EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA - Improcedencia por cambio jurisprudencial Debido a que la tesis sostenida en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, proferida por la Sección Segunda de esta corporación, ya fue recogida por la Sala Plena del Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018 en el fallo citado, no hay lugar a extender los efectos de la primera, pues con ello se deslegitimaría el propósito del legislador de asegurar, con el mecanismo de extensión de jurisprudencia, que se protejan los derechos de las personas a través de unas interpretaciones jurisprudenciales expresas y claras.
SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA – No procede las excepciones previas ni la práctica de pruebas El aludido mecanismo [extensión de jurisprudencia], se infiere que su procedimiento no permite la resolución de excepciones previas ni la práctica de medios de prueba, toda vez que, como se adujo en el párrafo anterior, su fin se materializa en aplicar la tesis de una decisión unificada por el máximo órgano de lo contencioso administrativo a un caso de iguales elementos de hecho y de derecho.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 102 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 270 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 269 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veintidós (22) de abril de dos mil veintiuno (2021).
Radicación número: 11001-03-25-000-2014-00319-00(0965-14) Actor: CARLOS ALBERTO RÍOS OSSA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Referencia: SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA Temas: Niega la solicitud de extensión de la sentencia del 4 de agosto de 2010, por cambio de jurisprudencia AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ Decide la Sala la solicitud de extensión de la jurisprudencia promovida por el señor Carlos Alberto Ríos Ossa contra la ugpp. 1.
ANTECEDENTES 1. La solicitud 1. Pretensiones El señor Carlos Alberto Ríos Ossa, por intermedio de apoderada judicial, solicitó la extensión de los efectos de las siguientes providencias, proferidas por el Consejo de Estado: i) sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, dentro del proceso 25000-23-25-000-2006-07509-01 (0112- 2009), con ponencia del Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila; y ii) sentencia de unificación del 1.º de agosto de 2013, dentro del proceso 44001-23-31-000-2008-00150-01 (0070-2011), con ponencia del Dr. Gerardo Arenas Monsalve, por considerar que se encuentra en los mismos supuestos fácticos y jurídicos del demandante de las mencionadas providencias.
Como consecuencia de lo anterior, solicitó la reliquidación de su pensión de vejez con la inclusión de todos los factores devengados en el último año de servicio, así: asignación básica, bonificación por servicios prestados, prima de riesgo, prima de navidad, prima de vacaciones, prima de servicios y bonificación por recreación. 2. Supuestos fácticos De los hechos expuestos y los documentos aportados por el señor Carlos Alberto Ríos Ossa, se destaca lo siguiente: i) Prestó sus servicios para el Departamento Administrativo de Seguridad entre el 5 de marzo de 1983 y el 30 de julio de 2006. ii) Se desempeñó en el cargo de detective profesional. iii) Es beneficiario del régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y tiene derecho a que se reliquide su pensión en un porcentaje del 75% con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. iv) Presentó solicitud de extensión[1] de la jurisprudencia ante la ugpp a fin de que se le extendieran los efectos de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, la cual se resolvió, de manera negativa, mediante la Resolución rdp 054801 del 2 de diciembre de 2013.[2] 2.
Traslado Por medio de auto del 29 de septiembre de 2014[3] se ordenó correr traslado de la extensión de jurisprudencia de la referencia, por el término común de treinta (30) días, a la ugpp, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al agente del Ministerio Público. 1. Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[4] La apoderada de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado se opuso a la solicitud de extensión de la referencia, con fundamento en los siguientes argumentos: i) La jurisdicción colombiana no ha sido pacífica ni constante frente a la interpretación del alcance del régimen de transición, por tanto, no existe unidad jurisprudencial en las Altas Cortes. ii) Las sentencias cuyos efectos se solicita sean extendidos no pueden ser consideradas de unificación, porque no cumplen con los requisitos establecidos en los artículos 270 y 271 del cpaca. iii) Los supuestos fácticos y jurídicos analizados en la sentencia no son los mismos, porque el convocante del precedente no está en la misma situación que la solicitante. 2.
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social[5] La entidad se opuso a los hechos y a las pretensiones propuestas por la solicitante, por las siguientes razones: i) los supuestos fácticos y jurídicos analizados en la sentencia no son los mismos, porque el convocante del precedente no está en igual situación que el solicitante y la entidad es disímil; ii) se vulnerará el principio de auto tutela de la administración pública; iii) las sentencias en estudio no pueden ser consideradas de unificación por no cumplir con los requisitos establecidos en los artículos 270 y 271 de Ley 1437 de 2011; y iv) sin que implique «reconocimiento del concepto demandado» pide se aplique la prescripción extintiva de los derechos causados después de los 3 años anteriores a la fecha de presentación de la petición y que se ordenen descontar la cotización de los factores que eventualmente se reconocen. 1.2.3.
El Ministerio Público. El auto del 29 de septiembre de 2014 fue notificado electrónicamente el 10 de diciembre del citado año;[6] sin embargo, guardó silencio. 2. CONSIDERACIONES 1. Cuestión previa Antes de resolver la solicitud de extensión de la referencia, para la Sala es necesario advertir que no hay lugar a pronunciarse con relación a los efectos de la sentencia de unificación del 1.º de agosto de 2013, proferida dentro del proceso (0070-2011) toda vez que, al verificar el trámite administrativo del mecanismo de la referencia, se observó que la petición inicial de extensión de la jurisprudencia se elevó ante la ugpp, únicamente, con fundamento en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010.
Sobre este punto, tal como se ahondará más adelante, el citado mecanismo requiere de dos etapas para su ejercicio: la primera, que se adelanta ante la autoridad administrativa competente, con fundamento en lo señalado en el artículo 102 del cpaca, y, la segunda, ante el Consejo de Estado, tal como lo prevé el artículo 269 ibidem. Por lo tanto, entre la solicitud que se presente ante la administración y la activación del mecanismo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo deben coexistir los fundamentos jurídicos, fácticos y la sentencia de unificación objeto de extensión; puesto que, tal como ocurre en el presente asunto, pretender incluir nuevos elementos que no fueron discutidos en sede administrativa constituye un flagrante desconocimiento del derecho de contradicción y de defensa que le asiste al Estado frente a las peticiones que se inicien con base en lo dispuesto en el artículo 102 del cpaca. 2.
Problema Jurídico Se circunscribe a determinar si en el sub lite es procedente extender los efectos de la sentencia de unificación proferida el 4 de agosto de 2010 por la Sección Segunda de esta Corporación, dentro del proceso con radicado 25000-23-25-000-2006-07509-01 (0112-2009). 3. El mecanismo de extensión de la jurisprudencia El artículo 102 ibidem, prevé el trámite según el cual los ciudadanos deben acudir ante la administración a fin de que se les reconozca una situación jurídica que haya sido resuelta mediante una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado.
En efecto, la citada norma establece los requisitos formales que debe contener cada solicitud de extensión, así: a) copia o referencia de una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado en la que se haya reconocido un derecho; b) justificación razonada en la que se evidencie la identidad de hecho y de derecho entre el solicitante y el demandante al que se le reconoció un situación jurídica mediante la sentencia de unificación que se invoca; y c) las pruebas que tenga en su poder el solicitante, que le permitan demostrar dicha relación. En cuanto a las sentencias llamadas a ser objeto de extensión de jurisprudencia, el artículo en mención dispone: Artículo 102.
Extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades. Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos. […] (Se resalta) Quiere decir lo anterior que, en los eventos en que se pretenda la extensión de la jurisprudencia, la sentencia invocada debe enmarcarse en los siguientes elementos: i) que haya sido proferida por el Consejo de Estado,[7] ii) que sea de unificación jurisprudencial de conformidad con el artículo 270 ibidem,[8] y iii) que en ella se haya reconocido un derecho.
Sin embargo, es necesario aclarar que el Consejo de Estado ha sido enfático en establecer que no solo son objeto de extensión las sentencias de unificación proferidas luego de la entrada en vigor de la Ley 1437 de 2011, sino que también lo son las que se expidieron con anterioridad a la norma en mención, siempre y cuando, esta corporación lo haya hecho con el fin de fijar un criterio unificador.
Sobre el particular, la Sala de Consulta y Servicio Civil explicó lo siguiente, a través del concepto emitido el 10 de diciembre de 2013: Ahora bien, el artículo 270 del cpaca define cuáles son las sentencias de unificación jurisprudencial que producen los referidos efectos internos y externos, así: “ARTÍCULO 270. Sentencias de unificación jurisprudencial.
Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.” (Se resalta) En lo que respecta a esta consulta, es indudable que la expresión “las que profiera o haya proferido” denota que en el concepto de sentencias de unificación jurisprudencial quedaron incluidas no sólo las que se empezaron a expedir con posterioridad a la ley, sino también las que antes de la misma fueron proferidas con esa finalidad; de manera que la disposición es coherente con el desarrollo jurisprudencial a que se hizo referencia en la primera parte de este concepto, en el sentido de que la labor de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado no nace con la ley 1437 de 2001, (sic) en la medida en que es connatural a la condición de Tribunal Supremo que le otorga el artículo 237 de la Constitución Política.
Por tanto una interpretación en contrario, que sólo reconociera como sentencias de unificación jurisprudencial las proferidas a partir de la ley 1437 de 2011, carecería de fundamento constitucional y legal y, en consecuencia, no sería atendible. Ahora bien, si se mira la normatividad vigente antes de esa ley, se encuentra que la unificación jurisprudencial era efectuada por la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado, a la que correspondía: “resolver los asuntos que le remitían las secciones por su importancia jurídica o trascendencia social”;
“conocer los procesos que le remitan las secciones para cambiar o reformar la jurisprudencia de la Corporación”; y “resolver los recursos extraordinarios de revisión y de súplica presentados contra las sentencias dictadas por las secciones y subsecciones de la corporación” (artículo 97 del Decreto 01 de 1984, modificado y adicionado por el artículo 33 de la ley 446 de 1998).
También las secciones de la corporación venían cumpliendo esta función, especialmente las que estaban divididas en subsecciones, a las cuales el Reglamento del Consejo de Estado, expedido con base en el numeral 6º del artículo 237 de la Constitución Política y en el numeral 8 del artículo 35 de la ley estatutaria de administración de justicia, les atribuyó expresamente la tarea de unificar jurisprudencia en los asuntos a su cargo.
(…) Con base en lo anterior, 3. La Sala responde: 1) ¿De las sentencias proferidas con anterioridad a la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, solo pueden ser consideradas sentencias de unificación las proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, o también pueden serlo las de las secciones? Las sentencias proferidas con anterioridad al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo por la Sala Plena y las Secciones del Consejo de Estado con el objeto de unificar jurisprudencia, son sentencias de unificación jurisprudencial en los términos del artículo 270 de la Ley 1437 de 2011. 2) Dependiendo de la respuesta a la pregunta anterior, ¿las sentencias proferidas por las secciones del Consejo de Estado para unificar la jurisprudencia, anteriores a la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pueden ser consideradas sentencias de unificación para efectos del mecanismo de extensión de jurisprudencia que creó el mismo Código? Sí. Las sentencias proferidas por las secciones del Consejo de Estado para unificar la jurisprudencia, anteriores a la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, son sentencias de unificación jurisprudencial que permiten aplicar el mecanismo de extensión de jurisprudencia previsto en los artículos 102 y 269 del mismo Código.
(Negritas fuera del texto)[9] Por su parte, señala que la autoridad deberá adoptar la decisión de la referida solicitud dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción. Sin embargo, con la entrada en vigor del Código General del Proceso,[10] ese término se amplió por treinta (30) días adicionales, debido a que la entidad respectiva tiene la obligación de solicitar concepto previo a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, con el propósito de resolver el mecanismo indicado.
De igual modo, se aclara que el acto que da respuesta a la solicitud de extensión no es susceptible de recurso administrativo alguno, por lo que el interesado está obligado a acudir directamente ante el Consejo de Estado, dentro de los 30 días siguientes,[11] en atención a lo consagrado en los artículos 102 y 269 del cpaca. Concluida la etapa anterior, el artículo 269 del cpaca dispone que el trámite judicial precitado se tiene que activar dentro de los treinta (30) días siguientes a la respuesta en sede administrativa, acorde con los criterios esbozados en el acápite anterior. [12] Para ello, tal norma estipula que el interesado tiene el deber de presentar un escrito razonado dirigido al Consejo de Estado, acompañado de la actuación adelantada ante la entidad competente.
Sobre este punto, la expresión «escrito razonado», se ha de entender como aquel que contenga los requisitos establecidos en el artículo 102 ibidem, y que guarde congruencia con lo pedido ante la administración; es decir, que se haya fundamentado en la misma sentencia de unificación. Ahora bien, el artículo en mención prevé que una vez se haya corrido traslado del aludido mecanismo, se deberá fijar audiencia a efectos de escuchar a las partes para que expongan sus alegatos de conclusión y se adopte la decisión de fondo.
Sin embargo, el Consejo de Estado ha dicho que se puede prescindir de la referida diligencia en los siguientes casos: 3.3.- Como puede verse, la ley dispone la realización de la audiencia para efectos de escuchar los alegatos de las partes y adoptar la decisión a que haya lugar, esto es, para decidir si se extienden o no los efectos de la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado.
En este sentido, el objeto de la diligencia no es otro que el de resolver de fondo la solicitud, para lo cual se debe constatar que el interesado esté en la misma o similar situación fáctica y jurídica de la que se predica de la sentencia de unificación cuyos efectos se pretenden extender. 3.3.- (sic) Bajo esta perspectiva resulta claro que en casos como el presente la audiencia no es obligatoria, ya que si su objeto, que como ya se dijo es resolver el fondo, no puede llevarse a cabo, el Juez, en su papel de director del trámite judicial, puede prescindir de su realización sin que por ello se vulnere el debido proceso.
Al respecto es importante señalar que la inutilidad de la audiencia es evidente cuando se ha establecido que no es posible resolver la solicitud de extensión de jurisprudencia dado que no cumple con los presupuestos formales que exige la ley. 3.4.-En resumidas cuentas, no habrá lugar a la realización de la audiencia cuando la petición carezca de los requisitos mínimos contemplados en el artículo 102 del cpaca (…)[13] (Negritas fuera del texto) Acorde con lo anterior, se concluye que la audiencia descrita es prescindible en los eventos en los que el caso bajo estudio no cumpla con los requisitos predispuestos para extender los efectos de la sentencia invocada; en otras palabras, i) cuando el operador judicial compruebe que no existe identidad jurídica y fáctica entre el caso particular y el demandante de la sentencia objeto de extensión, o ii) porque la tesis jurisprudencial deprecada perdió vigencia. No obstante, y en adición a lo expuesto, la Sala aduce que tampoco hay lugar a llevar a cabo la diligencia aludida cuando, por cualquier otra razón, el operador jurídico estime que no hay posibilidad de acceder a la extensión de la jurisprudencia deprecada.
En síntesis, el mecanismo de extensión de la jurisprudencia corresponde a un procedimiento especial y sumario, cuya finalidad y trámite está diseñado únicamente a determinar si hay lugar a extender los efectos de una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado, que haya reconocido un derecho subjetivo, en atención a la verificación de la identidad fáctica y jurídica entre lo pedido por el convocante y la situación del demandante en el fallo cuya extensión se depreca.
Así mismo, de las normas que contemplan el aludido mecanismo, se infiere que su procedimiento no permite la resolución de excepciones previas ni la práctica de medios de prueba, toda vez que, como se adujo en el párrafo anterior, su fin se materializa en aplicar la tesis de una decisión unificada por el máximo órgano de lo contencioso administrativo a un caso de iguales elementos de hecho y de derecho. 4.
Sentencia de unificación objeto de extensión El peticionario solicita que se le extiendan los efectos de la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda de esta corporación el 4 de agosto de 2010, bajo el radicado 25000-23-25-000-2006-07509-01 (0112-2009), con ponencia del doctor Víctor Hernando Alvarado Ardila. Estudiada la sentencia invocada, el problema jurídico se centró en determinar si el demandante, pensionado por Cajanal, tenía derecho al reajuste de su pensión de jubilación con base a «todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios».
La Sección Segunda accedió a las pretensiones de la demanda y procedió a analizar y decidir los siguientes aspectos: i) El demandante era beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993; y que, sin mayor discusión, al favorecerse con la aplicación del régimen pensional anterior, este le comprende la edad, el tiempo y el monto; ii) La sentencia de unificación solo se refirió y desarrolló el aspecto referente al monto, de la siguiente manera: «(…) la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios». iii) Por lo tanto, unificó la jurisprudencia en el siguiente sentido: «(…) es válido tener en cuenta todos los factores que constituyen salario, es decir aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé, tales como, asignación básica, gastos de representación, prima técnica, dominicales y festivos, horas extras, auxilios de transporte y alimentación, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, incrementos por antigüedad, quinquenios, entre otros, solo para señalar algunos factores de salario, a más de aquellos que reciba el empleado y cuya denominación difiera de los enunciados que solo se señalaron a título ilustrativo, pero que se cancelen de manera habitual como retribución directa del servicio.
Se excluyen aquellas sumas que cubren los riesgos o infortunios a los que el trabajador se puede ver enfrentando. Sobre el particular es pertinente aclarar, que existen algunas prestaciones sociales -a las cuales el mismo legislador les dio dicha connotación-, esto es, a las primas de navidad y de vacaciones, que a pesar de tener esa naturaleza, constituyen factor de salario para efectos de liquidar pensiones y cesantías, como expresamente quedó establecido en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978».
De otra parte, la Corte Constitucional, pese a que por mucho tiempo sostuvo similar postura, con posterioridad y de manera reiterada ha sustentado que el régimen de transición solo se aplica en cuanto a la edad, el tiempo y la tasa de reemplazo. En efecto, ha precisado que el monto de la pensión se debe establecer a partir de un cálculo del Ingreso Base de Liquidación de acuerdo con las reglas señaladas en el inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
De igual modo, ha proferido las siguientes sentencias: SU 230 de 2015,[14] SU 427 de 2016,[15] SU 210 de 2017,[16] SU 395 de 2017[17] y SU 631 de 2017[18]. Bajo este contexto, es dable concluir que no existía uniformidad de criterios entre la sentencia invocada de la Sección Segunda del Consejo de Estado y la Corte Constitucional sobre todos los tópicos que cobija el referido régimen de transición. 5.
Cambio de jurisprudencia La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado profirió sentencia de unificación el 28 de agosto de 2018,[19] por medio de la cual fijó la siguiente regla jurisprudencial: 1) El inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para las personas que se pensionen conforme a los requisitos de edad, tiempo de servicios y tasa de reemplazo previsto en el régimen pensional de la Ley 33 de 1985.
De igual modo, estableció las siguientes subreglas: 1) Para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al Consumidor, según certificación que expida el dane. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del Índice de Precios al Consumidor, según certificación que expida el dane. 2) Los factores salariales para determinar el ingreso base de liquidación pensional de los beneficiarios del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, serán aquellos sobre los cuales se hayan hecho los aportes y las cotizaciones al sistema de pensiones.
De igual modo, indicó que «(…) el artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.
La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley». Así las cosas, el Consejo de Estado, a fin de propender por la prevalencia de la unidad interpretativa del derecho pensional, recogió la tesis sostenida en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 y, con base en los pronunciamientos de la Corte Constitucional, citados en precedencia, fijó la regla y las subreglas transcritas, que se deben aplicar a todos los casos pendientes de solución,[20] tanto en vía administrativa como en vía judicial[21]. 6.
Análisis de la Sala. Caso concreto Debido a que la tesis sostenida en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, proferida por la Sección Segunda de esta corporación, ya fue recogida por la Sala Plena del Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018 en el fallo citado, no hay lugar a extender los efectos de la primera, pues con ello se deslegitimaría el propósito del legislador de asegurar, con el mecanismo de extensión de jurisprudencia, que se protejan los derechos de las personas a través de unas interpretaciones jurisprudenciales expresas y claras.
En otras palabras, al haberse fijado por la Sala Plena una posición unificada sobre la forma como se debe establecer el monto de las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición, no es procedente aplicar el instituto jurídico de la extensión de la jurisprudencia de una tesis que ya no está vigente. Por consiguiente, en el sub lite, se prescindirá de la audiencia prevista en el artículo 269 del cpaca,[22] se negará la solicitud de extensión de la jurisprudencia de la referencia y se ordenará el archivo de las diligencias.
En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado
RESUELVE
Primero. Prescindir de la audiencia dentro del trámite de la extensión de la jurisprudencia contenida en el artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Segundo. Negar la solicitud de extensión de la jurisprudencia deprecada por el señor Carlos Alberto Ríos Ossa contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, ugpp.
Tercero. Reconocer personería jurídica al abogado Oscar Eduardo Moreno Enríquez, como apoderado de la ugpp, de conformidad y para los efectos del poder general que obra en el folio 56 del expediente. Cuarto. Reconocer personería jurídica a la abogada Beatriz Cecilia Morón Mejía, como apoderada de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, conforme al poder especial visible en el folio 84 del expediente.
Quinto. Reconocer personería al abogado Germán León Castañeda, como apoderado de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en atención al poder que aparece en el folio 124 del expediente. Sexto. Aceptar la renuncia al poder presentada por el abogado Oscar Eduardo Moreno Enríquez, obrante en el folio 131. En su lugar, reconocer personería jurídica a la abogada Gloria Ximena Arellano Calderón, como apoderada de la ugpp, conforme y para los efectos del poder visible en el folio 144.
Séptimo. Ejecutoriada esta decisión, archivar el expediente. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado Consejero de Estado Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente DLAR constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca. ----------------------- [1] Folios 4 y 6. [2] Folios 11 al 15. [3] Folios 50 y 51. [4] Folios 93 al 102. [5] Folios 105 al 114. [6] Folio 53. [7] Con respecto a este punto, conviene precisar que si bien la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-816 de 2011, estimó que, en materia de extensión de la jurisprudencia, se deben observar con preferencia las decisiones de dicha corporación en los eventos en los que exista confrontación con los pronunciamientos que haya emitido el Consejo de Estado; lo cierto es que en el asunto sub lite no se tendrá en cuenta dicha posición, en tanto que no se extenderán los efectos de la sentencia invocada.
Ahora bien, lo anterior, sin perjuicio de que en casos futuros se deba estudiar a fondo sobre este punto. [8] Artículo 270. Sentencias de unificación jurisprudencial. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión. [9] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Consejero ponente: William Zambrano Cetina. Concepto del 10 de diciembre de 2013, dentro del proceso 11001-03-06-000-2013-00502-00 (Número interno: 2177). [10] Artículo 614. Extensión de la jurisprudencia. Con el objeto de resolver las peticiones de extensión de la jurisprudencia a que se refieren los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, las entidades públicas deberán solicitar concepto previo a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
En el término de diez (10) días, la Agencia informará a la entidad pública respectiva, su intención de rendir concepto. La emisión del concepto por parte de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado se deberá producir en un término máximo de veinte (20) días. El término a que se refiere el inciso 4o del numeral 3 del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, empezará a correr al día siguiente de recibido el concepto de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del vencimiento del término a que se refiere el inciso anterior, lo que ocurra primero. [11] Artículo 102. […]Si se niega total o parcialmente la petición de extensión de la jurisprudencia o la autoridad guarda silencio sobre ella, no habrá tampoco lugar a recursos administrativos ni a control jurisdiccional respecto de lo negado. […] [12] Artículo 269.
Procedimiento para la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros. Si se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este Código, el interesado podrá acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito razonado, al que acompañará la copia de la actuación surtida ante la autoridad competente.
Inciso modificado por el art. 616, Ley 1564 de 2012. Del escrito se dará traslado a la administración demandada por el plazo de treinta (30) días para que aporte las pruebas que considere. La administración podrá oponerse por las mismas razones a que se refiere el artículo 102 de este Código. Vencido el término de traslado referido anteriormente, se convocará a una audiencia que se celebrará en un plazo máximo de quince (15) días contados a partir de la notificación a las partes; en dicha audiencia se escuchará a las partes en sus alegatos y se adoptará la decisión a que haya lugar.
Si la solicitud se estima procedente, el Consejo de Estado ordenará la extensión de la jurisprudencia y el reconocimiento del derecho a que hubiere lugar. Esta decisión tendrá los mismos efectos del fallo aplicado. Sin embargo, si la extensión del fallo implica el reconocimiento de un derecho patrimonial al peticionario, que deba ser liquidado, la liquidación se hará mediante el trámite incidental previsto para la condena in genere y el escrito que lo promueva deberá ser presentado por el peticionario, ante la autoridad judicial que habría sido competente para conocer la acción que dio lugar a la extensión de la jurisprudencia, dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de la decisión del Consejo de Estado.
Si el mecanismo para la reclamación del derecho sustancial fuera el de nulidad y restablecimiento del derecho, negada la solicitud se enviará el expediente a la autoridad administrativa para que resuelva el asunto de fondo, según las reglas generales, si no lo hubiere decidido con anterioridad. Si ya existiere decisión administrativa de fondo, o si el mecanismo judicial para la reclamación fuere diferente al de la pretensión de nulidad restablecimiento del derecho, con la ejecutoria de la providencia del Consejo de Estado se reanudará el término para demandar, conforme a las reglas establecidas para la presentación de la demanda.
(Se resalta) [13] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Auto del 29 de abril de 2015, proferido dentro del proceso 11001- 03-24-000-2012-00368-00, con ponencia del Dr. Guillermo Vargas Ayala. Tesis reiterada mediante providencia del 27 de octubre de 2016 emitida por la Sección Segunda de la referida corporación en el proceso 11001-03-25-000- 2014-00563-00(1752-14), con ponencia del Dr. William Hernández Gómez. [14] En esta sentencia la Corte Constitucional consideró que, partir de esta sentencia se debe calcular el IBL de todos los beneficiarios del régimen de transición de conformidad con lo establecido el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, según los parámetros fijados en la sentencia C-258 de 2013 en cuanto a la interpretación sobre el monto y el ingreso base de liquidación en el marco del régimen de transición. Allí puntualizó que el régimen de transición es un beneficio en favor de quienes hacen parte de regímenes especiales que consiste en la aplicación ultractiva de los requisitos de aquellos, pero sólo los relacionados a la edad, tiempo de servicios y tasa de reemplazo, y no el ingreso base de liquidación –IBL-. [15] Aquí la Corte consideró que en el caso concreto de la accionante, quien en razón a su edad y tiempo de servicio era beneficiaria del régimen de transición, su pensión de vejez debía reconocerse aplicando el régimen prestacional de la Rama Judicial (Decreto 546 de 1971) pero solo en lo relacionado con los requisitos de edad, tiempo de servicios y tasa de reemplazo, excluyendo el ingreso base de liquidación, de conformidad con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Sin embargo, en este asunto, la ratio decidendi se centró en el abuso del derecho para obtener su reliquidación pensional porque con un encargo por un periodo superior a un mes a la pensionada se le incrementó su pensión en más de un 600%. [16] Según el fallo «que en los pronunciamientos previos a la Sentencia C- 258 de 2013, relativos al régimen de transición, no se había fijado el criterio de interpretación constitucional sobre el ingreso base de liquidación, razón por la cual, se entendía que estaba permitida la interpretación que, a la luz de la Constitución y en aplicación de las normas legales vigentes, acogiera cualquiera de las Salas de Revisión en forma razonada y justificada sobre el tema».
Específicamente declaró la existencia de una vía de hecho en la sentencia proferida por el Consejo de Estado del 21 de agosto de 2014 del Consejo de Estado porque incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento de la Sentencia C-258 de 2013 el «Permitir que alguien se vea favorecido con las ventajas de un régimen pensional especial, como el de Congresistas, constituye un claro desconocimiento del principio de solidaridad al perpetuar exigencias y beneficios desproporcionados a personas que no tenían una expectativa protegible al 1° de abril de 1994». [17] Insistió la Corte Constitucional en el carácter vinculante de sus precedentes, específicamente para los casos de aplicación del régimen de transición de los servidores públicos.
Reiteró que el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 consagra un régimen de transición con el fin de salvaguardar las expectativas legítimas que pudieran verse afectadas con la creación del sistema general de seguridad social. Dicho beneficio consiste en la aplicación ultractiva de los regímenes a los que se encontraba afiliado el peticionario, pero solo en lo relacionado con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, excluyendo el ingreso base de liquidación. Lo anterior, evita que se reconozcan pensiones con abuso del derecho, en especial, con fundamento en vinculaciones precarias derivadas de encargos que buscan distorsionar la relación entre el monto de cotización y el monto de la pensión. [18] La Corte Constitucional revisó un grupo de acciones de tutela instauradas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, y desarrolló el tema del abuso del derecho, específicamente cuando hay una vinculación precaria, definida como una relación legal y reglamentaria, pero con una duración reducida en el tiempo (sentencias C-258 de 2013 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-060 de 2016.
M.P. Alejandro Linares Cantillo y SU-427 de 2016 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). El elemento que define la precariedad del vínculo laboral es “su fugacidad”. En la sentencia se fijaron criterios interpretativos para identificar el abuso palmario del derecho. (En la sentencia T-034 de 2018 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, se concretaron esos criterios de la siguiente manera: “(i) que se presenten incrementos pensionales ilegítimos que resultan mensualmente tan cuantiosos, que indudablemente desfinanciarán al sistema pensional;
(ii) que no exista una correspondencia entre el reconocimiento pensional y la historia laboral del beneficiario, que permite suponer que el incremento que favoreció al interesado es excesivo; y/o (iii) que la conducta de quien busca el beneficio pensional esté dirigida a buscar en forma evidente, inconfundible y a ultranza una ventaja irrazonable o un incremento monetario significativo en comparación con otros afiliados sin arreglo a la normativa vigente). [19] Sentencia emitida dentro del proceso 52001-23-33-000-2012-00143-01, con ponencia del Dr. César Palomino Cortés. [20] La Sala Plena de esta Corporación da aplicación a esta sentencia en forma retrospectiva. [21] Excepto en los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. [22] Sobre este punto, conviene precisar que el artículo 77 de la Ley 2080 de 2021, modificatorio del artículo 269 del CPACA, eliminó la etapa de audiencia de alegatos y decisión en el trámite judicial del mecanismo de extensión de la jurisprudencia; sin embargo, dicha disposición no es aplicable en el presente caso, toda vez que el sub lite se ajusta a las excepciones de vigencia que contempla el último inciso del artículo 86 de la nueva ley, en el entendido de que ya estaban corriendo los términos para resolver de fondo la solicitud.