IMPEDIMENTO DE CONSEJERO DE ESTADO POR HABER CONOCIDO DEL PROCESO O REALIZADO CUALQUIER ACTUACIÓN EN INSTANCIA ANTERIOR - Declara fundado / CONFIGURACIÓN DE IMPEDIMENTO DE CONSEJERO DE ESTADO POR HABER CONOCIDO DEL PROCESO O REALIZADO CUALQUIER ACTUACIÓN EN INSTANCIA ANTERIOR - Efectos jurídicos [L]a Sala pone de presente que, mediante auto del 14 de marzo de 2019, se aceptó el impedimento manifestado por la magistrada Stella Jeannette Carvajal Basto, quien conoció el presente proceso en primera instancia (art. 141 ord. 2.° del CGP) y se le separó del conocimiento del presente caso.
FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 141 ORDINAL 2 SOLICITUD DE CONCILIACIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA – Cosa juzgada / CELEBRACIÓN DE ACUERDO CONCILIATORIO SOBRE UN LITIGIO INEXISTENTE – Efectos jurídicos / CONCILIACIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA – Improcedencia. Sería imposible validar la celebración de un acuerdo conciliatorio sobre un litigio que ya no existe, pues la sentencia que definió la legalidad de los actos objeto de la solicitud de conciliación se encuentra ejecutoriada y goza de efectos de cosa juzgada [N]o puede dejar de observarse que esta Corporación ya se pronunció sobre la legalidad de los actos respecto de los que se pretendía adelantar la conciliación: en efecto, mediante sentencia del 24 de octubre de 2019, la Sala resolvió el recurso de apelación presentado contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 7 de febrero de 2007, dictada dentro del proceso número 25000-23-27-000-2003-00080-01, objeto de la solicitud de conciliación que dio lugar al presente proceso.
De esta forma, aunque la petición de conciliación hubiese sido presentada conforme a lo dispuesto por la Ley 1111 de 2006, y no se requiriera acreditar el pago del impuesto antes de obtener una respuesta definitiva de la administración sobre la procedencia de la conciliación, como lo afirma el apelante, sería imposible validar la celebración de un acuerdo conciliatorio sobre un litigio que ya no existe, pues la sentencia que definió la legalidad de los actos objeto de la solicitud de conciliación se encuentra ejecutoriada y goza de efectos de cosa juzgada.
Además, aun en caso de que se determinara que debe celebrarse dicho acuerdo, no podría aprobarse por el juez que conoció del proceso, porque de hacerlo, esa decisión sería nula por revivir un proceso legalmente concluido, según lo disponen el numeral 3° del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil y el numeral 2° del artículo 133 del Código General del Proceso.
FUENTE FORMAL: LEY 1111 DE 2006 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 140 NUMERAL 3 / LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO133 NUMERAL 2 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., veintinueve (29) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-27-000-2008-00041-01 (17779) Actor: CODERE COLOMBIA S.A. Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DISTRITAL DE HACIENDA FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 6 de mayo de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección A, que negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La sociedad Codere Colombia S.A. adelantó un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Liquidación Oficial de Revisión 035 del 3 de agosto de 2001, y la Resolución 314 del 20 de agosto de 2002, por medio de las cuales se liquidó oficialmente a cargo de la demandante el impuesto de azar y espectáculos por el periodo comprendido entre febrero de 1995 y diciembre de 1997 (exp. 2003-00080-01)[1].
El 7 de febrero de 2007, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección A profirió sentencia de primera instancia, mediante la cual anuló parcialmente los actos demandados, y reliquidó el impuesto de azar y espectáculos a cargo de la sociedad demandante por el periodo mencionado[2]. El 18 de julio de 2007, la demandante presentó ante la Secretaría Distrital de Hacienda una solicitud de conciliación del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho mencionado, según lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley 1111 de 2006, y el Decreto Distrital 284 de 2007[3].
En reunión del 30 de julio de 2007, el Comité de Conciliación de la Secretaría de Hacienda Distrital examinó la solicitud de conciliación relativa al proceso 2003-00080-01, presentada por la sociedad demandante, y acogió la recomendación de no conciliar tal proceso, según consta en el Acta de reunión nro. 075, suscrita en la fecha mencionada[4].
El día 24 de octubre de 2019, y una vez surtido todo el trámite judicial, el Consejo de Estado profirió sentencia de segunda instancia en el caso entre la sociedad demandante y el distrito capital de Bogotá objeto de la solicitud de conciliación (exp. 16486), mediante la cual se modificó parcialmente la sentencia apelada en lo relativo a la sanción por inexactitud.
DEMANDA Pretensiones La sociedad Codere Colombia S.A., en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó que se efectuaran mediante sentencia las siguientes declaraciones y condenas[5]: “…solicito se declare la nulidad del acto ficto o presunto mediante el cual se denegó el derecho legal de mi representada a conciliar el 100% de los intereses y sanciones establecidas en su contra dentro del proceso contencioso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho actualmente en curso ante el Consejo de Estado bajo el radicado No 250002327000200300080-01, y en consecuencia de ello se ordene, como restablecimiento del derecho, a la Secretaría de Hacienda del Distrito Capital efectuar la conciliación ajustada a los porcentajes y preceptos de la Ley”.
Normas violadas La demandante invocó como normas violadas los artículos 13 y 29 de la Constitución Política; 54 de la Ley 1111 de 2006; el Decreto Distrital 284 de 2007; 683 del Estatuto Tributario, y 2 y 3 del Código Contencioso Administrativo. Concepto de la violación Violación del derecho al debido proceso Para la demandante, se configuró una violación al derecho al debido proceso y al derecho de defensa, por cuanto la administración no atendió la solicitud de conciliación, ni sustentó la negativa (presunta) a acceder a la conciliación solicitada, con lo cual se le negó el derecho de los contribuyentes, establecido en la ley, de terminar un proceso contencioso sin fundamento alguno. Al guardar silencio sobre la solicitud de conciliación, la administración distrital le negó a la demandante conocer las razones por las cuales no procedía su solicitud, así como la posibilidad de defender su posición mediante los recursos procedentes, máxime cuando la posibilidad legal de conciliar estaba sometida a un término legal, que se agotaba en los días subsiguientes a la radicación de la petición de conciliación. Por ello, el silencio de la administración desconoció el derecho al debido proceso, así como el principio de justicia tributaria consagrado en el artículo 683 E.T. Violación del derecho a la igualdad La administración distrital vulneró el derecho a la igualdad, en la medida en que se le negó a la demandante el derecho a terminar los procesos contenciosos mediante conciliación, según la ley y la norma distrital que lo permitía, cuando a otras personas en la misma situación sí se les resolvió su solicitud, y se les permitió conciliar con base en las mismas normas.
De hecho, se desconoce que en otro caso entre la demandante y la autoridad tributaria distrital (exp. 2003-00474-01), que se encontraba en trámite ante el Consejo de Estado, sí se avaló la conciliación, y se manifestó expresamente que se cumplían los requisitos de ley para avalar la terminación del proceso. Desconocimiento de la procedencia de la conciliación El artículo 54 de la Ley 1111 de 2006 estableció a favor de los contribuyentes el derecho a conciliar el valor total de los intereses y las sanciones en discusión en procesos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, siempre que la demanda se hubiese interpuesto antes de la entrada en vigencia de la ley y hasta el 31 de julio de 2007, y que no se hubiere dictado sentencia definitiva.
Codere Colombia S.A. demostró en su solicitud la procedencia del beneficio mencionado, en tanto sustentó el cumplimiento de los requisitos legales para ello. No obstante, en el decreto distrital se impusieron condiciones adicionales no contempladas en la ley para la procedencia del beneficio, tales como una valoración subjetiva y la discrecionalidad para conceder el beneficio, aun cuando las entidades territoriales no estaban autorizadas para ello.
Además, la autoridad tributaria distrital omitió el cumplimiento de sus propias normas sobre el trámite de la solicitud de conciliación, pues el artículo 1.º del Decreto Distrital 284 de 2007 establecía el deber de la administración de pronunciarse expresamente sobre la procedencia de la conciliación, y comunicárselo al solicitante. Dado que nunca se comunicó tal decisión, se configuró la nulidad del acto ficto que negó la conciliación solicitada.
La posibilidad de conciliar los procesos contenciosos administrativos tributarios constituía una facultad discrecional del contribuyente, que podía ejercerla si así lo solicitaba ante la administración; en cambio, las autoridades tributarias no podían negar discrecionalmente la procedencia del beneficio, ya que solo estaban habilitadas para verificar el cumplimiento de los requisitos exigidos en la ley y darle viabilidad al acuerdo conciliatorio.
En la medida en que la demandante demostró el cumplimiento de los requisitos para conciliar el proceso mencionado, la administración distrital no podía negar su procedencia. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Secretaría de Hacienda Distrital de Bogotá se opuso a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos[6]: La solicitud de conciliación presentada por la demandante sí fue estudiada por la administración, como consta en el Acta de Conciliación nro. 075 del 30 de julio de 2007, en la cual se encuentra la decisión de la Secretaría de Hacienda de no conciliar dicho proceso.
Dado que el acta mencionada fue conocida por la demandante, Codere Colombia S.A. sí tuvo conocimiento de la negativa de la administración a conciliar el proceso. La comunicación a la contribuyente mencionada por el Decreto Distrital 284 de 2007 es un acto de trámite, en tanto no adopta la decisión como tal. La eventual nulidad del acto ficto no puede dar lugar a obligar a la administración a acceder a la conciliación solicitada según la pretensión solicitada, sino a resolver de fondo la solicitud.
En todo caso, no hubo un acto ficto, en la medida en que la solicitud de la demandante sí se estudió, como consta en el Acta del Comité de Conciliación nro. 075 ya mencionada. El Decreto Distrital 284 de 2007 estableció la facultad de la administración de estudiar las solicitudes de conciliación presentadas según lo dispuesto en la Ley 1111 de 2006, y por tanto, de decidir la viabilidad de conciliar o no tales procesos.
En el caso concreto, la Secretaría de Hacienda consideró que no había lugar a terminar por conciliación el proceso objeto de la solicitud, teniendo en cuenta que ya había pronunciamientos judiciales sobre el mismo asunto a su favor. La decisión de fondo de negar la conciliación contenida en el Acta del Comité de Conciliación estuvo debidamente motivada, y fue expedida conforme a la ley.
Además, según lo dispuesto en la Ley 1111 de 2006 y en la norma que reguló el trámite en el distrito capital, la conciliación no opera de manera automática, sino que la administración debe evaluar la conveniencia de conciliar o no, y acceder a la conciliación solo si así lo consideraba. No hay igualdad entre los dos casos en que era parte la demandante y cuya conciliación fue solicitada, pues en el caso que sí fue conciliado (exp. 2003-00474-01) se discutía la legalidad de una sanción impuesta al contribuyente, mientras que en el que se negó la conciliación (exp. 2003- 00080-01) se discute la sujeción pasiva del impuesto de azar y espectáculos.
La diferencia entre ambos debates se manifiesta en la existencia de pronunciamientos judiciales distintos por parte del Tribunal Administrativo sobre tales asuntos. SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda, con base en lo siguiente[7]: En este caso, surgió un acto administrativo presunto, objeto de control judicial, derivado de la falta de respuesta de la administración a la solicitud de conciliación presentada por la demandante frente al proceso en el que se discutía la legalidad de los actos por los cuales se liquidó oficialmente el impuesto de azar y espectáculos por el periodo comprendido entre febrero de 1995 y diciembre de 1997, a cargo de la demandante.
En todo caso, no procedía la solicitud presentada, en tanto la demandante no cumplió con todos los requisitos para acceder a la conciliación solicitada, ya que no acreditó el pago del 100% del impuesto en discusión como lo exigía la ley, por lo que procedía negar la solicitud. La conciliación no está sujeta a la decisión discrecional de la administración, sino que la misma es obligatoria si se verifica el cumplimiento de los requisitos legales para ello, ya que la discrecionalidad de la conciliación se predica del contribuyente y no de la autoridad tributaria.
No obstante, en tanto que no se cumplió con uno de los requisitos establecidos por la ley para su procedencia, en este caso cabía negar la procedencia de la conciliación por parte de la Secretaría de Hacienda. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante apeló con fundamento en los siguientes argumentos: Se demostró a lo largo del proceso que el distrito no respondió a la solicitud de conciliación presentada por la sociedad demandante, por lo que es clara la existencia de un acto ficto que desconoció el derecho de la demandante a conciliar el proceso.
Por otra parte, la decisión sobre la conciliación no era discrecional para la autoridad demandada, que solo tenía competencia para verificar el cumplimiento de los requisitos legales para acceder a la conciliación, sin valoración subjetiva alguna. La sentencia apelada incurre en un error de derecho, en la medida en que el artículo 1.º del Decreto Distrital 284 de 2007 exigía que la solicitud de conciliación se presentara en primer lugar, y solo si era aceptada, debía acreditarse el pago de las sumas correspondientes.
Por lo tanto, no es posible exigir que se acredite el pago como requisito previo para la procedencia de la conciliación, en tanto las mismas normas distritales aplicables disponían que quien presentaba la solicitud de la conciliación debía ser enterado de la decisión de la administración de aceptar la solicitud de conciliar, y una vez notificado, proceder al pago.
La sentencia apelada descarta la procedencia de la conciliación con base en un requisito no exigido por las normas, y que no fue discutido en el proceso. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La demandante insistió en los planteamientos de la demanda y en el recurso de apelación. Por su parte, la Secretaría de Hacienda Distrital reiteró lo expuesto en la contestación de la demanda.
El Ministerio Público guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA En primer lugar, la Sala pone de presente que, mediante auto del 14 de marzo de 2019, se aceptó el impedimento manifestado por la magistrada Stella Jeannette Carvajal Basto, quien conoció el presente proceso en primera instancia (art. 141 ord. 2.° del CGP) y se le separó del conocimiento del presente caso[8].
En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, le correspondería a la Sala pronunciarse sobre si había o no lugar a desestimar la solicitud de conciliación del proceso judicial en el que se discutía la legalidad de la Liquidación Oficial de Revisión 035 del 3 de agosto de 2001, y de la Resolución 314 del 20 de agosto de 2002, por medio de las cuales se liquidó oficialmente el impuesto de azar y espectáculos por el periodo comprendido entre febrero de 1995 y diciembre de 1997, en tanto no se acreditó el pago total del impuesto liquidado en tales actos a cargo de la demandante.
Con todo, no puede dejar de observarse que esta Corporación ya se pronunció sobre la legalidad de los actos respecto de los que se pretendía adelantar la conciliación: en efecto, mediante sentencia del 24 de octubre de 2019[9], la Sala resolvió el recurso de apelación presentado contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 7 de febrero de 2007, dictada dentro del proceso número 25000-23-27-000-2003- 00080-01, objeto de la solicitud de conciliación que dio lugar al presente proceso.
De esta forma, aunque la petición de conciliación hubiese sido presentada conforme a lo dispuesto por la Ley 1111 de 2006, y no se requiriera acreditar el pago del impuesto antes de obtener una respuesta definitiva de la administración sobre la procedencia de la conciliación, como lo afirma el apelante, sería imposible validar la celebración de un acuerdo conciliatorio sobre un litigio que ya no existe, pues la sentencia que definió la legalidad de los actos objeto de la solicitud de conciliación se encuentra ejecutoriada y goza de efectos de cosa juzgada[10].
Además, aun en caso de que se determinara que debe celebrarse dicho acuerdo, no podría aprobarse por el juez que conoció del proceso, porque de hacerlo, esa decisión sería nula por revivir un proceso legalmente concluido, según lo disponen el numeral 3° del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil y el numeral 2° del artículo 133 del Código General del Proceso.
Por lo anterior, la Sala confirmará la providencia apelada, por los motivos acá expuestos. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A Confirmar la sentencia apelada, por los motivos expuestos en la parte motiva de esta providencia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. (Con firma electrónica) MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sala (Con firma electrónica) (Con firma electrónica) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Aclaro voto ----------------------- [1] Folios 183 a 213, c. p. [2] Folios 345 a 378, c. p. [3] Folios 26 a 33, c. p. [4] Folios 100 a 104, c. p. [5] Folio 14, c. p. [6] Folios 63 a 77, c. p. [7] Folios 380 a 397, c. p. [8] Folio 572, c.p. [9] Exp. 16486, M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. [10] De conformidad con la información que registra el Sistema SAMAI del Consejo de Estado, la sentencia se notificó por edicto desfijado el 19 de diciembre de 2019 y, posteriormente, el 20 de febrero de 2020 se envió oficio a las partes comunicando la decisión.