MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS – Principios constitucionales. Reiteración de jurisprudencia / MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS – Presupuesto de validez del acto. Reiteración de jurisprudencia / MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS – Alcance La Sala precisa que los actos administrativos deben revelar los móviles de su expedición, los razonamientos, la fundamentación jurídica y la valoración fáctica que sustentan las decisiones, so pena de originar la causal de nulidad del acto por expedición irregular.
En ese escenario, la motivación de los actos se irradia de los principios constitucionales como: (i) el de legalidad (arts. 1.º, 4.º, 6.º y 123), con base en el cual la Administración pública, dentro de un Estado Social de Derecho, no podrá actuar de manera arbitraria, pues se somete a la Constitución y a la ley, y (ii) los de publicidad y del debido proceso (arts. 29 y 209), los cuales garantizan los derechos de contradicción y defensa, a efectos de que los administrados conozcan el carácter vinculante de la decisión y la controviertan, en caso de que ello proceda (sentencia SU-250/98, proferida por la Corte Constitucional).
Derivado de lo anterior, la motivación resulta ser un presupuesto de validez del acto que debe ser acatado por la Administración, porque, de lo contrario, se configuraría el vicio de nulidad por expedición irregular (art. 84 CCA), ya que la exteriorización de los móviles de la decisión, serán determinantes para que se reconozcan los aspectos sobre los cuales podría existir un disenso jurídico que amerite la impugnación del acto e inclusive el control judicial del mismo.
Por tal razón, cuando el artículo 35 del CCA, norma vigente para el momento en que fueron expedidos los actos enjuiciados, dispone que la decisión será motivada, al menos de forma sumaria, exige una ilustración de las circunstancias fácticas y jurídicas que soportan la decisión administrativa, de forma tal que la ilustración fáctica resulte suficiente, apta e idónea para la explicación jurídica (sentencia del 04 de junio de 2020, exp. 24031, CP Julio Roberto Piza Rodríguez [E]).
La motivación implica, entonces, que la sustentación de las decisiones administrativas sea razonada y suficiente, de modo que se garantice, además de la realización del principio de publicidad, la efectividad del derecho de defensa del administrado, en la medida en que permite apreciar con exactitud los motivos determinantes de la decisión; así como la tutela judicial efectiva de la que se debe encargar la jurisdicción contencioso–administrativa (sentencia del 05 de noviembre de 2020, exp. 22261, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez).
Asimismo, la motivación debe existir desde el primer acto, no siendo la resolución de los recursos de vía administrativa una instancia para subsanar ese defecto, porque se mantiene la imposibilidad o indefensión del contribuyente, dada la preclusión de las oportunidades para controvertir plenamente las razones que sustenta la Administración en la fase de impugnación, de modo que redirige la fase de discusión únicamente a la judicial y ya no a la administrativa.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTÍCULO 1 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTÍCULO 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTÍCULO 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTÍCULO 29 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTÍCULO 123 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTÍCULO 209 / DECRETO 01 DE 1984 (CCA) – ARTÍCULO 35 / DECRETO 01 DE 1984 (CCA) – ARTÍCULO 84 IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO EN EL MUNICIPIO DE MEDELLÍN – Base gravable / AVALÚO CATASTRAL – Definición / IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO EN EL MUNICIPIO DE MEDELLÍN – Sujeción pasiva 3.1- Ahora bien, la base gravable del impuesto predial unificado corresponde al avalúo catastral o el autoavalúo cuando se establezca la declaración anual del impuesto predial unificado (art. 3.º Ley 44 de 1990).
En el caso de Medellín, según lo establece el artículo 12 del Acuerdo 67 de 2008, estatuto de rentas vigente para la época de los hechos, la base imponible está conformada por el avalúo catastral resultante de los procesos de formación, actualización de la formación y conservación, conforme a la Ley 14 de 1983 o el autoavalúo cuando el propietario o poseedor hubiere optado por él, previa aprobación de la Subsecretaría de Catastro.
Conforme al artículo 18 del mismo acuerdo, su liquidación se hará inicialmente por el sistema de facturación y, en caso de que esta no sea pagada por el sujeto pasivo, corresponderá a la Administración expedir la liquidación oficial del tributo, susceptible de recurso de reconsideración. De acuerdo con el artículo 8.° de la Resolución IGAC nro. 70 de 2011, el avalúo catastral consiste en la determinación del valor de los predios, obtenido mediante investigación y análisis estadístico del mercado inmobiliario, el cual se determinará por la adición de los avalúos parciales practicados independientemente para los terrenos y para las edificaciones en él comprendidos.
De igual manera, la norma establece que las autoridades catastrales realizarán los avalúos para las áreas geoeconómicas, dentro de las cuales determinarán los valores unitarios para edificaciones y para terrenos. 3.2- Teniendo en cuenta el deber de motivación de los actos administrativos y que el avalúo catastral es la base gravable del impuesto predial, la resolución que lo establezca deberá contener, por lo menos, la información a que se refiere el artículo 8.° de la Resolución IGAC nro. 70 de 2011, información que se echa de menos en la resolución que fijó inicialmente el nuevo avalúo aquí demandada.
Como alega la demandante, dicho acto no establece los criterios que tuvo en cuenta el ente demandado para fijar el nuevo avalúo. Al resolver los recursos, la Administración tampoco explica dichos criterios y solo se limita a señalar que este se sometió a la metodología establecida por el IGAC y que estaba respaldado en investigación del mercado inmobiliario, pero sin identificar o aportar el estudio presuntamente realizado, y el avalúo para el área geoeconómica, con identificación de los valores unitarios para edificaciones y para terrenos. (…) la Sala advierte que, como el tribunal mantuvo la sujeción pasiva de la actora al impuesto predial por el año gravable 2012 y, atendiendo al restablecimiento del derecho dispuesto, lo propio era que se hubiere declarado la nulidad parcial de las facturas enjuiciadas, que no la anulación total, en tanto que son los actos que asignan el deber de pagar el impuesto predial por el período discutido.
Atendiendo a esta lógica, se dispondrá la nulidad parcial de dichos actos. FUENTE FORMAL: LEY 44 DE 1990 – ARTÍCULO 3 / ACUERDO 67 DE 2008 – ARTÍCULO 12 / ACUERDO 67 DE 2008 – ARTÍCULO 18 / LEY 14 DE 1983 / RESOLUCIÓN IGAC 70 DE 2011 – ARTÍCULO 8 CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA – Improcedencia por falta de prueba de su causación No habrá condena en costas en segunda instancia debido a que tampoco está acreditada su causación. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá D.C., veintinueve (29) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 05001-23-33-000-2013-00144-01(23350) Actor: ALIANZA FIDUCIARIA S. A. Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN FALLO La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia del 21 de febrero de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que resolvió (ff. 515 y 515 vto. cp 1): Primero. Se acepta la manifestación de impedimento presentada por el Dr. John Jairo Álzate López, para conocer del presente proceso.
Segundo. No se declaran probados los vicios de falsa motivación, violación al debido proceso, violación al derecho de defensa y violación de normas superiores, aducidos en contra de las resoluciones nros. RS 3543, del 29 de diciembre de 2011; 6077, del 06 de agosto de 2012 y SH-2802, del 24 de septiembre de 2012, expedidos por la Subsecretaría de Catastro y de la Secretaría de Hacienda del Municipio de Medellín, por medio de los cuales se establecieron las modificaciones de los cambios en los documentos catastrales que implicaron un mayor avalúo al predio identificado con Matrícula Inmobiliaria 1025747.
Tercero. Se declara probada la nulidad de las facturas de cobro del impuesto predial unificado nros. 01112149334713 (Trimestre I), 01212148929078 (Trimestre II) 01312145722921 (Trimestre III) y 01412142583348 (Trimestre IV), en las que se liquidó el correspondiente impuesto predial por la vigencia 2012 y sobre las cuales se procedieron a hacer los respectivos pagos del valor liquidado.
Cuarto. A título de restablecimiento del derecho, se ordena al Municipio de Medellín, Secretaría de Hacienda, proceda al reconocimiento de los pagos realizados por la sociedad contribuyente durante el año 2012, trimestres I, II, III y IV, ordenándose la devolución de los pagos realizados en exceso, esto es, la diferencia entre lo que debió pagar partiendo de un avalúo catastral equivalente a $116.024.893.003 (suma no discutida) y lo que pagó, teniendo como base un avalúo catastral equivalente a $164.824.963.000, con los respectivos intereses corrientes, desde que se hizo el pago, hasta la ejecutoria de esta providencia y el pago de intereses de mora desde que quede ejecutoriada la providencia hasta que efectivamente la administración haga la devolución. Quinto. Se niegan las demás pretensiones de la demanda promovida por Alianza Fiduciaria S. A. contra el municipio de Medellín. Sexto. Condénese en costas y agencias en derecho al municipio Medellín, conforme a los artículos 188 del CPACA, 365 y 366 del CGP.
Por Secretaría de este Tribunal, procédase a su liquidación.
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA El demandado fijó un nuevo avalúo por una mutación catastral de segunda clase respecto del inmueble identificado con matrícula inmobiliaria nro. 1025747, mediante la Resolución nro. RS 3543, del 29 de diciembre de 2011, confirmada por las resoluciones nros. 6077, del 06 de agosto de 2012, y SH- 2802, del 24 de septiembre de 2012, que decidieron los recursos de reposición y apelación (ff. 9; 20 a 23 y 26 a 30 cp 1).
Y, sobre esa nueva cuantía, la Secretaría de Hacienda liquidó trimestralmente el impuesto predial unificado a cargo de la demandante, por el año gravable 2012, en el monto de $2.631.430.536, a través de las facturas nros. 01112149334713, del 17 de enero; 01212148929078, del 07 de abril; 01312145722921, del 10 de julio, y 01412142583348, del 09 de octubre, todas ellas de 2012 (ff. 31 a 34 cp 1).
ANTECEDENTES PROCESALES Demanda[1] En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA, Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes pretensiones (f. 190 cp 1): 1. La nulidad de los actos administrativos proferidos por la Subsecretaría de Catastro y de la Secretaría de Hacienda del municipio de Medellín, materializados en la Resolución nro.
RS 3543, del 29 de diciembre de 2011, notificada el 08 de febrero de 2012; Resolución nro. 6077, del 06 de agosto de 2012, notificada el 23 de agosto de 2012, y Resolución nro. SH-18 2802, de 24 de septiembre de 2012, notificada el 02 de octubre de 2012. Actos por medio de los cuales se establecieron las modificaciones de los cambios en los documentos catastrales los cuales implicaron un mayor avalúo al predio identificado con matrícula inmobiliaria nro. 1025747, procedimiento de determinación de avalúo que no se encuentra ajustado a derecho, y sobre el cual recae la nulidad que se pretende.
De igual manera, se solicita la nulidad y restablecimiento del derecho de las correspondientes facturas de cobro del impuesto predial unificado nros. 01112149334713 (Trimestre I), 01212148929078 (Trimestre II) 01312145722921 (Trimestre III) y 01412142583348 (Trimestre IV), en las que se liquidó el correspondiente impuesto predial por la vigencia 2012 y sobre las cuales se procedieron a hacer los respectivos pagos del valor liquidado. 2.
Declarada la nulidad de las actuaciones administrativas descritas que se concreta en el avalúo establecido por la entidad oficial al predio identificado con matrícula nro. 1025747, se restablezca el derecho de la sociedad contribuyente Alianza Fiduciaria S. A. procediendo a registrar un nuevo avalúo teniendo en cuenta las condiciones reales del bien inmueble, desconocidas por la autoridad administrativa y establecidas en el avalúo que se anexa al escrito de demanda, el cual fue realizado por un perito avaluador adscrito al registro nacional de avaluadores; declarando que el avalúo del predio corresponde a la suma de $116.024.893.003, o subsidiariamente el que se establezca vía el decreto de un nuevo avalúo ordenado dentro del proceso.
Así mismo, se proceda a reliquidar con fundamento en la nueva base gravable (nuevo avalúo catastral), el impuesto predial a cargo, a partir del periodo siguiente, con el consecuente desconocimiento de las facturas de cobro emitidas por la Administración municipal y canceladas por la sociedad demandante e igualmente se proceda al reconocimiento de los pagos realizados por la sociedad contribuyente, ordenándose la devolución de los pagos realizados en exceso, con los respectivos intereses de mora y su actualización. 3.
Declarada la nulidad de la actuación administrativa descrita, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 392 del Código de Procedimiento Civil, solicito condenar en costas a la entidad demandada en virtud de su actuación, temeraria y de mala fe. A los anteriores efectos, invocó como normas vulneradas los artículos 29, 83, 95.9, 209 y 363 de la Constitución; 5.º, 6.º, 7.º y 8.º de la Ley 14 de 1983; 60 y 80 de la Ley 44 de 1990; 683 del ET; 3.º y 10 del CPACA; 10 del Acuerdo 57 de 2003; 97 de la Resolución IGAC nro. 70 de 2011.
El concepto de la violación planteado se sintetiza así (ff. 167 a 183; 190 y 191; 200 y 201 cp 1): Indicó que, mediante la Resolución nro. RS 3543, del 29 de diciembre de 2011, la Subsecretaría de Catastro del municipio demandado modificó la destinación económica del predio de la demandante, identificado con matrícula inmobiliaria nro. 1025747, variándola de «lote urbanizable» a «locales».
Como resultado de ello, estableció un nuevo avalúo catastral del predio que sirvió de base gravable para liquidar el impuesto predial por cada uno de los trimestres del período 2012, a través de las facturas demandadas. A su juicio, el acto administrativo catastral adolece de falta de motivación, puesto que no describió el procedimiento adelantado ni los aspectos y criterios tenidos en cuenta para fijar el nuevo avalúo catastral, defecto que se mantuvo en las resoluciones nros. 6077, del 06 de agosto de 2012, y SH-18 2802, del 24 de septiembre de 2012, que resolvieron los recursos de reposición y apelación, interpuestos contra el acto administrativo catastral.
A su vez, la irregularidad del acto catastral se proyectó en las facturas de determinación del impuesto predial del año gravable 2012, en tanto que acogieron el nuevo avalúo establecido por Catastro municipal. La sociedad actora, por intermedio de una prueba documental allegada al expediente, practicó uno nuevo avalúo, por conducto de un avaluador inscrito en el Registro Nacional de Avaluadores, verificando las características del predio, i. e., situación física, económica y jurídica de la época, excluyendo de esa valoración el good will y el mayor valor por la futura utilización del inmueble, elementos que, según su señalamiento, fueron incluidos por la Subdirección de Catastro de Medellín para fijar el nuevo avalúo, en contravía de lo establecido en los artículos 8.º y 97 de la Resolución IGAC nro. 70 de 2011.
En sustento de ello, precisó que, atendiendo al hecho de que el predio fue sometido en el año 2013 a propiedad horizontal, se observó que el impuesto predial del año gravable 2013 disminuyó casi en un 40 % en relación con el periodo discutido del 2012 y la explicación de ello, según la prueba documental mencionada, se atribuía a que el avalúo catastral de los actos demandados había adicionado el good will y el mayor valor por la futura utilización del inmueble.
Por cuenta de lo anterior, también adujo violación del principio de legalidad. Contestación de la demanda La demandada se opuso a las pretensiones de la actora, así (ff. 225 a 237 cp 1): Afirmó que el avalúo contenido en las resoluciones demandadas se hizo con base en un estudio económico realizado por catastro para cada uno de los sectores de la ciudad, con el fin de establecer los valores por metro cuadrado para lote y construcción mediante análisis de investigación y consulta de fuentes especializadas en el sector inmobiliario, lo cual es corroborado en el Informe GE- 360, del 26 de julio de 2012, que da cuenta de que el nuevo avalúo ($169.769.712.000) era equitativo.
Añadió que allí también se estableció un área del lote de 11.985,72 m2 y un área construida de 52.222,96 m2, repartidos en 80 locales comerciales, 1.200 espacios de parqueo, 10.000 m2 para diversión y ocio, y un centro de eventos con capacidad para 1.370 personas. Al tiempo, aclaró que, debido a que para ese momento el predio no había sido sometido a propiedad horizontal, el impuesto se determinó sobre toda el área del lote y su construcción. Sentencia apelada El tribunal negó la nulidad de las resoluciones que fijaron el nuevo avalúo catastral, pero declaró la nulidad de los actos de liquidación del impuesto predial y condenó en costas al demandado, de acuerdo con las siguientes consideraciones (ff. 491 a 515 cp 1): La Resolución IGAC nro. 70 de 2011, relativa al proceso de formación, revisión y actualización catastral, enseña que la intervención de los propietarios en esos procesos inicia con la notificación del acto que fija el nuevo avalúo, decisión que no necesariamente debe estar motivada, ya que, es a partir de ese momento y a través de los recursos, que el propietario del inmueble podrá solicitar la revisión del avalúo catastral y demostrar la realidad económica, jurídica y material del inmueble.
En cuanto a la ausencia de factores técnicos y legales del nuevo avalúo, consideró que estos quedaron suficientemente aclarados en las resoluciones que decidieron los recursos de reposición y apelación, tales como, tipología de la construcción y sus condiciones urbanísticas y arquitectónicas (art. 90, Res. 70 de 2011) y que su valuación se hizo con fundamento en los valores unitarios fijados para la zona homogénea geoeconómica, en el precio unitario de construcción y en las correspondientes áreas del terreno de dicha edificación (art. 91, Res. 70/11), según lo reseña el Informe GE- 360, del 26 de julio de 2012.
En otro punto, precisó que la reducción del impuesto predial del año 2013, en relación con el período 2012, no se debió a que el demandado hubiere tenido en cuenta el good will y/o el mayor valor por la futura utilización del inmueble, como lo sugirió la demandante, sino a que, para el 2013, el inmueble fue sometido a propiedad horizontal y, bajo esa perspectiva, la cuantificación del impuesto se sujetó a otras condiciones.
De acuerdo con lo anterior, consideró que la resolución de avalúo se sujetó a la ley, pero que, debido a que contra ese acto la demandante interpuso recursos de reposición y apelación, el avalúo en ella establecido no estaba en firme y, por lo mismo, no podía ser tomado como base gravable del impuesto predial que se causó al uno de enero del año gravable 2012, a lo que agregó que la resolución que fijó el nuevo avalúo se notificó en el mes de febrero, esto es, con posterioridad a la causación del tributo, por lo cual no podía producir efectos de forma retroactiva.
En ese orden, señaló que las facturas eran nulas porque tomaron como base gravable un avalúo catastral que estaba en discusión. Consecuente a la anulación de dichas facturas, el tribunal estatuyó como restablecimiento del derecho la reliquidación del impuesto, tomando como base gravable el monto de $116.024.893.003, fijado como avalúo catastral del predio en la prueba documental allegada por la actora, en la cual un avaluador determinó esa cifra que no fue controvertida por el municipio demandado.
A su turno, ordenó la devolución del impuesto pagado por encima de esa base gravable, esto es, la diferencia entre el tributo que debió pagarse sobre esa base imponible y el que se pagó en las facturas anuladas. Recurso de apelación La actora apeló la sentencia de primera instancia a efectos de que también se declarara la nulidad de las resoluciones que fijaron el avalúo (ff. 536 a 552 cp 1).
Al efecto, insistió en que la ausencia de motivación del acto que fijó inicialmente el avalúo no queda saneada por el hecho de que, con ocasión de la interposición de los recursos, al decidirlos, la Administración, valiéndose de un informe de avalúo practicado con posterioridad al avalúo catastral inicial, hubiere explicado los factores técnicos y jurídicos que tuvo en cuenta para modificar dicho valor, cuando lo cierto era que ese estudio debió precederle y explicarse desde el acto inicial, pues, tal modificación no fue a instancia de parte, sino, de manera oficiosa, y resultaba desconocida para el contribuyente.
Sin perjuicio de esto, consideró que, de conformidad con el medio de prueba documental que incorporó al proceso, el avalúo catastral del inmueble correspondía a la suma de $116.024.893.003 y no a los $169.769.712.000 asignados por el municipio, ya que en el cálculo el demandado tuvo en cuenta áreas que aún estaban en construcción, por lo que, contrario a lo aducido por el a quo, sí se tuvo en cuenta la destinación futura del inmueble.
Por su parte, el demandado apeló la sentencia apelada para que se revocara y se negaran las pretensiones de la demanda (ff. 553 a 565 cp 1) al advertir que la decisión fue incongruente por los motivos que se pasan a explicar: sin entrar a debatir las razones que tuvo el tribunal para no aplicar el avalúo catastral fijado en las resoluciones cuya legalidad mantuvo, el apelante entendió que la pretensión de nulidad principal de la demandante consistió en que se anulara la Resolución nro.
RS 3543, del 29 de diciembre de 2011, y las resoluciones que la confirmaron, mediante las cuales se fijó un nuevo avalúo catastral para el predio identificado con matrícula inmobiliaria nro. 1025747, propiedad de la actora para la vigencia del año 2012. A pesar de que el tribunal no accedió a la pretensión principal, anuló las facturas que determinaron el impuesto predial por los trimestres del período 2012 y dio los parámetros para reliquidar el tributo y devolver las sumas en exceso, decisión que, en el entender del apelante, hacía el fallo incongruente con lo pretendido por la demandante, pues ese petitum correspondía al restablecimiento del derecho que reclamó la actora en su demanda, de modo que al no haberse accedido a la pretensión principal no pudo ordenarse el restablecimiento reconocido por el tribunal de primer grado.
Por no estar probadas, pidió levantar la condena en costas. Alegatos de conclusión La demandante reprodujo los argumentos de la apelación (ff. 11 a 16 cp 2). El demandado y el Ministerio Público guardaron silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- La Sala juzga la legalidad de los actos demandados, atendiendo a los cargos de apelación formulados por las partes, contra la sentencia de primer grado, que negó la nulidad de las resoluciones que modificaron el avalúo catastral del predio con matrícula inmobiliaria nro. 1025747 por el año 2012 y anuló las facturas de liquidación del impuesto predial por ese periodo, las cuales tomaron como base gravable el avalúo fijado en dichas resoluciones, al tiempo que dispuso condenar en costas al demandado.
En primer lugar, corresponde estudiar si también deben anularse las reseñadas resoluciones de incremento del avalúo catastral por adolecer de falta de motivación, para luego analizar, la alegada incongruencia del fallo apelado, en los precisos términos del recurso de alzada del demandado. 2- Con miras a resolver el primer problema jurídico, la Sala reiterará, en lo pertinente, entre otras, las sentencias del 01 de julio de 2016 (exp. 21702, CP: Martha Teresa Briceño De Valencia) del 09 de marzo de 2017 (exp. 21718, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas), del 26 de julio de 2018 y del 18 de julio de 2019 (exps. 22074 y 20526 CP: Julio Roberto Piza), a partir de las cuales se ha fijado el criterio relacionado con la motivación de los actos administrativos como presupuesto de su validez.
Al respecto, la Sala precisa que los actos administrativos deben revelar los móviles de su expedición, los razonamientos, la fundamentación jurídica y la valoración fáctica que sustentan las decisiones, so pena de originar la causal de nulidad del acto por expedición irregular. En ese escenario, la motivación de los actos se irradia de los principios constitucionales como: (i) el de legalidad (arts. 1.º, 4.º, 6.º y 123), con base en el cual la Administración pública, dentro de un Estado Social de Derecho, no podrá actuar de manera arbitraria, pues se somete a la Constitución y a la ley, y (ii) los de publicidad y del debido proceso (arts. 29 y 209), los cuales garantizan los derechos de contradicción y defensa, a efectos de que los administrados conozcan el carácter vinculante de la decisión y la controviertan, en caso de que ello proceda (sentencia SU-250/98, proferida por la Corte Constitucional).
Derivado de lo anterior, la motivación resulta ser un presupuesto de validez del acto que debe ser acatado por la Administración, porque, de lo contrario, se configuraría el vicio de nulidad por expedición irregular (art. 84 CCA), ya que la exteriorización de los móviles de la decisión, serán determinantes para que se reconozcan los aspectos sobre los cuales podría existir un disenso jurídico que amerite la impugnación del acto e inclusive el control judicial del mismo.
Por tal razón, cuando el artículo 35 del CCA, norma vigente para el momento en que fueron expedidos los actos enjuiciados, dispone que la decisión será motivada, al menos de forma sumaria, exige una ilustración de las circunstancias fácticas y jurídicas que soportan la decisión administrativa, de forma tal que la ilustración fáctica resulte suficiente, apta e idónea para la explicación jurídica (sentencia del 04 de junio de 2020, exp. 24031, CP Julio Roberto Piza Rodríguez [E]).
La motivación implica, entonces, que la sustentación de las decisiones administrativas sea razonada y suficiente, de modo que se garantice, además de la realización del principio de publicidad, la efectividad del derecho de defensa del administrado, en la medida en que permite apreciar con exactitud los motivos determinantes de la decisión; así como la tutela judicial efectiva de la que se debe encargar la jurisdicción contencioso–administrativa (sentencia del 05 de noviembre de 2020, exp. 22261, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez).
Asimismo, la motivación debe existir desde el primer acto, no siendo la resolución de los recursos de vía administrativa una instancia para subsanar ese defecto, porque se mantiene la imposibilidad o indefensión del contribuyente, dada la preclusión de las oportunidades para controvertir plenamente las razones que sustenta la Administración en la fase de impugnación, de modo que redirige la fase de discusión únicamente a la judicial y ya no a la administrativa. 3- Precisado lo anterior, la Sala encuentra probados los siguientes hechos: (i) Mediante la Resolución nro.
RS – 3543, del 29 de diciembre de 2011, la Subsecretaría de Catastro, de la Secretaría de Hacienda de Medellín, fijó el avalúo del predio identificado con matrícula inmobiliaria nro. 1025747, de la siguiente manera: área del lote: 11.985,72 m2; valor de lote: $2.173.072.000; área construida: 52.222,96; avalúo construcción: $162.651.891; avalúo total: $164.824.963.000 (f. 9 cp 1).
(ii) Contra el anterior acto, la demandante interpuso el recurso de reposición y en subsidio de apelación, alegando ausencia total de motivación del acto, por no explicar los factores observados por la Administración para establecer el nuevo avalúo, lo cual, en su criterio, era necesario teniendo en cuenta que el avalúo catastral es la base gravable del impuesto predial (ff. 11 a 17 cp 1).
(iii) La reposición fue decidida a través de la Resolución nro. 6077, del 06 de agosto de 2012, en la que se hizo eco del Informe Técnico nro. GE – 360, del 26 de julio de 2011, por medio del cual se revisó el avalúo catastral, estableciendo que este era correcto y se debía conservar (ff. 20 a 23 cp 1). Sin embargo, esta resolución omitió explicar los criterios que, en su momento, tuvo en cuenta el acto impugnado para fijar el nuevo avalúo, y solo se limitó a señalar de forma genérica que este se realizó con base en la metodología establecida por el IGAC, que se encontraba respaldada por la investigación en el mercado inmobiliario mediante consulta al Observatorio Inmobiliario de Medellín (OIME), prensa, revistas inmobiliarias y peritos avaluadores adscritos a la lonja inmobiliaria de la ciudad, tomando en consideración las condiciones del terreno, de los locales, del mercado inmobiliario, el estado de conservación, los acabados, área del predio, años de construido, destinación económica; entre otros, pero sin ofrecer detalle del análisis y valoración probatoria efectuada.
(iv) La apelación fue decidida mediante la Resolución nro. RS 18 – 2802, del 24 de septiembre de 2012, que reafirma lo dicho por la resolución que resolvió el recurso de reposición (ff. 26 a 30 cp 1) y, al igual que su predecesora, tampoco explica los criterios tomados en cuenta en el acto inicial para fijar el nuevo avalúo. 3.1- Ahora bien, la base gravable del impuesto predial unificado corresponde al avalúo catastral o el autoavalúo cuando se establezca la declaración anual del impuesto predial unificado (art. 3.º Ley 44 de 1990).
En el caso de Medellín, según lo establece el artículo 12 del Acuerdo 67 de 2008, estatuto de rentas vigente para la época de los hechos, la base imponible está conformada por el avalúo catastral resultante de los procesos de formación, actualización de la formación y conservación, conforme a la Ley 14 de 1983 o el autoavalúo cuando el propietario o poseedor hubiere optado por él, previa aprobación de la Subsecretaría de Catastro.
Conforme al artículo 18 del mismo acuerdo, su liquidación se hará inicialmente por el sistema de facturación y, en caso de que esta no sea pagada por el sujeto pasivo, corresponderá a la Administración expedir la liquidación oficial del tributo, susceptible de recurso de reconsideración. De acuerdo con el artículo 8.° de la Resolución IGAC nro. 70 de 2011, el avalúo catastral consiste en la determinación del valor de los predios, obtenido mediante investigación y análisis estadístico del mercado inmobiliario, el cual se determinará por la adición de los avalúos parciales practicados independientemente para los terrenos y para las edificaciones en él comprendidos.
De igual manera, la norma establece que las autoridades catastrales realizarán los avalúos para las áreas geoeconómicas, dentro de las cuales determinarán los valores unitarios para edificaciones y para terrenos. 3.2- Teniendo en cuenta el deber de motivación de los actos administrativos y que el avalúo catastral es la base gravable del impuesto predial, la resolución que lo establezca deberá contener, por lo menos, la información a que se refiere el artículo 8.° de la Resolución IGAC nro. 70 de 2011, información que se echa de menos en la resolución que fijó inicialmente el nuevo avalúo aquí demandada.
Como alega la demandante, dicho acto no establece los criterios que tuvo en cuenta el ente demandado para fijar el nuevo avalúo. Al resolver los recursos, la Administración tampoco explica dichos criterios y solo se limita a señalar que este se sometió a la metodología establecida por el IGAC y que estaba respaldado en investigación del mercado inmobiliario, pero sin identificar o aportar el estudio presuntamente realizado, y el avalúo para el área geoeconómica, con identificación de los valores unitarios para edificaciones y para terrenos. Para suplir esa falencia, tal como se reseña en la resolución que resolvió el recurso de reposición, la Administración opta por la práctica de un informe que no suple la ausencia de motivación del acto inicial, más aún cuando frente al contenido de ese informe, incorporado en la resolución que resolvió la reposición, el demandante no iba a poder ejercer el derecho de defensa, porque, como bien lo expresa el acto que finalizó la actuación administrativa, contra esos actos no procedía recurso alguno. Así, estando probada la alegada falta de motivación, la Sala dará prosperidad al cargo de apelación de la demandante, y anulará las resoluciones que establecieron el nuevo avalúo catastral del predio identificado con matrícula inmobiliaria nro. 1025747. 4- Por otra parte, la Sala advierte que en el recurso de apelación el demandado alegó que, como el tribunal negó la pretensión principal de nulidad dirigida contra las resoluciones que establecieron el nuevo avalúo catastral, fue incongruente esa decisión, al reconocer como restablecimiento del derecho la anulación de las facturas y la devolución del mayor impuesto presuntamente pagado, puesto que el tributo liquidado en esas facturas tomó como base gravable dicho avalúo, que fue declarado legal.
Al efecto, consideró que dicho restablecimiento del derecho solo sería posible si se hubieren anulado las reseñadas resoluciones, pero que, al no ser así, es claro que debía mantenerse también la legalidad de las facturas, dado que estas dependían de aquellas. 4.1- Al respecto, la Sala pone énfasis en que, si bien el tribunal mantuvo la legalidad de las resoluciones de avalúo catastral, es lo cierto que también expuso las razones por las cuales no tomaba como base gravable del impuesto dicho valor, argumentos frente a los cuales el demandado no propuso cargo de apelación. En criterio de la Sala, la decisión así adoptada no es incongruente, dado que, como se señaló, la legalidad o ilegalidad de las facturas no se hizo depender de la legalidad de las resoluciones del avalúo. Con todo, esta Judicatura advierte que, tras declarar la nulidad de las facturas enjuiciadas, el tribunal mantuvo la obligación de pagar el impuesto predial a cargo de la demandante, pero sobre una base imponible de $116.024.893.003, correspondiente al avalúo fijado en el medio de prueba documental aportado por la actora, consistente en un avalúo efectuado por un valuador.
Esa base gravable, corresponde a la que pidió la actora se tuviera en cuenta para fijar el restablecimiento del derecho. En consecuencia, el tribunal ordenó la devolución del mayor impuesto pagado sobre esa base, esto es, la diferencia entre el tributo que debió pagarse sobre la base imponible de $116.024.893.003 y el que se pagó en las facturas, que utilizó como base gravable la suma de $169.769.712.000.
Debido a la ausencia de cargo de apelación que enjuicie el avalúo fijado por tribunal como la base gravable del impuesto predial para el periodo 2012 y el propio restablecimiento del derecho ordenado, en el marco de la competencia asignada en segunda instancia por los artículos 320 y 328 del CGP, la Sala se abstendrá de revisar esa decisión. Sin embargo, la Sala advierte que, como el tribunal mantuvo la sujeción pasiva de la actora al impuesto predial por el año gravable 2012 y, atendiendo al restablecimiento del derecho dispuesto, lo propio era que se hubiere declarado la nulidad parcial de las facturas enjuiciadas, que no la anulación total, en tanto que son los actos que asignan el deber de pagar el impuesto predial por el período discutido.
Atendiendo a esta lógica, se dispondrá la nulidad parcial de dichos actos. En definitiva, observando las consideraciones expuestas en precedencia y la prosperidad del cargo apelación formulado por la demandante, la Sala revocará el ordinal segundo de la parte resolutiva del fallo apelado para, en su lugar, anular las resoluciones que establecieron el avalúo y, modificará el ordinal tercero para disponer la nulidad parcial de las facturas demandadas.
Igualmente se revocará el ordinal sexto de ese acápite para levantar la condena en costas en primera instancia, en la medida que no se encuentra probada su causación, como lo exige numeral 8 del artículo 365 del CGP. En lo demás, se confirmará el fallo apelado. 5- No habrá condena en costas en segunda instancia debido a que tampoco está acreditada su causación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Revocar el ordinal segundo; modificar el ordinal tercero y revocar el ordinal sexto, de la parte resolutiva de la sentencia apelada. En su lugar se dispone: Segundo. Declarar la nulidad de las resoluciones nros. RS 3543, del 29 de diciembre de 2011, 6077, del 06 de agosto de 2012, y SH-2802, del 24 de septiembre de 2012. Tercero. Declarar la nulidad parcial de las facturas nros. 01112149334713, del 17 de enero; 01212148929078, del 07 de abril; 01312145722921, del 10 de julio, y 01412142583348, del 09 de octubre, todas ellas de 2012, mediante las cuales se liquidó trimestralmente el impuesto por el año gravable 2012.
Sexto. Sin condena en costas en primera instancia. 2. En lo demás, confirmar el fallo apelado. 3. Sin condena en costas en segunda instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. | | | | | | | | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MILTON CHAVES GARCÍA |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidente | | | | | | | | | | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | ----------------------- [1] El 10 de mayo de 2013, la demanda es reformada en el acápite de hechos (200 y 201 cp 1) y, en auto del 16 de agosto de 2013, el tribunal la admite (f. 275 cp 1).