PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA - Facultad del Concejo al Alcalde / PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA - No se vulnera porque los temas contenidos en el acuerdo tienen una relación de conexidad objetiva y razonable / COMPETENCIA DEL CONCEJO MUNICIPAL A INICIATIVA DEL RESPECTIVO ALCALDE – Para disponer del uso del suelo y cambiar su destinación / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA En primer lugar, la Sala observa que, al revisar el título del acuerdo municipal, se advierte que su eje temático es general, pues establece que “se conceden unas autorizaciones al Alcalde del Municipio de Melgar Tolima y se dictan otras disposiciones”.

De esta temática general se advierte que, dentro del contenido del acto acusado, se podían incluir diversas autorizaciones al alcalde del Municipio de Melgar, sobre variados temas que guardaran una conexión entre sí. Esto en la medida que la temática central del proyecto es “conceder autorizaciones al alcalde”. En este contexto, se regulan unas autorizaciones concedidas al alcalde de Melgar que coinciden en el mejoramiento de la infraestructura pública del municipio.

El artículo primero autoriza al alcalde para que disponga lo conveniente sobre el trazado, apertura, ensanche, arreglo de las calles, ampliación y reducción de andenes y vías vehiculares, construcción de alamedas, en armonía con el Plan Básico de Ordenamiento Territorial. Por su parte, el artículo segundo autoriza al alcalde para que disponga de una parte del suelo del Parque Central “Rojas Pinilla”, para la construcción del Centro Administrativo del municipio de Melgar, también en cumplimiento del plan básico de Ordenamiento Territorial.

En segundo lugar, la Sala observa que, al revisar la exposición de motivos del proyecto de acuerdo radicado por el alcalde de Melgar, se encuentra que la razón que lo inspiró fue la mejora en general de la infraestructura pública del municipio para ofrecer mejores servicios tanto a los residentes como a los turistas visitantes y dar una mejor imagen a esa entidad territorial, lo cual redunda en un atractivo turístico, […] Como puede apreciarse en la exposición de motivos, la finalidad del acto administrativo demandado consistía en invertir en la mejoría de la infraestructura pública del municipio de melgar y cambiar su imagen, lo cual redunda en un beneficio tanto para el bienestar general de sus habitantes, como para los turistas, quienes pueden hacer uso de mejores espacios públicos y bienes de uso público.

Esto incluye, por supuesto, las autorizaciones previstas en los artículos uno y dos del acto demandado, pues, por una parte, autoriza al alcalde para que disponga lo conveniente sobre el trazado, apertura, ensanche, arreglo de las calles, ampliación y reducción de andenes y vías vehiculares, construcción de alamedas; y por la otra, permite que disponga de una parte del suelo del Parque Central “Rojas Pinilla”, para la construcción del Centro Administrativo del municipio de Melgar con zonas verdes y espacios de esparcimiento.

Ambas autorizaciones dentro del marco del Plan Básico del Plan de Ordenamiento Territorial. […] Como consecuencia de lo anterior, no es posible predicar una vulneración del principio de unidad de materia del acuerdo municipal demandado, dado que su regulación guarda armonía entre sí, y su contenido guarda una conexión con el objetivo y el título del acuerdo.

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA – Concepto [E]l principio de unidad de materia consiste en que todo proyecto de norma jurídica (ley, ordenanza, acuerdo) debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. Para determinar una vulneración al principio de unidad de materia, debe examinarse en su integridad el título (eje temático) del proyecto y su contenido, en concordancia con los motivos y finalidades que dieron lugar a su expedición. UNIDAD DE MATERIA EN EL TRÁMITE DE ACUERDOS MUNICIPALES – Marco normativo / PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA – Alcance FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 158 / LEY 136 DE 1994 – ARTÍCULO 72 / DECRETO 1333 DE 1986 – ARTÍCULO 106 / DECRETO 1333 DE 1986 – ARTÍCULO 107 / LEY 9 DE 1989 – ARTÍCULO 6 NORMA DEMANDADA: ACUERDO 007 DE 2002 (2 de junio) CONCEJO MUNICIPAL DE MELGAR (No anulado) CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., diecinueve (19) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 73001-23-31-000-2005-02466-01 Actor: VIRGELINA ARIAS CHAGUALA Demandado: MUNICIPIO DE MELGAR TOLIMA – CONCEJO MUNICIPAL DE MELGAR Referencia: Acción de nulidad simple – C.C.A. Acto acusado: Acuerdo nro. 007 de 2 de junio de 2005, “por el cual se conceden unas autorizaciones al Alcalde del Municipio de Melgar – Tolima y se dictan otras disposiciones”, expedido por el Concejo Municipal de Melgar.

Tesis: No es nulo, por vulneración del ordenamiento jurídico superior, el acuerdo municipal por medio del cual se conceden unas autorizaciones al alcalde de un municipio para mejorar la infraestructura pública de un municipio, las cuales guardan relación entre sí y coinciden con el objeto y fin del Acuerdo. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del municipio de Melgar contra la sentencia de 26 de mayo de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante la cual se declaró la nulidad del Acuerdo nro. 007 de 2 de junio de 2005, “por el cual se conceden unas autorizaciones al Alcalde del Municipio de Melgar – Tolima y se dictan otras disposiciones”, expedido por el Concejo Municipal de Melgar.

I.

ANTECEDENTES I.1. LA DEMANDA En ejercicio de la acción de nulidad simple prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo (en adelante CCA), Virgelina Arias Chaguala, en nombre propio, pretendió la nulidad del Acuerdo nro. 007 de 2 de junio de 2005, “por el cual se conceden unas autorizaciones al Alcalde del Municipio de Melgar – Tolima y se dictan otras disposiciones”, expedido por el Concejo Municipal de Melgar.

I.1.2. Los hechos de la demanda, a juicio de la parte actora, pueden sintetizarse de la siguiente manera: El 22 de junio de 2005, el Concejo Municipal de Melgar - Tolima expidió el Acuerdo No 007, "por el cual se conceden unas autorizaciones al Alcalde del Municipio de Melgar - Tolima y se dictaron otras disposiciones". Aseguró que el acuerdo cuya nulidad se solicita autorizó al alcalde municipal a ejecutar actividades en distintas materias, así: 1) Disponer lo concerniente sobre el trazado, apertura, ensanche, arreglo de calles, ampliación y reducción de andenes y vías vehiculares. 2) Construcción de alamedas, es decir, un paseo con árboles para la recreación con dotaciones especiales para el descanso. 3) Disponer de una parte del parque central "Rojas Pinilla", sin delimitar el lote que se va a desenglobar, y a su vez, construir el centro administrativo de Melgar en ese sector.

I.1.3. Cargos planteados en la demanda El cargo planteado en la demanda se sintetiza en la violación del ordenamiento jurídico superior, así: A juicio de la parte actora, el acto acusado viola el principio de unidad de materia exigida para tramitar los acuerdos municipales, tal como lo exige el artículo 72 de la Ley 136 de 1994, el cual preceptúa: "todo proyecto de acuerdo debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella". indicó que, de una simple lectura del acuerdo demandado, se puede apreciar que su articulado no guarda la unidad de materia requerida por la citada norma, pues otorgó varias facultades, en distintos temas, al alcalde municipal de Melgar.

Aseguró que un acuerdo que hace referencia a varias materias viola la unidad de materia, lo cual también genera una vulneración de los artículos 3, 25, 82, 83, 84, 85, 137 a 150, y 189 del Decreto 01 de 1984, el Decreto 1333 de 1986, y los artículos 126 inciso 1 y 314 de la Constitución Política. I.2. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Durante el término para contestar la demanda, la parte demandada guardó silencio.

I.3. LA SENTENCIA APELADA Mediante sentencia de 26 de mayo de 2015, el Tribunal Administrativo del Tolima (en adelante el Tribunal), declaró la nulidad del Acuerdo nro. 007 de 2 de junio de 2005, “por el cual se conceden unas autorizaciones al Alcalde del Municipio de Melgar – Tolima y se dictan otras disposiciones”, expedido por el Concejo Municipal de Melgar.

Como problema jurídico se planteó lo siguiente: “¿EI Acuerdo No 007 de 2005 "por el cual se conceden unas autorizaciones al Alcalde del Municipio de Melgar -Tolima y se dictan otras disposiciones", es nulo al no existir unidad de materia, como lo argumenta la parte accionante?” En respuesta a este interrogante indicó que el acto administrativo demando es nulo debido a que las disposiciones contenidas en los artículos primero y segundo vulneran el principio de unidad de materia, y los criterios de flexibilidad y coherencia que orientan este principio.

Así mismo, advirtió que no existe una relación directa e inmediata entre los objetivos del proyecto y su contenido. Indicó que, de acuerdo con el artículo 72 de la Ley 136 de 1994, “por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, “Todo proyecto de acuerdo debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella.

La presidencia del Concejo rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto pero sus decisiones serán apelables ante la corporación. Los proyectos deben ir acompañados de una exposición de motivos en la que se expliquen sus alcances y las razones que los sustentan.” Así mismo, advirtió que, de conformidad con el artículo 107 del Decreto 1333 de 1996, “por el cual se expide el Código del Régimen Municipal”, “Todo proyecto de acuerdo debe referirse a una misma materia, y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con el mismo.

Conforme al reglamento interno del Concejo, la Presidencia del mismo podrá rechazar las iniciativas que violen la presente disposición.” Sustentó su decisión en jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado en relación con los alcances del principio de unidad de materia, para concluir que la aplicación de éste no se contrapone a que se incluyan diversos temas dentro de una norma jurídica, siempre y cuando se pueda establecer entre ellos una relación directa y que su finalidad sea la que está en el título de la ley.

Para el caso del acuerdo demandado, estimó que resultan totalmente extrañas las disposiciones contenidas en los artículos 1 y 2, ya que el primero autoriza al alcalde del Municipio de Melgar para la adecuación de vías en armonía con el Plan de Ordenamiento Territorial; en cambio, el segundo autoriza para que el alcalde disponga de una parte del suelo del Parque Central para la construcción del Centro Administrativo, sin que exista relación entre una y otra disposición. Manifestó que, en la exposición de motivos del proyecto de Acuerdo, se observa lo siguiente: “La administración viene adelantado con apoyo de la Universidad Nacional, unos estudios técnico en aras de organizar desde el punto de vista urbano a nuestro Municipio, para permitir que nuestros habitantes sino que transeúntes y visitantes, vean a Melgar comprometida con las nuevas exigencias turísticas del momento, ante el gran avance de otros municipios turísticos que han invertido no solo en infraestructura, sino en centros de recreación, en servicios públicos, arreglo de sus vías vehiculares, peatonales, parques y demás lugares públicos donde convergen una gran cantidad de personas.

Por otra parte, no es desconocido que las instalaciones de la alcaldía no resultan ser las más adecuadas, para prestar un buen servicio y en la actualidad varias dependencias funcionan fuera del edifico municipal, donde se paga arriendo y servicios públicos, que decir, de las instalaciones del Concejo Municipal, donde los Honorables Concejales no cuentan con oficinas adecuadas y un recinto que se adecue a los requerimientos del actual cabildo Municipal (…)” Manifestó que las disposiciones contenidas en los artículos primero y segundo del acuerdo demandado vulneran el principio de unidad de materia y los criterios de flexibilidad y coherencia que lo orientan, pues no existe una relación directa e inmediata entre los objetivos y metas del Plan de Ordenamiento Territorial con los objetivos de adoptar las medidas necesarias para la prestación de un servicio adecuado por parte de las diferentes dependencias de la Alcaldía Municipal, a través de una medida como la utilización de una parte del suelo del parque central para la construcción de dichas instalaciones.

Como consecuencia de lo anterior, concluyó que el Acuerdo nro. 007 de 2005 trasgrede el principio de unidad de materia previsto en el artículo 72 de la Ley 136 de 1994, y por lo tanto debe ser declarado nulo. I.4. RECURSO DE APELACIÓN El apoderado del municipio de Melgar interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Los fundamentos del recurso se resumen así: Aseguró que la base para que exista unidad de materia en un proyecto de acuerdo municipal la constituye el artículo 72 de la Ley 136 de 1994, el cual exige que todo proyecto que contenga disposiciones o modificaciones disímiles o que no guarden relación con el objeto del acuerdo, se deben rechazar.

Manifestó que el término unidad de materia no se debe utilizar de manera rígida, pues lo que se busca es que no se vulnere la conexidad normativa, pero si se demuestra una relación razonable y objetiva entre las disposiciones, no se configura una violación de aquél. A su juicio, sólo podrá establecerse la vulneración de la unidad de materia cuando existe una absoluta falta de conexión entre las disposiciones, situación que no se da en este caso, como se explica a continuación. Al analizar los documentos obrantes en el expediente, se puede evidenciar que las dos disposiciones citadas por el demandante, artículos 1 y 2 del acto demandado, las cuales conceden autorizaciones al alcalde, tienen como objetivo fortalecer el turismo en el municipio de Melgar.

La primera autorización busca mejorar el trazado, apertura y arreglo de las vías públicas, incluidos los andenes. La segunda autorización pretende que el alcalde municipal disponga del suelo del parque central Gustavo Rojas Pinilla para la construcción del Centro Administrativo del municipio, asunto que se incorporó desde el principio en la exposición de motivos y en el proyecto de acuerdo presentado por el alcalde municipal.

Adujo que el acto acusado estuvo debidamente fundamentado, pues se presentó con argumentos válidos para la aprobación por parte del Concejo Municipal, los cuales consistieron en mejorar aspectos relevantes para la administración municipal, como son organizar y proyectar la ciudad hacia situaciones de mejor calidad y que sean más atrayentes para los turistas, que son la base del desarrollo del municipio.

En este contexto, indicó que los artículos primero y segundo del acto acusado tienen una relación normativa razonable, dada la finalidad y el propósito que se pretende alcanzar con el acuerdo, que no es más que el desarrollo municipal a través de inversiones en infraestructura de servicios públicos, así como el arreglo de vías tanto vehiculares como peatonales.

En conclusión, advirtió que, a partir de un análisis de la exposición de motivos y de las pruebas obrantes en el plenario, razonablemente existen todos los elementos que permiten entretejer las disposiciones del acuerdo demandado hacia un mismo objetivo. I.5. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA I.5.1. Mediante auto de 9 de noviembre de 2015, el Despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida el 26 de mayo de 2015, por el Tribunal Administrativo de Tolima.

I.5.2. En auto de 1 de noviembre de 2016, el Despacho corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Procurador Delegado ante el Consejo de Estado para que, si así lo considera, formule su concepto. Sin embargo, las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA II.1 COMPETENCIA De conformidad con lo establecido en los artículos 237 de la Constitución Política, 11, 34 y 36 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia- Ley 270 del 7 de marzo de 1996, 129 del Código Contencioso Administrativo- Decreto 01 de 1984 y 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto.

II.2.

HECHOS RELEVANTES El 2 de junio de 2002, el Concejo municipal de Melgar expidió el Acuerdo nro. 007 de ese año, “por el cual se conceden unas autorizaciones al Alcalde del Municipio de Melgar – Tolima y se dictan otras disposiciones”, así: “ACUERDO NO. 007 DE 2005 2 DE JUNIO DE 2002 Por el cual se conceden unas autorizaciones al Alcalde de Melgar Tolima y se dictan otras disposiciones EL CONCEJO DEL MUNICIPIO DE MELGAR, DEPARTAMENTO DEL TOLIMA En uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas en el Artículo 313 de la Constitución Política, Decreto Ley 1333 de 1986, Ley 9 de 1989, Ley 388 de 1997 y demás normas complementarias ACUERDA ARTÍCULO PRIMERO: Autorizar al Alcalde del Municipio de Melgar - Tolima, para que disponga lo conveniente sobre el trazado, apertura, ensanche, arreglo de las calles, ampliación y reducción de andenes y vías vehiculares, construcción de alamedas, pero sin modificar en forma total las vías vehiculares para que no pasen a ser exclusivamente de tránsito peatonal, en armonía con el Plan Básico de Ordenamiento Territorial y el estudio técnico presentado por la Universidad Nacional o el Departamento Administrativo de Planeación Municipal.

ARTÍCULO SEGUNDO: Autorizar al Alcalde del Municipio de Melgar (Tolima), para que disponga de una parte del suelo del Parque Central “Rojas Pinilla”, para la construcción del Centro Administrativo del municipio de Melgar, siempre y cuando sean canjeados por otro de características equivalentes, en cumplimiento del plan básico de Ordenamiento Territorial y armonía con los estudios técnicos adelantados por la Universidad Nacional o el Departamento Administrativo de Planeación Municipal.

ARTÍCULO TERCERO: Las autorizaciones que se dan en el artículo primero y segundo del presente acuerdo, es por el término de Diez (10) meses, cumpliendo las normas urbanísticas y disposiciones municipales de planeación establecidas para el efecto.

ARTÍCULO CUARTO: El presente acuerdo entrará en vigencia a partir de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias o autorizaciones que con anterioridad sobre el tema se han dado al respecto.” II.3. ANÁLISIS De conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si es cierto que el acuerdo municipal por medio del cual se conceden unas autorizaciones al alcalde de Melgar, Tolima, contiene unas disposiciones que guardan relación entre sí y que coinciden con el objeto y fin del Acuerdo.

Resuelto este interrogante, la Sala procederá a determinar si incurre en la causal de nulidad por vulnerar el ordenamiento jurídico superior, el acuerdo municipal por medio del cual se conceden unas autorizaciones al alcalde de un municipio para mejorar la infraestructura pública de un municipio, y para disponer de una parte del espacio público para la construcción de la sede administrativa.

Para resolver estos problemas, la Sala expondrá el marco normativo que regula el principio de unidad de materia en el trámite de los acuerdos municipales, la jurisprudencia que determina sus alcances, y, con base en tales elementos, se resolverá el caso concreto. II.3.1 Marco normativo de la unidad de materia en el trámite de Acuerdos municipales El principio de unidad de materia tiene raigambre Constitucional; en ese sentido el artículo 158 preceptúa lo siguiente: “Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella.

El Presidente de la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma comisión. La ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas.” (Se destaca) En el caso de las leyes, este principio fue desarrollado por el artículo 148 de la Ley 5a de 1992 (Reglamento del Congreso de la República) que preceptúa lo siguiente: “Cuando un proyecto haya pasado al estudio de una Comisión Permanente, el Presidente de la misma deberá́ rechazar las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con una misma materia.

Sus decisiones serán apelables ante la Comisión” (Se destaca) A su vez, el artículo 193 del mismo estatuto legal, en consonancia con el artículo 169 constitucional, prescribe que el “título de las Leyes debe corresponder con su contenido”. Ahora bien, para el caso del trámite de los acuerdos municipales, el artículo 72 de la Ley 136 de 1994, “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, regula la unidad de materia para este tipo de normas, así: “Todo proyecto de acuerdo debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella.

La presidencia del Concejo rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto pero sus decisiones serán apelables ante la corporación. Los proyectos deben ir acompañados de una exposición de motivos en la que se expliquen sus alcances y las razones que los sustentan.” (Se destaca) En este mismo sentido, los artículos 106 y 107 del Decreto 1333 de 1986, “Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal”, preceptúan lo siguiente: “Artículo 106º.- Los acuerdos a que se refieren los artículos 92, atribuciones 4 y 5, 288, inciso primero, 289, inciso primero y 311, sólo podrán ser dictados o reformados a iniciativa del alcalde.

Los Concejos conservarán el derecho de introducir en estos proyectos y respecto de las materias específicas sobre que versen, las modificaciones que acuerden. Artículo 107º.- Todo proyecto de acuerdo debe referirse a una misma materia, y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con el mismo. Conforme al reglamento interno del Concejo, la Presidencia del mismo podrá rechazar las iniciativas que violen la presente disposición.” (Se destaca) Como puede apreciarse, el principio de unidad de materia consiste en que todo proyecto de norma jurídica (ley, ordenanza, acuerdo) debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella.

Para determinar una vulneración al principio de unidad de materia, debe examinarse en su integridad el título (eje temático) del proyecto y su contenido, en concordancia con los motivos y finalidades que dieron lugar a su expedición. Ahora bien, las modificaciones que se incluyen dentro del trámite de este tipo de normas jurídicas son una expresión del principio democrático, protegido constitucionalmente, en la medida en que son fruto de la deliberación por parte de una corporación pública (Congreso de la República, Asamblea Departamental, Concejo Municipal) cuyos miembros han sido elegidos popularmente y quienes, mediante el debate, la reflexión y la contrastación de ideas, incluyen cambios, ajustes o adiciones a un proyecto de norma jurídica que ha sido sometida a su consideración. Estas modificaciones deben guardar una relación o conexidad con el tema central del proyecto.

II.3.2. Jurisprudencia sobre la unidad de materia en el trámite de Acuerdos municipales Sobre los alcances del principio de unidad de materia, la Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia de 18 de julio de 2013[1], al estudiar en segunda instancia una demanda de nulidad simple en contra del Acuerdo núm. 008 de 19 de mayo de 2004, emanado del Concejo Municipal de San Benito Abad, “por medio del cual se conceden unas facultades al Alcalde Municipal para promover, negociar y celebrar un acuerdo de reestructuración de pasivos del Municipio en los términos de la Ley 550 de 1999”, explicó los alcances del principio de unidad de materia en los siguientes términos: “Sea lo primero señalar que el Principio de Unidad de Materia, en su acepción más general, significa que todas las disposiciones que integran un proyecto de acto jurídico general, impersonal y abstracto (por ejemplo: la Ley, la Ordenanza Departamental o el Acuerdo Municipal o Distrital) emanado de una corporación colegiada de elección popular (Congreso, Asambleas y Concejos), deben guardar correspondencia conceptual con su núcleo temático, el cual, a su vez, se deduce del título del mismo.

(…) El Principio de Unidad de Materia no es ajeno a los actos generales, impersonales y abstractos expedidos por las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales y Municipales, es decir, las Ordenanzas y los Acuerdos. En efecto, el artículo 72 de la Ley 136 de 1994 establece que: “Todo proyecto de acuerdo debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella.

La presidencia del Concejo rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto pero sus decisiones serán apelables ante la corporación” (Se destaca por la Sala). Este mismo tenor se establece en el artículo 107 del Decreto 1333 de 1986, por medio del cual se expide el Código de Régimen Municipal. La Jurisprudencia Constitucional ha identificado tres (3) propósitos esenciales a los que atiende el Principio de Unidad de Materia: (i) procurar que la aprobación de las leyes sea el resultado de un debate democrático;

(ii) asegurar la transparencia en el proceso de formación de las leyes; y, (iii) evitar la dispersión normativa.” (…) Adicionalmente, el Principio de Unidad de Materia contribuye a consolidar el Principio de Seguridad Jurídica porque, de un lado, asegura la coherencia interna de las Leyes las cuales no obstante que pueden tener diversidad de contenidos temáticos, deben contar siempre con un núcleo de referencia que les de unidad y que permita que sus disposiciones se interpreten de manera sistemática y, por otro lado, evita que sobre la misma materia se multipliquen las disposiciones en distintos cuerpos normativos, con el riesgo de que se produzcan inconsistencias, regulaciones ocultas e incertidumbre para los operadores jurídicos.

(Se destaca) En este mismo sentido, en sentencia proferida el 2 de junio de 2017[2], esta Sección indicó que la unidad de materia no excluye la posibilidad de que en un proyecto de acto jurídico (Ley, Ordenanza o Acuerdo) se incluyan diversos contenidos temáticos, siempre y cuando entre ellos sea posible establecer alguna relación de conexidad objetiva entre tales contenidos, todo ello en consonancia con el principio democrático.

Así lo entiende también la Corte Constitucional cuando afirma que “[…] la unidad de materia no significa simplicidad temática, de tal manera que un proyecto solo pudiese referirse a un único tema”, sino que, por el contrario, “un proyecto puede tener diversidad de contenidos temáticos, siempre y cuando entre los mismos exista una relación de conexidad objetiva y razonable”, lo que significa que solo se desconoce el mencionado principio cuando “[…] entre los distintos temas que hagan parte de un proyecto no sea posible encontrar una relación de conexidad, de manera que cada uno constituya una materia separada”[3].

(Se destaca) Ahora bien, la misma Corte Constitucional ha señalado que el examen de juridicidad (constitucionalidad y/o legalidad) de una norma jurídica desde la perspectiva de la unidad de materia debe realizarse con una cierta flexibilidad, que permita armonizar dicho principio con el principio democrático, así: “ la aplicación de un criterio riguroso en el control constitucional de las leyes, para verificar su sumisión al principio de unidad de materia, restringiría la posibilidad de desplazamiento del legislador por los diferentes temas sometidos a su regulación; impediría la expedición de normatividades integrales y promovería la profusión de leyes de sectorización extrema”.[4] (Se destaca) Por esta razón, la Corte Constitucional ha precisado que: “solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de las cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporadas en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley”.[5] (Se destaca) Lo expuesto hasta ahora, implica que la unidad de materia no excluye la posibilidad de que en un proyecto de acto jurídico (ley, ordenanza o acuerdo) se incluyan diversos contenidos temáticos, siempre y cuando entre ellos sea posible establecer alguna relación de conexidad (causal, teleológica, temática o sistemática) y que pretendan las finalidades de la ley.

Para determinar esto, es necesario examinar el título (eje temático) de la norma y los objetivos que se persiguen con ella. II.3.3. Caso concreto A juicio de la parte recurrente, de conformidad con los documentos obrantes en el expediente, se puede evidenciar que las autorizaciones concedidas al alcalde de Melgar en los artículos primero y segundo del acto acusado buscan fortalecer el turismo en el municipio de Melgar, la primera relativa al trazado, apertura y arreglo de las vías públicas, incluidos los andenes, y la segunda con la construcción del Centro Administrativo.

Adujo que, analizadas ambas disposiciones, se puede advertir que resulta razonable la relación normativa entre las dos, dada la finalidad que se pretende alcanzar, que no es más que el desarrollo municipal a través de inversiones e infraestructura de servicios públicos, arreglo de vías tanto vehiculares como peatonales. Sobre el punto, la Sala observa que le asiste razón a la parte recurrente, por los siguientes motivos: En primer lugar, la Sala observa que, al revisar el título del acuerdo municipal, se advierte que su eje temático es general, pues establece que “se conceden unas autorizaciones al Alcalde del Municipio de Melgar Tolima y se dictan otras disposiciones”.

De esta temática general se advierte que, dentro del contenido del acto acusado, se podían incluir diversas autorizaciones al alcalde del Municipio de Melgar, sobre variados temas que guardaran una conexión entre sí. Esto en la medida que la temática central del proyecto es “conceder autorizaciones al alcalde”. En este contexto, se regulan unas autorizaciones concedidas al alcalde de Melgar que coinciden en el mejoramiento de la infraestructura pública del municipio.

El artículo primero autoriza al alcalde para que disponga lo conveniente sobre el trazado, apertura, ensanche, arreglo de las calles, ampliación y reducción de andenes y vías vehiculares, construcción de alamedas, en armonía con el Plan Básico de Ordenamiento Territorial. Por su parte, el artículo segundo autoriza al alcalde para que disponga de una parte del suelo del Parque Central “Rojas Pinilla”, para la construcción del Centro Administrativo del municipio de Melgar, también en cumplimiento del plan básico de Ordenamiento Territorial.

En segundo lugar, la Sala observa que, al revisar la exposición de motivos del proyecto de acuerdo[6] radicado por el alcalde de Melgar, se encuentra que la razón que lo inspiró fue la mejora en general de la infraestructura pública del municipio para ofrecer mejores servicios tanto a los residentes como a los turistas visitantes y dar una mejor imagen a esa entidad territorial, lo cual redunda en un atractivo turístico, así: “EXPOSICIÓN DE MOTIVOS La administración viene adelantando con apoyo de la Universidad Nacional, unos estudios técnicos en aras de organizar desde el punto de vista urbano a nuestro municipio, para permitir que no solo nuestros habitantes sino que transeúntes y visitantes, vean a Melgar comprometida con las nuevas exigencias turísticas del momento, ante el gran avance de otros municipios turísticos que han invertido no solo en infraestructura, sino en centros de recreación, en servicios públicos, arreglo de sus vías vehiculares, peatonales, parques y demás lugares públicos donde convergen una gran cantidad de personas.

Por otro parte, no es desconocido que las instalaciones de la alcaldía no resultan ser las más adecuadas, para prestar un buen servicio y en la actualidad varias dependencias funcionan fuera del edificio municipal, donde se paga arriendo y servicios públicos, que decir, de las instalaciones del Concejo Municipal, donde los Honorables Concejales, no cuentan con oficinas adecuadas y un recinto que se adecúe a los requerimientos del actual Cabildo Municipal.

Es necesario precisar la competencia que tienen los Honorables Concejales para el estudio del mismo: La Corte Constitucional ha manifestado que existe una cláusula de reserva a favor de las autoridades municipales, para la reglamentación y manejo de los usos del suelo de su respectiva jurisdicción. Con sujeción a las disposiciones superiores sobre los diferentes aspectos que confluyen en el uso del suelo: ambiental, urbanístico, económico, fiscal, de planeación, social, cultural, etc., por lo que se observa entonces que es el Concejo el competente para disponer del suelo y cambiar su destinación. Al respecto se tiene que el artículo 6 de la ley 9 de 1989, establece que el destino de los bienes de uso público incluidos, el espacio público de las áreas urbanas y suburbanas, no puede ser variado sino por los Concejos o por el Concejo por iniciativa del Alcalde.

Es del caso citar el artículo 5, inciso segundo, de la ley 9 de 1989: “Entiéndese por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes.

“Así, constituyen el espacio público de la ciudad, las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación público, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes similares, las necesarias para la instalación mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, Ios necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como de sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyan, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo".

Son pues las autoridades territoriales las que se han ocupado en el ámbito de sus competencias de determinar la destinación del suelo y de aprobar el desarrollo de los sistemas de transporte, lo mismo que el tránsito peatonal y los lugares de esparcimiento. El artículo 40 del Decreto Ley 1333 de 1989, es del siguiente tenor: “Corresponde a los Concejos Municipales disponer lo conveniente sobre trazado, apertura, ensanche y arreglo de las calles de las poblaciones y caseríos (…)” Las anteriores normas y los criterios jurisprudenciales han establecido, que es el Concejo el competente para determinar la modificación del uso del suelo y disponer lo conveniente sobre el trazado, apertura y arreglo de las vías públicas incluido los andenes, claro está, que es importante mencionar que ninguna vía vehicular del Municipio va a desaparecer o que pase a ser en forma exclusiva peatonal, porque de acuerdo a los estudios de campo que adelantó la Universidad Nacional, no somos un Municipio que tenga un número considerable de vías, que permita pensar en éste sentido.

(…) Ahora bien, se piensa en la construcción de una nueva sede administrativa que cumpla con las disposiciones técnicas y de ingeniería, para ello se va a utilizar parte del parque principal, pero no va a desaparecer, ya que éste continuará, pero con zonas verdes, con zonas de agua, árboles y en el lugar donde está la actual sede administrativa se hará una gran zona verde y de esparcimiento para todos los melgarenses, de esta forma se recuperará parte del parque que se utiliza para la nueva construcción y que será de uso público.

Honorables Concejales, en esta tarea en que se ha comprometido la Administración no se esta actuando en forma apresurada o sin elementos técnicos para hacerlo, de ahí, como ya lo manifesté se ha contratado a la Universidad Nacional que cuenta con el personal especializado en el tema y lo más importante, da la credibilidad y la confianza que se está actuando en busca del bien de la comunidad, el dar una imagen diferente al Municipio, que los turistas vean en Melgar no un lugar obligado de visita por su cercanía a Bogotá o de encierro de los dueños de fincas y quintas, sino que sea un lugar para programar unas vacaciones y donde los que vienen a sus propiedades, salgan en las horas del día y la noche para conocer a nuestro municipio e inviertan sus recursos, lo que generará empleo y mayores recursos, para ello el Municipio tiene que invertir en infraestructura y cambiar su imagen.” (Se destaca) Como puede apreciarse en la exposición de motivos, la finalidad del acto administrativo demandado consistía en invertir en la mejoría de la infraestructura pública del municipio de melgar y cambiar su imagen, lo cual redunda en un beneficio tanto para el bienestar general de sus habitantes, como para los turistas, quienes pueden hacer uso de mejores espacios públicos y bienes de uso público.

Esto incluye, por supuesto, las autorizaciones previstas en los artículos uno y dos del acto demandado, pues, por una parte, autoriza al alcalde para que disponga lo conveniente sobre el trazado, apertura, ensanche, arreglo de las calles, ampliación y reducción de andenes y vías vehiculares, construcción de alamedas; y por la otra, permite que disponga de una parte del suelo del Parque Central “Rojas Pinilla”, para la construcción del Centro Administrativo del municipio de Melgar con zonas verdes y espacios de esparcimiento.

Ambas autorizaciones dentro del marco del Plan Básico del Plan de Ordenamiento Territorial. En efecto, tanto en el artículo primero como en el artículo segundo del acuerdo demandado, se establece que las adecuaciones de las que tratan esas normas se harán en armonía y en cumplimiento con el Plan Básico de Ordenamiento Territorial y el estudio técnico presentado por la Universidad Nacional o el Departamento Administrativo de Planeación Municipal.

Los dos artículos tienen en común este aspecto. Asunto que es corroborado por el artículo tercero del acto acusado, cuando preceptúa que “Las autorizaciones que se dan en el artículo primero y segundo del presente acuerdo, es por el término de Diez (10) meses, cumpliendo las normas urbanísticas y disposiciones municipales de planeación establecidas para el efecto.” (Se destaca) Ahora bien, en la exposición de motivos se muestra cómo, de conformidad con el artículo 6 de la Ley 9 de 1989[7], es competencia del Concejo municipal a iniciativa del respectivo alcalde, disponer del uso del suelo y cambiar su destinación. También se cita el artículo 5, inciso segundo, de la Ley 9 de 1989, que regula qué se entiende por espacio público, lo cual comprende bienes de uso público, áreas urbanas y suburbanas, parques, zonas verdes y vías públicas.

Se afirma a su vez que, con apoyo de la Universidad Nacional y unos estudios técnicos, se pretende organizar desde el punto de vista urbano al municipio. Dentro de todo este amplio espectro urbanístico caben entonces las autorizaciones que el acto acusado otorga al alcalde, pues ambas tienen que ver con la disposición sobre el uso del suelo, se deben ejecutar dentro del marco del plan de ordenamiento territorial, y en los dos casos se trata de bienes públicos que, con las mejoras que se autoriza ejecutar, podrán prestar un mejor servicio.

En este contexto, se advierte que los artículos uno y dos del acuerdo demandado guardan una conexidad teleológica, pues se orientan a mejorar la infraestructura pública del municipio, aspectos que guardan relación con el motivo para la expedición del acuerdo demandado. Como consecuencia de lo anterior, no es posible predicar una vulneración del principio de unidad de materia del acuerdo municipal demandado, dado que su regulación guarda armonía entre sí, y su contenido guarda una conexión con el objetivo y el título del acuerdo.

Ahora bien, la Sala advierte que, revisadas las pruebas obrantes en el expediente, se observa que a folios 4 a 13 del cuaderno de pruebas se allegó el proyecto de acuerdo municipal presentado inicialmente por el alcalde de Melgar, el cual culminó con el acto administrativo demandado. Al cotejar el proyecto de acuerdo y el Acuerdo finalmente aprobado, transcrito en líneas anteriores, se advierte que los dos son exactamente iguales.

Es decir, los miembros del Concejo Municipal, durante la fase del debate, deliberación y aprobación del acuerdo, no introdujeron modificación alguna al texto originalmente presentado, lo cual impide que durante el trámite se hayan incorporado modificaciones ajenas a su eje temático. En este orden de ideas, la Sala concluye que es cierto que el acuerdo municipal por medio del cual se conceden unas autorizaciones al alcalde de Melgar Tolima contiene unas disposiciones que guardan relación entre sí y que coinciden con el objeto y fin del Acuerdo.

Como consecuencia de lo anterior, no incurre en causal de nulidad por vulnerar el ordenamiento jurídico superior, el acuerdo municipal por medio del cual se conceden unas autorizaciones al alcalde de un municipio para mejorar la infraestructura pública de un municipio, las cuales guardan relación entre así y coinciden con el objeto y fin del Acuerdo.

Por lo tanto, la Sala revocará la sentencia proferida el 26 de mayo de 2015, por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante la cual se declaró la nulidad del Acuerdo nro. 007 de 2 de junio de 2005, expedido por el Concejo Municipal de Melgar y, en su lugar, negará las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 26 de mayo de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante la cual se declaró la nulidad del Acuerdo nro. 007 de 2 de junio de 2005, “por el cual se conceden unas autorizaciones al Alcalde del Municipio de Melgar – Tolima y se dictan otras disposiciones”, expedido por el Concejo Municipal de Melgar.

SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda.

TERCERO: En firme esta providencia, remítase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Consejero de Estado Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejera de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera, Consejera Ponente: María Elizabeth García González, Bogotá, D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil trece (2013), radicación número: 70001- 23-31-000-2005-00832-01, Actor: Enrique Carlos Román Estrada, Demandado: Concejo municipal de San Benito Abad – Sucre. [2] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO ࠀࣔज॔ॗॴॵဖဗᏲᔟᕋ᜝᜞ᜠᝩបពឥ៊ᠸᡒᡓᡔᡥ헱맇VALDÉS (E1), Bogotá, D.C., dos (2) de junio de dos mil diecisiete (2017), Radicación número: 05001-23-31-000-2008-00548- 01, Actor: JAIRO ALONSO MACÍAS BERRIO Y OTROS, Demandado: MUNICIPIO DE DONMATÍAS (ANTIOQUIA) [3] Sentencia C-992 de 2001. [4] Sentencia C – 540 de 2001 [5] Sentencia C – 025 de 1993 [6] Folios 4 a 12 del cuaderno de pruebas. [7] “El destino de los bienes de uso público incluidos en el espacio público de las áreas urbanas y suburbanas no podrá ser variado sino por los concejos, juntas metropolitanas o por el consejo intendencial, por iniciativa del alcalde o intendente de San Andrés y Providencia, siempre y cuando sean canjeados por otros de características equivalentes.

El retiro del servicio de las vías públicas continuará rigiéndose por las disposiciones vigentes. Los parques y zonas verdes que tengan el carácter de bienes de uso público, así como las vías públicas, no podrán ser encerrados en forma tal que priven a la ciudadanía de su uso, goce, disfrute visual y libre tránsito.”