PROHIBICIÓN DE DESTINACIÓN DE LOS RECURSOS DEL SGSSS A FINES DISTINTOS AL DE SU EJECUCIÓN – Marco legal / RECURSOS DE INSTITUCIONES DE LA SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL - Destinación específica / RECURSOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL - Naturaleza jurídica / LIMITACIÓN A LA DESGRAVACIÓN DE LOS TRIBUTOS DEPARTAMENTALES A LOS RECURSOS DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO DEL SGSSS – Reiteración de jurisprudencia [L]a Sala estima que, a diferencia de la interpretación de la apelante, el tribunal no fundó su decisión de reconocer como pagos indebidos las retenciones que efectuó el departamento a partir de la aplicación de la Ordenanza 077 de 2014, sino que el a quo aplicó directamente el artículo 48 Superior, en concordancia con la Ley 100 de 1993 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, que prohíben la destinación de los recursos del SGSSS a fines distintos al de su ejecución, lo cual incluía gravar dichos recursos con las estampillas departamentales.

De hecho, mediante la Ordenanza 060 de 2012, por la cual se adicionaron parágrafos a los artículos 220 (exenciones al pago de la estampilla Pro-universidad Industrial de Santander), 230 (exenciones al pago de la estampilla Pro -electrificadora rural), 243 (exenciones al pago de la estampilla Pro- hospitales universitarios), 254 (exenciones al pago de la estampilla Pro- cultura), 264 (exenciones al pago de la estampilla Pro- desarrollo departamental) y 285 (recursos del Fondo de Reforestación) de la Ordenanza 001 de 2010, el departamento adoptó expresamente en su jurisdicción el mandato del artículo 48 constitucional, pues dispuso que no podían ser gravados con las correspondientes estampillas departamentales, pese a que se realizara el hecho generador del tributo, siempre que se hicieren pagos con recursos del SGSSS, del Sistema General de Participación en el componente de salud y con las transferencias al sector salud.

Igualmente, esos parágrafos adicionados condicionaban tal desgravación a los servicios cuya finalidad fuera la de atender «población del régimen subsidiado o adelantar acciones de salud pública o la atención a la población pobre no asegurada» y, en cambio, los que no cumplieran con este fin o el origen de los recursos fuera distinto al anunciado sí estarían gravados con las estampillas departamentales.

Estas últimas condiciones para la referida desgravación fue objeto de anulación por esta Sección, en la sentencia del 21 de agosto de 2019 (exp. 21353, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto), al considerar que esos apartes transgredían el artículo 48 constitucional, pues limitaban la desgravación de los tributos departamentales a los recursos del régimen subsidiado del SGSSS, siendo que el mandato constitucional se refería a todos los recursos de dicho sistema.

Se observa entonces que el estudio realizado por el a quo, respecto de la naturaleza de los recursos sobre los cuales se practicaron las retenciones por concepto de estampillas a la demandante y la imposibilidad de someterlos a gravamen alguno, no se originó en la aplicación retroactiva de la norma local que señala el departamento en su apelación, sino en el acogimiento del artículo 48 constitucional, la Ley 100 de 1993 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, juicio que se acompasa con el criterio de esta corporación en la anotada sentencia del año 2019.

Así, dado que el apelante no empleó otro argumento para enervar el juicio del fallo recurrido, basta con lo corroborado por esta Judicatura para desestimar este cargo de apelación. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTÍCULO 48 / LEY 100 DE 1993 SOLICITUD DE DEVOLUCIÓN DE SALDO A FAVOR – Plazo / SOLICITUD DE DEVOLUCIÓN DEL PAGO DE LO NO DEBIDO – Plazo prescriptivo / TÉRMINO PARA SOLICITAR LA DEVOLUCIÓN DEL PAGO DE LO NO DEBIDO – Momento en el que inicia el término El plazo que rige las solicitudes de devolución por saldos a favor originados en las declaraciones privadas de los contribuyentes del departamento de Santander es concordante con el artículo 854 del ET, pero no atiende a la naturaleza del pago que solicita en reintegro la fundación demandante, pues no se trata del saldo arrojado tras la determinación de la deuda tributaria, por cuanto este versa sobre las estampillas que fueron pagadas por la actora, vía retención, sin mediar declaración privada.

El artículo 209 de la Ordenanza 001 de 2010, ubicado en el Título II, Capítulo I, establece como causales de devolución en el impuesto de estampillas los pagos en exceso o de lo no debido, pero no desarrolla el término ni el procedimiento. El Capítulo IX ibidem regula las devoluciones y en este se encuentra el aludido artículo 628 invocado por el departamento, pero no desarrolla el procedimiento para las devoluciones por pago de lo no debido ni en exceso.

Desde luego, el artículo 59 de la Ley 788 de 2002, constituye una norma expresa de reenvío al Estatuto Tributario Nacional, respecto de los procedimientos establecidos por esa normativa, incluido el procedimiento de devolución, disposición que se encuentra replicada en el artículo 639 de la referida ordenanza departamental. De ahí que la aplicación del término prescriptivo de cinco años del artículo 2536 del CC, dispuesta en el artículo 11 del Decreto 2277 de 2012 —reglamentario del procedimiento de devoluciones y compensaciones del ET— y actualmente compilado en el artículo 1.6.1.21.22 del Decreto 1625 de 2016 para casos de pagos en exceso o de lo no debido, esté justificada, habida cuenta de que es el plazo prescriptivo para ese tipo de solicitudes por disposición legal.

En ese orden de ideas, concuerda esta corporación en que la norma que limitaba el tiempo en el que la actora podía solicitar la devolución del pago indebido prevé cinco años a partir del pago efectuado (la retención practicada) y no el de dos años que rige las devoluciones por saldos a favor. FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 854 / LEY 788 DE 2002 – ARTÍCULO 59 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 2536 / DECRETO 2277 DE 2012 – ARTÍCULO 11 / DECRETO 1625 DE 2016 – ARTÍCULO 1.6.1.21.22 CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA – Improcedencia. Por falta de prueba de su causación [D]e conformidad con el ordinal 8.º del artículo 365 del Código General del Proceso, no se condenará en costas en esta instancia porque no hay prueba de su causación. FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 365 ORDINAL 8 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D. C., trece (13) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 68001-23-33-000-2017-00431-01 (24875) Actor: FUNDACIÓN CARDIOVASCULAR DE COLOMBIA Demandado: DEPARTAMENTO DE SANTANDER FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el demandado contra la sentencia del 29 de julio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que decidió (ff. 141 y 141 vto. cp): Primero: declarar la prescripción para las vigencias 2009 y 2010, soporte legal Dcto. 057 de junio 16 de 2010.

Segundo: declárase la nulidad parcial del acto administrativo demandado, Resolución 021148, del 28 de octubre de 2015, confirmada mediante Resolución 22652, del 09 de diciembre de 2016, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Tercero: como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho se ordena al departamento de Santander la devolución de los dineros que se pagaron por concepto de estampillas Pro-hospital, Pro-desarrollo, Pro-electrificación, Pro-cultura, Pro- reforestación, Pro-bienestar del adulto mayor para las vigencias fiscales 2010 soporte legal Resolución 523 del 20 de enero de 2011- comprobante de egreso expedido el 28 de enero de 2011 y las vigencias 2011 y 2012 a favor de la Fundación Cardiovascular de Colombia.

Sumas que serán debidamente indexadas de conformidad con lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA. Cuarto: sin costas, conforme a lo expuesto en la parte considerativa de este proveído.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA De acuerdo con los comprobantes de egreso nros. 070, 072 y 079, del 20 de enero de 2010; 08476, del 13 de septiembre de 2010; 0179, del 28 de enero de 2011; 07593, del 28 de julio de 2011; 11546, 11547 y 11548, del 14 de octubre de 2011; 12805, del 08 de noviembre de 2011, y 05674, del 13 de julio de 2012, el demandado efectuó retención en la fuente a la actora, por el monto total de $718.897.770, a título de las estampillas Pro-hospital, Pro-desarrollo, Pro-electrificación, Pro-cultura, Pro-reforestación y Pro- bienestar del adulto mayor, con ocasión del pago por la prestación de servicios de urgencias hospitalarias, con cargo a los recursos del sistema general de seguridad social en salud (para todos los efectos: SGSSS) que administra el departamento de Santander.

También practicó retención en la fuente por el concepto «sistemas y computadores», según consta en comprobantes de egreso emitidos por el demandado (ff. 51 a 61 cp). El 05 de octubre de 2015, la actora solicitó al departamento la devolución de las sumas retenidas en virtud de las anteriores estampillas y por el rubro de «sistemas y computadores», dado que consideró su pago como indebido por tratarse de contratos de prestación de servicios relacionados con el SGSSS.

Dicha solicitud fue despachada desfavorablemente por el ente territorial, mediante la Resolución nro. 021148, del 28 de octubre de 2015, que, luego de ser recurrida en reconsideración, fue confirmada en la Resolución nro. 22652, del 09 de diciembre de 2016 (ff. 19 a 22 y 24 a 27 cp).

ANTECEDENTES PROCESALES Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA, Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes pretensiones (ff. 1 y 2 cp): Primera: que se declare nula en todas y cada una de sus partes resolutivas la Resolución nro. 021148, del 28 de octubre de 2015, por medio de la cual se niega una solicitud de devolución, proferida por la Dirección Técnica de Ingresos de la Secretaría de Hacienda del Departamento de Santander, por cuanto se niega la devolución de las sumas de dinero descontadas por el ente territorial en el pago por prestación de los servicios de salud a la población menos favorecida del departamento de Santander, contrariando los mandatos constitucionales y legales que rigen la materia en cuanto a los dineros provenientes de los recursos de la salud.

Segunda: igualmente solicito a ese honorable despacho, declare nula en todas y cada una de sus partes resolutivas la Resolución nro. 22652 de fecha 09 de diciembre de 2016, por medio de la cual se resolvió negativamente el recurso de reconsideración presentado contra la Resolución nro. 021148, del 28 de octubre de 2015; proferida igualmente por la Dirección Técnica de Ingresos de la Secretaría de Hacienda del departamento de Santander.

Tercera: que como consecuencia de lo anterior y, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la entidad demandada a devolver a mi representada la Fundación Cardiovascular de Colombia la suma de setecientos dieciocho millones ochocientos noventa y siete mil setecientos setenta pesos m/cte ($718.897.770.oo), teniendo en cuenta que esta es la suma total descontada a mi mandante por la prestación de los servicios de salud a la población amparada por el departamento de Santander, cuando estos dineros pertenecen a recursos de la salud de destinación especifica y por ende no pueden ser gravados con imposiciones de orden departamental o municipal alguna.

Cuarta: que la suma de dinero que sea reconocida a mi mandante la Fundación Cardiovascular de Colombia por el concepto anterior, sea actualizada o indexada de conformidad con lo previsto en el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), y se reconozcan y paguen intereses en los términos indicados en el artículo 195 ibidem.

Quinta: que se condene en costas a la entidad demandada. A los anteriores efectos, invocó como normas vulneradas los artículos 13, 29, 48, 49, 90 y 300 de la Constitución; 8.°, 9.°, 154, 155 y 216 de la Ley 100 de 1993; 29 de la Ley 60 de 1993; Ley 715 de 2001, y el Decreto 412 de 1992. El concepto de violación de estas disposiciones se resume así (ff. 5 a 13 cp): Adujo que es una institución prestadora de los servicios de salud de carácter privado, a través de la cual, el departamento de Santander pudo atender las urgencias hospitalarias de la población vulnerable a su cargo, durante los años 2009 a 2011.

Dichos servicios fueron cancelados a la actora con los recursos del SGSSS, los cuales, de conformidad con el artículo 48 de la Constitución, no pueden ser destinados a fines distintos de garantizar el derecho a la salud, prohibición que incluye el que con estos se paguen tributos. A pesar de ello, el departamento retuvo la suma total de $718.897.770 de los pagos efectuados a la actora, mediante los comprobantes de egreso nros. 070, 072 y 079, del 20 de enero de 2010; 08476, del 13 de septiembre de 2010; 0179, del 28 de enero de 2011; 07593, del 28 de julio de 2011; 11546, 11547 y 11548 del 14 de octubre de 2011; 12805, del 08 de noviembre de 2011, y 05674, del 13 de julio de 2012, por concepto de las estampillas Pro-hospital, Pro-desarrollo, Pro- electrificación, Pro-cultura, Pro-reforestación y Pro-bienestar del adulto mayor, así como por la retención que el demandado efectuó al rubro «sistemas y computadores», que consta en los comprobantes de pago visibles en los folios 51 a 61 del cuaderno principal [del expediente no se extrae que esta última retención haya sido a título de tributos ni el origen del mismo es explicado por la demandante ni por el demandado].

Por lo anterior, en octubre de 2015, la actora solicitó en devolución las sumas retenidas indebidamente, pero el departamento se opuso por cuenta de que ya habían transcurrido más de los dos años con los que la institución médica contaba para solicitar en devolución los dineros que consideró indebidamente pagados, de conformidad con el artículo 628 de la Ordenanza 001 de 2010.

Asimismo, porque, si bien, mediante el artículo 206 de la Ordenanza 077 de 2014, los sujetos que presten servicios de salud relacionados con el SGSSS no estarían obligados al pago de dichas estampillas, es lo cierto que tal acto normativo no podía aplicarse de manera retroactiva. A lo anterior, la demandante cuestiona que el término para solicitar la devolución es de cinco años, de acuerdo con el artículo 2536 del Código Civil, dado que la norma tributaria no prevé un plazo de dos años para solicitar en devolución las sumas indebidamente pagadas, tal como lo ha reconocido la Sección Cuarta del Consejo de Estado, entre otras, en las sentencias del 15 de febrero de 2007 (exp. 14508) y del 18 de febrero de 2016 (exp. 20796).

Contrario al razonamiento del departamento, adujo que en su petición de devolución no pretendió la aplicación retroactiva de la Ordenanza departamental 077, sino el cumplimiento de la Constitución, pues, de hecho, la misma ordenanza de 2014 es producto de lo ampliamente señalado por entidades del nivel central (ministerios de Hacienda y de Salud), en relación con la prohibición constitucional de sujetar a gravamen los recursos del SGSSS.

Contestación de la demanda El demandado se opuso a las pretensiones de la actora (ff. 100 a 107 cp), al considerar que fue desde la Ordenanza 077 de 2014 que resultaba improcedente pagar, mediante retención en la fuente, los aludidos tributos con recursos del SGSSS, de manera que las retenciones efectuadas con anterioridad eran legales al amparo de la normativa que no la prohibía, como lo fueron las practicadas a la demandante.

Un entendimiento diferente quebrantaría el artículo 363 Superior, conforme al cual está proscrito aplicar retroactivamente las normas fiscales. En todo caso, sostuvo que no era posible emplear el término de prescripción de cinco años que prevé el Código Civil para las acciones ejecutivas, dado que el departamento de Santander adoptó su propia disposición en relación con el término de devolución de los saldos a favor, mediante el artículo 628 de la Ordenanza 001 de 2010 y, con base en ella, la sociedad contaba con dos años para pedir el reintegro de la suma reclamada.

Consecuentemente, propuso la excepción de prescripción y advirtió que ya se había consolidado la situación jurídica de la demandante en relación con los tributos solicitados en devolución. Sentencia apelada El tribunal anuló, parcialmente, los actos demandados y ordenó al departamento que devolviera las sumas retenidas por concepto de las estampillas Pro-hospital, Pro-desarrollo, Pro-electrificación, Pro-cultura, Pro-reforestación, Pro-bienestar del adulto mayor, por los servicios prestados durante las vigencias 2010 (solo las relacionadas en el comprobante de egreso del 28 de enero de 2011), 2011 y 2012, cuyo monto debe indexarse en los términos del artículo 187 del CPACA.

Declaró probada la excepción de prescripción respecto de las retenciones practicadas a título de las referidas estampillas, respecto de los comprobantes de egreso del 20 de enero y 13 de septiembre de 2010, (ff. 138 a 142 cp) y guardó silencio respecto de la petición de devolución de las sumas concernientes al pago retenido por concepto de sistemas y computadores.

Su decisión se sustentó en que, desde el artículo 48 de la Constitución está proscrito destinar los recursos del SGSS a fines distintos de la seguridad social, prohibición que también quedó fijada en los artículos 9.° y 154 de la Ley 100 de 1993, lo que también ha sido replicado por la Corte Constitucional, dado que ningún tributo puede recaer sobre recursos provenientes del SGSSS (sentencias C-828 de 2001, C-655 de 2003 y C-1040 de 2003).

En cuanto al término que tienen los contribuyentes para solicitar en devolución sumas indebidamente pagadas o pagadas en exceso, consideró que, de acuerdo con el precedente de esta corporación (sentencia del 10 de agosto de 2017, exp. 21530, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto), los entes territoriales deben seguir el procedimiento tributario del orden nacional en la gestión de los tributos a su cargo.

Así, el término para solicitar la devolución de pagos indebidos era de cinco años como plazo máximo, según lo establecido en los artículos 11 y 21 del Decreto 1000 de 1997, pues el plazo de dos años de que trata el artículo 854 del ET opera para solicitudes de devolución de saldos a favor registrados en una declaración tributaria. Recurso de apelación La parte demandada apeló la decisión de primer grado (ff. 152 a 155).

Al efecto, reiteró los argumentos planteados en el escrito de contestación, relacionados con que no se puede aplicar retroactivamente el artículo 206 de la Ordenanza 077 de 2014, que fue la disposición a partir de la cual ya no se practicaban retenciones en la fuente por concepto de estampillas a los pagos efectuados con recursos del SGSSS, pues las normas fiscales son irretroactivas por expresa disposición del artículo 363 de la Carta.

A su paso, reprodujo que el plazo para solicitar la mencionada devolución era de dos años, de acuerdo con el artículo 628 de la Ordenanza 01 de 2010 que regula las devoluciones de saldos a favor. Alegatos de conclusión La demandante advirtió que el apelante yerra al intentar equiparar las devoluciones de saldos a favor con las de pagos en «exceso», pues para estas últimas el ET no dispone un término concreto, sino que el Decreto 1000 de 1997 remite al término de prescripción de la acción ejecutiva, que son cinco años, así que el tribunal falló correctamente (ff. 177 a 179 cp).

El demandado no se pronunció en esta oportunidad. El agente del Ministerio Público rindió concepto y solicitó confirmar la providencia apelada (ff. 192 a 194 cp). Ello, por cuanto el demandado no empleó ningún cargo novedoso que desvirtuara lo analizado por el tribunal, pues este no empleó retroactivamente ninguna norma y porque el término de cinco años para solicitar en devolución las sumas indebidamente pagadas está previsto en el Decreto 1000 de 1997, cuya aplicación por los entes territoriales es obligatoria de conformidad con el artículo 59 de la Ley 788 de 2002 y así lo ha considerado la Sección Cuarta del Consejo de Estado en la sentencia del 30 de septiembre de 2013, exp. 20173, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, entre otras.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- La Sala decide sobre la legalidad de los actos enjuiciados, teniendo en cuenta los cargos de apelación formulados por la parte demandada contra la sentencia de primer grado, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Concretamente, se debe determinar: (i) si, como lo considera el apelante, el tribunal desatendió que la prohibición para efectuar retenciones de dineros provenientes del SGSSS surgió a partir del artículo 206 de la Ordenanza 077 de 2014, disposición posterior a las retenciones practicadas a la demandante y cuya aplicación quebrantaría la irretroactividad tributaria, según términos del artículo 363 constitucional y (ii) si el plazo para atender la petición de devolución de la actora se rige por el artículo 628 de la Ordenanza 001 de 2010, relativo al término de dos años con que cuentan los contribuyentes para solicitar devoluciones de saldos a favor. 2- Los actos que se demandan son las resoluciones nros. 021148, del 28 de octubre de 2015 y 022652, del 09 de diciembre de 2016, mediante las cuales el demandado negó la solicitud de devolución de las sumas retenidas por concepto de las estampillas Pro-hospital, Pro-desarrollo, Pro- electrificación, Pro-cultura, Pro-reforestación y Pro-bienestar del adulto mayor, tras el pago que el demandado hiciere a la actora por los servicios de urgencias hospitalarias prestados a la población vulnerable del departamento de Santander, durante los años 2009 a 2011. 3- El apelante sostiene que, para la época en que se efectuaron las retenciones en la fuente por concepto de las estampillas, no existía una disposición que así lo prohibiera, pues ello solo se dio con ocasión de la expedición y vigor de la Ordenanza departamental 077 de 2014.

Que darle carácter de retenciones indebidas conllevaría una aplicación retroactiva de dicha ordenanza, pese a que la retroactividad de la normativa tributaria está vedada por el artículo 363 de la Constitución. En torno a este cargo, la Sala estima que, a diferencia de la interpretación de la apelante, el tribunal no fundó su decisión de reconocer como pagos indebidos las retenciones que efectuó el departamento a partir de la aplicación de la Ordenanza 077 de 2014, sino que el a quo aplicó directamente el artículo 48 Superior, en concordancia con la Ley 100 de 1993 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, que prohíben la destinación de los recursos del SGSSS a fines distintos al de su ejecución, lo cual incluía gravar dichos recursos con las estampillas departamentales.

De hecho, mediante la Ordenanza 060 de 2012, por la cual se adicionaron parágrafos a los artículos 220 (exenciones al pago de la estampilla Pro- universidad Industrial de Santander), 230 (exenciones al pago de la estampilla Pro -electrificadora rural), 243 (exenciones al pago de la estampilla Pro-hospitales universitarios), 254 (exenciones al pago de la estampilla Pro-cultura), 264 (exenciones al pago de la estampilla Pro- desarrollo departamental) y 285 (recursos del Fondo de Reforestación) de la Ordenanza 001 de 2010, el departamento adoptó expresamente en su jurisdicción el mandato del artículo 48 constitucional, pues dispuso que no podían ser gravados con las correspondientes estampillas departamentales, pese a que se realizara el hecho generador del tributo, siempre que se hicieren pagos con recursos del SGSSS, del Sistema General de Participación en el componente de salud y con las transferencias al sector salud.

Igualmente, esos parágrafos adicionados condicionaban tal desgravación a los servicios cuya finalidad fuera la de atender «población del régimen subsidiado o adelantar acciones de salud pública o la atención a la población pobre no asegurada» y, en cambio, los que no cumplieran con este fin o el origen de los recursos fuera distinto al anunciado sí estarían gravados con las estampillas departamentales.

Estas últimas condiciones para la referida desgravación fue objeto de anulación por esta Sección, en la sentencia del 21 de agosto de 2019 (exp. 21353, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto), al considerar que esos apartes transgredían el artículo 48 constitucional, pues limitaban la desgravación de los tributos departamentales a los recursos del régimen subsidiado del SGSSS, siendo que el mandato constitucional se refería a todos los recursos de dicho sistema.

Se observa entonces que el estudio realizado por el a quo, respecto de la naturaleza de los recursos sobre los cuales se practicaron las retenciones por concepto de estampillas a la demandante y la imposibilidad de someterlos a gravamen alguno, no se originó en la aplicación retroactiva de la norma local que señala el departamento en su apelación, sino en el acogimiento del artículo 48 constitucional, la Ley 100 de 1993 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, juicio que se acompasa con el criterio de esta corporación en la anotada sentencia del año 2019.

Así, dado que el apelante no empleó otro argumento para enervar el juicio del fallo recurrido, basta con lo corroborado por esta Judicatura para desestimar este cargo de apelación. 3- Para atender al segundo problema jurídico, se debe rememorar que el tribunal al anular parcialmente los actos reconoció la devolución de las sumas retenidas por concepto de los mencionados tributos, por las vigencias 2010 (solo las relacionadas en el comprobante de egreso del 28 de enero de 2011), 2011 y 2012, luego de verificar que esa petición de devolución por pagos de lo no debido estaba sometida al plazo prescriptivo de cinco años desde el momento de la retención, que no de dos años como lo asumió el demandado; en línea con ello, declaró la prescripción parcial de las retenciones practicadas a título de las referidas estampillas por los comprobantes de egreso del 20 de enero y 13 de septiembre de 2010 (ff. 138 a 142 cp).

En contraposición a esa resolución del juzgador de primer grado, el departamento persiste en que el plazo para solicitar en devolución era el de dos años previsto en el artículo 628 de la Ordenanza 001 de 2010, que era la disposición local vigente al momento de practicarse las retenciones, pues esa norma era la que localmente regulaba las devoluciones de saldos a favor.

El plazo que rige las solicitudes de devolución por saldos a favor originados en las declaraciones privadas de los contribuyentes del departamento de Santander es concordante con el artículo 854 del ET, pero no atiende a la naturaleza del pago que solicita en reintegro la fundación demandante, pues no se trata del saldo arrojado tras la determinación de la deuda tributaria, por cuanto este versa sobre las estampillas que fueron pagadas por la actora, vía retención, sin mediar declaración privada.

El artículo 209 de la Ordenanza 001 de 2010, ubicado en el Título II, Capítulo I, establece como causales de devolución en el impuesto de estampillas los pagos en exceso o de lo no debido, pero no desarrolla el término ni el procedimiento. El Capítulo IX ibidem regula las devoluciones y en este se encuentra el aludido artículo 628 invocado por el departamento, pero no desarrolla el procedimiento para las devoluciones por pago de lo no debido ni en exceso.

Desde luego, el artículo 59 de la Ley 788 de 2002, constituye una norma expresa de reenvío al Estatuto Tributario Nacional, respecto de los procedimientos establecidos por esa normativa, incluido el procedimiento de devolución, disposición que se encuentra replicada en el artículo 639 de la referida ordenanza departamental. De ahí que la aplicación del término prescriptivo de cinco años del artículo 2536 del CC, dispuesta en el artículo 11 del Decreto 2277 de 2012 —reglamentario del procedimiento de devoluciones y compensaciones del ET— y actualmente compilado en el artículo 1.6.1.21.22 del Decreto 1625 de 2016 para casos de pagos en exceso o de lo no debido, esté justificada, habida cuenta de que es el plazo prescriptivo para ese tipo de solicitudes por disposición legal.

En ese orden de ideas, concuerda esta corporación en que la norma que limitaba el tiempo en el que la actora podía solicitar la devolución del pago indebido prevé cinco años a partir del pago efectuado (la retención practicada) y no el de dos años que rige las devoluciones por saldos a favor. No prospera el cargo. 4- Por lo demás, la Sala advierte que el tribunal no se pronunció sobre la pretensión de devolución de las sumas pagadas por el rubro de «sistemas y computadores», lo cual no fue objeto de apelación, como tampoco el departamento censuró la orden de indexación que declaró el fallo de primera instancia, en los términos del artículo 187 del CPACA, de manera que la Sala no puede efectuar algún análisis al respecto. 5- Finalmente, de conformidad con el ordinal 8.º del artículo 365 del Código General del Proceso, no se condenará en costas en esta instancia porque no hay prueba de su causación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Confirmar la sentencia apelada. 2. Sin condena en costas en esta instancia. 3. Reconocer personería a la abogada Gloria Esperanza Sacristán Carvajal, como apoderada de la parte demandada, en los términos del poder conferido (índice 22 SAMAI). Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. | | | | | | | | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MILTON CHAVES GARCÍA |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidente | | | | | | | | | | | | | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ |