ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE REQUISITOS DE PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA – Superó los seis meses a partir de la notificación de la providencia acusada / SITUACIÓN DE DEBILIDAD MANIFIESTA – No acreditada / AUSENCIA DE REQUISITOS PARA LA FLEXIBILIZAR EL REQUISITO DE INMEDIATEZ / DESCONOCIMIENTO DEL PLAZO RAZONABLE [L]a Sala considera que la acción de tutela fue presentada, superando el plazo razonable de los seis (6) meses, término que como se evidencia ha sido establecido tanto por la jurisprudencia de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado.
No obstante, la misma jurisprudencia ha considerado que el requisito de inmediatez dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales debe ser analizado en cada caso concreto, y que existen situaciones especiales que permiten establecer un plazo superior al determinado, como por ejemplo en los casos donde se controvirtieren asuntos sobre prestaciones periódicas, donde se deben verificar los requisitos antes mencionados en la parte motiva de esta sentencia como lo son: “[…] que se demuestre que la vulneración de los derechos permanezca, esto es, que sea continua y actual, pese a que el hecho que la originó sea muy antiguo respecto de la presentación de la tutela; y ii) que el actor se encuentre en condición de debilidad manifiesta […]”.
En el análisis del caso concreto, se cumple el primer requisito toda vez que la pensión de jubilación constituye una prestación periódica y la presunta vulneración alegada es continua y actual, teniendo en cuenta que lo que se procura es que tal prestación le sea reconocida, con los reajustes respectivos. En cuanto al segundo requisito, relativo a la condición de debilidad manifiesta, conviene traer a colación las precisiones hechas por esta Sección en sentencia de 28 de mayo de 2015, por medio del cual unificó su jurisprudencia en cuanto a la aplicación de los criterios que deben tenerse en cuenta para analizar el requisito de la inmediatez en estos casos particulares, especialmente, el que hace referencia a la “condición de debilidad manifiesta”.
(…) Al respecto, se advierte que la actora no demostró, ni siquiera con prueba sumaria, que se encontraba en un estado de debilidad manifiesta que justificara su inactividad por más de seis (6) meses para interponer este mecanismo de protección constitucional contra la providencia que presuntamente violó sus derechos fundamentales invocados supra, ni demostró que la providencia objeto de la acción de tutela no le hubiera sido notificada en debida forma como hecho relevante que justificaba la tardanza en la interposición de la acción y flexibilizar el término de inmediatez.
(…) En ese orden de ideas, para la Sala no se cumple con el requisito de inmediatez dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, toda vez que se interpuso por fuera del plazo razonable, teniendo en cuenta que con fundamento en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, el amparo debe ser presentado dentro de los seis (6) meses siguientes contados a partir de la notificación de la providencia. NOTA DE RELATORÍA: Con respecto al requisito de inmediatez, consultar la sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01, Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., diecinueve (19) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-00886-00(AC) Actor: MARÍA DEL TRÁNSITO BARRERA DE BARRIOS Demandado: JUZGADO DIECINUEVE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ Y OTRO Referencia: Acción de tutela Tema: Improcedencia de la acción de tutela por falta de cumplimiento del requisito de inmediatez Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso, ii) igualdad, iii) mínimo vital y iv) seguridad social Derechos Fundamentales Amparados: i) Ninguno SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por la actora contra el Juzgado Diecinueve Administrativo del Circuito de Bogotá y la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, porque, a su juicio, el Juzgado, al proferir la sentencia de 21 de febrero de 2019, y el Tribunal, al proferir la sentencia de 30 de abril de 2020, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 110013335019201800253-01, vulneraron sus derechos fundamentales invocados supra.
La presente providencia tiene tres partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. 1.
ANTECEDENTES La solicitud 1. La actora, a través de apoderado[1], presentó solicitud de tutela contra el Juzgado Diecinueve Administrativo del Circuito de Bogotá y la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, porque, a su juicio, el Juzgado, al proferir la sentencia de 21 de febrero de 2019, y el Tribunal, al proferir la sentencia de 30 de abril de 2020, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 110013335019201800253-01, vulneraron sus derechos fundamentales invocados supra.
Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Indicó que la señora María del Tránsito Barrera de Barrios nació el 24 de octubre de 1951 y laboró como docente al servicio del Estado desde el 1º de febrero de 1977 hasta el 1º de febrero de 2017. 4.
Afirmó que, mediante Resolución núm. 1013 de 15 de febrero de 2008, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio le reconoció a la actora y ordenó el pago de la pensión de jubilación por aportes. 5. Expresó que, a través de la Resolución núm. 4745 de 18 de julio de 2016, el Fondo reliquidó la pensión de jubilación por aportes de la demandante. 6.
Manifestó que la actora elevó petición el 12 de mayo de 2017, con el fin de solicitarle al Fondo la reliquidación de su pensión de jubilación por aportes, toda vez que, a su juicio, no se le habían tenido en cuenta todos los factores salariales devengados en el año anterior al retiro del servicio. 7. Señaló que, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por medio de la Resolución núm. 7744 de 9 de octubre de 2017, negó la solicitud de la actora. 8.
Mencionó que la señora María del Tránsito Barrera de Barrios presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) y la Fiduciaria La Previsora S.A. (Fiduprevisora), con el fin de que se dispusiera: i) Declarar la nulidad de la Resolución núm. 7744 de 9 de octubre de 2017; ii) como consecuencia de la declaratoria de nulidad condenar a las entidades demandadas a reconocer y pagar a favor de la demandante la revisión y ajuste de la pensión de jubilación con todos los factores salariales devengados en el año anterior al retiro del servicio, esto es, de 2 de febrero de 2016 al 1º de febrero de 2017, incluyendo, además de los factores reconocidos, la bonificación por decreto, la prima de navidad, la prima de servicio y la prima especial; iii) condenar a las entidades demandadas a reconocer y pagar a favor de la demandante el valor de los reajustes causados por los conceptos referidos en el numeral anterior, desde el momento en que se reconoció la pensión, descontando lo que ya se había cancelado; y iv) ordenar a las demandadas reconocer y pagar la indexación sobre las sumas de dinero adeudadas por concepto de la reliquidación pensión de jubilación. Sentencia de 21 de febrero de 2019 proferida por el Juzgado Diecinueve Administrativo del Circuito de Bogotá dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 110013335019201800253-00 9.
El Juzgado Diecinueve Administrativo del Circuito de Bogotá mediante sentencia de 21 de febrero de 2019, dispuso: “[…]
PRIMERO. Se NIEGAN LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia […]”. 10. Al respecto, indicó que: “[…] desde la perspectiva constitucional y legal, el régimen pensional previsto por la Ley 91 de 1989 a favor de los docentes vinculados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, únicamente cubre al personal que se hubiere vinculado al servicio con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, esto es, 26 de junio de 2003, motivo por el cual los Docentes vinculados a partir de la última fecha en comento se encuentran sometidos en materia pensional a las previsiones de la Ley 100 de 1993, con sus respectivas modificaciones.
Precisado lo anterior, se debe destacar que el régimen pensional de los docentes oficiales cubiertos por las previsiones de la Ley 91 de 1989, es decir, aquellos vínculados (sic) con anterioridad al 26 de junio de 2003, determina que la pensión a la que le asiste derecho a ese personal, según lo determina el literal b) del numeral 2 del artículo 15 de la aludida Ley, corresponderá “al 75% del salario mensual promedio del último año”, precisando además que “estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional”, motivo por el cual, en atención a dicha remisión es menester acudir a lo establecido por la Ley 33 de 1985, normativa que en su momento regulaba lo referente al régimen pensional del sector público.
En consecuencia, en aplicación de la Ley 33 de 1985 y la Ley 71 de 1988, esta última, cuando de reconocimientos pensionales por partes del sector Docente se trata y en términos generales para el caso de las pensiones del personal Docente en comento y en particular, lo referente a la liquidación de dicha prestación, es pertinente señalar que, en un principio, el Consejo de Estado en sentencia de Unificación del 4 de agosto de 2010, determinó que para la liquidación de las pensiones de los empleados públicos regidos por las Leyes 33 de 1985 y 71 de 1988, deben tenerse en cuenta todos los factores devengados en el último año de servicios que constituyen salario, por lo cual, se eliminó el principio de la taxatividad en materia pensional.
Al respecto, en la referida Sentencia de Unificación del 4 de agosto de 2010, el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo precisó […]”. […] “[…] No obstante lo anterior, es de suma importancia señalar que la Sala Plena del Consejo de Estado en reciente Sentencia de Unificación del 28 de agosto de 2018, además de fijar las reglas a considerar respecto al IBL a tener en cuenta frente a las pensiones de aquellos beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, también estableció algunas reglas jurisprudenciales a tener en cuenta respecto régimen pensional del personal docente, para lo cual sostuvo […]”. […] “[…] Como se puede observar, con sustento en la sentencia de unificación previamente transcrita, resulta evidente, que la regla jurisprudencial y la primera subregla establecidas, al regular aspectos concernientes al régimen de transición contemplado por la Ley 100 de 1993, no resultan aplicables al caso de los Docentes oficiales que se encontraren afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por cuanto aquéllos fueron exceptuados de las disposiciones de la aludida Ley, de conformidad con el artículo 279 de la Ley 100 de 1993.
No obstante lo anterior, en lo que respecta a la segunda subregla jurisprudencial fijada por el Consejo de Estado en sentencia de unificación de 2018, no se hizo ningún trato diferencial respecto a los Docentes oficiales. De dicha regla se extrae que en los reconocimientos pensionales únicamente se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las respectivas cotizaciones; replanteándose de esta manera la postura que adoptó inicialmente en sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, al punto de señalar que dicho criterio interpretativo se encuentra en contravía del principio de solidaridad en materia de seguridad social y traspasa la voluntad del legislador, el que, por virtud de su libertad configurativa, enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos se debe limitar dicha base.
Así las cosas, se arrima a la conclusión que en el reconocimiento de la pensión de vejez o de jubilación de los Docentes oficiales, únicamente podrán considerarse los factores sobre los cuales se hubieren efectuado las respectivas cotizaciones al sistema pensional […]”. 11. Precisado lo anterior, al estudiar el caso concreto consideró lo siguiente: “[…] Conforme a lo previamente expuesto y acorde con las pruebas obrantes en el plenario, se verifica que en los casos sub examine, no se suscita discusión respecto al régimen pensional aplicable para el caso de los demandantes, puesto que se evidencia que se encuentran cubiertos por el régimen pensional contemplado por la Ley 91 de 1989, toda vez que a 26 de junio de 2003, fecha de entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, los demandantes se encontraban vinculados al servicio Docente y por tal razón les fue reconocida la prestación en los términos de las Leyes 33 de 1985 y 71 de 1988, situación que no ha sido cuestionada por las partes en los asuntos puestos a consideración; por lo tanto, su reconocimiento pensional se rige por los contenidos de las Leyes 91 de 1989, 33 de 1985 y 71 de 1988, tal y como lo sostuvo la propia entidad demandada al momento reconocer y ordenar el pago de la prestacion (sic) a través de los actos acusados, debidamente enunciados al momento de fijar el litigio […]”. […] “[…] Con sustento en todo lo anteriormente esbozado, se concluye que no le asiste razón a los demandantes al pretender incluir en la prestación reconocida a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio la totalidad de los factores salariales percibidos durante su último año de servicio o durante el año anterior al momento de adquirir el status pensional, toda vez que únicamente podrán considerarse aquellos sobre los que se hicieron aportes para pensión debidamente reconocidos por la entidad demandada y que no son objeto de discusión, debiéndose negar el reajuste de los pretendidos en cada uno de los libelos demandatorios, habida cuenta que en virtud del principio onus probandi la parte demandante, no cumplió con la carga de la prueba que le asista, es decir, no demostraron los supuestos de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen, conforme lo dispone el artículo 157 del Código General del Proceso.
Además de lo anterior y en concordancia con los artículos 78 y 173 del Código General del Proceso proscriben al Juez ordenar la práctica de pruebas documentales que directamente o por intermedio de derecho de petición los interesados hubieren podido conseguir de ahí que al no desvirtuarse la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados se negarán las pretensiones de las demandas […]”.
Sentencia de 30 de abril de 2020 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 110013335019201800253-01 12. La Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante sentencia de 30 de abril de 2020, resolvió: “[…]
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida en audiencia inicial el 21 de febrero de 2019 por el Juzgado Diecinueve (19) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C. - Sección Segunda, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por la señora María del Tránsito Barrera de Barrios en contra de la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - FONPREMAG y la Fiduciaria La Previsora S.A- FIDUPREVISORA S.A., que negó las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo antes expuesto […]”. 13.
Al abordar el estudio del caso sub examine, planteó como problema jurídico “[…] determinar si la demandante tiene derecho a que la entidad demandada le reliquide la pensión por aportes teniendo en cuenta la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio por haber ingresado al Magisterio con anterioridad a la Ley 812 de 2003 […]”. 14.
Como fundamento de su decisión señaló que: “[…] es claro para la Sala que al momento del reconocimiento pensional que, (i) a la demandante no le era aplicable la Ley 812 de 2003, sino la Ley 71 de 1988, por cuanto se vinculó al servicio docente público afiliada al FONPREMAG con anterioridad a la expedición de la Ley 812 de 2003, esto es, el 8 de febrero de 1993; y (ii) había laborado para entidades privadas y públicas por más de 20 años.
Se tiene entonces que en los términos del artículo 7° de la Ley 71 de 1988, la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión de jubilación por aportes y adquiere el estatus de pensionado el 24 de octubre de 2006, fecha en la cual cumple 55 años de edad y ya contaba con 20 años de servicios discriminados así: al sector público 14 años, 11 meses y 18 días, y al privado 11 años y 5 meses.
Tal como la entidad demandada, mediante la Resolución No. 001013 del 15 de febrero de 2008 […]”. […] “[…] Resulta oportuno precisar que lo dispuesto en sentencia de unificación proferida el 28 de agosto de 2018 por la Sala Plena de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la segunda subregla respecto de los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios del régimen de transición son únicamente aquellos sobre los cuales se realizó cotización al sistema, no resulta aplicable al caso sub-lite, por cuanto, como se dijo, la pensión de jubilación por aportes para los docentes tiene una norma especial que contempla el IBL, esto es, el Decreto 2709 de 1994.
En ese sentido, si bien la mesada pensional que actualmente devenga la demandante incluye el sueldo y las primas de vacaciones, navidad y especial, también lo es que dicha liquidación se dio como consecuencia del cumplimiento a un fallo judicial proferido bajo las condiciones y jurisprudencia vigentes a la época de los hechos, esto es, 8 de abril de 2014 (fols. 150-189), y teniendo en cuenta lo devengado en el año anterior a la adquisición del estatus pensional.
Para el efecto se reitera que, en virtud a la declaratoria de nulidad parcial del artículo 24 del Decreto 1474 de 1997, recobró vigencia el artículo 6° del Decreto 2709 de 1994, sin que haya necesidad de acudir al artículo 21 de la Ley 100 de 1993 o a la Ley 33 de 1985, ya que el artículo 6° del Decreto 2709 define expresamente el salario base para la liquidación de la pensión por aportes, como “el salario promedio que sirvió de base para la liquidación de la pensión por aportes durante el último año de servicios”.
De conformidad con el Formato Único para Expedición de Certificado de Salarios expedido el 29 de marzo de 2017, la demandante en el año anterior al retiro del servicio, esto es, del 1º de febrero de 2016 al 30 de enero de 2017, la demanda te (sic) devengó el sueldo, la bonificación por decreto y las primas de vacaciones, de navidad, y especial, sin embargo, solo cotizó sobre el sueldo y la prima de vacaciones.
En ese orden de ideas, la demandante tiene derecho a que se reliquide su pensión de jubilación por aportes con el equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes del año anterior al retiro del servicio comprendido entre el 1º de febrero de 2016 y el 30 de enero de 2017, esto es, incluyendo el sueldo y la prima de vacaciones, lo cual arroja una mesada pensional para el 1º de febrero de 2017 de $2.443.862, la cual se obtiene de la siguiente operación: Sueldo $3.120.336 y prima de vacaciones $1.657.757/12= $138.146 $3.120.336+$138.146=3.258.482 X75%=$2.443.861 En consecuencia, de conformidad con el comprobante de pago de mesa (sic) pensional para el periodo de abril de 2017, la demandante devenga una mesada pensional de $2.569.335, es decir, que la mesada pensional que actualmente devenga la demandante es superior a la que se ordenaría a través de esta sentencia. Es de advertir que al momento en que se solicita la reliquidación de la pensión con todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, la parte demandante ya había laborado 20 años públicos, razón por la cual la norma aplicable lo sería la Ley 33 de 1985 y no la Ley 71 de 1988.
En este escenario, la pensión de la demandante también se reliquidaria (sic) con el 75% de todos los factores cotizados en el último año de servicios, según la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019 de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. En ese orden de ideas, no hay lugar a acceder a las pretensiones de la demanda en cuanto a que la demandante se le reliquide su pensión teniendo como base todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, sino solamente con aquellos sobre los cuales se realizó cotización. Ahora bien, tampoco se ordenará la reliquidación sobre los factores que se hizo cotización en el último año de servicios, ya que ello arroja una mesada pensional inferior a la que actualmente devenga la demandante.
Lo anterior en aras de proteger el principio de favorabilidad y los derechos adquiridos y fundamentales del pensionado […]”. La solicitud de tutela Pretensiones 15. La actora solicitó en su escrito de tutela: “[…]
PRIMERO: Comprobado cómo están los elementos axiológicos para la prosperidad de la acción, respetuosamente solicito SE DEJE SIN EFECTOS la sentencia emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCION (sic) SEGUNDA- SUBSECCION (sic) “A” de fecha 30 de abril de 2020, mediante la cual se confirmo (sic) la sentencia emitida por el JUZGADO 19 ADMINISTRATRIVO (sic) DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ el 21 de febrero de 2019.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, solicito respetuosamente al Honorable Consejo de Estado se ORDENE al TRIBUNALADMINISTRATIVODE (sic) CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “A” a proferir sentencia de fondo ordenando al FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO a RELIQUIDAR LA PENSIÓN DE JUBILACION (sic) POR APORTES de la señora MARIA DEL TRANSITO BARRERA DE BARRIOS, identificada con la Cédula de Ciudadanía Nº. 41.680.609 expedida en Bogotá, con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior al retiro del servicio, incluyendo además de los ya reconocidos LA PRIMA DE NAVIDAD, BONIFICACIÓN DECRETO, PRIMA DE SERVICIO y la PRIMA ESPECIAL.
TERCERO: Solicito cordialmente a su distinguida Sala oficiar al Juzgado 19 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda para que allegue en su integralidad 1101333501920180025300, si fuera el caso que el expediente ya ha sido devuelto del Tribunal al despacho de origen […]”. 16. La actora señaló que la autoridad judicial demandada incurrió en un defecto sustantivo por falta de aplicación de las normas jurídicas y en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente. 17.
En cuanto al defecto sustantivo por falta de aplicación de las normas jurídicas manifestó que: “[…] es fácil apreciar que los artículos 6 y 8 del Decreto 2709 de 1994 utilizan la noción de salario como criterio para liquidar la prestación lo que implica incluir todos los factores de carácter salarial por que el salario es toda remuneración directa o indirecta al servicio de acuerdo a la Ley 65 de 1946.
Así mismo los artículos 6º y 8º del Decreto 2709 de 1994 determinan que la cuantía equivale al 75% del salario promedio devengado durante el último año de servicios, Dado (sic) que los demás regímenes comunes que precedieron la Ley 71 de 1988 utilizan la misma expresión, como se puede apreciar al leer los artículos 27 del Decreto 3135 de 1968, 73 del Decreto reglamentario 1848 de 1969 […]”. […] “[…] Lo que significa que deben tenerse en cuenta para establecer el Ingreso Base de liquidación, todo lo que haya recibido el demandante de manera habitual y como retribución por su labor, salvo que se trate de un factor expresamente excluido por la Ley para tales efectos […]”. […] “[…] En el caso que nos ocupa, se dejó de aplicar lo establecido en la Ley 91 de 1989 artículo 15 numeral primero, referente al régimen prestacional de los docentes nacionalizados.
De igual manera se aplicó en forma equivocada la Ley 71 de 1988, que contemplan los requisitos y la forma como debe liquidarse la pensión de jubilación por aportes, que goza de un régimen especial y que es más favorable al pensionado; por el contrario se aplicaron normas procedimentales diferentes, que dieron lugar a la negación de la liquidación de la pensión, que son desfavorables en cuanto a la validez probatoria y la forma de liquidación, no obstante, que la misma ley excluye su aplicación a quienes gozan de un régimen especial de pensión, quebrantando el principio Constitucional anteriormente trascrito, así como el consagrado en el artículo 228 de la Carta Magna, donde se establece que el derecho sustancial prima sobre el derecho formal […]”. 18.
Por otra parte, frente al defecto sustantivo por desconocimiento del precedente señaló lo siguiente: “[…] En sentencia de unificación proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, del 28 de agosto de 2018, que preciso (sic) específicamente que esta sentencia no aplica a los docentes al servicio del Estado, afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que se vincularon antes de 26 de junio de 2003, quienes están exceptuados de la aplicación de la Ley 100 de 1993 por la misma ley y su régimen pensional está previsto en la Ley 91 de 1989, conforme lo ordena igualmente el Acto Legislativo 01 de 2005, por esta razón, estos servidores NO ESTAN (sic) COBIJADOS POR EL REGIMEN (sic) DE TRANSICION (sic).
Lo anterior significa que así como la Sentencia de Unificación del 28 de agosto de 2018 emitida por el Consejo de Estado, órgano de cierre de la jurisdicción contencioso Administrativa tiene carácter vinculante, de igual forma lo tiene la Sentencia de Unificación del 4 de Agosto (sic) de 2010, emitida por este mismo órgano y mal podría esta misma corporación hacer caso omiso a lo que la misma Constitución Política obliga en su Artículo 237 numeral 1.
Con esto los Juzgadores pueden tener en cuenta la sentencia del 4 de agosto de 2010, más aun cuando en la misma no se exceptúa a los docentes y ni siquiera se debata régimen de transición respecto de docentes en razón a que no le es aplicable […]”. 19. Igualmente, adujo que se desconocieron las siguientes providencias: i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 24 de noviembre de 2016, número único de radicación 11001032500020130134100(3413-13), C.P. Gabriel Valbuena Hernández ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 9 de febrero de 2017, número único de radicación 25000234200020130154101, C.P. Cesar Palomino Cortes. iii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 24 de octubre de 2018, número único de radicación “2017-3228”, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. iv) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 31 de octubre de 2018, número único de radicación “2017-2472”, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. v) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 28 de junio de 2018, número único de radicación 11001-03-15-000-2017-02688-01, C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 20.
Concluyó que: “[…] mi representado adquirió el derecho de conformidad con la normatividad y precedente jurisprudencial que le es más beneficioso y que actualmente está vigente, toda vez la Ley 91 de 1989 actualmente es el régimen prestacional para los docentes que cumplan con los presupuestos como el del presente caso y en aras de garantizar el principio de favorabilidad y de conformidad con el artículo 53 de la Constitución Política se debe tener en cuenta y dar aplicación a lo estipulado en la sentencia del 4 de agosto de 2010 […]”.
Actuación 21. El Despacho sustanciador, mediante auto de 10 de marzo de 2021; i) admitió la acción de tutela; ii) ordenó notificar al Juez Diecinueve Administrativo del Circuito de Bogotá y a los magistrados de la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca; iii) vinculó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) y a la Fiduciaria La Previsora S.A. (Fiduprevisora), en calidad de terceros con interés legítimo, concediéndoles el término de tres (3) días para que rindieran informe sobre el particular.
Informes de las partes demandadas y de las partes vinculadas 22. La Fiduprevisora S.A. solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva. Igualmente, solicitó que se declarara la improcedencia de la solicitud de amparo, toda vez que, a su juicio, la actora, en su escrito de tutela, no fundamentó las causales genéricas y específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales referidas en la sentencia T-233 de 2007[2] y, tampoco se advierte que las entidades demandadas hayan vulnerado los derechos fundamentales invocados. 22.1.
Señaló también que los precedentes judiciales relacionados con el tema objeto de la demanda, no fueron desconocidos por el juez de segunda instancia y que, por el contrario, su actuación estuvo regida bajo el control de legalidad. 23. La Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela y, en subsidio, negar las pretensiones de la solicitud de amparo, toda vez que, en su criterio, no cumple con el requisito de la inmediatez y la sentencia cuestionada se ajustó al material probatorio y a la normativa y jurisprudencia vigente. 23.1.
Bajo dicha tesis, sostuvo que: “[…] la providencia proferida en segunda instancia por esta subsección, controvertida en sede constitucional, es del 30 de abril de 2020, y notificada el 16 de junio de la misma anualidad, y la acción de tutela se radicó el 4 de marzo de 2021, esto es, luego de haber transcurrido más de 8 meses desde la notificación de dicho fallo […]”. 23.2.
Informó que de acuerdo con el artículo 6º del Decreto 2709 de 1994[3] y el Formato Único para Expedición de Certificado de Salarios expedido el 29 de marzo de 2017, la Sala concluyó que: “[…] la demandante tiene derecho a que se reliquide su pensión de jubilación por aportes con el equivalente al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes del año anterior al retiro del servicio comprendido entre el 1° de febrero de 2016 y el 30 de enero de 2017, esto es, incluyendo el sueldo y la prima de vacaciones, lo cual arroja una mesada pensional para el 1° de febrero de 2017 de $2.443.862.
Finalmente la Sala señaló que de conformidad con el comprobante de pago de mesa (sic) pensional para el periodo de abril de 2017, la demandante devenga una mesada pensional de $2.569.335, es decir, que la mesada pensional que actualmente devenga la demandante es superior a la que se ordenaría a través de esta sentencia. […]”. 24. El Juzgado Diecinueve Administrativo del Circuito de Bogotá y la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) guardaron silencio en esta oportunidad procesal.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 25. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 37 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991[4], por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; el artículo 1.º del Decreto núm. 1983 de 30 de noviembre de 2017[5], por el cual se establecen reglas para el reparto de la acción de tutela; el Acuerdo 377 de 11 de diciembre de 2018[6] y, el Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019[7].
Generalidades de la acción de tutela 26. La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados.
Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Cuestión previa 27. La Sala advierte que previo al planteamiento del problema jurídico, resulta necesario precisar el presupuesto procesal sobre la legitimación en la causa por pasiva, para efectos de determinar, tanto el punto de derecho en discusión, como el alcance del contenido de la sentencia. 28.
Ahora bien, el artículo 13 del Decreto 2591 frente a la legitimación en la causa por pasiva, señala expresamente lo siguiente: “[…] La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo.
De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud […]”. 29. De igual manera la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 2006[8], se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.
La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.
(…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como del decreto 2591 de 1991 avalan.
Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[[9]]. (Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T-519 de 2.001 M.P. Clara Inés Vargas esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra.
La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]”. 30. La Sala advierte que la Fiduciaria La Previsora S.A. (Fiduprevisora), solicitó su desvinculación de la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva. 31.
Al respecto, es preciso indicar que la actora interpuso la solicitud de tutela de la referencia contra la sentencia de 30 de abril de 2020, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 110013335019201800253-01, en el cual, dentro de la parte demandada se encontraba la Fiduciaria La Previsora S.A. (Fiduprevisora) 32.
En ese orden de ideas, de conformidad con el Decreto 2591 y la jurisprudencia anteriormente citada, la Sala concluye que a la Fiduciaria La Previsora S.A. le asiste interés en la decisión de tutela que se profiera respecto al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el cual obró como una de las entidades demandadas. 33.
En tal virtud, la Sala declarará no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva alegada. Problemas jurídicos 34. Corresponde a la Sala establecer: i) si, en efecto, es procedente la acción de tutela acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales, concretamente si se cumplió con el requisito de la inmediatez. 35.
Para resolver el presente problema jurídico esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, ii) requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales, iii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso, iv) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la igualdad, v) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al mínimo vital, vi) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la seguridad social; procediendo posteriormente a vii) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando, se satisfagan los requisitos generales.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 36. Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena[10], en sentencia de 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la ley y la propia doctrina judicial.
Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales 37. Esta Sección adoptó[11] como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005[12], proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 38. Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 39.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”[13] que encaje en dichos parámetros. 40.
Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 41.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[14]. Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto 42. La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento del requisito de inmediatez como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuesto por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional[15].
Acerca del requisito de inmediatez dentro del marco de la acción de tutela 43. Si bien es cierto el Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991[16] estableció que la acción de tutela puede presentarse en todo momento, no significa que no deba interponerse dentro de un plazo razonable. La Corte Constitucional en la sentencia SU-961 de 1999[17] dijo: “[…] La inexistencia de un término de caducidad no puede significar que la acción de tutela no deba interponerse dentro de un plazo razonable.
La razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto. De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado, de tal modo que no se vulneren derechos de terceros. Si bien el término para interponer la acción de tutela no es susceptible de establecerse de antemano de manera afirmativa, el juez está en la obligación de verificar cuándo ésta no se ha interpuesto de manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros, o que desnaturalice la acción. […]” 44.
Ahora bien, el Consejo de Estado frente al cumplimiento del requisito de inmediatez dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales en sentencia de unificación dijo: “[…] Anótese que el término o plazo de inmediatez no es único. Eso explica que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto.
Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente. Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad.
La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y; (ii) se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional […][18]. 45. Con fundamento en la anterior regla jurisprudencial, es posible advertir que la acción de tutela contra providencias judiciales debe interponerse dentro de los seis meses siguientes a la notificación de la providencia, para efectos de acreditar el cumplimiento del requisito de inmediatez. 46.
Además, la Corte Constitucional en jurisprudencia reiterada ha dicho[19]: “[…] Más recientemente, la Sala Octava de Revisión, en sentencia T- 322 del 10 de abril de 2008[20], estimó que, al momento de determinar si se presentaba el fenómeno de la inmediatez en materia de acción de tutela contra providencias judiciales, era necesario examinar los siguientes aspectos: (i) si obra en el expediente prueba alguna que justifique la inactividad del peticionario en cuestionar en sede de amparo la constitucionalidad de la providencia;
(ii) si se está en presencia de un sujeto de especial protección o de una persona que se encontrase en una situación de especial indefensión; y (iii) la existencia de un plazo razonable.[…]”. 47. De igual manera frente al tema y concretamente cuando se trata del reconocimiento de prestaciones periódicas, esta Sección ha dicho[21]: “[…]…la Sala (Expediente nro. 2013-02423-01[22], Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-), concluyó que “[…] siempre que se trate de una acción de tutela contra providencia judicial que verse sobre prestaciones periódicas, se realizará el análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad, incluido el de inmediatez, el cual deberá efectuarse desde los criterios de i) que se demuestre que la vulneración de los derechos permanezca, esto es, que sea continua y actual, pese a que el hecho que la originó sea muy antiguo respecto de la presentación de la tutela; y ii) que el actor se encuentre en condición de debilidad manifiesta […]”.
Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 48. Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTICULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 49.
Atendiendo a que, la Corte Constitucional[23] ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.
Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la igualdad 50. Visto el artículo 13 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTICULO 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.
El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan. […]”. 51. Atendiendo a que la Corte Constitucional[24] ha entendido que el derecho a la igualdad “[…] comporta un conjunto de mandatos independientes y no siempre armónicos, entre los que se destacan (i) la igualdad formal o igualdad ante la ley, relacionada con el carácter general y abstracto de las disposiciones normativas dictadas por el Congreso de la República y su aplicación uniforme a todas las personas;
(ii) la prohibición de discriminación, que excluye la legitimidad constitucional de cualquier acto (no solo las leyes) que involucre una distinción basada en motivos definidos como prohibidos por la Constitución Política, el derecho internacional de los derechos humanos, o bien, la prohibición de distinciones irrazonables; y (iii) el principio de igualdad material, que ordena la adopción de medidas afirmativas para asegurar la vigencia del principio de igualdad ante circunstancias fácticas desiguales. […]”.
Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al mínimo vital 52. Visto el artículo 94 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…] La enunciación de los derechos y garantías contenidos en la Constitución y en los convenios internacionales vigentes, no debe entenderse como negación de otros que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en ellos […]”. 53.
En ese orden de ideas, la Corte Constitucional frente al derecho innominado al mínimo vital, ha dicho[25]: “[…] El derecho al mínimo vital ha sido definido por esta Corte como "la porción de los ingresos del trabajador o pensionado que están destinados a la financiación de sus necesidades básicas, como son la alimentación, la vivienda, el vestido, el acceso a los servicios públicos domiciliarios, la recreación, la atención en salud, prerrogativas cuya titularidad es indispensable para hacer efectivo el derecho a la dignidad humana, valor fundante del ordenamiento jurídico constitucional". 99.
En ese sentido, el mínimo vital constituye un presupuesto básico para el efectivo goce y ejercicio de la totalidad de los derechos fundamentales, en tanto salvaguarda de las condiciones básicas de subsistencia del individuo. El reconocimiento del derecho al mínimo vital encuentra su fundamento en el concepto de dignidad humana, pues es claro que la carencia de las condiciones materiales mínimas necesarias para garantizar la subsistencia del individuo, comporta la negación de la dignidad que le es inherente.
Igualmente, este derecho se proyecta en otros derechos fundamentales como la vida (Art. 11 C.P.), la salud (Art. 49 C.P.), el trabajo (Art. 25 C.P.) y la seguridad social (Art. 48 C.P.). De esta forma, la protección al mínimo vital se configura una de las garantías de mayor relevancia en el Estado Social de Derecho […]”. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental a la seguridad social 54.
Visto el artículo 48 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…] La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley.
Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la ley. La Seguridad Social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley.
No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella. La ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante […]”. 55. De igual manera, la Corte Constitucional frente al derecho fundamental a la seguridad social ha dicho lo siguiente:[26] “[…] El artículo 48 de la Constitución Política consagra el derecho a la seguridad social bajo una doble connotación: i) como derecho fundamental; y ii) como un servicio público de carácter obligatorio que se presta bajo la dirección, coordinación y control del Estado[27].
Esta garantía fundamental “surge como un instrumento a través del cual se le garantiza a las personas el ejercicio de sus derechos fundamentales cuando se encuentran ante la materialización de algún evento o contingencia que mengüe su estado de salud, calidad de vida y capacidad económica, o que se constituya en un obstáculo para la normal consecución de sus medios mínimos de subsistencia a través del trabajo”[28].
Su fundamentalidad se sustenta en el principio de dignidad humana en virtud del cual “resulta posible que las personas afronten con decoro las circunstancias difíciles que les obstaculizan o impiden el normal desarrollo de sus actividades laborales y la consecuente recepción de los recursos que les permitan ejercer sus derechos subjetivos”[29] […]”.
Análisis del caso concreto 56. La Sala estudia si en el presente caso se cumple con el requisito de inmediatez. 57. Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 58.
La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas decretadas y aportadas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en la acción de tutela.
Acervo y análisis probatorios 59. En el expediente está plenamente acreditado que i) la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió la sentencia el 30 de abril de 2020, y se notificó el 16 de junio de 2020[30]; y ii) que la actora presentó la acción de tutela el 2 de marzo de 2021[31], es decir, 8 meses, 14 días desde la fecha de la notificación hasta la presentación de la acción de tutela.
Solución del caso concreto Análisis del cumplimiento del requisito de inmediatez 60. Con base en lo anterior, la Sala considera que la acción de tutela fue presentada, superando el plazo razonable de los seis (6) meses, término que como se evidencia ha sido establecido tanto por la jurisprudencia de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado. 61.
No obstante, la misma jurisprudencia ha considerado que el requisito de inmediatez dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales debe ser analizado en cada caso concreto, y que existen situaciones especiales que permiten establecer un plazo superior al determinado[32], como por ejemplo en los casos donde se controvirtieren asuntos sobre prestaciones periódicas, donde se deben verificar los requisitos antes mencionados en la parte motiva de esta sentencia como lo son: “[…] que se demuestre que la vulneración de los derechos permanezca, esto es, que sea continua y actual, pese a que el hecho que la originó sea muy antiguo respecto de la presentación de la tutela; y ii) que el actor se encuentre en condición de debilidad manifiesta […]”.
(Resaltado por la Sala). 62. En el análisis del caso concreto, se cumple el primer requisito toda vez que la pensión de jubilación constituye una prestación periódica y la presunta vulneración alegada es continua y actual, teniendo en cuenta que lo que se procura es que tal prestación le sea reconocida, con los reajustes respectivos. 63.
En cuanto al segundo requisito, relativo a la condición de debilidad manifiesta[33], conviene traer a colación las precisiones hechas por esta Sección en sentencia de 28 de mayo de 2015[34], por medio del cual unificó su jurisprudencia en cuanto a la aplicación de los criterios que deben tenerse en cuenta para analizar el requisito de la inmediatez en estos casos particulares, especialmente, el que hace referencia a la “condición de debilidad manifiesta”, en donde señaló que: “[…] Pues bien, comoquiera que por medio de la providencia transcrita, se estableció “el criterio que, en adelante observará la Sala para analizar la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias que traten de prestaciones periódicas”; en casos como el presente, en que se controvierte una sentencia relacionada con la reliquidación de una prestación periódica, se ha acudido al citado lineamiento Jurisprudencial de manera invariable, para determinar si el hecho de haber superado el plazo prudencial para interponer la acción de tutela merece ser tratado en forma especial, esto es, a la luz de los criterios de ”que i) se demuestre que la vulneración de los derechos permanece en el tiempo, esto es, que es continua y actual, pese a que el hecho que la originó sea muy antiguo respecto de la presentación de la tutela; y que ii) el actor se encuentre en un condición de debilidad manifiesta.” Sin embargo, cuando el tema ha involucrado prestaciones periódicas en las modalidades de pensión o asignación de retiro, la aplicación de dichos criterios frente al requisito de la inmediatez, en cada caso concreto, ha dado lugar a soluciones divergentes, habida cuenta de que la Sala ha aceptado que el pensionado, por el simple hecho de serlo, ostenta una calidad que le permite enervar dicho requisito de procedibilidad, pero también ha entendido que en ocasiones se requieren elementos adicionales a tal condición para proceder al estudio de fondo […]”. […] “[…] Dichas divergencias merecen ser precisadas y, por lo tanto, en esta oportunidad la Sala, con el propósito de unificar su Jurisprudencia, determinará como lineamiento único y preciso, en cuanto a la exigencia o no del requisito de inmediatez de la tutela contra providencias judiciales, cuando el solicitante del amparo constitucional es un pensionado o persona que goza de Asignación de Retiro, que tal condición no es per se circunstancia que permita enervar el citado requisito, habida cuenta de que es necesario que confluyan elementos adicionales que permitan concluir que el actor se encuentra en “la especial situación” que “convierte en desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros”, tal como lo ha señalado la Corte Constitucional en sentencia T-158 de 2006 y esta Sala en el Expediente núm. 2013-02423-01, Consejero Ponente doctor Marco Antonio Velilla Moreno. Obsérvese que la Corte cita, solo a manera de ejemplo, algunas circunstancias que pueden tenerse en cuenta para determinar si el actor está o no en una ESPECIAL SITUACIÓN, que justifique su inactividad en el tiempo frente a la defensa de sus derechos, dentro de las cuales sugiere “el estado de indefensión, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otras…” sin que éstas constituyan taxatividad alguna.
Justamente por ello, esta Sala introdujo dentro de dicha lista al pensionado, por tratarse de un sujeto de protección especial, conforme lo ha determinado la Jurisprudencia Constitucional. Pero, ocurre que el concepto de sujeto de especial protección incluye, además de los pensionados, a otros grupos de personas, tales como: indígenas, padres y madres cabeza de familia, mujer embarazada, menores de edad, minusválidos, ancianos, defensores de derechos humanos, enfermos graves, desplazados, entre otros; sin que sea aceptable concluir que en todos los casos, éstos resulten eximidos de cumplir el requisito de procedibilidad de inmediatez, cuando acudan a la tutela para obtener la pérdida de efectos de una providencia judicial, por el solo hecho de ser denominados sujetos de especial protección[…]”. 64.
Al respecto, se advierte que la actora no demostró, ni siquiera con prueba sumaria, que se encontraba en un estado de debilidad manifiesta que justificara su inactividad por más de seis (6) meses para interponer este mecanismo de protección constitucional contra la providencia que presuntamente violó sus derechos fundamentales invocados supra, ni demostró que la providencia objeto de la acción de tutela no le hubiera sido notificada en debida forma como hecho relevante que justificaba la tardanza en la interposición de la acción y flexibilizar el término de inmediatez. 65.
Ahora bien, la Corte Constitucional, en sentencia de unificación reciente, SU – 354 de 2017[35], reiteró la importancia del requisito de inmediatez en la acción de tutela contra providencias judiciales, sin embargo, al decidir este caso hizo una excepción en el término de los seis meses establecidos por regla general como tiempo razonable para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, haciendo un análisis particular del caso, por lo que consideró que la acción de tutela en el caso bajo estudio procedía diez meses después de haber sido notificada la decisión que se controvertía en la acción de tutela.
La anterior decisión se tomó con fundamento en la existencia de un hecho relevante que justificaba la tardanza en la interposición de la acción, circunstancia que no se observa en el presente caso. 66. En ese orden de ideas, para la Sala no se cumple con el requisito de inmediatez dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, toda vez que se interpuso por fuera del plazo razonable, teniendo en cuenta que con fundamento en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, el amparo debe ser presentado dentro de los seis (6) meses siguientes contados a partir de la notificación de la providencia. Conclusiones de la Sala 67.
Con fundamento en lo anterior, la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo que presentó la señora María del Tránsito Barrera de Barrios, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por la Fiduciaria La Previsora S.A., por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR improcedente la solicitud de amparo que presentó la señora María del Tránsito Barrera de Barrios, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Si no fuere impugnada la sentencia conforme lo señala el artículo 31 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Presidente Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado ----------------------- [1] Documento denominado “4ED_2ESCRITODETUTELA(.pdf)”.
Página 61. Archivo aportado en forma digital. [2] Corte Constitucional, sentencia T-233 de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. [3] “Por el cual se reglamenta el artículo 7o. de la Ley 71 de 1988”. [4] “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política'' [5] “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. [6] “Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado”. [7] “Reglamento Interno del Consejo de Estado”. [8] Corte Constitucional, sentencia T-1412872 de 30 de noviembre de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería. [9] “Esta posición, fue reiterada, entre otras, por las sentencias: T-213 de 2.001 M.P. Carlos Gaviria Díaz y T-562 de 2.002 M.P. Álvaro Tafur Galvis, T-959 de 2.002 M.P. Eduardo Montealegre Lynett”. [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, Expediente identificado con número de radicación: 2009-01328. [11] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C, P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328. [12] Corte Constitucional, Sentencia de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. [13] Corte Constitucional.
Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo. [14] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. [15] Corte Constitucional. Sentencia C- 590 de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. [16] "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política" [17] Corte Constitucional, sentencia SU-961 de 1 de diciembre de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. [18] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de Unificación del 5 de agosto de 2014, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001-03-15-000-2012-02201-01. [19] Corte Constitucional, sentencia T-395 de 24 de mayo de 2010, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [20] Corte Constitucional, sentencia T- 322 del 10 de abril de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. [21] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 4 de mayo de 2018, C.P María Elizabeth García González, número único de radicación: 11001-03-15-000-2018-00293-00. [22] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 22 de mayo de 2014, C.P Marco Antonio Velilla Moreno, número único de radicación: 11001-03-15-000-2013-02423-01. [23] Corte Constitucional, sentencia C - 980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo [24] Corte Constitucional, Sentencia C178 de 26 de marzo de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa. [25] Corte Constitucional, sentencia T-678 de 16 de noviembre de 2017, M.P. Carlos Bernal Pulido. [26] Corte Constitucional, sentencia T-281 de 23 de julio de 2018, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. [27] Artículo 48.
“La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la Ley”. [28] Sentencia T-173 de 2016. [29] Ibídem. [30] De conformidad con el cuaderno principal del expediente digital del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 110013335019201800253-01, que allegó el Juzgado Diecinueve Administrativo del Circuito de Bogotá. Página 423. [31] Archivo en Samai: “3ED_1ESCRITOCORREOELECTRONICO(.pdf)”. [32] Corte Constitucional, Sentencia T-395 de 24 de mayo de 2010, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub [33] Sobre los sujetos de especial protección constitucional por encontrarse en una situación de debilidad manifiesta con fundamento en el artículo 13 de la Constitución Política de 1991, ha dicho la Corte Constitucional: “La categoría de sujeto de especial protección constitucional, según ha definido esta Corporación, está constituida por aquellas personas que, debido a su condición física, psicológica o social particular merecen una acción positiva estatal para efectos de lograr una igualdad efectiva.
Así se ha considerado que entre los grupos de especial protección constitucional se encuentran los niños, los adolescentes, los ancianos, los disminuidos físicos, síquicos y sensoriales, las mujeres cabeza de familia, las personas desplazadas por la violencia y aquellas que se encuentran en situación de extrema pobreza”. ( Corte Constitucional, Sentencia T-979 de 19 de diciembre de 2011, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). [34] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, sentencia de 28 de mayo de 2015, C.P María Elizabeth García González, número único de radicación: 11001-03-15-000-2015-00001-01. [35] Corte Constitucional, sentencia SU-354 de 25 de mayo de 2017, M.P. Iván Humberto Escrucería.