ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO PROCEDIMENTAL / AUSENCIA DE DEFECTO POR VIOLACIÓN DIRECTA A LA CONSTITUCIÓN / MEDIO DE CONTROL DE CUMPLIMIENTO / LITISCONSORCIO NECESARIO E INTEGRACIÓN DEL CONTRADICTORIO / VINCULACIÓN COMO TERCERO INTERESADO EN LAS RESULTAS DEL PROCESO - No procede [P]ara la Sala es pertinente aclarar que dentro de la acción de cumplimiento objeto de examen no era procedente la vinculación a FECODE para integrar el litisconsorcio necesario, pues tal figura solo se admite, conforme al artículo 61 del Código General del Proceso, cuando la pluralidad de sujetos, ya sea en calidad de demandante o demandado, están vinculados por una única relación jurídico sustancial, por lo que su presencia seria obligatoria dentro del litigio en razón a que cualquier decisión que se adopte dentro del mismo podría afectar sus intereses, cuestión que no aconteció en el sub lite.

(…) la acción de cumplimiento estaba dirigida a que el Ministerio acatara el artículo 14 del Decreto 160 de 2014 y, como consecuencia de ello, expidiera los actos administrativos dirigidos a que se implementara el Acuerdo Colectivo de 2019, lo que da cuenta que las eventuales decisiones proferidas dentro de esa acción no incumbían de forma alguna a FECODE y recaían exclusivamente en la entidad demandada, razón por la que su vinculación no era necesaria ni pertinente.

(…) se denegará el amparo FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 / DECRETO 160 DE 2014 - ARTÍCULO 14 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D.C., trece (13) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-01089-00(AC) Actor: FEDERACIÓN COLOMBIANA DE TRABAJADORES DE LA EDUCACIÓN -FECODE- Demandado: CONSEJO DE ESTADO SECCION QUINTA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala procede a decidir la acción de tutela promovida por la FEDERACIÓN COLOMBIANA DE TRABAJADORES DE LA EDUCACIÓN –FECODE-[1], contra el Tribunal Administrativo del Cauca[2] y la Sección Quinta del Consejo de Estado[3].

I.

ANTECEDENTES I.1.- La Solicitud FECODE, mediante su representante legal, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, defensa y acceso a la administración de justicia los cuales estimó vulnerados por el Tribunal y la Sección Quinta, al proferir, respectivamente, las sentencias de 6 de octubre de 2020 y 18 de febrero de 2021, dentro de la acción de cumplimiento identificada con el número único de radicación 19001-23-33-002- 2020-00572-01 (a la cual fueron acumulados los expedientes identificados con los radicados números 19001-23-33-005-2020-00575-00 y 19001-23-33-005- 2020-00587-00[4]).

I.2.- Hechos Manifestó que el 14 de febrero de 2019 presentó pliego de peticiones a la NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL[5], de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 1072 de 26 de mayo 2015[6] -que desarrolla los procedimientos de negociación y solución de controversias con las organizaciones de empleados públicos-. Indicó que en el capítulo 2, numeral 2.11, del pliego de peticiones 2019, en el acápite denominado “Dignificación de la Profesión Docente”, se solicitó lo siguiente: “[…] Garantizar el aspecto formativo de la Evaluación con Carácter Diagnóstica Formativa ECDF, a través de la realización y financiación de los cursos para los docentes y docentes directivos que no logren ascender ni reubicarse salarialmente […]”.

Advirtió que, como consecuencia de la negociación del pliego de peticiones 2019, las partes suscribieron el Acta de Acuerdo Colectivo de 15 de mayo de 2019, en la que se estableció lo siguiente: “[…]

28. EVALUACIÓN CON CARÁCTER DIAGNÓSTICO FORMATIVA El Gobierno Nacional convocará y cofinanciará un curso de formación dirigido a 8.000 docentes y directivos docentes que participen en la tercera cohorte de la evaluación con carácter diagnóstico formativo y no alcancen el puntaje exigido para el ascenso y la reubicación salarial conforme a lo establecido por el Decreto 1278 de 2002.

Este curso tendrá como objetivo garantizar el carácter formativo de la evaluación y contribuir al mejoramiento de la actividad docente. Así mismo, las partes acuerdan que los docentes que aprueben efectivamente el curso de formación de que trata este acuerdo, podrán ascender o reubicarse con base en las condiciones y requisitos definidos al momento de la inscripción a la tercera cohorte de la ECDF. […]”.

Puso de presente que los docentes Nelson Eduardo Moncayo Yépez, Mariela Salazar Morales y Nidia Yelitza Burbano Burbano presentaron acciones de cumplimiento identificadas con los números únicos de radicación 19001-23-33- 002-2020-00572-01; 19001-23-33-005-2020-00575-00 y 19001-23-33-005-2020- 00587-00, respectivamente, contra el Ministerio, con el fin de que se le ordenara el acatamiento del artículo 14[7] del Decreto 160 de 5 de febrero 2014[8] y, como consecuencia de ello, se expidieran los actos administrativos necesarios para el desarrollo de los cursos acordados en el numeral 28 del Acta de Acuerdo Colectivo de 2019.

Advirtió que no fue vinculada a las mencionadas actuaciones judiciales, dado que no se le notificaron los autos admisorios de los respectivos procesos, como tampoco el auto de 30 de septiembre de 2020, proferido por el Tribunal, que declaró la acumulación de las acciones de cumplimiento. Resaltó que solo tuvo conocimiento de dichas acciones luego de que se profirieron las sentencias de primera y segunda instancia dentro del proceso identificado con el número único de radicación 19001-23-33-002-2020- 00572-01 (acumulado[9]).

Arguyó que el Tribunal, en la decisión de primera instancia, declaró que el Ministerio había faltado al deber dispuesto en el artículo 14 del Decreto 160 de 2014, conforme al incumplimiento de lo convenido en el Acuerdo Colectivo de 2019, específicamente el numeral 28, razón por la cual le ordenó expedir los actos administrativos necesarios para implementar los cursos de formación establecidos en el mencionado Acuerdo.

Expresó que el Ministerio apeló la decisión y la Sección Quinta, mediante sentencia de 18 de febrero de 2021, resolvió revocarla y, en su lugar, rechazar la demanda frente al artículo 14 del Decreto 160 de 2014, por no agotamiento del requisito de renuencia; y declarar improcedente la acción respecto de lo pactado en el numeral 28 del Acuerdo Colectivo de 2019, por cuanto dicho Acuerdo ya no estaba vigente.

Mencionó que dentro de la acción de cumplimiento (acumulada) que dio origen a la presente solicitud de amparo no tuvo la oportunidad de ejercer su derecho a la defensa y que, además, las autoridades judiciales accionadas no tuvieron en cuenta que como organización sindical representa los derechos de 8.000 docentes dentro de la negociación del pliego de peticiones 2019, que dio como resultado el Acuerdo Colectivo en comento.

I.3.- Fundamentos de la solicitud Indicó que le asiste legitimidad en la causa por activa para la presentación de acción de tutela de la referencia, toda vez que representa los intereses de los educadores oficiales, en especial de los 8.000 docentes y directivos docentes regidos por el Decreto 1278 de 19 de junio de 2002[10], los cuales tienen el derecho de adelantar el curso de formación establecido en el numeral 28 del Acuerdo Colectivo de 2019, para así garantizar el carácter formativo de la evaluación y mejoramiento de la actividad docente.

Sostuvo que las autoridades judiciales accionadas, al proferir las sentencias de 6 de octubre de 2020 y 18 de febrero de 2021, dentro de la acción de cumplimiento identificada con el número único de radicación 19001- 23-33-002-2020-00572-01 (acumulada), incurrieron en un defecto procedimental absoluto debido a que no fue vinculada durante el trámite del mismo, lo que, a su juicio, significa que no se integró en debida forma el litisconsorcio necesario.

Asimismo, alegó que existió una violación directa de la Constitución, por parte de la Sección Quinta, al desconocer el artículo 83 Superior y los principios y derechos constitucionales al “debido proceso, buena fe, moralidad, responsabilidad, transparencia, eficacia y celeridad”, en lo relativo al cumplimiento del numeral 28 del Acuerdo Colectivo de 2019 por parte del Ministerio.

Adujo que era indispensable su vinculación dentro de la acción objeto del presente amparo constitucional, comoquiera que se estudió si se había implementado el Acuerdo Colectivo de 2019, el cual se originó luego de las negociaciones que sostuvo, como organización sindical, con el Ministerio. Aseveró que existe un perjuicio irremediable que afecta directamente a los educadores regidos por el Decreto 1278 de 2002, lo que hace que proceda la acción de tutela como mecanismo transitorio, máxime si la sentencia de segunda instancia proferida por la Sección Quinta no analizó las consecuencias del incumplimiento de la realización de los cursos de formación señalados en el Acuerdo Colectivo de 2019, por parte del Ministerio.

Insistió en que al no ser vinculada a la acción de cumplimiento identificada con el número único de radicación 19001-23-33-002-2020-00572- 01 (acumulada), no pudo defender la validez, legitimidad y eficacia del Acuerdo Colectivo 2019, como tampoco tuvo la posibilidad de precisar el problema jurídico frente al incumplimiento del Ministerio al implementar el mismo.

Puso de presente que la Sección Quinta vulneró el artículo 83 de la Constitución Política, toda vez que todos los contratos, convenios o acuerdos deben ser cumplidos bajo el principio de la buena fe, por lo que debía exigirle al Ministerio la realización de los cursos de formación previstos en el numeral 28 del Acuerdo Colectivo 2019 y no, tal y como lo ordenó en su decisión, inaplicar el mismo al considerar que se había superado el tiempo de vigencia establecido para su realización. Señaló que pese a que se puede advertir que existe otro medio de defensa judicial idóneo que hace improcedente la presente solicitud de amparo, esto es, el recurso extraordinario de revisión, lo cierto es que se presentó para evitar un perjuicio irremediable, pues la decisión de 18 de febrero de 2021, proferida por la Sección Quinta, a su juicio, tiene efectos erga omnes, la cual perjudica a 8.000 docentes y directivos docentes que adquirieron el derecho a beneficiarse de los cursos de formación previstos en el numeral 28 del Acuerdo Colectivo de 2019.

I.4.- Pretensiones La actora solicitó, lo siguiente: “[…] 1. Amparar los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y al acceso efectivo a la administración de justicia de la Federación Colombiana de Trabajadores de la Educación FECODE vulnerados, desde la expedición del auto de admisión de la demanda del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos con radicado número 19001-23-33-000-2020-00572-00(01) [AC] y hasta la culminación del proceso con la emisión de la sentencia de segunda instancia calendada el dieciocho (18) de febrero de dos mil veintiuno (2021), por el Tribunal Administrativo del Cauca y por el Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Quinta. 2.

En consecuencia del reconocimiento del amparo constitucional solicitado, anular o dejar sin ningún valor ni efecto jurídico las sentencias de cumplimiento calendadas el 6 de octubre de 2020 y el 18 de febrero de 2021, proferidas por el Tribunal Administrativo del Cauca y el Consejo de Estado – Sala de los Contencioso Administrativo – Sección Quinta, respectivamente, así como también todas las actuaciones procesales surtidas desde el auto de admisión de la demanda, en el entendido de que el Tribunal Administrativo del Cauca debe reiniciar el trámite procesal correspondiente desde el auto de admisión de la demanda, de conformidad con la parte motiva de la sentencia de tutela que ponga fin al proceso de amparo. […]”.

I.5.- Defensa I.5.1.- La Sección Quinta solicitó denegar el amparo deprecado, toda vez que, a su juicio, la providencia de 18 de febrero de 2021, que profirió dentro de la acción de cumplimiento identificada con el número único de radicación 19001-23-33-002-2020-00572-01 (acumulada), no le vulneró ningún derecho fundamental a la actora, como tampoco incurrió en los defectos alegados por ella, pues estuvo ajustada al ordenamiento legal, conforme a las normas previstas en la Ley 393 de 29 de julio de 1997[11] y a la jurisprudencia aplicable al caso concreto.

Adujo que la vulneración al debido proceso que alega la accionante se sustenta en la omisión del Juez de vincularla a la acción que dio origen al presente amparo constitucional; sin embargo, la vinculación oficiosa se encuentra instituida en defensa de los intereses de quien acredite una relación sustancial que afecte directamente derechos, razón por la cual, a su juicio, no advierte claramente como su decisión afectó de forma directa a la actora o que en su intervención en el trámite de la mencionada acción de cumplimiento (acumulada) implicaría una decisión diferente a la tomada en la sentencia de 18 de febrero de 2021.

Resaltó que en la decisión de segunda instancia no se hizo ningún pronunciamiento de fondo, pues solo se estudió la procedencia de la acción de cumplimiento y llegó a la conclusión de que la misma, no cumplía con los presupuestos procesales establecidos en la Ley 393, como lo es el agotamiento previo de la renuencia, razón por la cual revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, rechazó la demanda, frente al incumplimiento del artículo 14 del Decreto 160 de 2014 y, asimismo, declaró la improcedencia respecto del mandato contenido en el punto 28 del Acuerdo del 15 de mayo de 2019, porque no era actualmente exigible.

Advirtió que frente al defecto procedimental absoluto alegado por la actora no observó la necesidad, eficacia y procedencia de su vinculación oficiosa al trámite de la referida acción de cumplimiento objeto de estudio de la presente solicitud de amparo, pues lo contrario afectaría los principios de economía, celeridad y eficacia. I.5.2.- El Ministerio solicitó ser desvinculado de la acción de tutela de la referencia, toda vez que, a su juicio, carece de legitimidad en la causa por pasiva.

Sostuvo que no le vulneró ningún derecho fundamental a la actora, por cuanto las pretensiones de la acción van dirigidas a las actuaciones realizadas por las autoridades judiciales accionadas, razón por la cual no tiene injerencia ni competencia alguna en esta. I.5.3.- El Tribunal y los señores NELSON EDUARDO MONCAYO YÉPEZ, MARIELA SALAZAR MORALES y NIDIA YELITZA BURBANO BURBANO, pese a ser vinculados en debida forma, guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017 y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones; y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.

De la legitimación en la causa La Sala pone de presente que previo al planteamiento del problema jurídico, resulta necesario precisar los extremos de la litis para efectos de determinar, si, por un lado, la actora se encuentra legitimada para controvertir las providencias de 6 de octubre de 2020 y 18 de febrero de 2021, proferidas dentro de la acción de cumplimiento identificada con el número único de radicación 19001-23-33-002-2020-00572-01, pese a no haber sido parte en dicha actuación judicial y, por el otro, si la solicitud de desvinculación presentada por el Ministerio por falta de legitimación en la causa por pasiva es procedente.

La Constitución Política en el artículo 86 dispone que “toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”.

(Negrilla fuera de texto). Por su parte, el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991[12] establece que “La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos.

También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales”. (Negrillas fuera del texto). Ahora bien, en lo que respecta a la legitimación para presentar acciones de tutela contra providencias judiciales, la Corte Constitucional mediante sentencia SU-116 de 2018[13], precisó lo siguiente: “[…] En punto del asunto que nos ocupa, este Tribunal se ha encargado de diferenciar lo que se ha entendido por partes y terceros con interés. Se ha dicho que el “concepto de parte tiene una doble acepción según se la examine desde el punto de vista puramente procesal o teniendo en cuenta el derecho material en discusión. En el primer caso, son partes quienes intervienen en el proceso como demandantes o demandados, en procura de que se les satisfaga una pretensión procesal, independientemente de que les asista razón o no; de manera que desde este punto de vista la noción de parte es puramente formal.

En sentido material tienen la condición de partes los sujetos de la relación jurídica sustancial objeto de la controversia o motivo del reconocimiento, así no intervengan en el proceso”. Por el contrario, de los terceros se dijo que son aquellos que “no tienen la condición de partes. Sin embargo, puede ocurrir que dichos terceros se encuentren vinculados a la situación jurídica de una de las partes o a la pretensión que se discute, al punto de que a la postre puedan resultar afectados por el fallo que se pronuncie.

(…) En este evento, el interés del cual son titulares los legitima para participar en el proceso, con el fin de que se les asegure la protección de sus derechos” […]. Asimismo, frente a las acciones de tutela contra providencias judiciales proferidas dentro de procesos en los que los accionantes no han sido parte, en sentencia T-019 de 25 de enero de 2013[14], la Corte indicó: “[…] La segunda, se refiere igualmente, a una tutela contra providencia judicial en el que la accionante no había sido parte en el proceso ejecutivo.

En efecto, en la sentencia T-019 de 2006, la Sala reconoció la procedencia de la acción de tutela por legitimación por activa, pues a pesar de que la actora no había sido parte en el proceso era codeudora de la obligación hipotecaria. Puntualmente, sostuvo: “En estas circunstancias, puede concluirse que la accionante, a pesar de no ser dueña del inmueble, es actualmente deudora de la obligación hipotecaria y por esa razón conserva un claro interés en la materia objeto de debate.

No obstante, se observa que no tiene la posibilidad de intervenir por sí misma en el proceso ejecutivo que se adelanta en contra su hija pues, en su contra no se dirigió ni se debía dirigir la demanda ejecutiva de acuerdo con las normas procesales que rigen la materia. En estas circunstancias, la intervención de la accionante no habría podido ser diferente a la de indicar a su hija demandada cuáles serían las excepciones que podría oponer al acreedor en el proceso ejecutivo o los argumentos para objetar la liquidación del crédito, más por cuenta de una omisión suya en este sentido o de su hija en el ejercicio efectivo de estos mecanismos, no es posible a juicio de esta Sala fundar un reproche que excluya por esta causa la procedibilidad de la acción de tutela, pues la eventual incuria del demandado en el proceso ejecutivo no puede vincular la conducta de los codeudores que no fueron demandados.   3.6    Así, pues, la accionante no tenía posibilidad alguna de oponer dentro del proceso ejecutivo como excepción ninguno de los argumentos que ha planteado en el presente trámite, como tampoco objetar la liquidación del crédito con fundamento en estas consideraciones y el hecho de que su hija como demandada hubiera omitido hacerlo no vincula su conducta procesal.

Con fundamento en lo expuesto hasta este punto, se observa que la accionante no cuenta con la posibilidad de plantear el debate que pone de presente al juez constitucional a través del ejercicio de mecanismos ordinarios de defensa dentro del proceso ejecutivo. Dicha posibilidad estaría condicionada a que se dirigiera en su contra la acción personal por la entidad acreedora o por quien se subrogara en los derechos de ésta, si acaso esto último fuera procedente, pues a los argumentos reseñados para descartar esta posibilidad en el caso sometido a examen, se suma que la supuesta ilegal o inconstitucional liquidación del crédito para la adquisición de vivienda de interés social no es imputable a quien se subrogue en los derechos del Banco, sino al banco mismo.

En estas condiciones se puede concluir que las alternativas procesales al alcance de la accionante para ejercer su derecho de defensa a través de mecanismos ordinarios no resultan idóneas y bien cabe examinar por el juez de tutela si la entidad financiera accionada incurrió en la vulneración de los derechos fundamentales de la accionante al haber denominado en UPAC el crédito que adquirió para la adquisición de vivienda de interés social, reproche que resulta ajeno al proceso ejecutivo en el que la accionante no ha tenido posibilidad de intervenir.”   6.

De lo anterior, es viable concluir que la legitimidad por activa para interponer acción de tutela contra el proceso ejecutivo de quien no ha sido parte en el mismo depende de su relación, en este caso, con la demandada así como de la acreditación de los intereses afectados con el resultado del proceso […]”. Atendiendo a dicho criterio, en el presente caso se observa lo siguiente: La acción de cumplimiento identificada con el número único de radicación 19001-23-33-002-2020-00572-01 (acumulada), fue presentada por los señores Nelson Eduardo Moncayo Yépez, Mariela Salazar Morales y Nidia Yelitza Burbano Burbano con la finalidad de que el Ministerio diera cumplimiento al artículo 14 del Decreto 160 de 2014 y procediera a la expedición de los actos administrativos necesarios para el desarrollo de los cursos pactados en el numeral 28 del Acuerdo Colectivo de 2019.

No obstante lo anterior, se advierte que, pese a que la aquí actora no fue parte dentro de la acción de cumplimiento (acumulada), se satisface el requisito de la legitimación, toda vez que la presunta vulneración de sus derechos fundamentales la hace consistir, precisamente, en el hecho de no haber sido vinculada a dicha actuación judicial, por lo que será necesario examinar si le asiste razón en dicho sentido.

Ahora, frente a la solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva presentada por el Ministerio en la acción de tutela de la referencia, cabe señalar que la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 2006[1], se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos:   “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.

La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.

(…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como el Decreto 2591 de 1991 avalan.

Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[[2]]. (Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T-519 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas, esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra.

La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]” (Destacado de la Sala). Comoquiera que la actora interpuso la acción de tutela de la referencia contra las providencias de 6 de octubre de 2020 y 18 de febrero de 2021, proferidas, respectivamente, por el Tribunal y la Sección Quinta, dentro de la acción de cumplimiento identificada con el número único de radicación 19001-23-33-002-2020-00572-01 (acumulada), en la cual fue vinculada como parte demandada la citada entidad, la Sala concluye que, en calidad de tercero, le asiste interés en la decisión de la acción constitucional de la referencia. En virtud de lo anterior, la Sala denegará la solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva alegada por el Ministerio.

Precisado lo anterior, la Sala procede a examinar el asunto que corresponde. Generalidades de la acción de tutela contra providencia judicial Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.

En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012- 02201-01).

En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.

Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios-  de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].

De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].

De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].

No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].

Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].

Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas.  … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.

En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[11]. i. Violación directa de la Constitución […]”. (Negrillas fuera del texto) Caso concreto La Sala observa que en el presente caso se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, por cuanto la parte actora plantea, con suficiente carga argumentativa, las razones por las cuales, en su criterio, se han vulnerado sus derechos fundamentales; la acción de tutela se interpuso en un plazo razonable[15] y, por último, la solicitud identifica los hechos y derechos que se estiman lesionados.

En relación con la subsidiariedad, la Sala advierte que contra las decisiones cuestionadas no proceden recursos y tampoco se estructuran las causales de los recursos extraordinarios de revisión (artículo 248 y ss. del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-[16]) y unificación de jurisprudencia (artículo 256 y ss., ídem); teniendo en cuenta que la Ley 393, que regula la acción de cumplimiento, no previó la posibilidad de interponer recursos extraordinarios contra la sentencia que pone fin al proceso, pues solo procede la reposición contra el auto que deniega la práctica de pruebas y la impugnación contra el fallo de primera instancia. En efecto, el artículo 30 de la citada Ley si bien dispuso que en sus aspectos no contemplados debía acudirse al Código Contencioso Administrativo, hoy CPACA, lo cierto es que esto solo se debe entender respecto del trámite del proceso y no del recurso de revisión. En este mismo sentido se ha pronunciado la jurisprudencia de esta Corporación, en las providencias de 9 de noviembre de 2001[17], 16 de julio de 2008[18] y 6 de febrero de 2021[19].

Verificado los requisitos generales de procedibilidad de la presente acción, corresponde examinar el problema jurídico planteado por la accionante. Se advierte que en el presente caso, FECODE pretende que se deje sin efecto las sentencias de 6 de octubre de 2020 y 18 de febrero de 2021, proferidas dentro de la acción de cumplimiento identificada con el número único de radicación 19001-23-33-002-2020-00572-01 (acumulado).

A las citadas providencias se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, la defensa y al acceso a la administración de justicia, por cuanto, a juicio de la parte demandante, las autoridades judiciales accionadas al proferir las sentencias censuradas incurrieron en un defecto procedimental absoluto al no vincularla al trámite de la acción de cumplimiento identificada con el número único de radicación 19001-23-33- 002-2020-00572-01 (acumulado), por lo que, a su juicio, no se integró en debida forma el litisconsorcio necesario.

Asimismo, la actora adujo que la Sección Quinta no tuvo en cuenta el artículo 83 de la Constitución Política, ni los principios y derechos constitucionales al “debido proceso, buena fe, moralidad, responsabilidad, transparencia, eficacia y celeridad”, al proferir la sentencia de segunda instancia, en lo relativo al cumplimiento del numeral 28 del Acuerdo Colectivo de 2019 por parte del Gobierno Nacional.

Conforme a lo anterior, la Sala observa que el argumento principal de FECODE va dirigido a que no fue vinculada como tercera interesada en las resultas del proceso, por lo que no pudo ejercer su derecho a la defensa y tampoco presentar argumentos en relación con el problema jurídico relativo al incumplimiento del Acuerdo Colectivo negociado con el Gobierno Nacional.

En tales circunstancias, le corresponde a la Sala determinar si las sentencias censuradas incurrieron en defecto procedimental absoluto y violación directa de la Constitución, al no haber vinculado a la actora a la acción de cumplimiento identificada con el número único de radicación 19001-23-33-002-2020-00572-01 (acumulada). Del defecto procedimental En relación con el defecto procedimental, esta Sala ha señalado[20] lo siguiente: “[…] La jurisprudencia constitucional ha reconocido dos tipos de defectos procedimentales: el denominado defecto procedimental absoluto y el llamado defecto procedimental por exceso ritual manifiesto.

Se ha señalado que el defecto procedimental absoluto se configura cuando “[…] el funcionario judicial se aparta por completo del procedimiento establecido legalmente para el trámite de un asunto específico, ya sea porque: i) se ciñe a un trámite completamente ajeno al pertinente -desvía el cauce del asunto-, o ii) omite etapas sustanciales del procedimiento establecido legalmente afectando el derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso […]”[21].

De otra parte, se ha afirmado que el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto tiene lugar cuando el funcionario, por el apego excesivo e irrestricto a las formas, termina generando un obstáculo para la eficacia del derecho sustancial y, en consecuencia, sus actuaciones se convierten en una clara denegación de justicia[22]. Se incurre en esta modalidad cuando, entre varias interpretaciones posibles, el juez prefiere aquella que no favorece el principio pro homine e impide al ciudadano el acceso efectivo a la administración de justicia […]”.

Conforme con lo expuesto en cita, al alegarse el defecto procedimental contra una providencia judicial, lo correcto es que el interesado ilustre la manera en que la autoridad judicial accionada desconoció el trámite establecido para la adopción de aquella, esto es, que demuestre que el proceso judicial que dio lugar a la decisión acusada fue adelantado sin observar el trámite que las normas adjetivas establecen para tal efecto.

De la violación directa de la Constitución En cuanto al defecto por violación directa de la Constitución, es menester advertir que la Corte Constitucional en su sentencia SU-024 de 5 de abril de 2018[23], manifestó que: “[ ] Todas las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales conllevan en sí mismas un quebrantamiento de la Carta Fundamental; sin embargo, esta Corte estableció una causal denominada violación directa de la Constitución, originada en la obligación que le asiste a todas las autoridades judiciales de velar por el cumplimiento del mandato consagrado en el artículo 4° de la Carta Política, según el cual “la Constitución es norma de normas”.

De manera que en caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. […]» (Resaltado fuera de texto). Esta causal especial de procedibilidad de la acción de tutela se estructura cuando el Juez adopta una decisión que desconoce la Carta Política, ya sea porque: “(i) deja de aplicar una disposición ius fundamental a un caso concreto; o porque (ii) aplica la Ley al margen de los dictados de la Constitución”[24].

En el primer caso, la Corte Constitucional ha dispuesto que procede la tutela contra providencias judiciales por violación directa de la Constitución: (a) cuando en la solución del caso se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional; (b) cuando se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata y;

(c) cuando el Juez en sus resoluciones vulneró derechos fundamentales y no tuvo en cuenta el principio de interpretación conforme a la Constitución[25]. En el segundo caso, ha dicho esa Corporación que, en virtud del artículo 4º Superior, el Juez debe aplicar las disposiciones constitucionales con preferencia a las legales, mediante el ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad, cuando advierta incompatibilidad entre estas y aquellas.

De la acción de cumplimiento En lo que respecta a la acción de cumplimiento el artículo 87 de la Constitución Política señala que cualquier persona puede acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. Asimismo, la Ley 393 de 29 de julio de 1997[26] estableció que procede contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecuten autos o hechos que permitan deducir inminente incumplimiento de normas con fuerza de Ley o actos administrativos y, de igual forma, contra acciones u omisiones de los particulares.

Sobre las características de esta acción, la Corte Constitucional ha precisado: “[…] la acción de cumplimiento es un mecanismo judicial de jerarquía constitucional, que está previsto bajo un procedimiento sencillo y ágil, acorde con el objetivo del Constituyente de otorgar a los ciudadanos herramientas efectivas para lograr la eficacia de normas y actos administrativos.

Es por ello que el trámite explicado adopta únicamente los elementos esenciales de los procedimientos judiciales en nuestro ordenamiento, como son la demanda, su contestación, el periodo probatorio, la adopción de la sentencia y su impugnación. Estas condiciones, además, se muestran compatibles con la naturaleza pública de la acción de cumplimiento, la cual impide prima facie que el legislador disponga de instrumentos procedimentales especializados, inasibles para los ciudadanos sin formación jurídica particular. […]”[27] “[…] Como es bien sabido, la finalidad de la acción de cumplimiento es buscar un mecanismo o instrumento procesal idóneo para asegurar la realización material de las leyes y actos administrativos.

De este modo se logra la vigencia y el respeto del ordenamiento jurídico, en cuanto la ejecución de las leyes y actos administrativos, permite realizar los diferentes cometidos estatales confiados a las autoridades, y proteger y hacer efectivos los derechos de las personas. Cuando se trata de asegurar el efectivo cumplimiento de la ley material, esto es, de normas generales, impersonales y abstractas, es indudable que el instrumento de protección creado por el Constituyente -la acción de cumplimiento- es el único mecanismo directo idóneo, razón por la cual no le es permitido al legislador crear mecanismos subsidiarios o paralelos para asegurar dicho cumplimiento.

Iguales consideraciones son válidas con respecto a los actos administrativos de contenido general que por contener normas de carácter objetivo impersonal y abstracto, son equivalentes materialmente a las leyes. Dada la generalidad de las leyes y actos administrativos, esto es, en cuanto están referidos a una serie indeterminada de personas, situaciones o cosas, no puede pensarse en que exista un afectado concreto por sus disposiciones.

De ahí que toda persona, natural o jurídica, movida por la satisfacción de los intereses públicos o sociales, esto es, el respeto por la vigencia y realización del derecho objetivo, este habilitada para promover su cumplimiento, mas aún si se tiene en cuenta que en estos casos el Constituyente creó la acción consagrada en el artículo 87 de la Carta Política, como instrumento procesal principal para hacer efectivo el cumplimiento de leyes y actos administrativos, pues el ordenamiento jurídico no contemplaba instrumentos procesales directos destinados a lograr este propósito.

En efecto, con anterioridad a la vigencia de la Constitución de 1991, el incumplimiento de la ley o del acto administrativo daba lugar a poder exigir responsabilidad por omisión ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a través de la acción de reparación directa. Actualmente, toda persona dispone de la acción de cumplimiento para exigir a la autoridad renuente a cumplir la ley o el acto, sin perjuicio de la responsabilidad que pueda derivarse del incumplimiento o del cumplimiento tardío de sus obligaciones.

Por el contrario, cuando se trata de actos administrativos subjetivos, que crean situaciones jurídicas individuales, concretas y particulares, el cumplimiento efectivo del respectivo acto interesa fundamentalmente a la esfera particular de la persona y no a la que corresponde a la satisfacción de los intereses públicos y sociales. Por ello se justifica constitucionalmente, por considerarse razonable y no afectar el contenido esencial de la norma del artículo 87 constitucional, la previsión del legislador, en el sentido de que en tales casos, el afectado, o sea, a quien se le lesiona directamente su derecho pueda acudir a los mecanismos ordinarios que también éste ha instituido para lograr el cumplimiento de tales actos, porque dentro de la autonomía discrecional de que goza para la configuración de la norma jurídica, no resulta contrario al referido mandato constitucional que el precepto acusado permita la existencia de mecanismos alternativos para el cumplimiento de esta clase de actos, salvo cuando de no asegurarse la efectiva ejecución del acto particular y concreto se pueda derivar para el interesado un perjuicio grave e inminente.

En otros términos, no es inconstitucional que el Legislador haya considerado que la acción de cumplimiento no subsume de manera absoluta las acciones que existen en los diferentes ordenamientos procesales para asegurar la ejecución de actos de contenido particular o subjetivo. Ello es así, si se tiene en cuenta que lo que buscó el Constituyente era hacer efectivos ciertos actos jurídicos emanados del Legislador o de la administración para los cuales el ordenamiento jurídico no había creado un instrumento procesal directo y efectivo para lograr su cumplimiento, de lo cual se desprende que su intención no fue la de suprimir de manera absoluta todos los instrumentos establecidos para el efectivo cumplimiento del acto administrativo, como lo son entre otros, la acción de tutela o la ejecutiva, ante las autoridades competentes, para buscar el mismo propósito, es decir, la protección de los derechos individuales de las personas […]”.[28] (Resaltado y Subrayado fuera de texto) En ese entendido, se observa que la acción de cumplimiento es procedente frente a las leyes y actos administrativos de contenido general de los cuales se requiere su acatamiento, la cual puede ser presentada por cualquier persona, siempre y cuando cumpla con el requisito de procedibilidad de la renuencia, previsto en el artículo 8[29] de la Ley 393.

Así las cosas y para resolver la controversia planteada en la solicitud de amparo de la referencia es importante resaltar que la acción de cumplimiento identificada con el número único de radicación 19001-23-33-002- 2020-00572-01 (acumulada) fue presentada por los señores Nelson Eduardo Moncayo Yépez, Mariela Salazar Morales y Nidia Yelitza Burbano Burbano, con el fin de que se ordenara al Ministerio dar cumplimiento al artículo 14 del Decreto 160 de 2014, que indica lo siguiente: “[…] Artículo 14.

Cumplimiento e implementación del acuerdo colectivo. La autoridad pública competente, dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes a la suscripción del acta final, y con base en ésta, expedirá los actos administrativos a que haya lugar, respetando las competencias constitucionales y legales. Parágrafo. Para la suscripción del acuerdo colectivo de aplicación nacional, de manera obligatoria, los representantes del Gobierno en la mesa de negociación deberán consultar y obtener la autorización previa del Gobierno Nacional […]”.

Lo anterior, para que en vista del citado artículo, el Ministerio, procediera a expedir los actos administrativos necesarios para que se implementaran los cursos de formación señalados en el numeral 28 del Acuerdo Colectivo de 2019, celebrado entre el Ministerio y la actora. En ese orden de ideas, vale la pena aclarar que la finalidad de la acción de cumplimiento es que las autoridades cumplan con un mandato establecido en la Ley o en los actos administrativos generales, y no que se decida sobre una situación jurídica particular.

Sobre este asunto en particular, la Corte Constitucional, en la sentencia C-1194 de 2001[30], precisó: “[…] 3.2. Del incumplimiento de los deberes por parte de la administración   El ámbito dentro del cual la acción de cumplimiento adquiere su significación y sentido como mecanismo de protección de los derechos de los particulares y garantía de realización de los fines del Estado está dado, naturalmente, por el incumplimiento de un deber a cargo de la  administración que se expresa a través de “normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”[29].

En estos eventos, el particular está facultado para acudir ante el funcionario judicial competente –los jueces de la jurisdicción administrativa[30] –, para presentar una solicitud que remedie “la acción u omisión de la autoridad” que incumple o ejecuta actos o hechos que permiten deducir inminentemente[31] la inobservancia de un deber que se predica de la administración. De este modo, la acción de cumplimiento está encaminada a la ejecución de deberes que emanan de un mandato, contenido en la ley o en un acto administrativo, imperativo, inobjetable y expreso[32], y no al reconocimiento por parte de la administración  de garantías particulares, o el debate, en sede judicial, del contenido y alcance de algunos derechos que el particular espera que se le reconozcan[33].

Tampoco es un mecanismo para esclarecer simplemente el sentido que debe dársele a ciertas disposiciones legales[34], pues a pesar de la legitimidad que asiste a quien promueve todas estas causas, la acción de cumplimiento no resulta ser el medio idóneo para abrir controversias interpretativas lo cual no obsta, claro está, para que con el fin de exigir el cumplimiento de un deber omitido, el contenido y los alcances del mismo sean ineludiblemente interpretados[35].

Así como el objeto de la acción de cumplimiento no es el reconocimiento de derechos particulares en disputa, tampoco lo es el cumplimiento general de las leyes y actos administrativos. Dicha acción no consagra un derecho a la ejecución general e indiscriminada de todas las normas de rango inferior a la Constitución ni un derecho abstracto al cumplimiento de todo el ordenamiento jurídico.

Su objeto fue especificado por el propio constituyente: asegurar el “cumplimiento de un deber omitido” contenido en “una ley o acto administrativo” (artículo 87 C.P.) que la autoridad competente se niega a ejecutar. Dicho deber no es, entonces, el deber general de cumplir la ley, sino un deber derivado de un mandato específico y determinado.

Este puede tener múltiples manifestaciones o modalidades, pero no tiene que consistir en una obligación clara, expresa y exigible porque el artículo 87 no consagró una acción de simple ejecución, sino una acción de mayor alcance.[36] Para que pueda exigirse su cumplimiento el deber ha de predicarse de una entidad concreta competente, es decir, que existe jurídica y realmente y es destinataria del mandato contenido en la norma legal o administrativa.

La entidad no tiene que haber sido la única destinataria del mandato, puesto que las normas generales que regulan una materia pueden tener como destinatarias, por ejemplo, a las autoridades de determinado sector o a todas las entidades de cierto tipo –v.gr. las comisiones de regulación-. De manera tal que el particular, quien actúa en interés propio, en representación de un tercero, o en defensa del interés general, tiene la facultad de exigir, precisamente, la adopción de una decisión, la iniciación o continuación de un procedimiento, la expedición de un acto o la ejecución de una acción material necesaria para que se cumpla el deber omitido, así éste haya sido establecido en una ley que no menciona específicamente a la autoridad renuente.

Ahora bien, las manifestaciones del incumplimiento de la administración pueden materializarse a través de su inacción o de una acción que manifiesta ineficiencia o evasión de la administración en el cumplimiento de sus deberes.  […] 3.2.2. De las dimensiones de los deberes jurídicos que se predican de la administración   Generalmente, las actuaciones administrativas comprenden, en mayor o menor grado, por lo menos tres dimensiones: en primer lugar, una dimensión jurídica, consistente en el respeto al marco normativo de la actividad de la administración. Esta dimensión es más detallada y preponderante cuando la facultad de la administración no es discrecional, sino reglada.

En segundo término, la actividad administrativa tiene una dimensión fáctica en la que son importantes los recursos con los que cuenta el Estado y las exigencias logísticas y operativas para concretar las obligaciones que se predican de la autoridad. En tercer término, una dimensión política en la que resultan determinantes las decisiones que toma el gobernante, al escoger entre diferentes opciones de política pública.

Estas tres dimensiones de la actuación administrativa se desarrollan con fundamento en los principios de la función administrativa, a saber: igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (art. 209 C.P.). Todo ello dentro del respeto a las normas vigentes pero también con el fin de servir a los intereses generales.

Sin duda, estas dimensiones no funcionan de manera separada, están íntimamente ligadas y de ellas depende el rumbo de la acción que desarrollan los órganos de la administración. En ese orden de ideas, puede ser necesario, según el caso, armonizar la atención que exigen los particulares al solicitar la aplicación de una ley o acto administrativo, y las posibilidades reales de gestión con las que cuenta el Estado y la política pública que orienta la acción de la administración. Por esa vía, es posible apreciar cuándo el cumplimiento de un deber administrativo debe ser inmediato y cuándo es posible concebir una causal que justifique diferir la acción estatal mientras diseña y desarrolla un programa o una política pública para cumplir el deber omitido.

Por ejemplo, en los casos en los que lo que está en juego es, exclusivamente, la dimensión jurídica de la actuación administrativa, la autoridad ha de actuar de inmediato para cumplir integralmente el deber omitido[47]. Cosa distinta ocurre cuando lo que está en juego es la dimensión política de la actividad estatal, pues en estos eventos existe un margen más amplio de configuración por parte de la administración que tendrá que ser ponderado y apreciado por el juez administrativo con el propósito de impartir la orden de cumplimiento a la autoridad renuente. […]”.

(Resaltado y subrayado fuera de texto). De lo expuesto en precedencia, se evidencia con claridad que el objeto de la acción constitucional de cumplimiento no es el reconocimiento de derechos particulares, sino el cumplimiento de deberes que emanan de un mandato, -contenido en la ley o en un acto administrativo-, imperativo, inobjetable y expreso; de ahí que no sea posible señalar que el juez tenga la obligación de vincular a posibles interesados, por cuanto el deber de cumplimiento se predica directamente del obligado.

Siendo ello así, la Sala observa que lo perseguido en la acción de cumplimiento que es objeto de estudio era que el Ministerio acatara lo regulado en el artículo 14 del Decreto 160 de 2014, para que, mediante la expedición de los actos administrativos necesarios, procediera a implementar el Acuerdo Colectivo de 2019; por tanto, no era FECODE quien debía ser vinculado, si se tiene en cuenta que el incumplimiento se atribuyó a esa entidad y la eventual orden judicial recaería sobre la misma.

Además, no es de recibo el argumento de la actora respecto que no pudo ejercer su derecho a la defensa ni se le dio la oportunidad para plantear el problema jurídico que, a su juicio, debían resolver las autoridades judiciales demandadas dentro de la citada acción de cumplimiento, pues, como bien lo dijo la ad quem, el asunto de la convocatoria por parte del Ministerio para los cursos de formación de docentes y directivos docentes no podía ser discutido en la acción de cumplimiento, conforme a su naturaleza y finalidad.

Ahora, tampoco le asiste razón a la actora al señalar que su vinculación al proceso derivaba de haber suscrito el Acuerdo Colectivo de 2019, pues si lo perseguido era que se implementaran los cursos de formación pactados en su numeral 28, esa discusión debía darse al interior del Comité de Seguimiento del Acuerdo Colectivo[31], el cual se estableció de común acuerdo por las partes para solucionar cualquier controversia, interpretación y aplicación del mismo.

Igualmente, vale la pena precisar que para el cumplimiento e implementación de los acuerdos colectivos no basta tener el acta debidamente firmada, se requiere que la Administración expida los actos administrativos a que haya lugar, por lo que existe un deber de consignar lo acordado en un acto administrativo, el cual si no ha sido cumplido, se podrá acudir a la acción de cumplimiento.

Así las cosas, para la Sala es pertinente aclarar que dentro de la acción de cumplimiento objeto de examen no era procedente la vinculación a FECODE para integrar el litisconsorcio necesario, pues tal figura solo se admite, conforme al artículo 61[32] del Código General del Proceso, cuando la pluralidad de sujetos, ya sea en calidad de demandante o demandado, están vinculados por una única relación jurídico sustancial, por lo que su presencia seria obligatoria dentro del litigio en razón a que cualquier decisión que se adopte dentro del mismo podría afectar sus intereses, cuestión que no aconteció en el sub lite.

En efecto, y como ya se explicó, la acción de cumplimiento estaba dirigida a que el Ministerio acatara el artículo 14 del Decreto 160 de 2014 y, como consecuencia de ello, expidiera los actos administrativos dirigidos a que se implementara el Acuerdo Colectivo de 2019, lo que da cuenta que las eventuales decisiones proferidas dentro de esa acción no incumbían de forma alguna a FECODE y recaían exclusivamente en la entidad demandada, razón por la que su vinculación no era necesaria ni pertinente.

Siendo ello así, la Sala considera que las autoridades judiciales accionadas no incurrieron en ninguno de los defectos alegados ni vulneraron los derechos fundamentales de la actora, razón por la cual se denegará el amparo solicitado como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley F A L L A:

PRIMERO: DENEGAR la solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva alegada por la Nación – Ministerio de Educación Nacional, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DENEGAR el amparo solicitado por la parte demandante, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

CUARTO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada en la sesión del día 13 de mayo de 2021. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS ----------------------- [1] En adelante FECODE. [2] En adelante Tribunal. [3] En adelante Sección Quinta. [4] El Juzgado mediante el auto de 30 de septiembre de 2020, declaró la acumulación de las acciones de cumplimiento identificadas con los números únicos de radicación 19001-23-33-002-2020-00572-01; 19001-23-33-005-2020- 00575-00 y 19001-23-33-005-2020-00587-00, presentadas, respectivamente, por los señores Nelson Eduardo Moncayo Yépez, Mariela Salazar Morales y Nidia Yelitza Burbano Burbano, al considerar que tenían identidad de hechos, pretensiones y fundamentos jurídicos.

Visto en el índice 9 del expediente digital de la acción de tutela de la referencia, consultado en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial -SAMAI-. [5] En adelante el Ministerio. [6] “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo”. [7] […] Artículo 14. Cumplimiento e implementación del acuerdo colectivo.

La autoridad pública competente, dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes a la suscripción del acta final, y con base en ésta, expedirá los actos administrativos a que haya lugar, respetando las competencias constitucionales y legales. Parágrafo. Para la suscripción del acuerdo colectivo de aplicación nacional, de manera obligatoria, los representantes del Gobierno en la mesa de negociación deberán consultar y obtener la autorización previa del Gobierno Nacional […]”. [8] “Por el cual se reglamenta la Ley 411 de 1997 aprobatoria del Convenio 151 de la OIT, en lo relativo a los procedimientos de negociación y solución de controversias con las organizaciones de empleados públicos”. [9] A la cual fueron acumulados los expedientes identificados con los números únicos de radicación 19001-23-33-005-2020-00575-00 y 19001-23-33- 005-2020-00587-00. [10] “Por el cual se expide el Estatuto de Profesionalización Docente” [11] “Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política” [12] “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política.” [13] Magistrado Ponente doctor JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS. [14] Magistrado Ponente doctor LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA. [15] Así lo determinó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 (Expediente nro. 2012-02201, Consejero ponente: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez). [16] En adelante CPACA. [17] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia del 9 de noviembre de 2001, expediente identificado con el número único de radicación. 11001-03-15-000-2001-0241-01, C.P. Darío Quiñónez Pinilla. [18] Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia de 16 de julio de 2008, identificado con el número único de radicación 25000-23-25-000-2007-00444- 01, C.P. María Nohemí Hernández Pinzón [19] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, providencia de 9 de febrero de 2021, expediente identificado con el número único de radicación 11001-03-15-000-2017-01596-00, C.P. María Adriana Marín. [20] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 7 de marzo de 2019, C.P Oswaldo Giraldo López, número único de radicación 11001031500020180402301. [[21]] “Sentencia T-327 de 2011”. [[22]] “Corte Constitucional, Sentencia T-264 de 2009, M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva”. [23] M.P. Cristina Pardo Schlesinger. [24] Corte Constitucional, Sentencia T-704 de 2012.

Magistrado ponente: doctor Luis Ernesto Vargas Silva. [25] Ver entre otras, Sentencias T – 199 de 2005, Magistrado ponente: doctor Marco Gerardo Monroy Cabra; T-590 de 2009, Magistrado ponente: doctor Luís Ernesto Vargas Silva y T-809 de 2010, Magistrado ponente: doctor Juan Carlos Henao Pérez. [26] “Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política” [27] Corte Constitucional, sentencia de 28 de mayo de 2013, C-319/13, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [28] Corte Constitucional, sentencia de 7 de mayo de 1998, C-193/98, M.P. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. [29] “[…] Artículo  8º.- Procedibilidad.

La Acción de Cumplimiento procederá contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir inminente incumplimiento de normas con fuerza de Ley o Actos Administrativos. También procederá contra acciones u omisiones de los particulares, de conformidad con lo establecido en la presente Ley. Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud.

Excepcionalmente se podrá prescindir de este requisito, cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable para el accionante, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. También procederá para el cumplimiento de normas con fuerza de Ley y Actos Administrativos, lo cual no excluirá el ejercicio de la acción popular para la reparación del derecho […]”. [30] Corte Constitucional, sentencia de 15 de noviembre de 2001, C-1194/01, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. [31] Visto en el índice 4 del expediente digital de la acción de tutela de la referencia, consultado en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial -SAMAI-. [32] “[…]

ARTÍCULO

61. LITISCONSORCIO NECESARIO E INTEGRACIÓN DEL CONTRADICTORIO. Cuando el proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, haya de resolverse de manera uniforme y no sea posible decidir de mérito sin la comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos, la demanda deberá formularse por todas o dirigirse contra todas; si no se hiciere así, el juez, en el auto que admite la demanda, ordenará notificar y dar traslado de esta a quienes falten para integrar el contradictorio, en la forma y con el término de comparecencia dispuestos para el demandado.

En caso de no haberse ordenado el traslado al admitirse la demanda, el juez dispondrá la citación de las mencionadas personas, de oficio o a petición de parte, mientras no se haya dictado sentencia de primera instancia, y concederá a los citados el mismo término para que comparezcan. El proceso se suspenderá durante dicho término. Si alguno de los convocados solicita pruebas en el escrito de intervención, el juez resolverá sobre ellas y si las decreta fijará audiencia para practicarlas.

Los recursos y en general las actuaciones de cada litisconsorte favorecerán a los demás. Sin embargo, los actos que impliquen disposición del derecho en litigio solo tendrán eficacia si emanan de todos. Cuando alguno de los litisconsortes necesarios del demandante no figure en la demanda, podrá pedirse su vinculación acompañando la prueba de dicho litisconsorcio. […]”.