene tres partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.

ANTECEDENTES La solicitud 1. El actor, obrando en nombre propio, presentó solicitud de tutela contra el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Barranquilla y el Tribunal Administrativo del Atlántico, porque, a su juicio, el Juzgado, al no decretar las medidas cautelares solicitadas, y el Tribunal, al proferir el auto de 17 de junio de 2019, dentro del proceso ejecutivo identificado con el número único de radicación 080013333014201200079-01, vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Presupuestos fácticos 2.

Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Indicó que presentó demanda contra el Municipio Campo de la Cruz - Atlántico, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho[1] con el fin de obtener el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales a las que tenía derecho, como consecuencia de los servicios prestados como comisario de familia de dicha entidad territorial. 4.

Expresó que la Sala de Descongestión para los Tribunales Administrativos de Atlántico, Córdoba, Magdalena, Sucre y Bolívar accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por medio de la sentencia de 8 de octubre de 2004. 5. Adujo que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado al resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia proferida por los Tribunales Administrativos de Atlántico, Córdoba, Magdalena, Sucre y Bolívar, profirió sentencia el 26 de febrero de 2009, disponiendo en su parte resolutiva lo siguiente: “[…] CONFÍRMASE parcialmente la sentencia de 8 de octubre de 2004, proferida por la Sala de Descongestión para los Tribunales Administrativos del Atlántico, Córdoba, Magdalena, Sucre y Bolívar, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda incoada por Juan Bautista Mancilla Marenco contra el Municipio de Campo de la Cruz – Atlántico.

REVÓCASE en numeral 1º de la precitada sentencia que se inhibió sobre la nulidad de la Comunicación sin fecha, recibida por el actor el 8 de enero de 1999, y en su lugar se dispone: DECLÁRASE la nulidad de la Comunicación sin fecha, recibida por el actor el 8 de enero de 1999, suscrita por el Alcalde Municipal de Campo de la Cruz – Atlántico, por el cual negó el reconocimiento y pago de las prestaciones reclamadas.

ADICIONASE en el sentido que el Municipio de Campo de la Cruz – Atlántico, está obligado a pagar al demandante a título de sanción por la mora en la cancelación de las cesantías definitivas, un día de salario por cada día de mora, a partir del 16 de marzo de 1999 hasta la fecha de ejecutoria de esta providencia […]”. 6. Manifestó que presentó demanda ejecutiva contra el Municipio Campo de la Cruz - Atlántico, con el fin de que se librara mandamiento ejecutivo en su favor por la suma de $188.894.276.60, más lo intereses liquidados a la tasa máxima legalmente permitida, causados desde la ejecutora de la sentencia de segunda instancia proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el 26 de febrero de 2009.

Providencia del 25 de octubre de 2016 proferida por el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Barranquilla dentro del proceso ejecutivo identificado con el número único de radicación 08001-23-31-008-2012-00079- 00 7. El Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Barranquilla, mediante providencia de 25 de octubre de 2016, dispuso: “[…]

PRIMERO: No se aprueba liquidación del crédito, presentada por la parte ejecutante por las razones expuestas en precedencia.

SEGUNDO: En consecuencia, el valor del crédito, hasta el 30 de septiembre de 2016, quedará en la suma de Trescientos Cuarenta y Un Millones Novecientos Ochenta y Tres Mil Seiscientos Cuarenta y Tres Pesos con Siete Centavos ($341.983.643,07).

TERCERO: Ejecutoriado este proveído, pásese el expediente al despacho para proveer lo pertinente […]”. 8. Consideró que: “[…] Descendiendo en torno a la liquidación presentada por el ejecutante, (fls. 129 a 133), tasándola en el valor de $727.733.308. El Despacho no la acogerá, por estimar el juzgado que se estableció con base en el salario indexado y en los intereses moratorios se efectuó tomando como intereses corrientes máximos y no diarios, ya que se calculan los moratorios por los días trascurridos, por ende, debe precisarse que la liquidación que ahora se revisa, se realizó con base en un monto muy superior.

En consecuencia, el Despacho realizará una nueva liquidación del crédito, siguiendo bajo los parámetros del auto de mandamiento de pago de fecha 25 de mayo de 2012, cuyo monto se tomara (sic) para establecer el capital, para luego sumarle los respectivos intereses moratorios causados desde la fecha de ejecutoria del citado proveído hasta el mes de septiembre de 2016 […]”. […] “[…] En consecuencia, la liquidación del crédito actualizada a 30 de septiembre de 2016, quedará de la siguiente forma: Capital: $188.894.276,60.

Intereses moratorios: $153.089.366,47. Total: $341.983.643,07 […]”. Providencia del 17 de junio de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico dentro del proceso ejecutivo identificado con el número único de radicación 08001-23-31-008-2012-00079-01 9. El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante providencia de 17 de junio del 2019, dispuso: “[…] CONFIRMAR la providencia de fecha 25 de octubre de 2016 proferida por el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Barranquilla, conforme a las motivaciones precedentes […]”. 10.

Consideró que: “[…] El Tribunal revocará la providencia de primera instancia con fundamento en lo siguiente: Sea lo precisar, en primer lugar, que los reparos concretos hechos por el ejecutante se dirigen exclusivamente al cálculo de los intereses efectuado por el juez primario pues en el escrito de apelación expresamente asintió lo cuantificado a título de capital, equivalente al mandamiento de pago librado a través de auto del 25 de mayo de 2012, de allí que esta Corporación se exima de pronunciarse sobre el valor de este componente del crédito, en virtud de lo consagrado en el artículo 328 del Código General del Proceso, máxime si la parte actora en esta instancia como apelante único.

En segundo término, es menester mencionar que el proceso ejecutivo es el mecanismo judicial establecido en el ordenamiento jurídico para hacer efectivo el derecho que tiene el ejecutante mediante la conminación al ejecutado para que se allane al cumplimiento de una obligación clara, expresa y exigible. En efecto, el proceso ejecutivo en general tiene "por finalidad obtener la plena satisfacción de una prestación u obligación a favor del demandante y a cargo del demandado; se trata, como lo han definido los doctrinantes de una pretensión cierta pero insatisfecha, que se caracteriza porque no se agota sino con el pago total de la obligación” y mientras ello sucede se causan, en favor del acreedor, una indemnización de perjuicios por la mora, según la naturaleza la obligación y lo pactado entre las partes, lo que se conoce como intereses.

El interés legal, por su parte, es aquel que se tasa en virtud de la ley, a falta de estipulación concreta de las partes involucradas. El Código Civil dispone frente a este, que: “ARTÍCULO 1617. INDEMNIZACION POR MORA EN OBLIGACIONES DE DINERO. Si la obligación es de pagar una cantidad de dinero, la indemnización de perjuicios por la mora está sujeta a las reglas siguientes: 1a.) Se siguen debiendo los intereses convencionales, si se ha pactado un interés superior al legal, o empiezan a deberse los intereses legales, en el caso contrario; quedando, sin embargo, en su fuerza las disposiciones especiales que autoricen el cobro de los intereses corrientes en ciertos casos.

El interés legal se fija en seis por ciento anual.” (Subrayado fuera de texto). De otro lado, el interés corriente bancario es la tasa efectiva anual de referencia que en promedio cobran las entidades financieras sobre los nuevos créditos y que fue regulado por el Código de Comercio en los siguientes términos: “ARTÍCULO 884. LIMITE DE INTERESES Y SANCIÓN POR EXCESO.

Modificado por el Art. 111, Ley 510 de 1999. Cuando en los negocios mercantiles haya de pagarse réditos de un capital, sin que se especifique por convenio el interés, éste será el bancario corriente; si las partes no han estipulado el interés moratorio, será equivalente a una y media veces del bancario corriente y en cuanto sobrepase cualquiera de estos montos el acreedor perderá todos los intereses, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 72, Ley 45 de 1990.

Se probará el interés bancario corriente con certificado expedido por la Superintendencia Bancaria.” Finalmente, los intereses moratorios son los que debe pagar el deudor desde la fecha en la que se constituye en mora y que cesan solo en el momento de cancelar la obligación contraída. Los mismos serán fijados por las partes, pero en caso contrario, el artículo 884 ibidem especificó que: "[…] si las partes no han estipulado el interés moratorio, será equivalente a una y media veces del bancario corriente. […]".

Este tipo de intereses son aquellos que se pagan para el resarcimiento tarifado o indemnización de los perjuicios que padece el acreedor por no tener consigo el dinero en la oportunidad debida. La mora genera que se hagan correr en contra del deudor los daños y perjuicios llamados moratorios que representan el perjuicio causado al acreedor por el retraso en la ejecución de la obligación […]”. […] “[…] Descendiendo las anteriores ideas al caso que nos ocupa, es dable concluir que, en efecto, liquidación de los intereses hecha por el juez primario alberga las imprecisiones aducidas por la parte ejecutante, teniendo en cuenta que: El período en el cual debieron liquidarse los intereses moratorios corresponde al comprendido entre la fecha de ejecutoria de la sentencia base de recaudo (21 de septiembre de 2009) y la fecha en que se efectuó la liquidación (septiembre de 2016), más no de la fecha de ejecutoria del mandamiento de pago.

Cabe destacar que aunque el actor indicó en la demanda que la sentencia alcanzó ejecutoria el 6 de junio de 2009, la constancia que para el efecto expidió la Secretaría de esta Corporación indicó que ello sucedió el 21 de septiembre de 2009. La tesis del juez primario hubiera sido admisible en la medida que los intereses moratorios causados desde la ejecutoria de la sentencia base de recaudo y la fecha de dictado el mandamiento de pago hubieren sido liquidados y cuantificados, evento en el cual, solo era dable cuantificar la mora causada luego de expedido el auto de fecha 25 de mayo del 2012, sin embargo, tal situación no puede constatarse por no obrar dentro de las piezas procesales la providencia reseñada.

Con todo, se avizora otros errores en la liquidación, el interés derivado de la condena dineraria insoluta es el "moratorio", contemplado en el artículo 884 del Código de Comercio, esto es, el equivalente a una y media veces del bancario corriente que reporta la Superintendencia Financiera más no este último. Lo anterior con fundamento en la jurisprudencia traída a colación y la estipulación expresa que hiciere la sentencia objeto de ejecución, la cual contempló la causación de intereses en los términos del 177 del C.C.A. (ordinal séptimo) […]”. 11.

Expresó que como quiera que la liquidación llevada a cabo por el juez de primera instancia “[…] albergó las imprecisiones precisadas anteriormente, en cuanto tuvo en cuenta parámetros discordantes a los establecidos por la ley y la jurisprudencia en este tipo de eventos, el Tribunal revocará la decisión de primera instancia para que en su lugar se tenga en cuenta la liquidación del crédito realizada por esta Corporación […]”.

La solicitud de tutela Pretensiones 12. El actor solicitó en su escrito de tutela: “[…] Con fundamento en las razones fácticas y jurídicas que el caso amerita, solicito al honorable CONSEJO DE ESTADO, tutelar los derechos fundamentales invocados, ordenándole al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO corregir la incongruencia existente en el auto de fecha 17 de junio de 2019 y al Juez 14 Administrativo de Barranquilla, decretar las medidas cautelares que se le ha venido solicitando […]”. 13.

El actor en su escrito de tutela indicó lo siguiente: “[…] Aparte de lo anterior, el Juez 14 Administrativo se ha negado a dictar medidas cautelares siguiéndole el juego a la administración tramposa del municipio demandado quienes siguen negando el pago de mis acreencias laborales e indemnizaciones, todos prevaricando con su conducta que además son causales disciplinarias, independientemente del detrimento patrimonial que ocasionan al municipio debido a los intereses moratorios que año tras año se vienen causando y que también deben ser objeto de indexación. 16.

De haberse decretado la medida cautelar en pro del pago de una obligación laboral que ya tiene más de 23 años sin que las administraciones del municipio demandado muestren siquiera intención de pago, en este momento habría una considerable suma de dinero en depósitos judiciales recaudada a través del tiempo por el juzgado, si es que ello no hubiere contribuido para que los administradores públicos del municipio demandado buscaran una solución para el pago de la obligación, solución que ni les importa porque la administración de justicia, con esa complicidad del juez 14 administrativo, ni siquiera los pellizca. 17.

Como si lo anterior no fuera suficiente en esa odisea por la que ha pasado este proceso, el Tribunal Contencioso Administrativo del Atlántico, al desatar la apelación dicta el auto de fecha 17 de junio de 2019 en el que EXPONE UNA COSA EN LA PARTE MOTIVA Y DISPONE UNA DIFERENTE EN LA RESOLUTIVA. Incongruencia que raya en predios violatorios del artículo 29 de la Constitución Nacional. 18.

En su motivación, al final del auto el tribunal dice textualmente: “Como quiera que la liquidación efectuada por el juez primario albergó las imprecisiones precisadas anteriormente, en cuanto tuvo en cuenta parámetros discordantes a los establecidos por la ley y la jurisprudencia en este tipo de eventos, el Tribunal revocará le [sic] decisión de primera instancia para que en su lugar se tenga en cuenta la liquidación del crédito realizada por esta Corporación”. 19.

Pese a lo anterior, en la parte resolutiva del Auto, el tribunal confirma erradamente la decisión del a quo sin que ninguno de los magistrados al estampar su firma se percatara de ese craso error que, entre otras cosas, según la técnica jurídica, y conforme a lo expuesto en la parte motiva del auto, tampoco sería revocar, sino modificar la decisión del a quo. 20.

Esa decisión no tiene soporte alguno y choca con su parte motiva, por ello encaja dentro de los requisitos específicos señalados por la Corte Constitucional en la Sentencia SU116/18 como “causales especiales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales”, enlistando tal evento como “d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión […]”.

Actuación 14. El Despacho sustanciador, mediante auto de 15 de abril de 2021; i) admitió la acción de tutela, ii) ordenó notificar al Juez Catorce Administrativo del Circuito de Barranquilla y a los magistrados del Tribunal Administrativo del Atlántico y iii) vinculó al Municipio de Campo de la Cruz – Atlántico en calidad de tercero con interés legítimo, concediéndoles el término de tres (3) días para que rindieran informe sobre el particular.

Intervenciones de la parte demandada y del tercero con interés legítimo 15. El Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Barranquilla indicó que: “[…] La parte accionante acusa a esta Agencia Judicial de haberse negado a dictar medidas cautelares, sin embargo, como se mencionó la medida solicitada de fecha 20 de febrero de 2017 se le dio trámite y este despacho mediante auto, se abstuvo de pronunciarse en tanto se encontraba pendiente el pronunciamiento del H. Tribunal Administrativo del Atlántico de una controversia, que en parte, dependía de la decisión del H. Tribunal para poder concederla.

Ahora bien, se advierte de todo lo anterior que en lo que se refiere a este despacho, no se ha vulnerado derecho fundamental alguno a la parte accionante, en tanto, a pesar de la congestión judicial siempre tuvo una respuesta oportuna por parte de este Juzgado, mientras estuvo bajo nuestra competencia el mencionado proceso. Dentro de las peticiones que realiza en la acción de tutela de la referencia, pide que este Juzgado decrete las medidas cautelares solicitadas, sin embargo, como se mencionó no es posible, porque el Despacho no tiene competencia desde el 1° de marzo de 2019, para conocer del proceso ejecutivo escritural radicado 080013333014201200079-01 […]”. 16.

El Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Barranquilla expresó que: “[…] Consecuente con ese criterio, en el presente asunto, el plazo razonable se advierte desconocido, pues la activación del mecanismo constitucional no fue urgente e inmediata, amén de que la decisión censurada por este mecanismo preferente y sumario, fue proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 17 de junio de 2019, mientras que la acción de tutela fue radicada en el mes abril de la cursante anualidad; esto es, transcurridos un (1) año y nueve (9) meses aproximadamente, desde la ocurrencia de los hechos narrados en la solicitud.

De tal suerte que, no fluye acreditada la inmediatez, lo cual inexorablemente conduciría a declarar la improcedencia del amparo deprecado [ ]”. 17. El Tribunal Administrativo del Atlántico y el Municipio de Campo de la Cruz – Atlántico guardaron silencio en esta oportunidad procesal. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 18.

Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 37 del Decreto 2591 de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; el artículo 1.º del Decreto núm. 1983 de 30 de noviembre de 2017, por el cual se establecen reglas para el reparto de la acción de tutela; y, el Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019.

Generalidades de la acción de tutela 19. La acción de tutela ha sido instituida como un instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente señalados.

Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Problema jurídico 20. Corresponde a la Sala establecer: i) si, en efecto, es procedente la acción de tutela, acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales, concretamente si se cumplió con el requisito de relevancia constitucional. 21.

Para resolver el presente problema jurídico esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, ii) requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso; iv) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia; procediendo posteriormente a v) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando, se satisfagan los requisitos generales.

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 22.Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena[2], en sentencia de 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la ley y la propia doctrina judicial.

Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales 23. Esta Sección adoptó[3] como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005[4], proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 24. Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 25.

De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”[5] que encaje en dichos parámetros. 26.

Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 27.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[6]. Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto 28. La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional, en especial, el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional.

Acerca del requisito de la relevancia constitucional 29. Sobre este asunto en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la citada Sentencia de Unificación de 5 de agosto de 2014[7], al referirse al requisito de relevancia constitucional, sostuvo lo siguiente: “[…] 3.3.5. Relevancia constitucional.

La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.

Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [[8]]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”[[9]]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [[10]].

El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.

A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional[[11]].

El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.

No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.

Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [[12]].

Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.

El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [[13]]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.

En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [[14]]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes. 3.4.- No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]” (Resaltado fuera del texto). 30.

De la misma manera frente al tema la Corte Constitucional ha señalado[15]: “[…] La Corte Constitucional ha venido exigiendo como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales ‘que el asunto objeto de debate sea de evidente relevancia constitucional’ es decir, que el asunto puesto a consideración de esta Corporación, revista una gran trascendencia para la interpretación del estatuto superior, para su aplicación o en procura de su desarrollo eficaz, así como para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales.”[16] Este tribunal, en un caso similar al ahora dilucidado, decidió declarar la improcedencia de la acción al no revestir el estudio del reconocimiento de los intereses moratorios, un asunto de relevancia constitucional.

En aquella ocasión la Corte advirtió: “En el presente caso, se cuestiona una sentencia de la Corte Suprema de Justicia –Sala Laboral-, por cuanto se negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. La Corte Suprema de Justicia –Sala Laboral-, en reiterada jurisprudencia, ha venido sosteniendo que los mencionados intereses no proceden cuando se trata de reajustes pensionales, sino que los mismos sólo se causan cuando la entidad obligada al pago de la pensión entra en mora de reconocer la prestación o una vez reconocida la misma, retrasa el pago de las mesadas correspondientes.

Más allá de las condiciones personales del actor, quien no demuestra la calidad de sujeto de especial protección, la primera apreciación que puede hacerse, es que el asunto que nos ocupa tiene, en principio, una relevancia de tipo legal, y que aún haciendo una interpretación armónica del artículo 141 de la Ley 100 de 1993 junto con las disposiciones constitucionales contenidas en los artículos 13 (derecho a la igualdad), artículo 25 (derecho al trabajo), artículo 48 (derecho a la seguridad social) y el artículo 53 (derecho a la situación más favorable al trabajador y al pago oportuno y reajuste de las pensiones) del Estatuto Superior, se llegaría a la conclusión de que el contenido de dicho artículo, por el sólo hecho de derivarse de postulados constitucionales no tiene ‘per se’ vocación de derecho fundamental.”[17] En esta ocasión, la Corte acoge y reitera el citado pronunciamiento máxime teniendo en cuenta que el sujeto que aduce la vulneración no demuestra, ni siquiera sumariamente, un perjuicio irremediable que haga de este caso, un asunto de relevancia constitucional que permita el estudio de fondo, menos aún si se tiene en cuenta que los jueces ordinarios laborales reconocieron la indexación de la mesada pensional y negaron, bajo argumentos sólidos y no caprichosos, los intereses moratorios sobre la indexación […]”. 31..En ese orden de ideas, el requisito de la relevancia constitucional se acredita cuando: i) en el caso bajo estudio por parte del juez constitucional se involucra la amenaza o vulneración de derechos fundamentales, y esa presunta afectación no tiene su origen en un debate estrictamente legal y económico, ii) cuando el actor en su escrito de tutela cumple con satisfacer una carga argumentativa mínima de establecer las razones jurídicas por las cuales la autoridad judicial accionada incurrió en algunas de las causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; y iii) cuando se demuestra que el amparo presentado no se utiliza como una instancia procesal adicional.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 32.Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTICULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 33.Atendiendo a que, la Corte Constitucional[18] ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.

Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia 34.Visto el artículo 229 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTICULO 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado. […]”. 35.Atendiendo a que, la Corte Constitucional[19] ha entendido el derecho de acceso a la administración de justicia, “[…] como la posibilidad reconocida a todas las personas de poder acudir, en condiciones de igualdad, ante las instancias que ejerzan funciones de naturaleza jurisdiccional que tengan la potestad de incidir de una y otra manera, en la determinación de los derechos que el ordenamiento jurídico les reconoce, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y la ley […]”.

Análisis del caso concreto 36. El actor, obrando en nombre propio, presentó solicitud de tutela contra el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Barranquilla y el Tribunal Administrativo del Atlántico, porque, a su juicio, el Juzgado, al no decretar las medidas cautelares solicitadas, y el Tribunal, al proferir el auto de 17 de junio de 2019, dentro del proceso ejecutivo identificado con el número único de radicación 080013333014201200079-01, vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 37.

Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 38. La Sala procederá a apreciar y valorar las pruebas aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados por el actor en su respectivo escrito de tutela.

Acervo y análisis probatorios 39.Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra lo siguiente: 39.1. Copia del expediente del proceso ejecutivo identificado con el número único de radicación 080013333014201200079-01. Solución del caso concreto Análisis del posible incumplimiento del requisito de la relevancia constitucional 40.Para la Sala, el presente asunto no se encuentra comprendido dentro de los que la jurisprudencia constitucional ha identificado como de clara relevancia constitucional.

En el mencionado auto, el tribunal realiza una liquidación que a fecha 25/10/2016 le arrojó la suma de $578.342.208,88 superior a los 341.983.643,07 que le resultó al juzgado; no obstante, la liquidación del tribunal también merece reparos […]”. 41. Al respecto, es preciso indicar que el asunto controvertido por el actor ya fue objeto de estudio por la autoridad judicial accionada y la acción de tutela contra providencia judicial no constituye una tercera instancia que permita reabrir el debate resuelto por el juez natural, sino que tiene por objeto verificar si la entidad accionada incurrió en la vulneración de derechos fundamentales. 42.Además de lo anterior, para la Sala, el actor plantea una afectación de derechos fundamentales que tienen su origen en últimas en un debate estrictamente legal y económico, el cual ya fue expuesto dentro del proceso ejecutivo y fue decidido por el juez natural de la causa, por lo que no le corresponde al juez constitucional hacer un pronunciamiento adicional, toda vez que ello implicaría desconocer el principio de autonomía e independencia judicial y desnaturalizaría el mecanismo constitucional convirtiéndolo en una instancia adicional. 43.

Al respecto, la Corte Constitucional[20] ha señalado: “[…] en el caso planteado se tiene que el asunto que se discute tiene un marcado carácter patrimonial, pues lo que está discusión es el pago de un derecho de crédito que se deriva a la imposición de una sanción pecuniaria por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio a la sociedad comercial Ponce León S. A. Ingenieros Consultores-en liquidación, lo que excluiría de plano la relevancia constitucional del asunto y, por lo tanto, la posibilidad de acudir a la tutela para proteger los derechos que la entidad tutelante considera afectados. […]”.

(Resaltado por la Sala). 44. Asimismo, es preciso indicar que, en ese mismo sentido, la Sección Primera de esta Corporación, en reiterados pronunciamientos[21], y en especial, en la sentencia proferida el 3 de mayo de 2019 señaló lo siguiente: “[…] La Sala comparte dicho enfoque, en atención a que en el caso sub judice no se cumplió con el requisito atinente a la relevancia constitucional de la controversia; motivo por el cual, no es posible ni mucho menos procedente estudiarla de fondo.

Ello toda vez que lo pretendido por la parte actora es reabrir nuevamente el debate y la discusión jurídica sobre cuestiones estrictamente legales y, de índole económica, que por cierto ya fueron discutidas y falladas en el trámite del proceso ejecutivo con radicado 47001-33-33-006-2015-00370- 01[22], por parte de los jueces naturales de conocimiento de la acción ejecutiva correspondiente.

Sin embargo, no se puede olvidar que el instituto de la tutela contra providencias judiciales no busca proporcionar a los sujetos procesales de un juicio ordinario una tercera instancia, sino un mecanismo de protección y garantía de sus derechos fundamentales, eventualmente lesionados por un pronunciamiento judicial. De aquí que su procedencia sea excepcional[23], toda vez que lo contrario atentaría contra la autonomía de los funcionarios judiciales, la seguridad jurídica y el principio de cosa juzgada, sin más[24].

En ese orden de ideas, con base en las consideraciones expuestas, y ante la inobservancia del requisito general de procedibilidad atinente a la relevancia constitucional de la controversia, ésta Sala de Decisión confirmará en su totalidad la sentencia de tutela impugnada del 18 de marzo de 2019[25], mediante la cual la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado resolvió declarar improcedente la acción de amparo interpuesta por el señor Francisco Rafael Palacio Valle […]”. 45.

De conformidad con lo anteriormente expuesto, para la Sala no se cumple con el requisito de relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, en la medida que si bien el actor enuncia la trasgresión de derechos fundamentales como el debido proceso y el acceso a la administración de justicia, esa presunta afectación tiene su origen en un debate estrictamente legal y económico.

Conclusiones de la Sala 46. Con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas en la parte motiva de esta sentencia, la Sala declarará improcedente el amparo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo presentado por Juan Bautista Mancilla Marenco, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Si no fuere impugnada la sentencia conforme lo señala el artículo 31 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Presidente Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Ausente con excusa OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado ----------------------- [1] C.C.A. [2] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, Expediente identificado con número de radicación: 2009-01328. [3] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C, P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328 [4] Corte Constitucional, Sentencia de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. [5] Corte Constitucional.

Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P.Mauricio González Cuervo. [6] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. [7] Ut supra página 6. [[8]] “Sentencia T-173 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [[9]] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [[10]] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [[11]] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” [[12]] “Corte Constitucional.

Sentencia T-173/93.” [[13]] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [[14]] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” [15] Corte Constitucional, Sentencia T-586 de 2012. Magistrado ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [16]Corte Constitucional, sentencia T-635 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. [17] Ibidem. [18] Corte Constitucional, Sentencia C 980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo [19] Corte Constitucional, Sentencia T 799 de 21 de octubre de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto [20] Corte Constitucional, sentencia T-136 de 27 de marzo de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa. [21] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 19 de diciembre de 2018, exp.

No. 11001-03-15-000- 2018-03770-00 (AC). Actor: Ariel Ramiro Novoa Vargas. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 19 de noviembre de 2018, exp. No. 11001-03-15-000-2018-03772- 00 (AC). Actor: María Eugenia García Chaparro y otro. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 10 de mayo de 2018, exp.

No. 11001-03-15-000-2018-00808-00 (AC). Actor: Jaime Alfonso Castro Martínez. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 15 de junio de 2018, exp. No. 11001-03-15-000-2018-01143-00 (AC). Actor: E.S.E. Hospital María Inmaculada. [22] Accionante: Francisco Rafael Palacio Valle. Accionado: Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta (Magdalena). [23] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 17 de noviembre de 2016, radicación No. 11001-03-15- 000-2016-02862-00.

Actor: Rosa Gómez Effer (C.P. Dr. Guillermo Vargas Ayala). [24] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 3 de noviembre de 2016, radicación: 11001-03-15-000- 2016-02244-00. Actor: Claudia Consuelo Mc’Lauchlin Cobaleda (C.P. Dr. Guillermo Vargas Ayala). [25] Visible a folios 160 a 164 de la causa constitucional.