52001-23-33-003-2013-00197-01 — Consejo de Estado

LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN – Trámite / DECISIONES SUSCEPTIBLES DE CONTROL DE LEGALIDAD POR PARTE DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / ACTO DE TRÁMITE – Concepto / ACTO DEFINITIVO – Concepto / ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO – Se conforma por la decisiones ligadas por unidad de contenido y fin / ACTO QUE NIEGA LA LIQUIDACIÓN POR COMPENSACIÓN POR ESPACIO PÚBLICO – Debió demandarse junto con la licencia de construcción / EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA – Probada porque no se demandaron los actos administrativos que conforman el acto complejo / FALLO INHIBITORIO [L]a Sala advierte que conforme con el numeral 7 del artículo 6° del Decreto Municipal núm. 546 de 9 de septiembre de 2004, correspondía a la Secretaría de Planeación del Municipio de San Juan de Pasto, en calidad de directora y administradora del FONDO DE COMPENSACIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO – FONCEP, aprobar el tipo de compensación aplicable al proyecto urbanístico que quería adelantar la accionante.

Y en la medida en que el ente territorial demandado definió la situación jurídica del predio origen de la controversia, a través de la Liquidación núm. 20120062U de 3 de septiembre de 2012, en cuanto al valor y tipo de compensación del que sería objeto en caso de llevarse a cabo el proyecto urbanístico planteado por la actora, es claro que dicha decisión es susceptible de control judicial, como también debieron impugnarse las decisiones contenidas en los oficios S.P.M 224 de 16 de abril de la misma anualidad, en el que la Secretaría de Planeación de Pasto plasmó las razones y fundamentos de aquella; y el Oficio SSOT-907- 2011 de 22 de diciembre de 2011, que negó a la actora la liquidación por compensación por espacio público atendiendo el aspecto referente al “aprovechamiento arquitectónico”.

Ahora bien, los actos mencionados y la licencia de construcción núm. 52001-2-LC-11-0880 de 11 de septiembre de 2012, comparten unidad de contenido y finalidad. Ello, por cuanto recaen sobre el proyecto urbanístico denominado “La Arboleda” y en razón a que tales decisiones tenían como finalidad permitir a la sociedad actora desarrollar la construcción aludida y señalar que la compensación por espacio público obedecía al componente urbanístico y no arquitectónico.

Corolario de lo anterior, es claro que además de la intervención del curador era menester que el ente territorial definiera la compensación correspondiente a cargo de la demandada y que se acreditara la cancelación o acuerdo de pago respectivo. La liquidación cuestionada tiene un vínculo inescindible con la licencia de construcción y los oficios antes mencionados, porque el primer acto administrativo constituyó un presupuesto para la expedición de los demás, tanto así que la curaduría estableció que para la correcta aplicación de la autorización concedida debía tenerse en cuenta el acuerdo de pago otorgado por el ente territorial a la actora sobre la obligación por concepto de espacio público.

En tal sentido, para efectuar el control jurisdiccional sobre los conceptos que fueron cobrados a la actora por compensación de espacio público, era necesaria la impugnación no solo de la liquidación respectiva, sino también de la licencia de construcción a que dio lugar, en el aspecto que afectaba la compensación propiamente dicha, y de los oficios a través de los cuales se negó la compensación por aprovechamiento arquitectónico.

De ahí que estas decisiones constituyeron un acto administrativo complejo. Si la actora solo pretendía cuestionar la liquidación de compensación de espacio público, debía haberlo hecho, sin haber provocado que esta fuera integrada como parte del fundamento para la expedición de la licencia de construcción, porque ante dicha eventualidad la ejecutoriedad de esta última quedó ligada a la primera, en lo que concierne al cumplimiento de la cesión obligatoria. […] En ese orden de ideas, para esta Sala, en la medida en que no fueron cuestionados todos los actos administrativos que conforman el acto complejo que recayó sobre la compensación del espacio público reprochada por la actora, es claro que había lugar a declarar probada la excepción de inepta demanda, como lo determinó el a quo.

FUENTE FORMAL: DECRETO MUNICIPAL 546 DE 2004 – ARTÍCULO 6 NUMERAL 7 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá D.C., veintinueve (29) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 52001-23-33-003-2013-00197-01 Actor: INVERSIONES CHATOGO S.A.S Demandado: MUNICIPIO DE PASTO Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho TESIS: SE CONFIRMA LA SENTENCIA IMPUGNADA, POR CUANTO AL NO HABERSE DEMANDADO TODOS LOS ACTOS QUE INTEGRAN EL ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO, SE INCURRIÓ EN INEPTA DEMANDA.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la sociedad INVERSIONES CHATOGO S.A.S. contra la sentencia de 9 de mayo de 2018, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO[1], que declaró configurada la excepción de ineptitud de la demanda y se inhibió para fallar de fondo. I.- ANTECEDENTES I.1.- La sociedad INVERSIONES CHATOGO S.A.S., actuando a través de apoderado, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA[2], presentó demanda contra el MUNICIPIO DE SAN JUAN DE PASTO, con la finalidad de desvirtuar la legalidad de los siguientes actos administrativos: ➢ Liquidación de la compensación de espacio público por aprovechamiento urbanístico núm. 20120062U de 3 de septiembre de 2012, expedida por la Secretaría de Planeación del Municipio de San Juan de Pasto, en relación con el predio ubicado en la carrera 40 # 19A – 10 de la Avenida Panamericana, en cuantía de $432.384.000.oo. ➢ Resolución núm. 001 de 20 de noviembre de 2012, expedida por la misma autoridad, por medio de la cual fueron rechazados de plano por improcedentes los recursos interpuestos contra la Liquidación núm. 20120062U de 3 de septiembre de 2012.

Además de la nulidad de los actos administrativos referidos, como restablecimiento del derecho, la actora elevó las siguientes pretensiones: “[…]SEGUNDA: que a título de restablecimiento del derecho se declare que la sociedad CHATOGO SAS no está obligada a cancelar la compensación de espacio público por aprovechamiento urbanístico arbitrariamente señalada por el Municipio de Pasto.

TERCERA: condenar al municipio demandado al pago de las costas procesales – (Artículo 188 del CPACA) […]”. I.2.- Como hechos relevantes de la demanda fueron señalados los siguientes: Que en desarrollo de su objeto social como empresa dedicada a la construcción de edificios, mediante negocio protocolizado en la Escritura Pública núm. 6364 de 17 de noviembre de 2001, suscrita ante la Notaría Cuarta del Círculo de Pasto, adquirió el lote de terreno ubicado en la carrera 40 # 19A – 10 de la Avenida Panamericana de dicho municipio, identificado con folio de matrícula inmobiliaria núm. 240-228559 de la oficina de instrumentos públicos de ese ente territorial.

Precisó que el referido inmueble fue comprado al señor José Ignacio Chaves Zarama, quien lo había adquirido como parte de un lote de mayor extensión mediante sentencia de adjudicación por sucesión. Aseveró que desde mucho antes de transferir el derecho de dominio del predio en mención, el señor José Ignacio Chaves Zarama había adelantado los trámites para su urbanización. Sostuvo que, previa solicitud de su parte, la Curaduría Segunda de Pasto expidió la Resolución núm. 52001-2-LC-11-0500 de 17 de agosto de 2011, mediante la cual fue autorizada para efectuar movimiento de tierras y cerramiento en el predio aludido.

Indicó que, con posterioridad, la curaduría aludida expidió la Resolución núm.52001-2-LU-11-0499 de 31 de octubre de 2011, a través de la cual le concedió una licencia de urbanización para ejecutar obras de infraestructura de servicios públicos y loteo. Aclaró que en el referido acto administrativo la autoridad mencionada advirtió, por una parte, que el proyecto urbanístico no presentaba cesiones públicas “por no ser convenientes”, con base en el artículo 57 del Decreto 1469 de 30 de abril 2010[3] y, por otra, que las edificaciones futuras deberían compensar la cesión de espacio público mediante porcentaje del área construida.

Comentó que el 21 de diciembre de 2011 solicitó a la Secretaría de Planeación del ente territorial demandado, la liquidación de la compensación de espacio público por aprovechamiento arquitectónico, teniendo en cuenta que, a su juicio, se trataba de un predio ubicado en un sector urbanizado y consolidado. Explicó que mediante oficio SSOT-907-2011 de 22 de diciembre de 2011, la entidad demandada no solo negó la liquidación requerida, sino que, además, inició una controversia en cuanto al tratamiento del sector en donde se encontraba ubicado el predio, dado que lo catalogó como “zona de desarrollo”.

Mencionó que, finalmente, la entidad demandada expidió la Liquidación núm. 20120062U de 3 de septiembre de 2012, por compensación de espacio público por aprovechamiento urbanístico, en valor de $432.384.000.oo. Expuso que, a su juicio, de acuerdo con el tratamiento de la zona en donde se encuentra el predio objeto de controversia, la liquidación debía haberse efectuado por compensación de espacio público por aprovechamiento arquitectónico.

Apuntó que la autoridad demandada no tuvo en cuenta que sobre el predio aludido ya se habían efectuado cesiones entregadas por un anterior propietario, y una apropiación de 308,16 m2 para la construcción de un tramo de la vía panamericana. Expresó que interpuestos los recursos de reposición y apelación contra la liquidación aludida, mediante la Resolución núm. 001 de 20 de noviembre 2012 la entidad demandada los rechazó, bajo el argumento de que dicho acto era de trámite, dentro del procedimiento de expedición de la licencia urbanística.

Destacó que con posterioridad solicitó la reliquidación de la obligación urbanística; no obstante, la entidad demandada adoptó una actitud vacilante y contradictoria en diferentes respuestas, que nunca concluyeron con reajuste alguno. Adujo que pese a que el ente territorial advirtió que la liquidación cuestionada era un acto de trámite, a su juicio, en este está materializada la voluntad de la administración de hacer efectiva una compensación de urbanismo sin fundamento legal.

I.3.- NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Como disposiciones transgredidas la actora invocó los artículos 2°, 13, 29, 209, 313 y 338 de la Constitución Política; 57, 58 y 76 del Decreto 1469 de 2010, 57, 232; 233 del Acuerdo Municipal 029 de 2 de noviembre 2003[4]; la Ley 338 de 18 de julio de 1997[5]; el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio y el Decreto Reglamentario 549 de 24 de febrero de 2004[6].

Para tal efecto, formuló los cargos que denominó y desarrolló así: I.3.1.- “Vulneración del principio de legalidad” Arguyó que el ente territorial desconoció las licencias de urbanismo que la Curaduría Urbana Segunda de Pasto había expedido, en las que constaba el tratamiento que debía darse a la zona en la que se encontraba el predio en el que se desarrollaría el proyecto de vivienda “La Arboleda”, así como las cartas catastrales, certificados prediales, escrituras y registros sobre el mismo aspecto.

Agregó que el ente territorial exigió el pago del 40% del valor comercial del predio por la contraprestación liquidada en el acto administrativo primigenio demandado, atribuyendo obligaciones del anterior urbanizador del predio, sin fundamento legal alguno. Explicó que el ente territorial no está facultado para autorizar cesiones in situ o compensaciones con otros terrenos, en aprovechamientos urbanísticos por el valor comercial del predio, conforme con el artículo 232 del POT del municipio.

I.3.2.- “Desconocimiento de las normas urbanísticas del POT de Pasto y carencia de la competencia por parte de planeación municipal para regular impuestos” Sostuvo que la entidad demandada desconoció el contenido de la licencia de urbanismo, concedida a través de la Resolución núm. 52001-2-LU-11-0499 de 31 de octubre de 2011, para concluir bajo el supuesto de una facultad de interpretación que el predio en cuestión está catalogado como de “aprovechamiento urbanístico”.

I.3.3.- “El desconocimiento de la actividad de la Curaduría Urbana Segunda de Pasto” Reiteró que la licencia de urbanismo, en la que la curaduría determinó el tratamiento que debía darse a la zona en donde se encontraba el predio origen de la controversia, cobró ejecutoria, sin que hubiese sido objeto de reparo alguno, razón por la cual, a su juicio, el ente territorial no tenía fundamento para desconocer su contenido.

I.3.4.- “Falsa motivación del acto impugnado por nulidad” Argumentó que si bien la administración tiene competencias para el recaudo de los tributos autorizados de manera anticipada, en los montos y base respectivos, dicha actividad no puede ser ejercida para efectuar cobros no debidos bajo una actitud arbitraria. Señaló que el tratamiento que la administración dio a la zona en la que se encuentra el predio, supone que es un lugar aislado, situación que, a su juicio, es falsa, porque desconoce la existencia de edificaciones vecinas y vías arterias de acceso, lo que demuestra que se trata de un sector ya desarrollado.

I.3.5.- “La violación del principio de igualdad […]” Alegó que la administración municipal había dado un tratamiento similar al que reclama, a las construcciones que han sido desarrolladas en el sector, sin que haya motivo alguno para aplicarle unos presupuestos diferentes al proyecto de vivienda “La Arboleda”. I.4.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El MUNICIPIO DE SAN JUAN DE PASTO, a través de apoderado, contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de esta.

Explicó que la liquidación de compensación del espacio público es un trámite que hace parte del proceso de licenciamiento adelantado ante la curaduría urbana y, en consecuencia del acto definitivo, mediante el cual es concedida o negada la licencia de urbanismo. Comentó que el predio origen de la presente controversia se encuentra en “tratamiento de desarrollo”, conforme con lo establecido en el POT y en el plano 13 de tratamientos donde se encuentra localizado.

Señaló que, conforme con el certificado de libertad y tradición, el inmueble tiene origen en un proceso de sucesión, sin que se advierta que devino de una adjudicación de lotes de una urbanización constituida con anterioridad. Afirmó que en la medida en que no está acreditado que la sociedad demandante efectuó la cesión gratuita que le correspondía por el desarrollo del proyecto urbanístico “La Arboleda”, sus pretensiones carecen de fundamento, además, porque la curaduría no tendría competencia para exonerarla de dicha obligación. Arguyó que, contrario a lo manifestado por la sociedad actora, la obligación establecida en el acto administrativo demandado no tiene carácter tributario, sino que se trata de una contraprestación por el uso del predio.

Con base en lo anterior, propuso las excepciones que denominó “legalidad del acto acusado”, “el acto acusado no tiene el carácter tributario”, “la curaduría urbana carece de competencia para regular las cesiones […]” e “innominada”. II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA Mediante sentencia de 9 de mayo de 2018 el Tribunal declaró probada de oficio la excepción de ineptitud de la demanda, se inhibió para decidir el fondo del asunto, así como para pronunciarse sobre una objeción por error grave formulada por la entidad demandada contra un dictamen pericial decretado y practicado en el curso del proceso y, finalmente, condenó en costas a la sociedad actora.

Para tal efecto, advirtió que la excepción aludida se configuró en razón a que no fue demandada la Licencia de Construcción núm. 52001-2-LC-11-0880 de 11 de septiembre de 2012, presupuesto que, a su juicio, era necesario debido a que la liquidación de la compensación de espacio público cuestionada formaba parte de todas las actuaciones que culminaron con la expedición de aquella.

Explicó que las actuaciones tendientes a la expedición de la licencia de construcción aludida, entre las que se encuentra la liquidación de compensación de espacio público, constituyen un acto administrativo complejo, por cuanto concurren las siguientes características: “[…] a) Unidad de contenido y fin: Como quiera que las actividades desplegadas tanto por el señor Curador Segundo de Pasto como por la Secretaría de Planeación municipal estuvieron encaminadas a una misma finalidad: dar trámite a la solicitud, elevada por la actora, con miras a la expedición de una licencia urbanística de construcción en la modalidad de obra nueva. b) Fusión de voluntades de diferentes autoridades: Toda vez que para la producción del acto final intervinieron, dos autoridades: El señor curador, German Vela Luna, persona particular con funciones públicas a la luz de los artículos 73 y 74 del Decreto 1469 de 2010 y la Subsecretaria de Ordenamiento Territorial de la Secretaría de Planeación Municipal, Alejandra Delgado Noguera. c) No escisión de los actos administrativos que conforman el acto complejo: Puesto que las actuaciones desplegadas por las autoridades municipales y las del referido curador urbano se articularon de tal forma que fueron interdependientes.

Así, tal como se precisó en el oficio enviado, por el curador al arquitecto de la obra el 21 de noviembre de 2011, al señalar: Como el pago o compensación es una obligación a favor del Municipio de Pasto, presente este memorando y plano arquitectónico con cuadro de áreas a la Oficina de Planeación Municipal, entidad competente para interpretar y liquidar las contribuciones e impuestos a favor del Municipio de Pasto (artículo 117 Decreto 1469/ 2010), mientras se tramita la licencia urbanística.

Una vez culmine el pago, compensación, convenio o exoneración presentar a este despacho los documentos pertinentes, que legalizan esta obligación, requisito indispensable para proferir el Acto Administrativo de Licencia Urbanística. (Se destaca) […]”. Concluyó que, en la medida en que la liquidación cuestionada hace parte del mismo procedimiento administrativo del cual resultó la licencia de construcción, existe una interdependencia entre los dos actos administrativos, que hacía necesario que fueran demandados de forma conjunta.

III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN La sociedad demandante apeló la sentencia proferida en primera instancia, alegando que dicha decisión conlleva que sus pretensiones no puedan ser dirimidas en el curso de un proceso judicial, situación que, a su juicio, constituye un obstáculo al derecho al acceso a la administración de justicia. Precisó que si bien los actos administrativos aludidos por el a quo fueron expedidos en un mismo trámite, hay una situación particular que los diferencia y no permite que opere la interdependencia que se les atribuye.

Aseveró que la licencia de construcción que el a quo adujo como acto que debía demandarse, tiene como antecedentes las licencias de urbanismo y de movimiento de tierras y cerramiento, en las cuales la curaduría urbana había advertido que el proyecto no presentaba cesiones públicas por no ser convenientes, basada en el artículo 57 del Decreto 1469 de 2010.

Expresó que la expedición de la licencia de construcción estuvo precedida del memorando 00095 de 21 de noviembre 2011, suscrito por el Curador Urbano Segundo de Pasto, con base en el cual la compensación del espacio público había sido pre-liquidada en un valor de $89.164.000.oo, en relación con un área de cesión de 185,76 m2. Expuso que a través de oficio de 4 de mayo de 2012, dirigido al ente territorial demandado, la Curaduría Urbana Segunda de Pasto dio las razones por las cuales la ejecución del proyecto de urbanismo “La Arboleda” no debía conllevar la obligación de hacer cesiones de espacios públicos, debido a que el predio respectivo estaba servido por dos avenidas importantes, sin que existieran proyecciones viales adicionales, además porque ya había equipamiento en el sector.

Aclaró que, en ese orden de ideas, la licencia de construcción no le generó ningún perjuicio y, por el contrario, es fuente de pautas normativas para el pago de la compensación en los términos que alega, razón por la cual carecía de algún interés para cuestionarla vía judicial. Anotó que, además, su posición jurídica encontró respaldo en los dictámenes periciales que fueron practicados dentro del presente proceso, conforme con los cuales la contraprestación cuestionada debía ser liquidada como compensación por aprovechamiento arquitectónico y no por aprovechamiento urbanístico, como lo efectuó el ente territorial.

Reiteró que no tuvo ningún interés en cuestionar un acto administrativo que le dispone de un derecho, además que aceptar que debía demandarlo, supondría el deber de cuestionar una decisión que le beneficia y frente a la cual no se tiene ningún reproche. Agregó que la liquidación cuestionada fue expedida por el ente territorial demandado, basado en su autonomía y desligado de la posición jurídica de la curaduría que concedió la licencia de construcción. Concluyó que el acto administrativo demandado desconoció las normas que fueron citadas en la demanda, además que la decisión recurrida permite la vigencia de una actuación viciada de nulidad, por lo que debe ser anulada y, en consecuencia, se tenga como valor de la compensación la suma de $89.164.000, en relación con el proyecto urbanístico objeto de la controversia.

IV.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN I.V.1.- La actora, en síntesis, reiteró los argumentos de los fundamentos de la demanda, así como los del recurso de apelación. Insistió en que la posición jurídica que fue advertida por la Curaduría Urbana Segunda de Pasto, en la Licencia de Urbanismo, apoya su tesis sobre el presupuesto para la liquidación de la compensación por aprovechamiento arquitectónico.

Iteró que no le asistió ningún interés en cuestionar la legalidad de la licencia de construcción que el a quo consideró como parte de las actuaciones que debía haberse demandado, en particular, porque dicho acto administrativo le reconoció un derecho. Concluyó que la ilegalidad de la liquidación cuestionada conlleva que la sentencia proferida en primera instancia se revoque, para que el fondo del asunto sea estudiado de fondo y se disponga la prosperidad de las pretensiones de la demanda.

ALEJANDRA DELGADO NOGUERA Subsecretaria de Ordenamiento Territorial Secretaria de Planeación Municipal […]”. ➢ Resolución núm. 001 de 20 de noviembre de 2012, expedida por la Secretaría de Planeación del Municipio de San Juan de Pasto, mediante la cual fueron rechazados de plano los recursos de reposición y apelación interpuestos por la demandante, contra la liquidación aludida y la resolución mediante la cual fue aceptado un acuerdo de pago a la demandante por el mismo concepto.

El referido acto administrativo dispuso: “[…] Alcaldía de pasto Secretaría de Planeación Municipal Subsecretaría de Ordenamiento Territorial Secretaría Técnica FONCEP Resolución 001 de 2012 (20 de noviembre) La subsecretaría de ordenamiento territorial, en su condición de secretaría técnica de FONCEP CONSIDERANDO: […] Respecto a la liquidación El Código Contencioso Administrativo señala que son improcedentes los recursos contra los actos de trámite, preparatorios o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa. […] Como conclusión de lo expuesto, la liquidación del presente caso es un acto de trámite, que hace parte del proceso para otorgar o negar una licencia, cuyos valores se encuentran contemplados claramente en el Plan de Ordenamiento Territorial, de acuerdo a los tratamientos establecidos en el plano 13 de la normatividad municipal en cita en concordancia con las normas que reglamentan el FONDO DE COMPENSACIÓN DE ESPACIO PÚBLICO FONCEP.

Valga decir entonces, que es procedente rechazar los recursos impetrados y en ese sentido se resolverá, consecuencialmente con ello no es necesario referirse a las consideraciones expuestas por el recurrente. RESPECTO A LOS RECURSOS IMPETRADOS CONTRA LA RESOLUCIÓN 1754 DEL 6 DE SEPTIEMBRE DE 2012 Teniendo en cuenta que igualmente se impetran recursos contra el contenido de la Resolución No.1754 del 6 de septiembre de 2012, es procedente manifestar, que contra tal acto administrativo debieron presentarse en su oportunidad los recursos ante la Tesorería Municipal y en subsidio el de apelación ante la Secretaría de hacienda y no ante ésta entidad, en virtud de las normas establecidas para ello en particular por lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1754 de 6 de septiembre de 2012, razón por la cual no hay lugar a la petición la cual se considera improcedente.

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: Rechazar de plano los recursos presentados contra la liquidación No.20120062 U y el contenido de la Resolución No, 1754 del 6 de septiembre de 2012, por las razones expuestas en los considerandos […]”. V.2.- Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si hay lugar a revocar o no la sentencia apelada, mediante la cual el TRIBUNAL declaró probada de oficio la excepción de ineptitud de la demanda, por no haberse demandado la Licencia de Construcción núm. 52001-2-LC-11-0880 de 11 de septiembre de 2012 que, a su juicio, constituyó un acto administrativo complejo, junto con la liquidación cuestionada.

De ser viable la revocatoria de la decisión recurrida y, en razón a la posición que sostiene y que reitera esta Sala[7], se dispondría devolver el expediente al Tribunal de origen para que estudie de fondo los cargos de violación planteados contra el acto administrativo demandado. En ese orden de ideas, para resolver el problema jurídico planteado la Sala se referirá de manera general al tema del acto administrativo, los actos de trámite y los actos administrativos complejos, para enseguida hacer el análisis probatorio y abordar el estudio del caso concreto.

Del acto administrativo, de los actos de trámite y de los actos administrativos complejos Las autoridades administrativas, en el ejercicio de sus funciones, tienen la posibilidad de adoptar decisiones y concretar situaciones, algunas en forma voluntaria y espontánea, y otras de manera provocada, que producen efectos jurídicos respecto de los asociados.

Dentro de las diferentes formas en que se manifiestan las autoridades administrativas, se encuentran los actos administrativos, entendiendo por tales aquellas manifestaciones unilaterales de voluntad de la administración tendientes a producir efectos jurídicos, esto es, encaminados a crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas, ya sean de carácter subjetivo, particular, como en el caso de los permisos, un nombramiento y otorgamiento de una licencia, etc., o de carácter general u objetivo, como resulta, por ejemplo, del ejercicio de la potestad reglamentaria.

Respecto a la noción de acto administrativo, la Corte Constitucional, en sentencia C-1436 de 25 de octubre de 2000[8], sostuvo: “[…] El acto administrativo definido como la manifestación de la voluntad de la Administración, tendiente a producir efectos jurídicos ya sea creando, modificando o extinguiendo derechos para los administrados o en contra de éstos, tiene como presupuestos esenciales su sujeción al orden jurídico y el respeto por las garantías y derechos de los administrados […]”.

Ahora bien, la Sala precisa que de conformidad con reiterada jurisprudencia de esta Corporación[9] únicamente las decisiones de la administración, producto de la conclusión de un procedimiento administrativo o aquellos que hacen imposible darle continuidad a una actuación[10], son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de modo tal que los actos de trámite o preparatorios distintos de los señalados se encuentran excluidos de dicho control.

De la misma manera se exceptúan del control jurisdiccional los actos de ejecución de una decisión administrativa o jurisdiccional, por cuanto a través de ellos tampoco se decide definitivamente una actuación[11]. La calificación de un acto administrativo como acto definitivo o de trámite, es fundamental para determinar si es susceptible de recursos en sede administrativa y, así mismo, de control jurisdiccional contencioso administrativo.

Esta Sala ha precisado que “[…] los actos administrativos de trámite son aquellos que no contienen una manifestación de la voluntad de la Administración que decidan el fondo del asunto; es decir, en los que no se crea, extingue ni modifica una situación jurídica concreta o que no hacen imposible continuar con una actuación […]”[12]. Sobre el control judicial de los actos de trámite, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado[13]: “[…] Respecto de la causal denominada “cuando el asunto no sea susceptible de control judicial” es preciso señalar que esta en principio hace referencia a las decisiones proferidas por autoridades administrativas en ejercicio de las funciones jurisdiccionales y las decisiones disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura.

Sin embargo, adicionalmente la jurisprudencia de la Corporación ha señalado que no son asuntos susceptibles de control los actos preparatorios y de trámite y los de ejecución de una decisión administrativa o jurisdiccional, y ha sido enfático en señalar que sólo los actos que deciden directa o indirectamente el fondo de un determinado asunto o hagan imposible continuar la actuación son objeto de análisis de la legalidad por la jurisdicción […]”.

Por otro lado, la jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido que existen decisiones administrativas que resultan del concurso de voluntades de una misma entidad o de entidades distintas que se unen en una sola, de forma que hay unidad de contenido y unidad de fin en las diversas voluntades y, en consecuencia, la serie de actos que la integran no tienen una existencia jurídica separada e independiente, por lo que componen una sola proposición jurídica, que de ser cuestionada, debe hacerse en conjunto, dado que sería incompatible, eventualmente, anular un acto, si los demás con los que comparte dicha unidad siguen produciendo efectos jurídicos.

Esta Sección[14], en sentencia de 17 de agosto de 2017, realizó un recuento de la jurisprudencia más relevante sobre el tema, así: “[…] en sentencia del 1 de agosto de 2002, la Sección Primera del Consejo de Estado se pronunció acerca de las características del acto complejo, así: “Las dos resoluciones acusadas constituyen en realidad un solo acto administrativo, integrado por las declaraciones de voluntad de dos autoridades distintas, en ejercicio de la función administrativa, con unidad de contenido y unidad de fin, por lo cual constituyen un acto administrativo complejo, en cuanto dichas declaraciones se fusionan en una unidad, para darle nacimiento o perfeccionar el acto, sin que ninguna de ellas pueda considerarse como un acto de trámite respecto de la otra.

Tampoco se pueden tomar como parte o desarrollo de un procedimiento administrativo, como erradamente lo plantean los actores, pretendiéndoles aplicar las reglas de dicho procedimiento previstas en la primera parte del Código Contencioso Administrativa, como son las atinentes, entre otras, a los recursos de la vía gubernativa. En su condición de acto administrativo complejo corresponde, a la vez, a los actos administrativos generales, que por disposición expresa del artículo 49 del C.C.A. no tienen recurso.

Es sabido que las declaraciones que conforman un acto administrativo complejo no tienen identidad o existencia como actos administrativos autónomos, es decir, consideradas de manera separada, por lo cual no son aisladamente pasibles de control jurisdiccional. La Sala entiende, entonces, que los cargos están dirigidos contra todo el acto complejo, por los vicios endilgados a las partes que lo conforman.

Con ello se quiere significar que el examen de los cargos se debe hacer atendiendo el todo o la unidad dada por la fusión de las dos declaraciones que constituyen el acto acusado y, por ende, sin perder de vista la intervención de las autoridades que las profirieron”[15]. En consecuencia, a juicio de la Sala no le asiste razón al demandante, pues en este caso la voluntad de la Administración está vertida en dos manifestaciones de la administración que nacen a la vida jurídica de forma separada e independiente, el uno el acto de apertura y el otro sustancialmente diverso como lo es el pliego de condiciones.

Razones estas suficientes para darle a cada una de estas manifestaciones tratamiento separado, dado adicionalmente que se advierte que por sus características se trata de dos manifestaciones de naturaleza jurídica diversa […]. La doctrina, igualmente, ha caracterizado el «acto administrativo complejo», dividiéndolo en dos tipos que ha denominado «complejo propio» y «complejo impropio».

Frente al acto administrativo complejo propio ha indicado: “[…] 1.2.1. Acto administrativo complejo propio […] 1.2.1.1. Noción […] Es el que se forma por la fusión de varias declaraciones que con un mismo contenido y mismo fin profieren dos o más órganos de manera separada y sucesiva. La complejidad del acto se debe entonces a que sean varias las declaraciones que lo conforman, sin que cambie o exista la posibilidad de cambiar el contenido de una a otra, deben mantener posibilidad de cambiar el contenido de una a otra, deben mantener contenido igual, y que cada una de esas declaraciones provengan de órganos o entidades distintas, bajo las circunstancias de que cada uno de ellos profiera la suya en momentos diferentes o sucesivos y de forma separada entre sí […] La unidad de contenido es lo determinante para que esa pluralidad de declaraciones se constituya en una unidad compleja, en acto único, pues son varios los casos en los que hay pluralidad de declaraciones, pero por tener contenido distinto una y otra no se fusionan como un todo, pese a lo cual hay quienes erróneamente ven en ellos un acto complejo, como ocurre en la expedición de actos que están precedidos de otros, pero que solo le sirven de impulso o fundamento, sin que se fusionen con él, luego no conforman un acto complejo.

En tal situación se está ante unos actos de trámite (autorización previa, decreto de pruebas, etc.) y preparatorios (propuestas, conceptos, dictámenes), y un acto administrativo definitivo, v.gr. el acto del Presidente de la República conformando una terna para elección de Defensor del Pueblo, y el acto de elección de dicho funcionario por la Cámara de Representantes.

El primero es un acto preparatorio y el segundo es el acto definitivo. […] 1.2.1.2. Características […] De lo anterior se desprende que las características o elementos determinantes de un acto complejo propio son las siguientes: […] a. Intervención de dos o más órganos en la formación del acto […] b. Pluralidad de declaraciones (de voluntades dicen algunos tratadistas) dadas individualmente por cada uno de tales órganos, que se fusionan o integran en un todo […] c. Dadas o proferidas de manera separada y sucesiva […] d. Unidad de objeto o contenido en dichas declaraciones. […] e. Unidad de fin perseguido por cada uno de los órganos que lo expiden […] f. Interdependencia entre las distintas declaraciones o actos para poder adquirir existencia jurídica.

Cada declaración necesita de la otra o de las otras para poder nacer a la vida jurídica como acto administrativo. Se necesitan mutuamente. Ninguna considerada individualmente tiene la entidad de acto administrativo, debido a que por sí solas no producen efectos jurídicos, o sea que mientras no se produzcan todas no se puede hablar de nacimiento de acto administrativo.

Por ello no son demandables de manera separada ante la jurisdicción contencioso administrativa, aunque los vicios de una se transmiten a todo el conjunto […]. Respecto del «acto administrativo impropio o interno», ha señalado lo siguiente: “[…] 1.2.2. Complejo impropio o interno […] Pero hay actos administrativos complejos que carecen del primer elemento, pluralidad de órganos, los cuales mantienen su carácter de complejo por la pluralidad de declaraciones con unidad de contenido.

Se identifican como complejos impropios o internos. Son los que están constituidos por varios pronunciamientos, dados en momentos distintos y consecutivos, pero emanados de un mismo órgano. Se puede decir que la complejidad es interna en tanto la pluralidad de actos se da en el interior de un solo órgano o entidad. Dentro de ellos a su vez se evidencian en la jurisprudencia y la doctrina, dos subclases, cuales son los complejos impropios per se y los complejos impropios circunstanciales. […] 1.2.2.1.

Complejo impropio per se […] Son aquellos que necesariamente deben perfeccionarse con varios pronunciamientos de la autoridad que expide el acto, por lo tanto se dan las demás características de los actos complejos propios, distintos de la pluralidad de órganos. La única diferencia con estos, entonces, es que la formación del acto está a cargo de un solo órgano. Es el caso de los nombramientos o designaciones que requieren confirmación; v.gr. la elección de miembros del Consejo de Estado o de la Corte Suprema de Justicia, la cual, una vez producida, debe ser confirmada posteriormente por la misma corporación, previa acreditación de los requisitos y condiciones para desempeñar el cargo. […] 1.2.2.2.

Complejo impropio circunstancial […] Nace como acto simple, pero deriva en acto complejo por la ocurrencia de circunstancias jurídicas posteriores a su nacimiento que dan lugar a pronunciamientos posteriores con su mismo contenido, cuando esos varios pronunciamientos posteriores provienen del mismo órgano que profirió el inicial, son internos, lo cual se da usualmente en virtud del uso de los recursos de la vía gubernativa dentro de la misma entidad u organismo, contra actos que ponen fin a una actuación administrativa, y en virtud del carácter unitario que el artículo 138 del anterior C.C.A. le da al acto inicial o principal y a la serie de pronunciamientos que decidieran dichos recursos que contra aquél se interpusiesen, al estipular que “si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen”. […] Igual alcance le da ahora el artículo 163 del CPACA en cuanto establece que “Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron.” […] Se está pues ante una complejidad impropia porque comúnmente los recursos se surten dentro del mismo órgano, aunque lo sean en instancias diferentes, por lo tanto los distintos pronunciamientos que se integran al acto inicial son proferidos por un solo órgano […] Se ha dado por sentado que los actos que confirmen o modifiquen un acto que ha sido objeto de tales recursos, se integran con este, subsumiéndose en una unidad, en un todo, resultando así una complejidad que es eventual, circunstancial, por cuanto depende de la interposición de recursos y de la circunstancia de que la decisión de estos sea confirmatoria o modificatoria de aquél, ya que si lo revoca, simplemente se sustituye por otro.

Si hay confirmación y modificación por declaraciones dadas en la vía gubernativa en virtud de los recursos pertinentes, estas declaraciones vienen a conformar un todo con el acto objeto de tales recursos. Ello explica la disposición atrás transcrita del citado artículo 163 del CPACA y del artículo 138 del anterior C.C.A., derogado por la Ley 1437 de 1911. […] 1.2.3.

Complejo propio circunstancial […] Cuando alguno de los recursos es resuelto por un organismo o entidad distinta de la que expide el acto inicial, hay complejidad propia, pero circunstancial, situación que es excepcional, toda vez que lo común de los recursos de la vía gubernativa es que se surtan dentro de la misma entidad que profiere el acto recurrido, de allí que se presenta en los casos en que exista norma expresa que así lo señale, cual es el establecido en el artículo 154 de la Ley 142 de 1994, en concordancia con el artículo 79, numeral 31, ibídem, a cuyo tenor el recurso de apelación que los usuarios pueden presentar contra actos administrativos de las empresas de servicios públicos domiciliarios le corresponde resolverlo a la Superintendencia de esos servicios. […]”.

Esta misma clasificación ha sido adoptada por la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia de 8 de agosto de 2012, Magistrado Ponente: Enrique Gil Botero, al subrayar: “[…] 6. Respecto al acto administrativo complejo, es aquel concurso de voluntades en la conformación de un acto al interior de la entidad o autoridad administrativa (complejo impropio) o cuando concurren varios órganos en la misma (complejo propio).

El acto administrativo complejo parte de la fusión o integración de voluntades bien dentro de una misma entidad o por el concurso de varias entidades o autoridades que participan en la integración del mismo. Al respecto, Manuel María Díez en su obra “El acto administrativo” con especial sindéresis señala: “Los actos complejos son los que resultan del concurso de voluntades de varios órganos de una misma entidad o de entidades públicas distintas, que se unen en una sola voluntad.

En todo caso es necesario para que exista un acto complejo que haya unidad de contenido y unidad de fin de las diversas voluntades que se unen para formar un acto único. En el acto complejo la voluntad declarada es única y resulta de la fusión de la voluntad de órganos que concurren a formarla, o de la integración de la voluntad del órgano que se refiere al acto.” […]”.

(Destacado de la Sala) En ese orden de ideas, a diferencia de los actos administrativos definitivos, los actos de trámite o de ejecución no son susceptibles de control jurisdiccional, excepto que impidan la continuidad de la actuación respectiva. Ahora, cuando la proposición jurídica cuestionada está conformada por distintas decisiones ligadas por unidad de contenido y fin, de manera que no tengan una existencia jurídica separada e independiente, deben ser demandadas conjuntamente en caso de que quieran ser cuestionadas, en relación con el asunto que las vincula.

Análisis Probatorio De los elementos de juicio obrantes en el plenario, de forma relevante, en relación con el problema jurídico a resolver, la Sala observa lo siguiente: - Mediante las resoluciones núms. 51001-2LC-11-0500 de 17 de agosto de 2011[16] y 52001-2-LU-11-0499 de 31 de septiembre[17] de ese año, la Curaduría Urbana Segunda de Pasto, por una parte, autorizó a la actora el movimiento de tierras para la adecuación del lote terreno ubicado en la carrera 40 # 19 A – 10 avenida panamericana de dicho municipio y, por otra, le concedió la licencia de urbanismo para ejecutar obras de infraestructura de servicios públicos y loteo. - Con posterioridad, la actora solicitó a la Curaduría Urbana Segunda de Pasto la expedición de una licencia de construcción, para desarrollar en el predio referido el proyecto urbanístico de vivienda multifamiliar denominado “La Arboleda”.

En trámite la solicitud aludida, a través de memorando núm.0095 de 21 de noviembre de 2011[18], la Curaduría Urbana Segunda de Pasto requirió a la accionante para que adelantara el trámite de cesión o compensación por espacio público ante el ente territorial, como requisito para poder expedir la licencia de construcción requerida, en los siguientes términos: “[…] El POT/2009 estableció la obligación de realizar cesiones para los proyectos arquitectónicos en función de los metros cuadrados construidos mediante porcentaje, el cual será compensado en dinero o terrenos. Para el proyecto presentado la tabla de aplicación de la cesión según artículo 232 del POT, las áreas objeto de aplicación del porcentaje de cesión son las siguientes: |Tabla Articulo 232 POT |Datos Proyecto | |Area |Porcentaje|Area |Area a |Suelo: |URBANO | |Construida|de cesión |construida|ceder o | | | | | | |compensar | | | |Primeros |0% |200 | |Urbanización: |PANDIACO | |200,00 M2 | | | | | | |Entre 201 | |300 |12,00 |Uso Especifico|Multifamil| |y 500 | | | | |iar | |Entre 501 |3.5% |500 |17.50 |Área Lote |2.252,00 | |y 1.000 | | | | | | |Entre |3% |500 |15,00 |Área Total |10.993,00 | |1.001 y | | | |Construida | | |1.500 | | | | | | |Entre |2.5% |500 |12,50 |Área |2.554,80 | |1.501 y | | | |Parqueaderos | | |2.000 | | | | | | |Más de | |6.438,20 |128,76 |Área de cesión| | |2001 | | | |de espacio | | | | | | |público | | | | | | |efectivo - | | | | | | |Galería | | | | | | |Área Mayor | | | | | | |Aprovechamient| | | | | | |o | | | | |TOTAL |185,76 |Área a |8.438,20 | | | | | |compensar | | Como el pago o compensación es una obligación a favor del Municipio de Pasto, presente este memorando y plano arquitectónico con cuadro de áreas a la oficina de Planeación Municipal, entidad competente para interpretar y liquidar las contribuciones e impuestos a favor del Municipio de Pasto (Art. 117 Decreto 1469 2010); mientras se tramita la licencia urbanística.

Una vez culmine el pago, convenio o exoneración presentar a este despacho los documentos pertinentes, que legalizan esta obligación, requisito indispensable para proferir el Acto de Licencia Urbanística […]”. - El 21 de diciembre de 2011[19], la accionante solicitó al ente territorial demandado la liquidación de la compensación de espacio público. - Mediante decisión administrativa, contenida en el Oficio SSOT-907-2011 de 22 de diciembre de 2011[20], la Secretaría de Planeación del ente territorial demandado negó a la sociedad actora la liquidación de compensación de espacio público por aprovechamiento arquitectónico, en los siguientes términos: “En atención a la solicitud de liquidación de la compensación de espacio público por aprovechamiento arquitectónico para el predio 010301550058, se encuentra que según concepto de norma urbanística no. 20110229 de 5-7-2011, se encuentra que el predio le corresponde tratamiento de desarrollo, al cual, le aplica cesión en función del área a desarrollar el cual requiere en primera instancia licencia de urbanismo y no la liquidación por aprovechamiento arquitectónico la cual se determina en función del área construida tal como se define en el plan de ordenamiento territorial así: […] Por lo expuesto, me permito comunicar que no es posible adelantar el proceso de liquidación de compensación de espacio público por aprovechamiento arquitectónico […]”. - En atención a un oficio radicado por la actora el 12 de marzo de 2012[21], a través del Oficio S.P.M 224 de 16 de abril de ese año[22], la Secretaría de Planeación de Pasto respondió a aquella que no era posible liquidar su proyecto por aprovechamiento arquitectónico, sino por aprovechamiento urbanístico, teniendo en cuenta que el predio en cuestión no ha realizado las cesiones que le corresponden.

Además, la autoridad referida efectuó la estimación de los valores de la compensación de cesión, por un valor de $432.384.000.oo indicando las razones y fundamentos de tal conclusión. Finalmente, la entidad advirtió a la actora sobre la necesidad de establecer si iba a ceder el área correspondiente en el predio objeto del proyecto o en otro de iguales condiciones, o si efectuaría el pago por compensación. - El 9 de mayo de 2012[23], la sociedad actora reiteró a la Secretaría de Planeación su solicitud de liquidación por compensación del espacio público a la Secretaría de Planeación del municipio de mandado, por aprovechamiento arquitectónico. - El 3 de septiembre de 2012[24], la Secretaría de Planeación del Municipio de San Juan de Pasto expidió la liquidación núm. 2012006U, por concepto de “compensación de espacio público por aprovechamiento urbanístico”, por un valor de $432.384.000.oo. - Mediante la Resolución núm. 1754 de 6 de septiembre de 2012[25], a solicitud del representante legal de la sociedad actora, la Tesorería del ente territorial demandado concedió a esta un acuerdo de pago, para que pagara el valor de la compensación en dos cuotas, la primera por la suma de $89.000.000.oo, a la fecha de firma de dicho documento y una segunda por $343.384.000, a 28 de febrero de 2013. - A través de la Resolución núm. 52001-2-LC-11-0880 de 11 de septiembre de 2012[26], la Curaduría Urbana Segunda de Pasto concedió a la sociedad actora la licencia de construcción del proyecto “La Arboleda”, en el predio ubicado en la carrera 40 # 19 A – 10, avenida panamericana.

Para tal efecto, entre otros aspectos, el curador tuvo en cuenta que la accionante estaba cumpliendo con la obligación de cesión de espacio público por compensación, conforme con el recibo de caja 2012011425 de 6 de septiembre de 2012, correspondiente a la primera cuota del acuerdo de pago suscrito con la tesorería del municipio, situación sobre la que quedó constancia tanto en la parte motiva como resolutiva del referido acto administrativo.

Lo anterior en los siguientes términos: “[…] RESOLUCIÓN # 52001-2-LC-0880 de año: 2012 mes: 09 día: 11 Por la cual se expide una licencia de construcción […]

CONSIDERANDO: […] - Que el solicitante canceló los impuestos municipales según consta en el recibo de caja # 2012011518 de fecha 7/9/2012 y realizó cesión de espacio público, según recibo de caja # 2012011425 de fecha 6/9/2012 correspondiente a la primera cuota y a las expensas a la curaduría, según facturas […]

RESUELVE

[…] Artículo 2º Para la correcta aplicación de las disposiciones que se establezcan en la presente Resolución, se tendrá en cuenta la siguiente información: […] Complementaciones: […] Que la Tesorería General del Municipio mediante resolución 1754 de fecha 6/9/2012 concede a la SOCIEDAD INVERSIONES CHATAGO SAS, persona jurídica de derecho privado con Nit.

No 900.456.635-9, representada legalmente por LUIS ALVARO TORO VILLOTA con c.c 17.062.396 un plazo para el pago de una obligación por concepto de compensación de espacio público, el que se confirma se ha venido cumpliendo […]”. Caso concreto El asunto bajo estudio tiene origen en la inconformidad de la sociedad actora respecto de la forma en que el ente territorial liquidó la compensación de espacio público por el desarrollo del proyecto urbanístico denominado “La Arboleda”, en el predio ubicado en la carrera 40 # 19 A – 10, avenida panamericana, del Municipio de San Juan de Pasto, pues, en su criterio, la misma debió liquidarse atendiendo el “aprovechamiento arquitectónico” y no por “el aprovechamiento urbanístico”.

La Sala destaca que la obligación reprochada por la actora tenía como finalidad cumplir con el presupuesto que le fue requerido por la Curaduría Urbana Segunda de Pasto, a través del memorando núm. 0095 de 21 de noviembre de 2011, en el procedimiento que daría lugar a la expedición de la licencia de construcción núm. 52001-2-LC-11-0880 de 11 de septiembre de 2012.

En efecto, a través del memorando aludido la curaduría previno a la actora para que adelantara el trámite respectivo sobre las cesiones obligatorias ante la Secretaría de Planeación del municipio, “[…] requisito indispensable para proferir el Acto de Licencia Urbanística […]”. Al respecto, la Sala advierte que conforme con el numeral 7[27] del artículo 6° del Decreto Municipal núm. 546 de 9 de septiembre de 2004[28], correspondía a la Secretaría de Planeación del Municipio de San Juan de Pasto, en calidad de directora y administradora del FONDO DE COMPENSACIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO – FONCEP, aprobar el tipo de compensación aplicable al proyecto urbanístico que quería adelantar la accionante.

Y en la medida en que el ente territorial demandado definió la situación jurídica del predio origen de la controversia, a través de la Liquidación núm. 20120062U de 3 de septiembre de 2012, en cuanto al valor y tipo de compensación del que sería objeto en caso de llevarse a cabo el proyecto urbanístico planteado por la actora, es claro que dicha decisión es susceptible de control judicial, como también debieron impugnarse las decisiones contenidas en los oficios S.P.M 224 de 16 de abril de la misma anualidad, en el que la Secretaría de Planeación de Pasto plasmó las razones y fundamentos de aquella; y el Oficio SSOT-907-2011 de 22 de diciembre de 2011, que negó a la actora la liquidación por compensación por espacio público atendiendo el aspecto referente al “aprovechamiento arquitectónico”.

Ahora bien, los actos mencionados y la licencia de construcción núm. 52001- 2-LC-11-0880 de 11 de septiembre de 2012, comparten unidad de contenido y finalidad. Ello, por cuanto recaen sobre el proyecto urbanístico denominado “La Arboleda” y en razón a que tales decisiones tenían como finalidad permitir a la sociedad actora desarrollar la construcción aludida y señalar que la compensación por espacio público obedecía al componente urbanístico y no arquitectónico.

Además, la Sala destaca que la actora solicitó un acuerdo de pago sobre la liquidación cuestionada, petición que le fue concedida a través de la Resolución 1754 de 6 septiembre de 2012, por parte del ente territorial, por lo que este acto administrativo también debió haberse demandado en nulidad, si lo que en últimas se persigue es el no pago de la compensación de espacio público en cuanto recae en el concepto de aprovechamiento urbanístico.

Sin perjuicio de lo anterior, la Sala precisa que lo dicho no implica que la actora debía cuestionar la licencia de construcción en la parte que la benefició, esto es, en cuanto a los derechos que le concedió; empero, sí debía haberlo hecho de forma parcial, en lo que concernía a la disposición sobre la compensación del espacio público. En ese orden de ideas, para esta Sala, en la medida en que no fueron cuestionados todos los actos administrativos que conforman el acto complejo que recayó sobre la compensación del espacio público reprochada por la actora, es claro que había lugar a declarar probada la excepción de inepta demanda, como lo determinó el a quo.

Aunado a lo anterior, la Sala advierte que el hecho de que en el presente caso se profiera una decisión inhibitoria no conlleva la denegación del derecho de acceso a la administración de justicia, pues si bien inicialmente la demanda presentada por la actora fue admitida, tal situación no impedía que en la sentencia fueran declaradas las excepciones que se encontraran probadas, hubiesen o no sido propuestas por las partes, conforme con el inciso 2° del artículo 187 del CPACA.

En consecuencia, la Sala estima que la sentencia apelada debe confirmarse, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley. F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada.

SEGUNDO: Una vez ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 29 de abril de 2021. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS[pic] ----------------------- [1] En adelante el Tribunal. [2] En adelante CPACA. [3] “Por el cual se reglamentan las disposiciones relativas a las licencias urbanísticas; al reconocimiento de edificaciones; a la función pública que desempeñan los curadores urbanos y se expiden otras disposiciones” [4] Expedido por el Concejo Municipal de Pasto, “Por medio del cual se crea el Fondo de Compensación de Espacio Público y de dictan otras disposiciones”. [5] “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”. [6] “Por el cual se reglamenta el artículo 96 de la Ley 788 de 2002”. [7] Esta Sala de manera reiterada ha aplicado la postura que adoptó la Sección en el fallo de 26 de abril de 2013 Consejo de Estado, Sección Primera.

Expediente núm. 2006-01004-01. C.P. María Elizabeth García González, en el que al respecto se precisó: ““[…] en tratándose de recursos de apelación respecto de FALLOS INHIBITORIOS INJUSTIFICADOS, COMO OCURRE EN EL SUB LITE, SE DEBE DEVOLVER EL EXPEDIENTE AL A QUO PARA QUE ESTUDIE LOS CARGOS DE LA DEMANDA QUE NO REALIZÓ, PUES RESOLVER DE FONDO LA CONTROVERSIA EN SEGUNDA INSTANCIA, equivaldría a convertirla en única instancia, privando de esta manera a la parte desfavorecida del derecho fundamental de ejercer legítimamente su defensa, íntimamente ligado al debido proceso y al acceso a la Administración de Justicia […]”. [8] MP Alfredo Beltrán Sierra. [9] Ver auto de 9 de febrero de 2017, expediente 2016-01542.

M.P. Dra. María Elizabeth García González [10] El artículo 43 del CPACA, prevé: “Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”. [11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 15 de agosto de 2019, CP Nubia Margoth Peña Garzón, número único de radicación 05001-23-31-000-2002-03257-01. [12] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 11 de abril de 2019, CP Oswaldo Giraldo López, número único de radicación, 25000-23-41-000-2017-01391-01. [13] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Providencia del 26 de abril de 2016, CP William Hernández Gómez, número único de radicación 11001-03-24-000-2013-00381-00. [14] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 17 de agosto de 2017, CP Roberto Augusto Serrato Valdés número único de radicación 05001-23-31-000-2000-03882-02. a la autoridad ambiental desconocerara modificar discrecionalmente sus peticiones por lo que no pod entidades solicitaban gener [15] Consejo de Estado.

Sección Primera. Sentencia del 1 de agosto de 2002. Exp: 6674. CP Manuel S. Urueta Ayola. [16] Cfr. Folio 28, cuaderno principal. [17] Cfr. Folio 26, cuaderno principal. [18] Cfr. Folio 61. Cuaderno principal. [19] Cfr. Folio 247. Cuaderno Principal. [20] Cfr. Folio 248. Cuaderno principal. [21] No obra en el plenario, no obstante, se advierte del contenido del Oficio que se cita. [22] Cfr. Folio 209.

Cuaderno principal. [23] Cfr. Folio 28. Cuaderno principal. [24] Cfr. Folio 18, cuaderno principal. [25] Cfr. Folio 22, cuaderno principal. [26] Cfr. Folio 30, cuaderno principal. [27] Expedido por la Administración del ente territorial demandado “[…] Artículo 6. Funciones del administrador. […] 7. Con estudio previo de la Secretaría Técnica del FONCEP y tomando como base lo establecido en el Plan de Ordenamiento Territorial Municipio, aprobar el tipo de compensación aplicable a un proyecto urbanístico o arquitectónico. […]” [28] “Por el cual se expide el Estatuto Básico del Fondo de Compensación del Espacio Público – FONCEP”, visto a folios 73 a 81, cuaderno 3 de pruebas.