PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA EN EL MUNICIPIO DE PEREIRA – Regulación / PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA EN EL MUNICIPIO DE PEREIRA – Determinación La participación en plusvalía fue adoptada por el municipio de Pereira a través del Acuerdo 065 de 2004, esta norma acogió los artículos 80 y 81 para efectos de la determinación y liquidación de la participación en plusvalía, para lo cual, la primera de estas normas previó en el alcalde municipal la iniciativa para la estimación del efecto plusvalía por metro cuadrado en cada una de las zonas o subzonas sobre las que recaiga la acción urbanística respectiva, previos estudios técnicos de avalúo practicados por el IGAC o la entidad correspondiente o el perito avaluador.
A pesar de esa atribución, con fundamento en el artículo 9.° de la Ley 489 de 1998, el alcalde del municipio de Pereira delegó en la Secretaría de Planeación tales funciones, a través del Decreto 224 de 2005, particularmente la de fijar de manera general para la zona o subzona, el monto de la participación en plusvalía, correspondiente al 50 % del efecto plusvalía (art. 8).
Este decreto se encontraba vigente para la época de los hechos que dieron lugar a los actos acusados. Con todo, el tribunal adujo que la norma que atribuía esa función de expedir los actos demandados por parte de la Secretaría de Planeación correspondió a los artículos 188 y 189 del Acuerdo 041 de 2012, disposiciones que esa corporación anuló en la sentencia del 22 de marzo de 2019; desatendiendo que, al margen de la anulación de los artículos del mencionado acuerdo, la delegación que hizo el alcalde en la Secretaría de Planeación tuvo fundamento en el Decreto 224 de 2005, de modo que la anulación de los artículos 188 y 189 no se proyecta sobre la legalidad del decreto de delegación de las funciones en la Secretaría de Planeación para determinar y fijar la participación en plusvalía. En consecuencia, prospera el cargo de apelación del demandado.
FUENTE FORMAL: ACUERDO 065 DE 2004 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 9 / DECRETO 224 DE 2005 / ACUERDO 041 DE 2012 – ARTÍCULO 188 / ACUERDO 041 DE 2012 – ARTÍCULO 189 EXPEDICIÓN IRREGULAR DE LOS ACTOS DE ESTIMACIÓN DEL EFECTO PLUSVALÍA - Afectación del cálculo del valor residual del suelo / EXPEDICIÓN DE LA ACCIÓN URBANÍSTICA EN EL EFECTO PLUSVALÍA – Efectos Por otra parte, la sociedad asegura que la estimación del efecto plusvalía fue irregular porque no se inició dentro de los cinco días siguientes a la adopción de la acción urbanística (art. 80, Ley 388/97) sino, cinco años y once meses después, afectando el cálculo del valor residual del suelo, dado que, el P1 no se calculó con los precios del mercado más próximos a la expedición de la acción urbanística, sino que se tomaron precios del año 2005 actualizados con el IPC, lo cual, a su juicio, fue un error, porque significó que para el demandado el valor comercial del suelo permaneció congelado hasta cuando hubo cambio de uso, cuando lo cierto es que los precios inmobiliarios crecen más allá del IPC. 5.1- El artículo 25 de la Resolución IGAC nro. 620 de 2008 señala que el precio de referencia antes de la acción urbanística o P1, se debe establecer por el método de mercado y/o de renta, teniendo en cuenta las condiciones jurídicas, físicas y económicas vigentes hasta la expedición de dicha acción urbanística.
El avalúo practicado por la Administración señala que el P1 que imperaba hasta la expedición de la acción urbanística contenida en la Resolución nro. 664, del 26 de septiembre de 2012, correspondió al precio derivado de los avalúos realizados por la Lonja de Camacol Risaralda en diciembre de 2006, ajustados con el IPC a la fecha de expedición de la reseñada resolución, puesto que estos avalúos fueron ordenados por el Decreto Municipal 755 de 2004, por medio del cual se anunció, por motivos de utilidad e interés social, el macroproyecto de vivienda de interés social nacional: Ciudadela Gonzalo Vallejo Restrepo.
Estos avalúos (ff. 18 a 53 anexos de la demanda) fueron realizados por la técnica valuatoria de mercado, la cual busca establecer el valor comercial del bien, a partir del estudio de las ofertas o transacciones recientes, de bienes semejantes y comparables al del objeto de avalúo (art. 1.° Res. IGAC 620/08). Aunque los avalúos realizados por Camacol Risaralda en diciembre de 2006 se tornan distantes en relación con lo que idealiza el artículo 1.° ídem frente a la acción urbanística, es lo cierto que la demandante no demostró que los precios considerados en dichos avalúos aún siendo actualizados con el IPC, no hayan correspondido con los de las ofertas y transacciones que se realizaban a septiembre de 2012.
Así, para demostrar el error en el P1 no basta con alegar el incumplimiento de la inmediatez del precio comercial del inmueble en relación con el momento de expedición de la acción urbanística, pues no por ello el precio tomado se torna en irreal o incorrecto; en cambio, la carga de la prueba en ese concreto reparo exigía acreditar lo inverosímil del precio, situación que echa de menos la Sala.
No prospera el cargo de nulidad. FUENTE FORMAL: LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 80 / RESOLUCIÓN IGAC 620 DE 2008 – ARTÍCULO 25 FALSA MOTIVACIÓN AL INCLUIR EN LA OBLIGACIÓN DE LA ACTORA DOS LICENCIAS DE CONSTRUCCIÓN DE OTRA SOCIEDAD – Inexistencia En lo referente al cargo de nulidad de falsa motivación, este se sustenta en que las resoluciones demandadas no tuvieron en cuenta que dos de las licencias de urbanismo inicialmente expedidas a la sociedad demandante fueron modificadas para cambiar la titularidad de estas, dado que el predio sobre el cual estas recaían fue transferido por la actora a la sociedad Batará SAS.
(…) 6.1- Al respecto, se precisa que la estimación del efecto plusvalía tiene lugar cuando se configura alguno de los hechos generadores de la participación en plusvalía enunciados en el artículo 74 de la Ley 388 de 1997, así como en el artículo 6.° del Acuerdo 65 de 2004, para el caso del municipio de Pereira. El procedimiento para cuantificar el plusvalor arrojado sobre las zonas o subzonas de las acciones urbanísticas no recae sobre las licencias urbanísticas (entre estas de construcción), como equivocadamente lo entiende la demandante, pese a que la solicitud de dichas licencias corresponde a un momento de exigibilidad del pago de la participación en plusvalía (art. 83, Ley 388/97), caso en el cual las autoridades podrán establecer «provisionalmente» la participación en plusvalía cuando el municipio aún no hubiere agotado el inicio del procedimiento de determinación previsto en los artículos 80 y 81 de la ley 388 de 1997.
En el sub lite, la estimación del efecto plusvalía inició tras las licencias de construcción y urbanismo tramitadas por los propietarios de los predios integrantes del plan parcial, (…) Contrario a lo considerado por la actora, la mención que hizo el acto de determinación de las licencias sobre las que hubo cambio de titularidad no representó una doble estimación del efecto plusvalía y de la participación en plusvalía, pues, se enfatiza, dicho proceso no se surte sobre las licencias concedidas, sino, sobre el suelo al que se le otorgó un potencial mejor uso o mayor aprovechamiento.
De hecho, la inscripción de la participación en plusvalía será en cada predio y el obligado a su pago en el acto administrativo definitivo, será el propietario del inmueble, concretamente, la sociedad Batará o quien aparezca como propietario en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria. Por ello, no resulta procedente la pretensión subsidiaria cuarta, consistente en que se declarara que la actora no era sujeto pasivo de la obligación de participar en plusvalía el mayor aprovechamiento obtenido en los predios relacionados en las licencias de urbanismo cuyo titular fue la sociedad Batará SAS.
No prospera el cargo de nulidad. FUENTE FORMAL: LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 74 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 83 / ACUERDO 065 (MUNICIPIO DE PEREIRA) DE 2004 – ARTÍCULO 6 VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD AL DETERMINAR EL EFECTO PLUSVALÍA – Plusvalor / VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD AL DETERMINAR EL EFECTO PLUSVALÍA – Inexistencia 7- Resta por resolverse si los actos quebrantaron el principio de igualdad, porque el efecto plusvalía y la participación en plusvalía que se fijó para la UEU nro. 4 fue un 600 % mayor que la fijada para la UEU nro. 5, a pesar de que estas dos unidades compartían idénticas características físicas, legales y geoeconómicas, por lo que, a juicio de la demandante, el cálculo debió ser igualitario. 7.1- Se observa que, para la UEU nro. 4 —en la que se ubicaban cuatro predios— los actos demandados fijaron el efecto plusvalía en: $67.463,40 y el monto de participación del plusvalor en el equivalente al 50 %, esto es, $33.731,70.
Por su parte, el municipio determinó para la UEU nro. 5 un efecto plusvalía de $6.585,69 y el monto de participación en: $3.292,85, para cada uno de los inmuebles (ff. 557 vto. y 558 anexos de la demanda). Esa diferencia tiene explicación en el hecho de que, en el cálculo del método del valor residual —empleado de acuerdo con la Resolución nro. 620 de 2008— el municipio debió tomar el valor estimado de las ventas de los proyectos constructivos y detraer los costos totales y la utilidad esperada, para así arrojar el valor residual del suelo, de manera que, a mayor utilidad, menor valor residual del suelo y viceversa.
En el caso particular, el valor residual del suelo para la UEU nro. 4 se tomó en cuenta una utilidad esperada del proyecto constructivo del 12 %, la cual es concordante con la que se tomó para las demás unidades de actuación urbanística del plan parcial, con excepción de la UEU nro. 5, en la que se consideró una utilidad del 20 %. Debido a que la utilidad de la UEU nro. 5 era mayor a la estimada para la UEU nro. 4, tal porcentaje impactaba el resultado del valor residual del suelo, de modo que, se insiste, entre mayor utilidad esperada, mayor el valor residual. 7.2- El hecho de que se haya considerado una utilidad esperada del negocio inmobiliario distinta en estas dos UEU no comportó, prima facie, una violación al principio de igualdad, máxime cuando la utilidad considerada de forma general para el plan parcial (12 %), correspondió a la que se aplicó para calcular el precio residual del suelo en la UEU nro. 4; y menos aun cuando la actora no discutió que tal utilidad no correspondiera a la que se esperaría obtener de un proyecto inmobiliario de la naturaleza proyectada en esta unidad de ejecución. Además, no es cierto que las UEU nros. 4 y 5 tuvieran idénticas condiciones físicas y económicas, dado que, según lo concebido por la Resolución nro. 664 de 2012, del Minvivienda, adoptada por el municipio a través de la Resolución nro. 887 de 2012, la UEU nro. 4 tiene área bruta de 109.809,27 m2, área neta de 50.709, 04 m2 y área útil de 32.235,40 m2, en tanto que la UEU nro. 5 posee área bruta de 30.755,17 m2, área neta de 17.677, 76 m2 y área útil de 13.723,11 m2, (ff. 210 y 210 vto. anexos de la demanda) y, debido a ello, la cantidad de viviendas ideadas para la UEU nro. 4 fue 2.44 veces mayor que las concebidas para la UEU nro. 5.
En consecuencia, no prospera el cargo de nulidad. FUENTE FORMAL: RESOLUCIÓN IGAC 620 DE 2008 – ARTÍCULO 25 CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA – Improcedencia por falta de prueba de su causación No se impondrá condena en costas en esta instancia al no probarse su causación (núm. 8.° artículo 365 del CGP). FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 (CGP) – ARTÍCULO 365 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 188 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá D.C., veintidós (22) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 66001-23-33-000-2016-00259-01(25167) Actor: CONENCO SAS Demandado: MUNICIPIO DE PEREIRA FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el demandado contra la sentencia del 20 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que dispuso (ff. 212 vto. y 213): 1.
Declárase la nulidad parcial de la Resolución nro. 1967, del 06 de mayo de 2015, y la Resolución nro. 5723, del 28 de diciembre de 2015, únicamente en lo relacionado con la unidad de actuación nro. 04 del Megaproyecto Gonzalo Vallejo, y sobre las licencias otorgadas a la sociedad Conenco SAS., por las razones expresadas en la parte considerativa de este proveído. 2.
Como consecuencia de la declaratoria de nulidad que antecede y, a título de restablecimiento del derecho, se declara que la sociedad Conenco SAS no es sujeto pasivo de la liquidación del efecto plusvalía de Macroproyecto de interés social nacional Gonzalo Vallejo Restrepo, de conformidad con lo expresado en la parte motiva de esta sentencia. | 3.
Se niegan las demás súplicas de la demanda. 4. Sin costas en esta instancia, por lo considerado.
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Con ocasión del Decreto 832 de 2008, el municipio adoptó el Plan Parcial de Expansión Urbana Gonzalo Vallejo, por el cual incorporó una parte de su suelo rural al de expansión urbana, que, además, fue elevado por el MinVivienda a un rango de macroproyecto de interés social nacional (Resolución nro. 2146 de 2009, modificada por las resoluciones nros. 1348 de 2010 y 664 de 2012).
Tras ello, la Administración, mediante la Resolución nro. 1967, del 06 de mayo de 2015, estimó el efecto plusvalía sobre los predios pertenecientes a las unidades de ejecución urbanística (en adelante, UEU) nros. 1 a 12, 13A UG1, 13A UG2, 13B UG1 y 13B UG2 —para todos estos eventos Unidad de Gestión— y fijó su correspondiente participación en la plusvalía para cada uno de estos inmuebles (ff. 440 a 449 anexos de la demanda).
El predio de la actora se encontraba en la UEU nro. 4, por lo que recurrió en reposición el efecto plusvalía establecido para su inmueble; sin embargo, fue despachado desfavorablemente en la Resolución nro. 5723, del 28 de diciembre de 2015 (ff. 447 a 558 anexos de la demanda).
ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda[1] En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA, Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes pretensiones (ff. 100 a 103): Primera. Que la Resolución nro. 1967, del 6 de mayo de 2015, expedida por la Secretaría de Planeación de Pereira “por medio de la cual se liquida el efecto plusvalía en el plan parcial de expansión urbana ciudadela Gonzalo Vallejo Restrepo adoptado mediante el Decreto 832 de 2008, modificado por los decretos 2013 de 2011, convertido a macroproyecto de interés social nacional mediante la Resolución nro. 2146 de 2009 expedida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, modificada por las resoluciones nros. 1348 de 2010 y 664 de 2012, expedidas por la misma entidad hoy llamada Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, esta última adoptada en el municipio por el Decreto 887 de noviembre 21 de 2012 y se determina el monto de la participación en plusvalía de conformidad con las tarifas establecidas por el honorable Concejo Municipal en el Acuerdo 065 de 2004”.
Y el Decreto 2261 del 22 de mayo de 2015, la Resolución nro. 2352, del 01 de enero de 2015, y la Resolución 3109, del 17 de julio de 2015, todas estas por medio de la cual se corrigieron errores formales de la precitada Resolución nro. 1967 de 2015 los decretos y resoluciones que la corrigieron son nulos, en relación con la unidad de ejecución nro. 4 del macroproyecto Gonzalo Vallejo Restrepo.
Segunda. Que la Resolución nro. 5723, del 28 de diciembre de 2015, expedida por el secretario de Planeación del municipio de Pereira “por la cual se resuelve un recurso de reposición en contra de la Resolución nro. 1967, del 06 de mayo de 2015 ( )”, es nula en relación con la unidad de ejecución nro. 4 del macroproyecto Gonzalo Vallejo Restrepo.
Tercera. Que en razón a lo anterior se ordene revocar la Resolución nro. 1967 de 2015, por medio de la cual se determinó el efecto plusvalía y las resoluciones que la modificaron y corrigieron e, igualmente, la Resolución nro. 5723 del 28 de diciembre de 2015, expedida por el secretario de Planeación del municipio de Pereira “por la cual se resuelve un recurso de reposición en contra de la Resolución no. 1967 del 06 de mayo de 2015”.
Cuarta. Que, a título de restablecimiento del derecho, se excluya a la sociedad Conenco SAS como sujeto pasivo de la liquidación del efecto plusvalía, en el macroproyecto de interés nacional, Gonzalo Vallejo Restrepo. Solicito que en caso de no acceder a las pretensiones principales se accede a las siguientes pretensiones subsidiarias: Cuarta (sic).
Que se determine que la sociedad Conenco SAS no es sujeto pasivo del efecto plusvalía en la unidad de ejecución nro. 4 en el macroproyecto Gonzalo Vallejo Restrepo, ni como propietario, ni titular de las siguientes licencias: - Licencia urbanística de urbanismo y construcción modalidad obra nueva nro. 20 de mayo de 2013. - Licencia urbanística de urbanismo y construcción modalidad obra nueva nro. 410 del 15 de octubre de 2013. - Resolución de modificación (licencia de urbanismo y construcción nro. 021 de 2013) nro. 441 del 26 de noviembre de 2013. - Resolución de modificación (licencia nro. 021 de urbanismo y construcción, modificada mediante Resolución nro. 441 de 2013) nro. 44 del 20 de agosto de 2014.
Quinta (sic). Que se determine de manera justa el efecto plusvalía y la participación en plusvalía en la unidad de ejecución nro. 4 del macroproyecto Gonzalo Vallejo Restrepo, teniendo en cuenta los avalúos efectuados por el perito contratado por la Administración municipal: a) Precio de referencia antes de la acción urbanística se tendrá como P1 el calculado por el perito contratado por la Administración municipal como el P2 determinado para el Decreto 2013 de 2011 en razón a que esa era la norma anterior. b) Nuevo precio comercial del suelo después de la acción urbanística generadora de la plusvalía (Resolución nro. 664 del 2012): el determinado por la alcaldía municipal en sus avalúos. c) Mayor valor generado o efecto plusvalía: literal a - literal b. d) Porcentaje de participación en plusvalía determinado por el Acuerdo 041 de 2012: 50 % Para de esta forma determinar el efecto plusvalía justo dentro de la unidad de ejecución nro. 4.
Sexta (sic). Que, a título de restablecimiento, se reconozcan las cargas generales correspondientes a la infraestructura vial principal ejecutadas por la sociedad Conenco SAS en la unidad de ejecución nro. 4, sean tenidas en cuenta como pago parcial o total de la participación en plusvalía, en el macroproyecto Gonzalo Vallejo Restrepo.
Séptima. Que se condene en costas al municipio de Pereira. A los anteriores efectos, invocó como violados los artículos 13, 29, 114, 122, 150 y 334 de la Constitución; 2.º, 38, 39, 77, 80, 81, 83 y 85 de la Ley 388 de 1997; 9.º y 16 de la Ley 1469 de 2011; 42 del CPACA; 4.º y 14 de la Resolución IGAC nro. 620 de 2008. El concepto de violación planteado se sintetiza así (ff. 77 a 100): En criterio de la actora, la resolución de determinación demandada fue irregular al emitirse cinco años y once meses después de la adopción de la acción urbanística y fuera del plazo del artículo 80 de Ley 388 de 1997, a más de que ese incumplimiento afectó el cálculo del valor residual del suelo, dado que, según entiende la actora, el precio de referencia uno —P1— no se estableció con los precios del mercado más próximos a la expedición de la acción urbanística, sino, que se tomaron precios del año 2005, actualizados con el IPC, lo cual es un error, porque parte del equivocado entendimiento de que el valor comercial del suelo permaneció congelado hasta cuando hubo cambio de uso, cuando lo cierto es que los precios inmobiliarios crecen más allá del IPC.
En línea con lo anterior, adujo que los actos se expidieron con falta de competencia por parte de la Secretaría de Planeación, pues los artículos que le delegaron la función de estimar la participación en plusvalía (artículos 188 y 189 del Acuerdo 41 de 2012) desatienden que la competencia para efectuar esa actuación está reservada al alcalde, conforme al artículo 81 de la Ley 388 de 1997.
Por otra parte, aseguró que los actos están falsamente motivados porque incluyó dentro de su obligación de participación en plusvalía dos licencias que correspondían a otra sociedad y, aunque ello se indicó en el recurso contra el acto de determinación, la Administración no se pronunció sobre esto, lo que derivó en que el acto carezca de motivación en ese punto.
En lo que respecta a la cuantificación del efecto plusvalía, el informe técnico del avalúo incurrió en graves errores, en la medida en que el precio de referencia inicial antes de la acción urbanística —o P1— se calculó con base en suelo rural y no de expansión urbana, como debió serlo [este cargo atiende la pretensión subsidiaria quinta].
Ello, por cuanto para la época en que se determinó la participación en plusvalía de la acción urbanística —mediante la Resolución nro. 664 de 2012— el suelo ya no era rural, sino de expansión urbana conforme al Decreto 832 de 2008, de modo que el P1 debía ser ese y el P2 el incremento de ese suelo después de que se aprobó dicho mayor aprovechamiento.
Asimismo, expuso que los actos acusados vulneraron el principio de igualdad al haber fijado el efecto plusvalía y la participación de la UEU nro. 4 en un 600 % mayor que la determinada para la UEU nro. 5, siendo que estas dos unidades compartían idénticas características físicas, legales y geoeconómicas. En otro punto, señaló que hubo un reparto inequitativo de las cargas generales asumidas en la UEU nro. 4, dado que, como contraprestación, no se concedieron mayores derechos de edificabilidad ni se compensaron con la participación en plusvalía. A su juicio, el hecho de tener que cumplir con esas cargas junto con el pago de la participación en plusvalía desatendía que ese plusvalor se debió sufragar por obras realizadas por el propio sujeto obligado, pero, además, constituyó una doble imposición. Por último, aun cuando el efecto plusvalía a cargo de Conenco no se fundó en el Decreto 2013 de 2011 —con el cual el alcalde municipal otorgó nuevos aprovechamientos y ajustó las cargas generales en la participación en plusvalía del Plan Parcial Gonzalo Vallejo—, a juicio de la actora, ese decreto se expidió con extralimitación de funciones del alcalde, pues al haberse elevado por el MinVivienda a macroproyecto de interés social nacional (Misn) era ese ministerio quien podía modificarlo y no la alcaldía (art. 9.° Ley 1469/11).
Contestación de la demanda El demandando, se opuso a las pretensiones de la demanda, así (ff. 116 a 120): En lo atinente a la presunta falta de competencia de la Secretaría de Planeación, explicó que, a través del Decreto 224 de 2005, el alcalde delegó a la Secretaría de Planeación las funciones para estimar el efecto plusvalía generado por la acción urbanística.
A su turno, frente a la cuantificación del efecto plusvalía, precisó que el hecho generador de la participación —incorporación del suelo rural al de expansión urbana— tuvo lugar con el plan parcial del Decreto 832 de 2008, si bien este fue elevado a macroproyecto, ello ocurrió con posterioridad a la causación y no alteraba ese aspecto de la obligación. Por esa razón, el P1 tomado en cuenta debió corresponder a los precios del suelo rural (naturaleza del suelo antes de la acción urbanística) y no a los del suelo de expansión urbana, y para hallar el precio de referencia dos —P2— debió tener en cuenta el precio del suelo luego del hecho generador.
Tampoco estuvo de acuerdo con que hubo afectación al principio de igualdad, pues la estimación del efecto plusvalía fue conforme al plan parcial. Aseguró que, según el plan parcial, los promotores de la UEU nro. 4 fueron quienes debieron cumplir con las cargas por obras generales, porque solo a esa unidad le fue impuesta esa función. No hizo alusión a los demás argumentos de la demanda.
Sentencia apelada El tribunal declaró la nulidad parcial de los actos demandados (ff. 195 a 222), en tanto que hubo falta de competencia de la Secretaría de Planeación para emitir los actos de determinación del efecto plusvalía. Esto, debido a que los artículos 188 y 189 del Acuerdo 041 de 2012, que atribuían en esa dependencia la mencionada competencia, fueron anulados por ese tribunal, en sentencia del 22 de marzo de 2019, al desatender los artículos 80 y 81 de la Ley 388 de 1997, los cuales radican esa potestad en el alcalde municipal.
A su paso, señaló que el alcalde de Pereira no delegó esa función a la Secretaría, así que ello acarreaba la nulidad del acto, respecto de la UEU nro. 4. Frente a los demás reparos de la demanda adujo el a quo que el cálculo del P1 correspondía al de la naturaleza del suelo antes de la acción urbanística, esto es, suelo rural para el caso debatido y no el de expansión urbana como lo aseguró la actora, [estudio que desestimaba la pretensión subsidiaria quinta, tal como se extrae de la resolución del argumento de nulidad, folios 211 vto. y 213].
Seguidamente, procedió a analizar el cargo relacionado con el reparto inequitativo de las cargas generales, concluyendo que en el expediente no se demostró la realización de obras de infraestructura vial principal y redes matrices de servicios públicos por parte de la demandante. De todas formas, si esas obras se realizan darían derecho como contraprestación a la concesión de mayor edificabilidad, a que estas sirvan como parte de pago de la obligación de plusvalía mediante compensación, o a la devolución de los montos incurridos.
Con todo, puntualizó que la asunción de esas cargas, al no tener una naturaleza tributaria no comportó, junto con el pago del plusvalor, una doble imposición [este juicio conllevaba también a negar la pretensión subsidiaria sexta]. Recurso de apelación El demandado apeló la sentencia del tribunal a efectos de que se revocara y se negaran las pretensiones de la demanda, para lo cual señaló que, contrario a lo decidido por el tribunal, la Secretaría de Planeación sí tenía competencia para estimar el efecto plusvalía, porque esa función le fue delegada por el alcalde mediante el Decreto 224 de 2005 (ff. 216 y 217): Alegatos de conclusión Las partes y el Ministerio Público no alegaron de conclusión. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- En los precisos términos del recurso de apelación formulado por el demandado, en calidad de apelante único, contra la sentencia del a quo, que declaró la nulidad parcial de los actos demandados, la Sala debe determinar si la Secretaría de Planeación Municipal de Pereira tenía competencia para estimar el efecto plusvalía y fijar el monto de la participación por metro cuadrado, con ocasión del Plan Parcial de Expansión Urbana Gonzalo Vallejo Restrepo, que incorporó una parte de suelo rural al de expansión urbana.
En caso afirmativo, se pasará al estudio de los demás cargos de la demanda que no fueron estudiados por el tribunal. 2- En relación con la apelación del demandado, se observa que la participación en plusvalía fue adoptada por el municipio de Pereira a través del Acuerdo 065 de 2004, esta norma acogió los artículos 80 y 81 para efectos de la determinación y liquidación de la participación en plusvalía, para lo cual, la primera de estas normas previó en el alcalde municipal la iniciativa para la estimación del efecto plusvalía por metro cuadrado en cada una de las zonas o subzonas sobre las que recaiga la acción urbanística respectiva, previos estudios técnicos de avalúo practicados por el IGAC o la entidad correspondiente o el perito avaluador.
A pesar de esa atribución, con fundamento en el artículo 9.° de la Ley 489 de 1998, el alcalde del municipio de Pereira delegó en la Secretaría de Planeación tales funciones, a través del Decreto 224 de 2005, particularmente la de fijar de manera general para la zona o subzona, el monto de la participación en plusvalía, correspondiente al 50 % del efecto plusvalía (art. 8).
Este decreto se encontraba vigente para la época de los hechos que dieron lugar a los actos acusados. Con todo, el tribunal adujo que la norma que atribuía esa función de expedir los actos demandados por parte de la Secretaría de Planeación correspondió a los artículos 188 y 189 del Acuerdo 041 de 2012, disposiciones que esa corporación anuló en la sentencia del 22 de marzo de 2019; desatendiendo que, al margen de la anulación de los artículos del mencionado acuerdo, la delegación que hizo el alcalde en la Secretaría de Planeación tuvo fundamento en el Decreto 224 de 2005, de modo que la anulación de los artículos 188 y 189 no se proyecta sobre la legalidad del decreto de delegación de las funciones en la Secretaría de Planeación para determinar y fijar la participación en plusvalía. En consecuencia, prospera el cargo de apelación del demandado. 3- Por otra parte, la Sala advierte que, tras anular parcialmente los actos demandados, el tribunal estudió y desestimó los cargos asociados a: reparto inequitativo de cargas generales, doble imposición por las obligaciones de cargas generales que tendrían que desarrollar los propietarios y solicitantes de licencias urbanísticas, y errores en el informe técnico del avalúo, particularmente el de que, presuntamente, el P1 se habría calculado sin considerar la naturaleza de suelo de expansión urbana que tenía el predio.
Lo anterior supuso que se atendieran desfavorablemente las pretensiones subsidiarias quinta, sexta y séptima. Lo anterior no fue apelado por la demandante. Sin embargo, el a quo no analizó los cargos referentes a: (i) extralimitación de funciones del alcalde municipal al modificar el macroproyecto de interés social nacional (Misn), mediante el Decreto 2013 de 2011;
(ii) la expedición irregular de los actos al incumplir el término del artículo 80 de la Ley 388 de 1997 e impactar el P1 en el cálculo efectuado más de cinco años después de la acción urbanística; (iii) falsa motivación al incluir en la obligación de la actora dos licencias de construcción de otra sociedad, y (iv) violación del principio de igualdad al determinar para la UEU nro. 4 una participación de plusvalía que superaba en un 600 %, el plusvalor calculado para la UEU nro. 5, pese a que eran similares.
Debido a ello, la Sala procederá a estudiar los aspectos no dirimidos por el tribunal. 4- Como primera medida, en relación con el cargo de extralimitación de funciones, la demandante sostiene que, una vez el Plan Parcial Gonzalo Vallejo fue elevado al rango de macroproyecto por el Minvivienda, mediante la Resolución nro. 2146 de 2009, el único que podía modificarlo era ese mismo ministerio (art. 9.°, Ley 1469/11).
Que, no obstante, con violación de esta norma y extralimitando sus funciones, el alcalde municipal modificó el macroproyecto a través del Decreto 2013 de 2011, a fin de otorgar nuevos aprovechamientos y ajustar las cargas generales, lo cual, en criterio de la actora, conllevó a que la Administración tomara como hechos generadores de la participación en plusvalía lo establecido en el decreto de 2011. 4.1- Se aprecia de ese cargo, que su censura encauza el debate a verificar la legalidad de un decreto municipal de contenido general y abstracto que no se incluyó dentro del acápite de pretensiones de la presente demanda, de modo que los juicios que plantea no se podrán analizar en el sub judice.
Sin perjuicio de esto, agréguese que los actos demandados no fundan la determinación y el monto de participación en plusvalía de la UEU nro. 4 en el Decreto 2013 de 2011. 5- Por otra parte, la sociedad asegura que la estimación del efecto plusvalía fue irregular porque no se inició dentro de los cinco días siguientes a la adopción de la acción urbanística (art. 80, Ley 388/97) sino, cinco años y once meses después, afectando el cálculo del valor residual del suelo, dado que, el P1 no se calculó con los precios del mercado más próximos a la expedición de la acción urbanística, sino que se tomaron precios del año 2005 actualizados con el IPC, lo cual, a su juicio, fue un error, porque significó que para el demandado el valor comercial del suelo permaneció congelado hasta cuando hubo cambio de uso, cuando lo cierto es que los precios inmobiliarios crecen más allá del IPC. 5.1- El artículo 25 de la Resolución IGAC nro. 620 de 2008 señala que el precio de referencia antes de la acción urbanística o P1, se debe establecer por el método de mercado y/o de renta, teniendo en cuenta las condiciones jurídicas, físicas y económicas vigentes hasta la expedición de dicha acción urbanística.
El avalúo practicado por la Administración señala que el P1 que imperaba hasta la expedición de la acción urbanística contenida en la Resolución nro. 664, del 26 de septiembre de 2012, correspondió al precio derivado de los avalúos realizados por la Lonja de Camacol Risaralda en diciembre de 2006, ajustados con el IPC a la fecha de expedición de la reseñada resolución, puesto que estos avalúos fueron ordenados por el Decreto Municipal 755 de 2004, por medio del cual se anunció, por motivos de utilidad e interés social, el macroproyecto de vivienda de interés social nacional: Ciudadela Gonzalo Vallejo Restrepo.
Estos avalúos (ff. 18 a 53 anexos de la demanda) fueron realizados por la técnica valuatoria de mercado, la cual busca establecer el valor comercial del bien, a partir del estudio de las ofertas o transacciones recientes, de bienes semejantes y comparables al del objeto de avalúo (art. 1.° Res. IGAC 620/08). Aunque los avalúos realizados por Camacol Risaralda en diciembre de 2006 se tornan distantes en relación con lo que idealiza el artículo 1.° ídem frente a la acción urbanística, es lo cierto que la demandante no demostró que los precios considerados en dichos avalúos aún siendo actualizados con el IPC, no hayan correspondido con los de las ofertas y transacciones que se realizaban a septiembre de 2012.
Así, para demostrar el error en el P1 no basta con alegar el incumplimiento de la inmediatez del precio comercial del inmueble en relación con el momento de expedición de la acción urbanística, pues no por ello el precio tomado se torna en irreal o incorrecto; en cambio, la carga de la prueba en ese concreto reparo exigía acreditar lo inverosímil del precio, situación que echa de menos la Sala.
No prospera el cargo de nulidad. 6- En lo referente al cargo de nulidad de falsa motivación, este se sustenta en que las resoluciones demandadas no tuvieron en cuenta que dos de las licencias de urbanismo inicialmente expedidas a la sociedad demandante fueron modificadas para cambiar la titularidad de estas, dado que el predio sobre el cual estas recaían fue transferido por la actora a la sociedad Batará SAS.
En criterio de la actora, esa situación provocó que se estimara doblemente el efecto plusvalía, siendo que, respecto de ella, no correspondía hacerlo porque para esa fecha ya no era propietaria del predio ni titular de las licencias y, por ende, no era sujeto pasivo de la participación en plusvalía. 6.1- Al respecto, se precisa que la estimación del efecto plusvalía tiene lugar cuando se configura alguno de los hechos generadores de la participación en plusvalía enunciados en el artículo 74 de la Ley 388 de 1997, así como en el artículo 6.° del Acuerdo 65 de 2004, para el caso del municipio de Pereira.
El procedimiento para cuantificar el plusvalor arrojado sobre las zonas o subzonas de las acciones urbanísticas no recae sobre las licencias urbanísticas (entre estas de construcción), como equivocadamente lo entiende la demandante, pese a que la solicitud de dichas licencias corresponde a un momento de exigibilidad del pago de la participación en plusvalía (art. 83, Ley 388/97), caso en el cual las autoridades podrán establecer «provisionalmente» la participación en plusvalía cuando el municipio aún no hubiere agotado el inicio del procedimiento de determinación previsto en los artículos 80 y 81 de la ley 388 de 1997.
En el sub lite, la estimación del efecto plusvalía inició tras las licencias de construcción y urbanismo tramitadas por los propietarios de los predios integrantes del plan parcial, entre estas, las licencias nros. 21, del 20 de mayo de 2013, y 410, del 15 de octubre del mismo año, expedidas a la actora (ff. 263 a 269; y 440 vto. a 443), las cuales fueron modificadas por las resoluciones nros. 441, del 26 de noviembre de 2013, a su vez, modificada por la Resolución nro. 44 del 20 de agosto de 2014; y 595, del 29 de mayo de 2014, respectivamente, para, entre otros aspectos, asignar la titularidad de las mismas a la sociedad Batará SAS, nueva propietaria del predio sobre el que recayeron las primeras licencias (ff. 271 a 273 y 442).
Contrario a lo considerado por la actora, la mención que hizo el acto de determinación de las licencias sobre las que hubo cambio de titularidad no representó una doble estimación del efecto plusvalía y de la participación en plusvalía, pues, se enfatiza, dicho proceso no se surte sobre las licencias concedidas, sino, sobre el suelo al que se le otorgó un potencial mejor uso o mayor aprovechamiento.
De hecho, la inscripción de la participación en plusvalía será en cada predio y el obligado a su pago en el acto administrativo definitivo, será el propietario del inmueble, concretamente, la sociedad Batará o quien aparezca como propietario en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria. Por ello, no resulta procedente la pretensión subsidiaria cuarta, consistente en que se declarara que la actora no era sujeto pasivo de la obligación de participar en plusvalía el mayor aprovechamiento obtenido en los predios relacionados en las licencias de urbanismo cuyo titular fue la sociedad Batará SAS.
No prospera el cargo de nulidad. 7- Resta por resolverse si los actos quebrantaron el principio de igualdad, porque el efecto plusvalía y la participación en plusvalía que se fijó para la UEU nro. 4 fue un 600 % mayor que la fijada para la UEU nro. 5, a pesar de que estas dos unidades compartían idénticas características físicas, legales y geoeconómicas, por lo que, a juicio de la demandante, el cálculo debió ser igualitario. 7.1- Se observa que, para la UEU nro. 4 —en la que se ubicaban cuatro predios— los actos demandados fijaron el efecto plusvalía en: $67.463,40 y el monto de participación del plusvalor en el equivalente al 50 %, esto es, $33.731,70.
Por su parte, el municipio determinó para la UEU nro. 5 un efecto plusvalía de $6.585,69 y el monto de participación en: $3.292,85, para cada uno de los inmuebles (ff. 557 vto. y 558 anexos de la demanda). Esa diferencia tiene explicación en el hecho de que, en el cálculo del método del valor residual —empleado de acuerdo con la Resolución nro. 620 de 2008— el municipio debió tomar el valor estimado de las ventas de los proyectos constructivos y detraer los costos totales y la utilidad esperada, para así arrojar el valor residual del suelo, de manera que, a mayor utilidad, menor valor residual del suelo y viceversa.
En el caso particular, el valor residual del suelo para la UEU nro. 4 se tomó en cuenta una utilidad esperada del proyecto constructivo del 12 %, la cual es concordante con la que se tomó para las demás unidades de actuación urbanística del plan parcial, con excepción de la UEU nro. 5, en la que se consideró una utilidad del 20 %. Debido a que la utilidad de la UEU nro. 5 era mayor a la estimada para la UEU nro. 4, tal porcentaje impactaba el resultado del valor residual del suelo, de modo que, se insiste, entre mayor utilidad esperada, mayor el valor residual. 7.2- El hecho de que se haya considerado una utilidad esperada del negocio inmobiliario distinta en estas dos UEU no comportó, prima facie, una violación al principio de igualdad, máxime cuando la utilidad considerada de forma general para el plan parcial (12 %), correspondió a la que se aplicó para calcular el precio residual del suelo en la UEU nro. 4; y menos aun cuando la actora no discutió que tal utilidad no correspondiera a la que se esperaría obtener de un proyecto inmobiliario de la naturaleza proyectada en esta unidad de ejecución. Además, no es cierto que las UEU nros. 4 y 5 tuvieran idénticas condiciones físicas y económicas, dado que, según lo concebido por la Resolución nro. 664 de 2012, del Minvivienda, adoptada por el municipio a través de la Resolución nro. 887 de 2012, la UEU nro. 4 tiene área bruta de 109.809,27 m2, área neta de 50.709, 04 m2 y área útil de 32.235,40 m2, en tanto que la UEU nro. 5 posee área bruta de 30.755,17 m2, área neta de 17.677, 76 m2 y área útil de 13.723,11 m2, (ff. 210 y 210 vto. anexos de la demanda) y, debido a ello, la cantidad de viviendas ideadas para la UEU nro. 4 fue 2.44 veces mayor que las concebidas para la UEU nro. 5.
En consecuencia, no prospera el cargo de nulidad. 8- Como resultado de los anteriores análisis, se reitera la prosperidad del cargo de apelación del municipio y la denegación de los enjuiciamientos de nulidad de la actora en su escrito de demanda, lo que implicará la denegación de las pretensiones principales y subsidiarias. Así, la Sala revocará los numerales 1 a 3 de la sentencia apelada, para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda, con lo cual, dentro de esta decisión queda inmersa la denegación de pretensiones que hizo el tribunal al estudiar algunos de los cargos de fondo que planteó la actora en su demanda, como se explicó anteriormente.
En lo demás, se confirmará el fallo apelado. 9- No se impondrá condena en costas en esta instancia al no probarse su causación (num. 8.° artículo 365 del CGP). En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A 1- Revocar los numerales 1 a 3 de la sentencia apelada.
En su lugar, se dispone: 1. Negar las pretensiones de la demanda. 2- En lo demás, confirmar el fallo apelado. 3- Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. | | | | | | | | | | | | | | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MILTON CHAVES GARCÍA |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidente | | | | | | | | | | | | | | | | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | | |Aclaro el voto | ----------------------- [1] Luego de admitida, la demanda fue corregida e integrada en un solo escrito, corrección que fue acogida por el tribunal mediante auto del 26 de agosto de 2016 (f. 112).