ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD SIMPLE / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD - Existe otro medio de defensa judicial / RECURSO DE REPOSICIÓN - Medio de defensa judicial idóneo y eficaz para cuestionar auto que niega vinculación al proceso / PERJUICIO IRREMEDIABLE – No acreditado / DEFECTO PROCEDIMENTAL POR EXCESO RITUAL MANIFIESTO Es claro para la Sala que contra el auto que negó la intervención en el proceso del Concejo Municipal de Palmira procedía el recurso de reposición, no obstante, el mismo no fue interpuesto por el Concejo Municipal de Palmira.
En ejercicio del recurso de reposición, la Corporación tutelante pudo plantear ante la autoridad competente y en ejercicio del mecanismo judicial idóneo las inconformidades respecto de la decisión de negar la vinculación al proceso que ahora plantea en la demanda de tutela y por esa vía discutir su legitimación para discutir la providencia judicial que declaró las medidas cautelares en el curso de la acción popular.
(…) Es pertinente agregar que, esta Sala no evidencia ninguna circunstancia especial que le hubiera impedido a la demandante interponer el recurso de reposición contra el auto del 15 de diciembre de 2020. Así las cosas, considerando que la demandante contaba con otros medios de defensa judicial eficaces e idóneos para la defensa de sus intereses, ya que tenía la posibilidad de interponer el recurso de reposición contra el auto que negó su vinculación al proceso, concluye esta Sala que la acción de tutela no supera el requisito de subsidiariedad.
Por último, no se comprobó la existencia de un perjuicio irremediable para habilitar la procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio, en tanto la accionante no alegó alguna situación grave que justificara la intervención urgente, inminente e impostergable del juez constitucional. De manera subsidiaria, y en atención a las particularidades del caso concreto, la Sala estima necesario advertir que, contrario a lo indicado por el juez a quo, estudiado el auto del 15 de diciembre de 2020 no se observa que la providencia incurra en defecto procedimental absoluto ni en desconocimiento de los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia del Concejo Municipal de Palmira.
(…) Como se observa, la decisión de no vincular al Concejo Municipal al trámite de la acción de popular estuvo debidamente fundamentada y motivada por el juez accionado dentro de criterios de racionalidad y legalidad. De manera que, para esta Sala, considerado el escenario restringido de análisis de juez de tutela cuando se atacan providencias judiciales, no había lugar a declarar la configuración de defecto procedimental absoluto como lo hizo el a quo.
(…) La Sala revocará la decisión impugnada, que concedió el amparo al debido proceso, de defensa y acceso a la administración de justicia del Concejo Municipal de Palmira, y en su lugar declarará la improcedencia de la acción de tutela de la referencia, por no cumplir con el requisito de la subsidiariedad. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 1 / LEY 472 DE 1998 / CPACA – ARTÍCULO 223 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., seis (6) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 76-001-23-33-000-2021-00001-01(AC) Actor: CONCEJO MUNICIPAL DE PALMIRA Demandado: JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE CALI SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por el apoderado del Municipio de Palmira contra la Sentencia del 25 de febrero de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que dispuso: “PRIMERO.- TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso, de defensa y acceso a la administración de justicia del CONCEJO MUNICIPAL DE PALMIRA.
SEGUNDO. - DEJAR SIN EFECTO el auto No. 527 del 15 de diciembre de 2020 mediante el cual el JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE CALI negó la vinculación del CONCEJO MUNICIPAL DE PALMIRA para defender la legalidad de su propio acto, dentro del medio de control popular radicado con el No. 2020-00206-00. TERCERO.- El juzgado demandado deberá proferir una nueva decisión en reemplazo del auto señalado en el numeral anterior dentro de los tres (3) días siguientes a las notificaciones de rigor, atendiendo las argumentaciones vertidas en la parte motiva de la presente providencia. Con la expedición del nuevo auto que debe expedirse en reemplazo, si se ordena la citada vinculación, el juzgado decidirá también sobre la solicitud de ‘revocatoria directa’ efectuada por el CONCEJO contra el auto que decretó medidas cautelares, para lo cual adecuará la solicitud al recurso que resultare procedente, de acuerdo con el artículo 318 del CGP.”[1]
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El Concejo Municipal de Palmira, por intermedio de Antonio José Ochoa Betancourt en calidad de Presidente de esa Corporación, instauró acción de tutela contra el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Cali, invocando la protección del derecho fundamental al debido proceso en el ámbito de defensa y contradicción, los cuales considera vulnerados al no permitirse la intervención de dicha Corporación en el proceso de protección de los derechos e intereses colectivos Nro. 76001-33-33-006-2020-00206-00.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “REVOCAR EL AUTO 413 DE FECHA OCTUBRE 16 DE 2020 POR EL CUAL NO VINCULO AL CONCEJO MUNICIPAL DE PALMIRA REVOCAR EL AUTO 481 DE FECHA NOVIEMBRE 17 DE 2020 POR EL CUAL DECRETA LA MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSION DEL ACUERDO 080 DE 2019, SIN DARLE LA OPORTUNIDAD AL CONCEJO MUNICIPAL DE PALMIRA DE DEFENDER LA LEGALIDAD DE SU PROPIO ACTO.
REVOCAR EL AUTO 527 DE DICIEMBRE 15 DE 2020 POR EL CUAL NIEGA LA VINCULACION DEL CONCEJO MUNICIPAL DE PALMIRA PARA DEFENDER LA LEGALIDAD DE SU PROPIO ACTO. COMO CONSECUENCIA DE ESTA REVOCATORIA, SE LE ORDENE AL RESPETADO JUEZ (06) ADMINISTRATIVO DE CALI, VINCULAR AL CONCEJO MUNICIPAL DE PALMIRA AL PROCESO DE ACCION POPULAR RADICACIÓN 2020-206, CON El FIN DE QUE EJERZA SU DERECHO DE DEFENSA, DEBIDO PROCESO, CONTRADICCION Y DEFIENDA LA LEGALIDAD DEL ACUERDO 080 DE 2019.
QUE SE LE NOTIFIQUE AL CONCEJO MUNICIPAL DE PALMIRA LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS ACUERDO 080 DE 019 Y DECRETO 227 DE 2019, CON EL FIN DE EJERCER SUS DERECHOS CONSTITUCIONALES DE DEFENSA, DEBIDO PROCESO, CONTRADICCION Y DEFIENDA LA LEGALIDAD DEL ACUERDO 080 DE 2019”. 2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 1.
El señor Eduardo Alfonso Correa Valencia, actuando en nombre propio, interpuso demanda para la protección de derechos e intereses colectivos invocando la protección de los derechos a la moralidad administrativa, defensa del patrimonio público y del medio ambiente que estima vulnerados con la aprobación del Acuerdo 080 del 16 de agosto de 2019 “por medio del cual se adopta el ajuste excepcional al Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Palmira, para incorporar predios al perímetro urbano” y el Decreto 227 del 27 de diciembre de 2019 que lo reglamenta.
En consecuencia, solicitó que se dejen sin efectos los actos administrativos mencionados y que se suspenda el licenciamiento de los predios que fueron incorporados al perímetro urbano en virtud de lo dispuesto en el Acuerdo 080. Adicional a lo anterior, solicitó que se ordene a la alcaldía de Palmira que adopte los correctivos y medidas legales, judiciales, administrativas y financieras y/o técnicas que hagan cesar la violación a los derechos citados.
En la demanda se solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos del Acuerdo 080 de 2019 y del Decreto 227 de 2019. 2. Del asunto conoció en primera instancia el Juzgado Sexto Administrativo Oral de Cali que, en providencia del 16 de octubre de 2020 adoptó las siguientes decisiones: (i) admitió la demanda; (ii) vinculó a la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca -CVC;
(iii) ordenó la notificación personal del de Municipio de Palmira y de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca -CVC; (iv) ordenó comunicar la decisión de admisión al Ministerio Público, a la Defensoría del Pueblo y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; (v) dispuso el traslado de la demanda a la accionada y a la vinculada por el término de ley; y (vi) ordenó la fijación de aviso informando a la comunidad la existencia del proceso. 3.
En auto del 17 de noviembre de 2020, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Cali decretó la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del Acuerdo Municipal No. 080 del 16 de agosto de 2019 y del Decreto No. 227 del 27 de diciembre de 2019. Asimismo, aceptó la solicitud de coadyuvancia presentada por la Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca y ofició al Concejo Municipal de Palmira y a las Curadurías Urbanas del municipio con miras a comunicar la decisión adoptada.
La decisión de decretar la medida cautelar obedeció a que la autoridad judicial encontró que el acto administrativo acusado desconoció el contenido del artículo 91.1 de la Ley 1753 de 2015 en sus literales a) y c), circunstancia que implica una inminente amenaza a los derechos colectivos cuya protección se solicita, por lo que esperar hasta el fallo implicaría asumir el riesgo de configuración de un daño irreversible. 4.
El 20 de noviembre de 2020, el Concejo Municipal de Palmira, a través de apoderado judicial, radicó memorial en el que solicitó la revocatoria directa del auto que impuso la medida cautelar y solicitó su vinculación al proceso en garantía de los derechos de la entidad al debido proceso en sus modalidades de defensa y contradicción. En el escrito informó que en un proceso de simple nulidad adelantado en el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Cali en el que se demandaron los mismos actos por parte del Municipio de Palmira (Rad. 76001-33-33-013-2020-00157-00), la autoridad judicial sí dispuso la vinculación del Concejo Municipal. 5.
En auto del 15 de diciembre de 2020, el Juzgado Sexto Administrativo de Cali rechazó de plano la solicitud de revocatoria directa contra el auto del 17 de noviembre de 2020 y negó la vinculación al proceso del Concejo Municipal de Palmira, al considerar que es el Municipio de Palmira quien ejerce la representación legal de esa autoridad en el proceso, dado que los Concejos Municipales no están dotados de personería jurídica.
El rechazo del recurso interpuesto por el Concejo Municipal obedeció a que esa autoridad no hace parte del proceso por lo que no ostenta legitimación para atacar las providencias del proceso. Agregó que, si en gracia de discusión se aceptara legitimado el Concejo para recurrir el auto del 17 de noviembre de 2020, lo cierto es que la conclusión también sería el rechazo debido a que la revocatoria directa no es un recurso procedente contra el auto que decretó la medida cautelar en el en el proceso de protección de los derechos e intereses colectivos. 3.
Fundamentos de la acción El Concejo municipal de Palmira cuestiona que en el proceso de protección de los derechos e intereses colectivos con Radicado Nro. 76001-33-33-006- 2020-00206-00, el juez de la causa no haya dispuesto la vinculación del Concejo Municipal de Palmira en el auto de admisión de la demanda, en razón a que fue la autoridad que profirió el acto administrativo que se acusa, y que, posteriormente, haya negado de manera expresa su solicitud de vinculación en auto del 15 de diciembre de 2020.
Considera que la decisión de no vincularlo al proceso, adoptada por la autoridad judicial accionada, se traduce en una flagrante vulneración del derecho al debido proceso de la autoridad en la modalidad de defensa y contradicción. Recordó que en el proceso de simple nulidad con radicación Nro. 76001-33-33- 013-2020-00157-00 en el que se demanda la nulidad de los mismos actos administrativos, el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Cali sí dispuso la vinculación del Concejo municipal de Palmira con el propósito de que presentara los argumentos frente a su legalidad, sin que ello implicara reconocer personería jurídica, pero sí la garantía de su derecho al debido proceso.
A pesar de que esta situación fue puesta en conocimiento del Juzgado accionado, este sigue justificando la negativa de vinculación en que la representación del Concejo Municipal en el proceso la está ejerciendo el ente territorial, esto es, la Alcaldía de Palmira, sin tener en consideración que, el municipio de Palmira en lugar de defender la legalidad de los actos administrativos está coadyuvando su nulidad.
Recuérdese que en el proceso de simple nulidad es el mismo Municipio de Palmira quien solicita la nulidad de los actos. En ese contexto, estima evidente que al no permitir la intervención en la acción popular del Concejo Municipal se está vulnerando el derecho al debido proceso de la entidad y la posibilidad de exponer los argumentos de defensa frente a la legalidad de los actos administrativos cuestionados.
Como argumento a favor de la vinculación del Concejo Municipal al proceso citó la sentencia del 8 de mayo de 2014, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado dentro del proceso de simple nulidad Nro. 25000-23-24- 000-2010-00554-01 con ponencia de la Dra. María Claudia Rojas Lasso. Dijo que en esa oportunidad se indicó que a pesar del hecho de que los Concejos Municipales carecen de personería jurídica para asistir como parte a un proceso, en el caso analizado en esa oportunidad el acto administrativo acusado fue expedido por el Concejo y de ahí derivaba su interés en la defensa de la legalidad del acto por lo que, eventualmente, en ciertos casos, además de notificar al ente territorial se ha dispuesto notificar o comunicar al presidente del Concejo Municipal para que conozca la situación y tome medidas.
En relación con el requisito de procedencia de subsidiariedad expuso que agotó la instancia judicial a disposición al solicitar la vinculación del Concejo Municipal al proceso, pero fue negada de plano por el juez de la causa, decisión que estima violatoria de su derecho fundamental al debido proceso. 4. Trámite impartido e intervenciones 4.1.
En providencia de 12 de enero de 2021, el Tribunal administrativo del Valle del Cauca admitió la acción de tutela, ordenó notificar a las partes y dispuso la vinculación en calidad de terceros con interés al Municipio de Palmira (Valle del Cauca), a la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca -CVC- y al señor Eduardo Alfonso Correa Valencia. 4.2.
El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Cali se opuso a las pretensiones de la demanda por considerar que en el curso del proceso de la acción popular no se ha incurrido en vulneración del derecho al debido proceso del Concejo Municipal de Palmira. Esto porque como se señaló en la providencia del 15 de diciembre de 2020, no era procedente la vinculación requerida porque la Corporación no tiene personería jurídica que le habilite la intervención como parte del proceso.
Reiteró que su representación judicial está en cabeza del Municipio de Palmira de conformidad con lo dispuesto en el artículo 315 de la Constitución Política, el artículo 159 del C.P.A.C.A. y el artículo 84 de la Ley 136 de 1994. 4.3. La Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca -CVC presentó su oposición a las pretensiones de la acción de tutela.
Considera que asistió razón al juzgado accionado al negar la vinculación del Concejo como parte del proceso, pues encuentra clara la falta de legitimación en causa de la Corporación por carecer de personería jurídica. Añade que la tutela no cumple con el requisito de procedencia de subsidiariedad, ya que las pretensiones de la acción de tutela se pueden satisfacer al acudir a la figura de la coadyuvancia consagrada en el artículo 24 de la Ley 472 de 1998. 4.4.
El Municipio de Palmira Valle del Cauca solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela por incumplir el requisito general de subsidiariedad. Expuso que contra el auto que decretó las medidas cautelares proceden los recursos de reposición y apelación por lo que correspondía al Concejo Municipal presentar los recursos procedentes en lugar de utilizar lo que denominó “revocatoria directa” en contra del auto que considera afecta sus derechos fundamentales.
Luego, la Corporación accionante no hizo uso de los recursos ordinarios que la norma dispone para procurar la garantía de sus derechos. Adicional a lo anterior, expuso que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 472 de 1998 contra las demás providencias dictadas en el trámite de la acción popular procede el recurso de reposición, mecanismo ordinario que no fue agotado por el Concejo Municipal.
Dijo que los supuestos fácticos y jurídicos que fundamentan la medida cautelar se ajustan al ordenamiento jurídico, toda vez que los actos administrativos cuestionados desconocieron de manera flagrante el artículo 91 de la Ley 1753 de 2015, porque el Concejo Municipal de Palmira adoptó la decisión de incorporar predios al perímetro urbano contando solo con una factibilidad de servicios presentada por la Empresa Aquaoccidente, pero es sumamente claro que dicha empresa prestadora del servicio público de acueducto y alcantarillado en la ciudad fue enfática en señalar que los 19 predios no contaban con viabilidad y disponibilidad inmediata de servicio, pues no existían las redes matrices necesarias para la conexión. 4.5.
El señor Eduardo Alfonso Correa Valencia, actor popular en el proceso sub examine, se opuso a las pretensiones de la demanda. Como fundamento de lo anterior, se refirió a la ausencia de personería jurídica de los Concejos Municipales para actuar como parte en un proceso. Advirtió que la decisión en otro proceso de vincular al Concejo Municipal no es suficiente para presumir la relevancia constitucional de la pretensión de la acción de tutela, pues la irregularidad mencionada no tiene un efecto determinante en la decisión de fondo si se considera que las medidas cautelares tienen una naturaleza apenas temporal, no definitiva.
En esa línea considera que no se acreditó en el caso concreto la configuración de un perjuicio irremediable de naturaleza iusfundamental que haga procedente el amparo de manera transitoria. 5. Providencia impugnada En sentencia del 25 de febrero de 2021, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca amparó los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia del Concejo Municipal de Palmira.
En consecuencia, dejó sin efectos el acto del 15 de diciembre de 2020, por medio del cual el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Cali negó la vinculación de la aquí accionante a la acción popular Nro. 2020-00206-00. Asimismo, ordenó al juzgado accionado decidir sobre la solicitud de “revocatoria directa” presentada por el Concejo contra el auto que decretó las medidas cautelares, adecuándola al recurso procedente de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 318 del Código General del Proceso.
En relación con el requisito general de procedibilidad de subsidiariedad, el a quo consideró que se habían agotado los medios de defensa judicial al alcance del afectado, pues por virtud de las decisiones del juzgado, el Concejo Municipal no ostentaba capacidad para interponer recursos contra las providencias judiciales emitidas en el proceso sub examine.
Frente al argumento de la CVC según el cual el Concejo podría solicitar su intervención en el proceso a través de la figura de la coadyuvancia, el tribunal dijo que esta figura es secundaria y accesoria a la de la parte que apoya y se halla limitada procesalmente por la actuación de esta. Además, la ley especial, establece esta posibilidad solo para la parte activa en aras de reforzar la protección del interés colectivo.
En cuando al fondo del asunto el a quo argumentó que el despacho accionado no podía negar la vinculación al proceso del Concejo Municipal de Palmira con el único argumento de no contar con personería jurídica, pues tal requisito aplica a los procesos contencioso administrativos ordinarios, pero la norma especial de la acción popular permite a la autoridad judicial actual en un sentido más flexible y vincular a las autoridades relacionadas con la vulneración alegada.
Al respecto indicó que el artículo 14 de la Ley 497 de 1998 consagra que la demanda popular puede interponerse, entre otros, contra autoridad administrativa a quien se le atribuya la vulneración de un derecho colectivo. Y en esa vía, el Concejo Municipal de Palmira en su calidad de autoridad administrativa podía asistir al proceso. De otra parte, estimó necesaria la intervención del Concejo en la controversia dado que las demás partes, incluido el Municipio de Palmira, asumieron postura favorable a las pretensiones de la demanda lo que evidencia la relevancia de la intervención del Concejo con miras a defender la legalidad de los actos para determinar si existieron las vulneraciones alegadas en la demanda.
De conformidad con lo anterior, concluyó que la providencia del 15 de diciembre de 2020 comporta defecto procedimental absoluto al negar la vinculación a la acción popular del Concejo Municipal de Palmira, pues tal actuación se traduce en una aplicación irreflexiva del derecho procesal y derivó en el desconocimiento de los derechos fundamentales de la hoy accionante. 6.
Impugnación El Municipio de Palmira (Valle) impugnó la sentencia de tutela de primera instancia. Como cuestión previa expresó su inconformidad con el hecho de que no se haya incluido su respuesta dentro de las intervenciones de los sujetos procesales en la sentencia de tutela de primera instancia a pesar de haber allegado la contestación en tiempo.
En cuanto al fallo de amparo, expuso su inconformidad porque el a quo no resolvió en debida forma el requisito general de procedibilidad de subsidiariedad. Advirtió que el Concejo Municipal no agotó todos los mecanismos ordinarios de protección de derechos, porque de conformidad con el artículo 36 de la Ley 472 de 1998, contra los autos proferidos en el curso de la acción popular procede el recurso de reposición. En consecuencia, correspondía al Concejo Municipal de Palmira interponer el recurso de reposición contra la providencia que hoy acusa en esta jurisdicción, como no lo hizo, debió declararse la improcedencia de la acción de tutela.
Frente al argumento del a quo según el cual la exigencia del agotamiento de los recursos no le era exigible en razón a que el juez de la acción popular indicó en el auto que se acusa que no le asistió al Concejo Municipal legitimación para recurrir las providencias, pues es claro que el interesado sí podía interponer los siguientes recursos frente al auto del 15 de diciembre de 2020: “1.- (…) recurso de reposición contra el auto que negó su vinculación, carga que no ejerció. 2.- (…) recurso de reposición y en subsidio queja contra el auto que rechazó de plano la solicitud de revocatoria directa (entiéndase recurso interpuesto), carga que tampoco ejerció.” También cuestionó el argumento del a quo relativo a que la coadyuvancia en la acción popular sólo procede frente a las pretensiones de la demanda, dado que la autoridad no tuvo en cuenta que el Consejo de Estado ha sido claro al señalar que esta figura puede ser reconocida frente a cualquiera de los extremos de la litis. sentencia de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 7 de octubre de 2020 radicación Nro. 25000-23-27-000- 2010-02540-01(AP).
De conformidad con los argumentos expuestos, el Municipio de Palmira solicitó que se revoque la sentencia de tutela de primera instancia para, en su lugar, declarar la improcedencia de la acción. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 1991[2], fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales[3] y especiales[4] que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional[5] ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.
Por lo anterior, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y que el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. 3.
Planteamiento del problema jurídico Por tratarse de una acción de tutela contra providencia judicial, y de acuerdo con los antecedentes expuestos, concretamente los argumentos del escrito de impugnación presentado por la parte actora, corresponde a la Sala determinar si la acción de tutela interpuesta por el Concejo Municipal de Palmira (Valle), cumple con el requisito general de procedibilidad de subsidiariedad, ya que a juicio del municipio de Palmira, no se agotaron todos los mecanismos de defensa judicial contra el auto del 15 de diciembre de 2020, por el cual el Juzgado Sexto Administrativo de Cali rechazó de plano la solicitud de revocatoria directa del auto del 17 de noviembre de 2020 y negó la vinculación al proceso del Concejo Municipal de Palmira en el proceso de protección de los derechos e intereses colectivos con Radicado Nro. 76001-33-33-006-2020-00206-00. 4.
La subsidiariedad como presupuesto formal de procedencia de la acción de tutela y su análisis en el caso concreto 4.1. La naturaleza subsidiaria y residual de la acción de tutela tiene por propósito evitar que se convierta en un mecanismo judicial alternativo que pueda ser utilizado para soslayar los términos procesales de los medios ordinarios de defensa o para suplir falencias en las estrategias jurídicas de los apoderados, ya que no es dable al juez de tutela decidir asuntos que deben ser debatidos en su escenario natural.
Por tal motivo, la Corte Constitucional ha indicado que si el actor no agotó los mecanismos ordinarios de protección de sus derechos fundamentales no podrá, posteriormente, ejercer la acción de tutela como medio para suplir su inacción y que, en estas circunstancias, “…la acción de amparo constitucional no podría hacerse valer ni siquiera como mecanismo transitorio de protección, pues tal modalidad procesal se encuentra subordinada al ejercicio de un medio judicial ordinario en cuyo trámite se resuelva definitivamente acerca de la vulneración iusfundamental y a la diligencia del actor para hacer uso oportuno del mismo.” [6] De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional[7] ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor so pena de desconocer la autonomía judicial y los principios de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.
Bajo ese contexto, la tesis de la Sección[8], expuesta en diversas sentencias, consiste en que, por regla general, cuando existe otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz no es procedente la acción de tutela. Por supuesto, la idoneidad y eficacia del medio de defensa se definen en función del caso concreto, atendiendo a las circunstancias en que se encuentra el solicitante y, además, dependen de la existencia o no de un perjuicio irremediable. 4.2.
La entidad territorial impugnante fundamentó su alegato de improcedencia de la acción de tutela por incumplir el requisito formal de subsidiariedad en tres argumentos: (i) contra la decisión del 15 de diciembre de 2020 que negó la vinculación del Concejo Municipal de Palmira a la acción de protección de los derechos e intereses colectivos procedía el recurso de reposición y no fue interpuesto;
(ii) contra la decisión que rechazó el recurso de “revocatoria directa” propuesto por el Concejo Municipal contra el auto que decretó las medidas cautelares, providencia del 17 de noviembre de 2020, procedía el recurso de reposición y en subsidio queja, pero no fue interpuesto; (iii) el Concejo Municipal pudo solicitar su intervención en el proceso invocando la figura de la coadyuvancia, ya que de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, esta figura se permite para cualquier extremo de la litis. 4.3.
A este punto es pertinente recordar que, en auto del 15 de diciembre de 2020 el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Cali negó la vinculación del Concejo Municipal de Palmira a la acción popular Nro. 2020-00206-00 aduciendo que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 315-3 de la Constitución Política y el artículo 84 de la Ley 136 de 1994, la representación judicial y extrajudicial del municipio le corresponde al Alcalde.
Luego, mientras al municipio la ley le reconoce personería jurídica, no existe una disposición legal que dote de personería a los Concejos Municipales, y en tal sentido, no pueden ostentar la calidad de parte en los procesos judiciales, por carecer de capacidad para ser parte. Como fundamento adicional de su decisión, la autoridad judicial accionada citó la sentencia del 4 de junio de 2019, con ponencia del Dr. Alberto Montaña Plata[9] en la que se indicó que “(…) es claro que, el Concejo Municipal es representado por el Municipio, por ser el ente territorial que cuenta, por disposición legal, con personería jurídica y en tal sentido es quien tiene capacidad para ser parte en un proceso.
(…)” Expuso que, aunque la solicitud de vinculación se fundamenta en el interés que le asiste al Concejo Municipal de Palmira de defender la legalidad del acto administrativo que expidió (Acuerdo Municipal No. 080 del 16 de agosto de 2019), dicha Corporación estaba representada en el proceso a través del Municipio de Palmira tal y como lo dispone el marco jurídico pertinente, particularmente el inciso final del artículo 159 del CPACA[10].
En lo que respecta al recurso de “revocatoria directa” contra el auto que decretó la medida cautelar, fue rechazado de plano por la autoridad judicial accionada por dos razones: la primera atendió a que el Concejo Municipal no es parte en el proceso, luego no tiene legitimación en causa para recurrir las providencias allí proferidas; la segunda, atendió a la improcedencia de la solicitud dado que no hace parte de los recursos ordinarios procedentes contra providencias judiciales.
Visto lo anterior, es claro que las solicitudes fueron resueltas desfavorablemente por un asunto en común, y es la consideración de que el Concejo Municipal carece de capacidad para ser parte en el proceso, en razón a que ni la Constitución ni la ley le atribuyó personería jurídica y, en consecuencia, su representación en el proceso recae en el representante legal del ente territorial. 4.4.
La Sala procederá a resolver en primer lugar el alegato relativo a la coadyuvancia, esta Sala concuerda con el impugnante en cuanto a que la interpretación del artículo 24 de la Ley 472 de 1998, expuesta por el a quo en la que restringe la figura a la parte activa de la acción popular se traduce en un alcance rígido e insular de la disposición[11].
En ese sentido, es claro que la figura de la coadyuvancia aplica para cualquiera de los extremos procesales. No obstante, vistas las particularidades del caso concreto, esta Sala observa que la aplicación de la figura de la coadyuvancia en el caso concreto no se acompasa con el propósito que persigue el Concejo Municipal con su vinculación. Recuérdese que la Ley 472 de 1998 no regula lo relativo a las facultades del coadyuvante, por lo que por virtud de la remisión normativa deberá considerarse lo expuesto en el artículo 223 del CPACA, el cual dispone que el coadyuvante podrá efectuar todos los actos procesales permitidos a la parte que ayuda “siempre que no estén en oposición con los de esta y no impliquen disposición del derecho de litigio”.
Es claro que en esta ocasión los intereses del Concejo Municipal de Palmira y del ente territorial no son necesariamente coincidentes, por el contrario, son contrapuestos, por lo que lo que la eventual aplicación de esta figura procesal no satisfaría el interés de la autoridad tutelante, quien busca su vinculación para defender la legalidad de los actos administrativos que expidió, y que a juicio del actor popular son los que vulneran los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa, la defensa del patrimonio público y del medio ambiente cuya protección solicita. 4.5.
Dicho esto, pasa la Sala a resolver si la decisión del 15 de diciembre de 2020, por medio de la cual se negó la vinculación al proceso del Concejo Municipal de Palmira y se rechazó “el recurso de revocatoria directa”, era pasible del recurso de reposición y al no ser agotado este mecanismo ordinario de defensa, adolece la acción de tutela de improcedencia por no cumplir con el requisito de subsidiariedad.
Las acciones populares están reguladas en la Ley 472 de 1998[12], cuyos preceptos aplican de manera preferente en este tipo de actuaciones y en lo no regulado se debe acudir al CGP o al CPACA, según sea el caso, por expresa remisión normativa contenida en el artículo 44 de la Ley especial. Entonces frente al régimen de recursos en las acciones populares se tiene que el de apelación procede exclusivamente contra el auto que decreta medidas cautelares y contra la sentencia de primera instancia. Contra los demás autos proferidos en el curso del proceso procede el recurso de reposición. Estas reglas derivan de lo dispuesto en los artículos 26, 36 y 37 de la Ley 472 de 1998, cuyo alcance además fue precisado por la Sala Plena Contenciosa de esta Corporación en auto del 26 de junio de 2019[13].
De la providencia de unificación se destacan los siguientes apartes: “Entonces es esta la oportunidad para que la Sala Plena de esta Corporación reafirme la regla en comento según la cual, se insiste, las únicas decisiones apelables en acciones populares son el auto que decreta una medida cautelar y la sentencia de primera instancia, por lo que todas las demás decisiones que se adopten en el trámite de estos procesos son únicamente pasibles del recurso de reposición. (Resaltos intencionales de la Sala) Ahora, aunque el presente asunto se rige por el Decreto 01 de 1984, lo cierto es que las anteriores conclusiones resultan plenamente aplicables al trámite actual de las acciones populares en general, toda vez que con la expedición de la Ley 1437 de 2011 no se subrogó la regulación específica de la Ley 472 de 1998.” Esta providencia a más de ser pertinente en cuanto a las subreglas jurídicas relativas al régimen de recursos en las acciones populares tiene similitud fáctica con el asunto bajo examen dado que analizó el recurso procedente frente al auto que negó la intervención de terceros en la acción popular.
Al respecto, indicó: “En tales condiciones, es claro que la decisión a través de la cual se niega la solicitud de intervención de un tercero en el trámite de una acción popular es pasible del recurso de reposición, pero no de apelación y por ende, tampoco de súplica –que procede contra los autos que por su naturaleza son apelables dictados en única o segunda instancia- razón por la cual, en aras de garantizar el acceso a la administración de justicia, corresponde adecuar el recurso de súplica interpuesto por el apoderado de los señores Tomás y Jerónimo Uribe Moreno al de reposición y por tanto, devolver el expediente al Despacho del ponente para lo pertinente.” 4.6.
De acuerdo con lo anterior, es claro para la Sala que contra el auto que negó la intervención en el proceso del Concejo Municipal de Palmira procedía el recurso de reposición, no obstante, el mismo no fue interpuesto por el Concejo Municipal de Palmira. En ejercicio del recurso de reposición, la Corporación tutelante pudo plantear ante la autoridad competente y en ejercicio del mecanismo judicial idóneo las inconformidades respecto de la decisión de negar la vinculación al proceso que ahora plantea en la demanda de tutela y por esa vía discutir su legitimación para discutir la providencia judicial que declaró las medidas cautelares en el curso de la acción popular.
Es del caso aclarar, que la expectativa en relación con la vocación de prosperidad del mecanismo no se tiene como justificación para no interponerlo, pues corresponde a las partes ejecutar los mecanismos judiciales a disposición para procurar la garantía de sus derechos ante el juez natural quien tiene la competencia primigenia para pronunciarse al respecto.
En esa vía, se advierte que el propósito de la subsidiariedad es el de impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues la Constitución y la ley estipulan una serie de mecanismos judiciales para garantizar de manera principal el ejercicio pleno de los derechos.
Establecido lo anterior, es pertinente agregar que, esta Sala no evidencia ninguna circunstancia especial que le hubiera impedido a la demandante interponer el recurso de reposición contra el auto del 15 de diciembre de 2020. 4.7. Así las cosas, considerando que la demandante contaba con otros medios de defensa judicial eficaces e idóneos para la defensa de sus intereses, ya que tenía la posibilidad de interponer el recurso de reposición contra el auto que negó su vinculación al proceso, concluye esta Sala que la acción de tutela no supera el requisito de subsidiariedad.
Por último, no se comprobó la existencia de un perjuicio irremediable para habilitar la procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio, en tanto la accionante no alegó alguna situación grave que justificara la intervención urgente, inminente e impostergable del juez constitucional. 5. De manera subsidiaria, y en atención a las particularidades del caso concreto, la Sala estima necesario advertir que, contrario a lo indicado por el juez a quo, estudiado el auto del 15 de diciembre de 2020 no se observa que la providencia incurra en defecto procedimental absoluto ni en desconocimiento de los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia del Concejo Municipal de Palmira.
Esto porque, la decisión de negar la vinculación al proceso de la referida Corporación estuvo debidamente justificada en el marco jurídico aplicable. Los artículos 315.3 de la Constitución Política, 84 de la Ley 136 de 1994 y 159 del CPACA, establecen que es el ente territorial, para este caso Municipio de Palmira quien ostenta capacidad para acudir al proceso en representación del Concejo Municipal de Palmira.
Esta tesis ha sido acogida en diferentes providencias del Consejo de Estado, algunas de ellas citadas por el juez accionado en su providencia[14]. Incluso, dentro de las providencias proferidas por esta Corporación relativas a la capacidad procesal de los concejos municipales para acudir a los procesos judiciales, conviene hacer referencia específica a la sentencia del 10 de marzo de 2016, proferida en el curso de una acción popular, en la que la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró de oficio la falta de legitimación en causa por pasiva del Concejo Municipal de San José de Cúcuta debido a que “carecía de aptitud para constituirse como parte en el proceso”.
De la providencia se destacan los siguientes apartes: “Antes de examinar el tema de fondo, la Sala observa que el tribunal administrativo vinculó al Concejo municipal en el trámite del proceso, incluso echó de menos que no contestara la demanda y, luego, permitió que participara en la audiencia de pacto de cumplimiento, es decir, de manera independiente a la defensa que hizo el Municipio por intermedio del apoderado reconocido en este proceso.
En vista de estos hechos, la Sala recuerda que en las acciones populares rige la capacidad procesal que regulan las normas procesales comunes, lo que, de conformidad con el artículo 44 de la Ley 472, autoriza aplicar el CCA, de manera que al igual que en los juicios ordinarios –salvo en la acción contractual, que dispone de norma especial que lo autoriza- los Concejos municipales carecen de aptitud para ser parte en los procesos, la cual se radica en la persona jurídica a la cual pertenece el órgano, de manera que el Municipio representa al Concejo en materia judicial[15].
Por este hecho se debe declarar, de oficio, la falta de legitimación por pasiva, decisión que es posible adoptar en esta instancia porque no reforma en peor la situación ya desventajosa en la que se encuentra el apelante único.” Como se observa, la decisión de no vincular al Concejo Municipal al trámite de la acción de popular estuvo debidamente fundamentada y motivada por el juez accionado dentro de criterios de racionalidad y legalidad.
De manera que, para esta Sala, considerado el escenario restringido de análisis de juez de tutela cuando se atacan providencias judiciales, no había lugar a declarar la configuración de defecto procedimental absoluto como lo hizo el a quo. Tampoco se evidencia el desconocimiento de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la Corporación accionante, pues como lo indicó el Juez Sexto Administrativo del Circuito de Cali en providencia del 15 de diciembre de 2020, su representación en el proceso y el despliegue de las facultades que como parte pasiva le corresponden, se garantiza a través de la intervención del ente territorial, Municipio de Palmira.
También debe resaltarse que, de conformidad con el artículo 2º de la Ley 472 de 1998, el objeto de la acción popular es “evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”, y que en el curso de la acción popular no procede la declaratoria de nulidad de actos administrativos, según lo dispone el artículo 144 CPACA[16].
Adviértase que con esta finalidad, se adelanta el medio de control de simple nulidad con Radicado Nro. 76001-33-33-013-2020-00157-00 ante el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Cali, proceso en el que el juez de esa causa estimó necesario correr traslado de la demanda al Concejo Municipal con miras a que expusiera sus argumentos relativos a la legalidad de los actos administrativos demandados.
Siendo ese el escenario natural para cuestionar la legalidad de los actos administrativos es allí donde le corresponderá exponer los argumentos relativos la defensa de la legalidad del Acuerdos que se acusa. Aunque se pueda calificar como coherente la tesis propuesta por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca relativa a la vinculación de interesados en el escenario de la acción popular, se estima que cuando se está actuando como juez de tutela la imposición de esta tesis frente a la expuesta por el juez natural, desborda los poderes del juez contencioso y representa el desconocimiento de los principios de independencia y autonomía judicial.
Por esto, la Corte ha hecho énfasis en que la competencia del juez de tutela está fijada en clave de violación de derechos fundamentales, no de diferencias de juicio o de opinión. 6. Conclusión Por las razones hasta ahora expuestas, la Sala revocará la decisión impugnada, que concedió el amparo al debido proceso, de defensa y acceso a la administración de justicia del Concejo Municipal de Palmira, y en su lugar declarará la improcedencia de la acción de tutela de la referencia, por no cumplir con el requisito de la subsidiariedad.
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Revocar la decisión impugnada, proferida el 25 de febrero de 2021 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, para en su lugar declarar la improcedencia de la acción de tutela, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2.
Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. | | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MILTON CHAVES GARCÍA |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidente | | | | | | | | | | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | ----------------------- [1] Página 22 de la sentencia de tutela de primera instancia. [2] Decreto 2591 de 1991.
Artículo 1: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”. [3] Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. [4] Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. [5] Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. [6] Corte Constitucional de Colombia. Sentencia SU-037 de 2009. [7] Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. [8] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección cuarta. Sentencia del 24 de octubre de 2019.
Radicación No. 11001-03-15- 000-2019-00429-01. M.P. Milton Chávez García; sentencia del 2 de octubre de 2019. Radicación No. 20001-23-33-000-2019-00185-0. M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; Sentencia del 25 de septiembre de 2019. Radicación 11001-03-15-000-2019-03851-00. M.P. Julio Roberto Piza; Sentencia del 12 de septiembre de 2019.
Radicación 11001-03-15-000-2019- 03851-00. M.P. Jorge Octavio Ramírez R. [9] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. Proceso de reparación directa Nro. 76001-23-31-000- 2008-00844-02(43758). [10] CPACA. Art. 159. Capacidad y representación. […] “Las entidades y órganos que conforman el sector central de las administraciones del nivel territorial están representadas por el respectivo gobernador o alcalde distrital o municipal…”. [11] En ese sentido se pronunció previamente esta Sección en sentencia de tutela del 9 de agosto de 2018.
Proceso Nro. 11001-03-15-000-2018-02242- 00. M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [12] Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones. [13] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Plena.
Auto de 26 de junio de 2019. Proceso Nro. 25000232700020100254001 (AP). Magistrado ponente Carlos Enrique Moreno Rubio. [14] En la procidencia del 15 de diciembre de 2020 se relacionaron las siguientes providencias como fundamento de la decisión adoptada: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 18 de octubre de 2019.
Proceso Nro. 13001-23-31-000-2008- 00384-01. C.P. Nubia Margoth Peña Garzón; Sección Tercera. Subsección B. Proceso de reparación directa Nro. 76001-23-31-000-2008-00844-02(43758). C.P. Alberto Montaña Plata. Sobre el tema, además se pueden consultar las siguientes providencias: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Plena.
Auto del 12 de agosto de 2003. Proceso Nro. 11001-03-15-000-2003-00330- 01(S-330). [15] El art. 21, inciso tercero, dispone que “Cuando se trate de entidades públicos <sic>, el auto admisorio de la demanda deberá notificarse personalmente a su representante legal o a quien éste haya delegado la facultad de recibir notificaciones, todo de acuerdo con lo dispuesto por el Código Contencioso Administrativo”. [16] CPACA.
Artículo 144. Protección de los derechos e intereses colectivos. […] “Cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos provenga de la actividad de una entidad pública, podrá demandarse su protección, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, sin que en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos.” […]