ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE REQUISITOS DE PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA – Superó los seis meses a partir de la ejecutoria de la providencia acusada / AUSENCIA DE REQUISITOS PARA FLEXIBILIZAR EL REQUISITO DE INMEDIATEZ / DECLARACIÓN DEL ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL Y ECONÓMICA / PANDEMIA / COVID 19 / SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS – No aplicó para la interposición y trámite de la acción de tutela / DESCONOCIMIENTO DEL PLAZO RAZONABLE – El accionante no contó con limitación alguna para interponer la acción de tutela dentro del término pertinente [L]a Sala advierte que la parte actora no interpuso la tutela en un plazo razonable y proporcionado frente a los cargos esbozados contra la sentencia del 29 de noviembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Sala Transitoria.
Lo anterior, por cuanto al revisar el expediente que reposa en el acervo probatorio allegado, se evidenció que la providencia fue notificada mediante edicto fijado el 3 de febrero de 2020 y desfijado el 5 del mismo mes y año, mientras que la tutela se interpuso mediante escrito enviado el 28 de septiembre de 2020, por lo que la Sala advierte que entre la firmeza de la providencia atacada y la radicación de este mecanismo de amparo, trascurrió un término de más de 7 meses y, por tanto, superior al plazo indicado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, proferida por la Sala Plena de esta Corporación. (…) Por otro lado, de acuerdo con lo argüido en el escrito de tutela y el de impugnación, no se evidencia que el [actor] se encuentre en alguna de las circunstancias jurisprudencialmente establecidas por la Corte Constitucional para flexibilizar la exigencia de la inmediatez, es decir: i) no existió un motivo válido para su inactividad; ii) su inactividad no vulneró el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; iii) no existió un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales del interesado; iv) el fundamento de la acción de tutela no surgió después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales y, por tanto, la presunta vulneración del derecho fundamental del accionante no permaneció en el tiempo; v) no se comprobó alguna situación de debilidad manifiesta en la que se hubiera encontrado el demandante y, por tanto, la carga de interponer la acción de tutela dentro del término establecido no resulta desproporcionada.
(…) El actor puso de presente que el requisito de inmediatez se cumplió, toda vez que hasta el mes de mayo de 2020 tuvo acceso al texto de la providencia censurada, debido a que perdió la comunicación con su apoderado judicial y en dicho momento se encontraba en cumplimiento del aislamiento preventivo obligatorio decretado en el marco de la emergencia social y sanitaria, con ocasión de la pandemia del virus del COVID-19.
Con respecto a lo anterior, la Sala reitera lo señalado por el a quo en el sentido de advertir que dicho argumento no justifica la inactividad del señor Cardona Castrillón entre la fecha de ejecutoria de la sentencia censurada y el mes de mayo, en la medida en que ello es un asunto que obedece exclusivamente a las responsabilidades recíprocas entre el poderdante y el apoderado.
De igual forma, se encuentra que el accionante no allegó razones por las cuales no se presentó, en la fecha de notificación de la providencia en mención, ante la Secretaría de la Sección Segunda del Tribunal Superior de Cundinamarca para tener conocimiento de dicho fallo; al respecto, la Sala considera menester mencionar que al 3 de febrero de 2020 aún no había tenido lugar la declaratoria ni de emergencia sanitaria, ni del estado de excepción con motivo de la pandemia mundial del COVID-19 y, por tanto, la movilidad a nivel nacional se encontraba en plena normalidad.
En este sentido, a dicha fecha tampoco se encontraban suspendidos los términos judiciales y la atención al público en los juzgados y despachos judiciales operaba de forma corriente, por lo que tampoco es de recibo el argumento en relación con la imposibilidad con la que contó el accionante para acceder al expediente físico del proceso ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
A su vez, la Sala considera pertinente mencionar que el Ministerio de Salud, mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, declaró emergencia sanitaria en todo el territorio nacional; posteriormente, el Gobierno Nacional, teniendo en cuenta lo dispuesto por el artículo 215 de la Constitución Política y la Ley 137 de 1994, mediante el Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020 declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por razón de la declaratoria de la pandemia, existente a nivel mundial, relacionada con la propagación a gran escala del virus del COVID-19.
Ello trajo como consecuencia, que se ordenara el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas y dictó otras disposiciones. Por lo anterior, la suspensión de términos judiciales nunca incluyó a las acciones de tutela y, en consecuencia, las personas siempre tuvieron a su disposición el referido mecanismo constitucional para ejercer la defensa de sus derechos fundamentales, así como los jueces las tramitaron sin ninguna restricción o condición; por tanto, se concluye que, en atención a lo mencionado, el accionante no contó con limitación alguna para interponer la acción de tutela dentro del término pertinente.
NOTA DE RELATORÍA: Con respecto al requisito de inmediatez, consultar la sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01, Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D.C., trece (13) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04252-01(AC) Actor: ANTONIO SAÚL CARDONA CASTRILLÓN Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SALA TRANSITORIA Temas: Acción de tutela contra providencia judicial.
Confirma fallo de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela por incumplimiento de requisito de inmediatez. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por el señor Antonio Saúl Cardona Castrillón contra la sentencia proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección “C”, el 8 de febrero del 2021, mediante la cual se declaró improcedente la acción constitucional que interpuso contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Sala Transitoria, por incumplimiento del requisito de procedibilidad adjetiva de inmediatez.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Con escrito enviado por correo electrónico el 28 de septiembre de 2020 al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado[1], el señor Antonio Saúl Cardona Castrillón, en nombre propio, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Sala Transitoria con el fin de que le fuera amparado su derecho al debido proceso. 2.
Consideró vulnerado el derecho invocado, con ocasión de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Sala Transitoria el 29 de noviembre del 2019 en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el No. 05001-33-31-000-2011- 00380-00/01 y promovido por el accionante en contra de la Nación – Procuraduría General de la Nación y de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacional DIAN (de ahora en adelante, DIAN), por medio de la cual se revocó el fallo del 11 de julio de 2014 proferido por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.2.
Hechos probados y/o admitidos La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 3. Desde el 3 de febrero de 2003[2], el señor Cardona Castrillón prestó sus servicios en la Procuraduría General de la Nación en calidad de procurador 132 judicial penal grado II y, de esta forma, cumplió funciones como procurador delegado ante la sala de decisión penal del Tribunal Superior de Medellín. 4.
Los ingresos del accionante estaban constituidos por la asignación salarial básica, gastos de representación, prima especial de servicios y una bonificación por compensación judicial. 5. El 29 de septiembre de 2011, el tutelante solicitó a la Procuraduría General de la Nación y a la DIAN que se le reconociera “el derecho constitucional y legal tributario de exención a su favor de conformidad con lo dispuesto en el numeral 7 del artículo 206 del Estatuto Tributario”[3]. 6.
Mediante el acto administrativo S.G. No. 4752 del 6 de octubre de 2011 y el Oficio 1-11-238-1519 del 21 de noviembre de 2011, proferidos por la Procuraduría General de la Nación y la DIAN, respectivamente, fue negada la solicitud del señor Cardona Castrillón. 7. El accionante presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho el 19 de diciembre de 2011, en contra de la Nación – Procuraduría General de la Nación y de la DIAN, con la pretensión de que se declarara la nulidad de los actos administrativos proferidos por las entidades en mención. En consecuencia, solicitó obtener el beneficio contenido en el numeral 7 del artículo 206 del Estatuto Tributario en idéntica forma que se les aplica a los magistrados de tribunal, es decir, que le sea considerado como gastos de representación exentos de retención, un porcentaje equivalente al 50% de su salario. 8.
En primera instancia y mediante sentencia del 11 de junio de 2014, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Medellín accedió a las pretensiones de la demanda. Como fundamento de su decisión, afirmó que la bonificación por gestión judicial y la prima especial de servicios hacen parte del salario y, por lo tanto, son objeto de la excepción del artículo 206 que el señor Cardona Castrillón solicitó aplicar. 9.
En contra de dicho fallo, la DIAN presentó recurso de apelación. En segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Sala Transitoria profirió sentencia el 29 de noviembre de 2019, notificada mediante edicto del 3 de febrero del 2020, por medio de la cual revocó la decisión del a quo y negó las pretensiones de la demanda.
Como sustento de su providencia, explicó que los mencionados conceptos no tienen carácter salarial, razón por la que no podían integrar el salario para efectos de la excepción del artículo 206 del Estatuto Tributario. 1.3. Pretensiones 10. A título de amparo constitucional, el accionante solicitó la protección de su derecho al debido proceso y, en consecuencia, solicitó: “(…) que se deje sin efectos la decisión del 29 de noviembre de 2020 dictada por la Sección Segunda – Sala Transitoria del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso radicado bajo el número 05001333100620110072300 y en su lugar se ordene proferir un nuevo fallo.”[4] 1.4.
Sustento de la solicitud 11. De acuerdo con los argumentos presentados por el señor Cardona Castrillón, fueron dos los defectos alegados mediante el mecanismo constitucional: i) defecto orgánico, porque, a su juicio, la autoridad judicial accionada se extralimitó en su competencia como juez de segunda instancia y ii) desconocimiento del precedente, por no acatar sentencias proferidas por el Consejo de Estado aplicables, a juicio del actor, al caso en concreto. 12.
En relación con el cargo de defecto orgánico, señaló que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Sala Transitoria transgredió los límites de su competencia funcional, en la medida en que se pronunció sobre aspectos que no fueron comprendidos ni formulados en el recurso de alzada interpuesto por la DIAN. 13. Arguyó que, en el escrito de apelación, la referida entidad únicamente manifestó su inconformidad con respecto a tres aspectos puntuales[5], que no tenían relación alguna con las consideraciones planteadas por el ad quem con respecto al carácter salarial de la Prima de Servicios y la Bonificación por Compensación. Adujo el señor Cardona Castrillón que, a pesar de lo anterior, la autoridad judicial accionada decidió resolver el recurso estudiando de fondo los siguientes asuntos: i) la naturaleza jurídica de la Prima Especial de Servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992; ii) la naturaleza jurídica de la bonificación por compensación prevista en el Decreto 610 de 1998. 14.
De acuerdo con lo anterior, indicó el tutelante que la accionada se pronunció sobre aspectos no referidos en el escrito de apelación presentado por la DIAN, por lo que se extralimitó en el cumplimiento de sus funciones como juez de segunda instancia. 15. Con respecto al cargo de desconocimiento del precedente, afirmó el accionante que la Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, desconoció las reglas de derecho aplicables, a su juicio, al caso concreto y contempladas en las sentencias de la Sección Segunda – Subsección “A” del Consejo de Estado, proferidas el 28 de septiembre de 2006[6] y el 2 de mayo de 2013[7]. 16.
En cuanto a los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción, el tutelante aseguró que se encuentran satisfechos. En relación con el de inmediatez afirmó que, si bien la sentencia del 29 de noviembre de 2019 fue notificada por edicto fijado el 3 de febrero de 2020 y desfijado el 5 del mismo mes y año, lo cierto es que tuvo conocimiento de la providencia hasta el mes de mayo siguiente, dado que perdió comunicación con su apoderado judicial; de igual forma arguyó que, debido a que los términos judiciales fueron suspendidos con ocasión a la pandemia causada por el virus del COVID- 19, en tal período se le imposibilitó acceder al expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y presentar la acción de tutela. 1.5.
Actuaciones procesales relevantes 1.5.1. Admisión y trámite de la demanda 17. Mediante auto de 13 de octubre de 2020, el magistrado Nicolás Yepes Corrales de la Sección Tercera – Subsección “C” del Consejo de Estado admitió la acción de tutela, ordenó notificar al accionante y a la autoridad judicial accionada y vinculó, en calidad de terceros con interés, al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, a la Procuraduría General de la Nación y a la DIAN, concediéndoles el término de 2 días para que rindieran informe sobre el particular. 18.
Mediante providencia del 29 de octubre de 2020, el magistrado en mención manifestó su impedimento para conocer de fondo el presente asunto, dado que laboró en un cargo análogo al del señor Antonio Saúl Cardona Castrillón dentro de la Procuraduría General de la Nación y las pretensiones del presente asunto giran en torno a la aplicación de normas que regulan aspectos tributarios, salariales y prestacionales que inciden directamente en el régimen del que el Doctor Yepes Corrales fue sujeto pasivo. 19.
Por medio de auto del 17 de noviembre de 2020, el magistrado Jaime Enrique Rodríguez Navas declaró fundado tal impedimento, separó del conocimiento del presente asunto al magistrado en mención y ordenó a la Secretaría General de esta Corporación, remitir el expediente contentivo de la tutela de la referencia al consejero de Estado que siguiera de turno. 1.5.2 Intervenciones 20.
Realizadas las notificaciones ordenadas, de conformidad con las constancias visibles en la copia digital del expediente de la acción de tutela, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.5.2.1. Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Sala Transitoria 21. Por medio de escrito enviado por correo electrónico el 14 de octubre de 2020 al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado, la autoridad accionada allegó contestación de tutela mediante la cual solicitó negar las pretensiones de la demanda, en la medida en que, a su juicio, en la sentencia del 29 de noviembre de 2019 no se incurrió en ninguno de los defectos invocados por el accionante. 22.
Indicó que, a diferencia de lo señalado por el señor Cardona Castrillón, en la sentencia censurada se resolvió sobre lo que expresamente el demandante solicitó y, por tanto, no hubo extralimitación en las funciones como juez de segunda instancia en el proceso ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 1.5.2.2. Dirección de impuestos y Aduanas Nacionales DIAN 23.
Mediante correo electrónico enviado el 16 de octubre de 2020 al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado, la entidad allegó escrito en calidad de tercero con interés, mediante el cual solicitó que se declarara improcedente el amparo de los derechos invocados por el señor Cardona Castrillón. 24. Adujo que la controversia en sede de tutela propuesta por el accionante carece de relevancia constitucional, debido a que en el escrito de tutela se reiteran argumentos que fueron planteados al interior del proceso contencioso administrativo y sobre los cuales ya se pronunciaron los jueces de primera y segunda instancia al interior de dicho trámite; en este sentido, resulta evidente para la DIAN que el señor Cardona Castrillón pretende que el proceso constitucional sea usado como una tercera instancia. 25.
Concluyó que la autoridad judicial accionada no vulneró derecho fundamental alguno y que no existió perjuicio irremediable causado al demandante y, por tanto, no hay lugar para amparar los derechos invocados. 1.5.2.3. Procuraduría General de la Nación 26. Por medio de correo electrónico enviado el 16 de octubre de 2020 al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado, la entidad allegó informe mediante el cual solicitó ser excluida del presente proceso constitucional y fundamentó su petición en la medida en que, a su juicio, no vulneró ningún derecho fundamental y ha cumplido con sus obligaciones legales y constitucionales. 27.
A pesar de haber sido debidamente notificado, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Medellín guardó silencio. 1.5.3. Fallo impugnado 28. Mediante sentencia del 8 de febrero de 2021, notificada vía correo electrónico el 7 de abril del mismo año, la Sección Tercera – Subsección “C” del Consejo de Estado declaró improcedente la demanda interpuesta por el señor Antonio Saúl Cardona Castrillón, debido a que no encontró superada la inmediatez como requisito de procedibilidad adjetiva de las acciones de tutela contra providencia judicial. 29.
En la providencia impugnada se puso de presente que la sentencia censurada fue proferida por la Sección Segunda – Sala Transitoria del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 29 de noviembre de 2019 y notificada el 5 de febrero de 2020, sin hacer mención del medio de notificación. A su vez, adujo el a quo constitucional que el accionante presentó la solicitud de amparo el 28 de septiembre de 2020, “por lo que su actuación se realizó superado el término razonable establecido por la jurisprudencia constitucional”[8]. 30.
Ahora bien, el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección “C” señaló que era necesario establecer si, en el caso en concreto, ocurrió alguna circunstancia que permitiera justificar la inacción del señor Cardona Castrillón frente a la interposición de la acción constitucional. 31. Indicó que el accionante adujo que el mentado requisito se cumplió, debido a que: i) los términos judiciales estuvieron suspendidos desde el 16 de marzo de 2020 hasta el 1º de julio del mismo año y, por tanto, no le fue posible interponer la acción de tutela ni acceder, en dicho tiempo, al expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho al interior del cual se profirió la providencia censurada; ii) perdió comunicación con su apoderado judicial durante ese período. 32.
Afirmó que, con respecto al primer punto, era necesario tener en cuenta que el Consejo Superior de la Judicatura expidió el Acuerdo PCSJA20-11517 del 15 de marzo de 2020, por medio del cual se suspendieron los términos judiciales en todo el país a partir del 16 de marzo de 2020 y hasta el 20 del mismo mes y año; no obstante, dicha medida exceptuó expresamente a las acciones de tutela.
Agregó que dicha suspensión: “se prorrogó y mantuvo con la citada exclusión, en todos los posteriores actos de aquella autoridad y cuyos alcances fueron aclarados en el Acuerdo PCSJA20-11526 del 22 de marzo y en la Circular PCSJC20-12 del 2 de abril de esta anualidad”[9]. 33. En este sentido, indicó el a quo que la aludida suspensión de términos no justificaba de ninguna manera la presentación del escrito de tutela por fuera del plazo razonable, dado que el accionante partió “del convencimiento errado de que en el lapso en que tuvo vigencia la referida medida no era posible promover el amparo constitucional”[10]. 34.
En relación con el segundo punto, arguyó que no era de recibo el argumento de que el señor Cardona Castrillón perdió comunicación con su abogado, dado que ello es un asunto propio de las responsabilidades recíprocas entre el poderdante y el apoderado. 35. Por último, señaló el a quo lo siguiente: “(…) la Sala no encuentra en la sustentación de los defectos invocados en la tutela que el señor Cardona Castrillón hubiera acudido a una pieza del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 2011-00380- 01 distinta a la sentencia del 29 de noviembre de 2019, pues estos consistieron en un desconocimiento del precedente judicial y un defecto orgánico por extralimitación de la competencia funcional en virtud de los cargos propuestos en el recurso de apelación de la DIAN, cargos que fueron resumidos en la providencia reprochada.”[11] 1.5.4.
Impugnación 36. Mediante escrito enviado el 12 de abril de 2021 al correo electrónico de la Secretaría General de la Corporación, el accionante impugnó la sentencia del 8 de febrero del mismo año proferida por la Sección Tercera – Subsección “C” del Consejo de Estado y notificada el 7 de abril siguiente. 37. La impugnación fue concedida por auto del 15 de abril de 2021, notificada a las partes y los terceros intervinientes el 23 del mismo mes y año e ingresó al Despacho de la Magistrada que funge como ponente el 26 siguiente. 38.
Arguyó el accionante que la acción de tutela interpuesta sí cumple con el requisito de inmediatez. Insistió en que, a pesar de que la sentencia fue notificada por edicto el 5 de febrero de 2020, tuvo conocimiento del fallo hasta el mes de mayo y que en dicho momento se encontraba en cumplimiento del aislamiento preventivo obligatorio. 39.
Agregó que los términos judiciales estaban suspendidos, lo que le impidió acceder al expediente del proceso ordinario y así poder “conocer con precisión el recurso de apelación que había interpuesto la DIAN y su congruencia con el fallo”[12] censurado. 40. Señaló que, a diferencia de lo considerado por el a quo, en el escrito de tutela se manifestó con precisión los puntos sobre los cuales la DIAN fundamentó su recurso de alzada “lo cual no habría sido posible sin haber revisado en su integridad el escrito del recurso de apelación presentado por la DIAN dentro del proceso”[13].
En este sentido, adujo que fue necesario acudir a dicha pieza procesal del expediente para contar con la certeza de que la autoridad judicial accionada había incurrido en el defecto orgánico alegado. 41. Argumentó que, si bien los términos no fueron suspendidos para la presentación de tutelas, “los despachos judiciales se encontraban cerrados, lo cual, se reitera, imposibilitó el acceso al expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 2011-00380-01, el cual era indispensable para la presentación de la presente acción”[14]. 42.
Indicó que, “a pesar de todas las dificultades generadas en el año 2020 con la situación de la pandemia, entre ellas, el cierre de las sedes judiciales por casi 4 meses”[15], la acción constitucional fue interpuesta a los 7 meses de la notificación del fallo censurado y, por tanto, consideró que su inactividad estuvo justificada, por lo que el requisito de inmediatez sí fue cumplido y se debe estudiar de fondo el presente asunto. 43.
Reiteró los argumentos en relación con los defectos alegados en el escrito de tutela y solicitó que se revocara el fallo de primera instancia en sede constitucional y, en consecuencia, que se ampare los derechos invocados. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 44. Esta Sala es competente para resolver la impugnación interpuesta por la parte actora en contra de la sentencia del 8 de febrero del 2021 proferida por la Sección Tercera – Subsección “C” del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, en el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991, en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017 y en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2 Cuestiones previas 45.
Con ocasión del contagio a gran escala de la pandemia del Covid-19 y el aumento de ocupación en las unidades de cuidado intensivo del país, el Consejo Superior de la Judicatura ha recomendado a los titulares de los despachos judiciales que implementen medidas que beneficien el trabajo en casa, a través de las plataformas tecnológicas institucionales, con el fin de preservar la salud e integridad de los funcionarios de la Rama Judicial, así como de los usuarios de la administración de justicia. En el Consejo de Estado se crearon correos electrónicos exclusivos para la interacción de los ciudadanos y se implementó el sistema de gestión judicial SAMAI[16], lo que ha permitido que las funciones del máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo se sigan desarrollando de manera virtual. 46.
La Sala encuentra que en trámite de primera instancia de tutela, la Sección Tercera – Subsección “C” del Consejo de Estado no se pronunció con respecto a la solicitud de desvinculación del presente proceso, elevada por la Procuraduría General de la Nación. En relación con ello, se advierte que se negará dicha petición, en la medida en que dicha entidad fue vinculada al presente proceso por el interés que le asiste en la decisión de fondo que, con respecto a la acción constitucional de la referencia, se adopte por esta Sala. 2.3.
Problema jurídico 47. Corresponde a la Sala determinar si procede confirmar, modificar o revocar la providencia del 8 de febrero de 2021, dictada en la acción de tutela del vocativo de la referencia, instaurada con el fin de reclamar el amparo del derecho fundamental al debido proceso. 48. En consecuencia, en lo atinente al examen de la situación fáctica expuesta por la parte actora, del material probatorio recaudado, de los argumentos expuestos en el libelo introductorio y en la impugnación, el problema jurídico que subyace al caso concreto es el siguiente: • ¿Se superan en el sub lite los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela contra providencia judicial? 49.
De ser positiva la respuesta a la pregunta anterior, la Sala analizará lo siguiente: ● ¿Vulneró el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Sala Transitoria el derecho fundamental al debido proceso invocado por el accionante, por presuntamente incurrir en defecto orgánico y desconocimiento del precedente al proferir la sentencia del 29 de noviembre de 2019 mediante la cual se revocó el fallo del 11 de julio de 2014 proferido por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, que accedió parcialmente a lo pretendido para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda? 50.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) de los requisitos de procedibilidad adjetiva; iii) análisis del caso en concreto. 2.4. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 51.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012[17] unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema[18] y declaró su procedencia.[19] 52.
Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. 53. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 54.
Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.5.1.
Relevancia constitucional[20] 55. Para el caso en concreto, la Sala encuentra que este requisito sí se encuentra cumplido, por cuanto, al revisar el escrito que dio origen a la acción de tutela en relación con los supuestos fácticos de la demanda, las pretensiones, la carga argumentativa y probatoria, se advierte que la controversia propuesta por la parte actora es de naturaleza constitucional al solicitar la protección de su derecho fundamental al debido proceso. 56.
De acuerdo con lo anterior, en el presente caso, el accionante cumple con el requisito de evidenciar una tensión entre la providencia censurada y el núcleo esencial del derecho fundamental alegado, mediante la argumentación que desplegó en torno a los motivos por los que consideró que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Sala Transitoria incurrió en defecto orgánico y desconocimiento de precedente, cargos expuestos del numeral 11 al 16 de la presente providencia. 57.
Dicha pericia argumentativa en la exposición del criterio del demandante con respecto a la relación entre la providencia judicial y la vulneración de sus derechos fundamentales, es lo que permite la superación de este requisito y evidencia que la controversia trasciende de un orden exclusivamente legal; lo anterior, se cumple con independencia del yerro en el razonamiento jurídico en que pueda incurrir la parte actora, pues precisamente lo acertado o erróneo de su proceder argumentativo es lo que debe ser indagado con suficiencia por el juez en las consideraciones de fondo que sustenten su decisión, en caso de ser superados los requisitos de procedibilidad adjetiva. 2.5.2.
Tutela contra tutela 58. La Sala observa frente al mencionado aspecto, que no se trata de una tutela contra una decisión de la misma naturaleza, ya que la providencia censurada fue proferida en segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 05001-33-31-000-2011-00380- 00/01, que promovió el accionante contra la Nación – Procuraduría General de la Nación y la DIAN. 2.5.3.
Subsidiariedad 59. Respecto de este requisito, se tiene que la parte accionante no cuenta con otro medio de defensa judicial distinto a la tutela para conjurar la eventual transgresión que la aludida decisión pudiera causarle a su derecho fundamental; esto, toda vez que contra la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Sala Transitoria no procede ningún recurso ordinario, y que los cargos alegados no se encuadran en las causales de procedencia de los recursos extraordinarios de revisión ni de unificación de jurisprudencia. 2.5.3.
Inmediatez 60. En relación con este requisito, al igual que el a quo constitucional, la Sala advierte que la parte actora no interpuso la tutela en un plazo razonable y proporcionado frente a los cargos esbozados contra la sentencia del 29 de noviembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Sala Transitoria. 61.
Lo anterior, por cuanto al revisar el expediente que reposa en el acervo probatorio allegado, se evidenció que la providencia fue notificada mediante edicto fijado el 3 de febrero de 2020 y desfijado el 5 del mismo mes y año, mientras que la tutela se interpuso mediante escrito enviado el 28 de septiembre de 2020, por lo que la Sala advierte que entre la firmeza de la providencia atacada y la radicación de este mecanismo de amparo, trascurrió un término de más de 7 meses y, por tanto, superior al plazo indicado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[21], proferida por la Sala Plena de esta Corporación. 62.
En la mencionada decisión, se resolvió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que el término de seis (6) meses es suficiente para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con ocasión de providencias judiciales. 63.
Por otro lado, de acuerdo con lo argüido en el escrito de tutela y el de impugnación, no se evidencia que el señor Cardona Castrillón se encuentre en alguna de las circunstancias jurisprudencialmente establecidas por la Corte Constitucional[22] para flexibilizar la exigencia de la inmediatez, es decir: i) no existió un motivo válido para su inactividad; ii) su inactividad no vulneró el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; iii) no existió un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales del interesado; iv) el fundamento de la acción de tutela no surgió después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales y, por tanto, la presunta vulneración del derecho fundamental del accionante no permaneció en el tiempo; v) no se comprobó alguna situación de debilidad manifiesta en la que se hubiera encontrado el demandante y, por tanto, la carga de interponer la acción de tutela dentro del término establecido no resulta desproporcionada. 64.
En efecto, no obra prueba alguna en el expediente que justifique la omisión en la presentación de la acción de tutela dentro del término de los 6 meses, o algún hecho o manifestación que permita demostrar que el accionante estuvo imposibilitado para ejercer de manera oportuna este mecanismo de amparo constitucional. 65. El actor puso de presente que el requisito de inmediatez se cumplió, toda vez que hasta el mes de mayo de 2020 tuvo acceso al texto de la providencia censurada, debido a que perdió la comunicación con su apoderado judicial y en dicho momento se encontraba en cumplimiento del aislamiento preventivo obligatorio decretado en el marco de la emergencia social y sanitaria, con ocasión de la pandemia del virus del COVID-19. 66.
Con respecto a lo anterior, la Sala reitera lo señalado por el a quo en el sentido de advertir que dicho argumento no justifica la inactividad del señor Cardona Castrillón entre la fecha de ejecutoria de la sentencia censurada y el mes de mayo, en la medida en que ello es un asunto que obedece exclusivamente a las responsabilidades recíprocas entre el poderdante y el apoderado. 67.
De igual forma, se encuentra que el accionante no allegó razones por las cuales no se presentó, en la fecha de notificación de la providencia en mención, ante la Secretaría de la Sección Segunda del Tribunal Superior de Cundinamarca para tener conocimiento de dicho fallo; al respecto, la Sala considera menester mencionar que al 3 de febrero de 2020 aún no había tenido lugar la declaratoria ni de emergencia sanitaria, ni del estado de excepción con motivo de la pandemia mundial del COVID-19 y, por tanto, la movilidad a nivel nacional se encontraba en plena normalidad.
En este sentido, a dicha fecha tampoco se encontraban suspendidos los términos judiciales y la atención al público en los juzgados y despachos judiciales operaba de forma corriente, por lo que tampoco es de recibo el argumento en relación con la imposibilidad con la que contó el accionante para acceder al expediente físico del proceso ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 68.
A su vez, la Sala considera pertinente mencionar que el Ministerio de Salud, mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, declaró emergencia sanitaria en todo el territorio nacional; posteriormente, el Gobierno Nacional, teniendo en cuenta lo dispuesto por el artículo 215 de la Constitución Política y la Ley 137 de 1994, mediante el Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020 declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por razón de la declaratoria de la pandemia, existente a nivel mundial, relacionada con la propagación a gran escala del virus del COVID-19.
Ello trajo como consecuencia, que se ordenara el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas y dictó otras disposiciones[23]. 69. En atención a lo anterior, el Consejo Superior de la Judicatura, profirió los Acuerdos PCSJA20-11517[24], PCSJA20-11518[25], PCSJA20- 11526[26], PCSJA20-11532[27], PCSJA20-11546[28], PCSJA20-11549[29], PCSJA20-11556[30] y PCSJA20-11567[31], mediante los cuales se ordenó la suspensión de los términos judiciales y se decretaron medidas transitorias para preservar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, exceptuando el trámite, decisión y notificación de la acción de tutela. 70.
En el Acuerdo PCSJA20-11517 –que fue el primero mediante el cual se suspendieron los términos judiciales-, se estableció en el artículo 1°, lo siguiente: “ARTÍCULO 1. Suspender los términos judiciales en todo el país a partir del 16 y hasta el 20 de marzo de 2020, excepto en los despachos judiciales que cumplen la función de control de garantías y los despachos penales de conocimiento que tengan programadas audiencias con persona privada de la libertad, las cuales se podrán realizar virtualmente.
Igualmente se exceptúa el trámite de acciones de tutela. (…)” (Negrilla y subrayado fuera del texto). 71. Por lo anterior, la suspensión de términos judiciales nunca incluyó a las acciones de tutela y, en consecuencia, las personas siempre tuvieron a su disposición el referido mecanismo constitucional para ejercer la defensa de sus derechos fundamentales, así como los jueces las tramitaron sin ninguna restricción o condición; por tanto, se concluye que, en atención a lo mencionado, el accionante no contó con limitación alguna para interponer la acción de tutela dentro del término pertinente. 72.
Así mismo, se advierte que la sentencia objeto de la presente acción de tutela, fue notificada el 3 de febrero de 2020 por medio idóneo, en la medida en que se garantizó el principio de publicidad acorde con la normatividad que rigió el asunto en cuestión. 73. Por todo lo anterior, esta Sala de Decisión observa que la presente acción constitucional no cumple con la inmediatez como requisito de procedibilidad adjetiva; de esta forma, la demanda desconoce el alcance jurídico establecido por el constituyente a la tutela contra providencia judicial y se desvirtúa, así, su finalidad como medio de protección actual, inmediato y efectivo. 2.6.
Conclusión 74. De conformidad con las razones expuestas, se confirmará el fallo de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción de tutela de la referencia, bajo el entendido de que no se acató la inmediatez como requisito de procedibilidad adjetiva de las acciones de tutela contra providencias judiciales. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
FALLA PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación del presente proceso elevada por la Procuraduría General de la Nación, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR la providencia del 8 de febrero de 2021 dictada por la Sección Tercera – Subsección “C” del Consejo de Estado que DECLARÓ IMPROCEDENTE la acción de tutela promovida por el señor Antonio Saúl Cardona Castrillón, por incumplimiento del requisito adjetivo de inmediatez.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAUJO OÑATE Presidente (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado (Firmado electrónicamente) LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. ----------------------- [1] La acción de tutela fue enviada al buzón web secgeneral@consejodeestado.gov.co. [2] De acuerdo con las piezas procesales del expediente digital que reposa en SAMAI, el accionante se encontraba vinculado a tal cargo hasta el 29 de noviembre de 2019, fecha en que se profirió sentencia de segunda instancia al interior del trámite ordinario identificado con radicado único No. 05001- 33-31-000-2011-00380-00/01; no obstante, mediante escrito de tutela, el accionante no estableció con claridad hasta qué fecha estuvo vinculado a dicha entidad. [3] Reverso del Folio 239, expediente No. No. 05001-33-31-000-2011-00380- 01. [4] Folio 14 del escrito de tutela. [5] De acuerdo con el tutelante, tales puntos fueron los siguientes: i) los procuradores no son beneficiarios de la exención prevista en el numeral 7 del artículo 206 del Estatuto Tributario Nacional; ii) la competencia para evaluar la improcedencia o no de las retenciones practicadas y el consecuente reintegro, le corresponde a la Procuraduría General de la Nación y no a la DIAN; iii) si el señor Cardona Castrillón declaró renta sobre los valores retenidos, obró erróneamente al ejercer la demanda. [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección “A”, Sentencia del 28.09.06., M.P. Jaime Moreno García, Radicado No. 2004-0374 [7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección “A”, Sentencia del 02.05.13., M.P., Alfonso Vargas Rincón, Radicado No. 25000-23-25-000-2005-01183-03(1903-11) [8] Folio 5 de sentencia de tutela de primera instancia. [9] Ibidem. [10] Ibidem. [11] Ibidem. [12] Folio 7 del escrito de impugnación. [13] Ibidem. [14] Ibidem. [15] Ibidem. [16] “SAMAI es un aplicativo web producto de la innovación interna, que recoge las necesidades y las buenas prácticas de gestión judicial; permite gestionar y controlar un expediente judicial desde su inicio hasta su terminación; la incorporación de los antecedentes del expediente digitalizados; notificaciones electrónicas; la participación de sujetos procesales autorizados y el trámite de los expedientes dentro cada despacho; integra en una sola aplicación funcionalidades dispersas y brinda un tablero de control al servidor judicial para el seguimiento de su despacho.
Integra otros sistemas internos como la gestión de personal y el sistema de relatoría (…)” [17] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15- 000-2009-01328-01. [18] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. [19] Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” [20] Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate, Sentencia 27.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2020-00004-00;
Sentencia 20.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05258-00; Sentencia 20.02.20, Rad. 11001-03-15-000- 2019-05291-00; Sentencia 13.02.2020, Rad. 11001-03-15-000-2020-00137-00; Sentencia 13.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05354-00; Sentencia 06.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05153-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15- 000-2019-05121-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05167-00;
Sentencia 23.10.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04664-00; Sentencia 23.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04833-00. [21] Consejo de Estado, Sección Cuarta, Rad. 2012-02201-01, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [22] Ver, entre otras, las sentencias: T-1229 de 2000, T-684 de 2003, T-016 de 2006 y T-1044 de 2007, T- 1110 de 2005, T-158 de 2006, T-166 de 2010, T- 502 de 2010, T-574 de 2010, T-576 de 2010. [23] El Gobierno Nacional expidió el Decreto No. 457 del 22 de marzo de 2020, a través del cual impartió instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID-19.
Entre las decisiones adoptadas, se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país. [24] En el artículo 1 del señalado Acuerdo se exceptúa de la suspensión de términos judiciales el trámite de las acciones de tutela. [25] El artículo 1 de este Acuerdo señaló: “Mantener las medidas de suspensión de términos procesales en los juzgados, tribunales y Altas Cortes, entre el 16 y el 20 de marzo.
Se exceptúan las acciones de tutela y los habeas corpus” [26] El artículo 2 del Acuerdo señala las excepciones a la suspensión de términos y se señala que “A partir de la fecha las excepciones a la suspensión de términos adoptada serán las siguientes: 1. Acciones de tutela y habeas corpus. Se dará prelación en el reparto a las acciones de tutela que versen sobre derechos fundamentales a la vida, la salud y la libertad.
Su recepción se hará mediante correo electrónico dispuesto para el efecto y para su trámite y comunicaciones se hará uso de las cuentas de correo electrónico y herramientas tecnológicas de apoyo. [27] En este Acuerdo se prorrogó la suspensión de términos judiciales en el territorio nacional, desde el 13 de abril hasta el 26 de abril de 2020 y en el artículo 2 se consagraron las excepciones a la suspensión de términos judiciales, en los siguientes términos: “Las siguientes excepciones a la suspensión de términos continuarán rigiendo: 1.
Acciones de tutela y habeas corpus. Se dará prelación en el reparto a las acciones de tutela que versen sobre derechos fundamentales a la vida, la salud y la libertad. Su recepción se hará mediante correo electrónico dispuesto para el efecto y para su trámite y comunicaciones se hará uso de las cuentas de correo electrónico y herramientas tecnológicas de apoyo”. [28] En este Acuerdo se prorrogó la suspensión de términos judiciales en el territorio nacional, desde el 27 de abril hasta el 10 de mayo de 2020.
Se exceptuaron de la suspensión de términos, entre otros asuntos las acciones de tutela y habeas corpus y se señaló que la recepción de tutelas y habeas corpus se hará mediante correo electrónico dispuesto para el efecto, y para su trámite y comunicaciones se hará uso de las cuentas de correo electrónico y herramientas tecnológicas de apoyo. [29] En este Acuerdo se prorrogó la suspensión de términos judiciales en el territorio nacional, desde el 11 hasta el 24 de mayo de 2020.
Se exceptuaron de la suspensión de términos, entre otros asuntos las acciones de tutela y habeas corpus y se señaló que la recepción de tutelas y habeas corpus se hará mediante correo electrónico dispuesto para el efecto, y para su trámite y comunicaciones se hará uso de las cuentas de correo electrónico y herramientas tecnológicas de apoyo. [30] En este Acuerdo se prorrogó la suspensión de términos judiciales en el territorio nacional, desde el 25 de mayo hasta el 8 de junio de 2020.
Se exceptuaron de la suspensión de términos, entre otros asuntos las acciones de tutela y habeas corpus y se señaló que la recepción de tutelas y habeas corpus se hará mediante correo electrónico dispuesto para el efecto, y para su trámite y comunicaciones se hará uso de las cuentas de correo electrónico y herramientas tecnológicas de apoyo. [31] En este Acuerdo se prorrogó la suspensión de términos judiciales en el territorio nacional desde el 9 de junio hasta el 30 de junio de 2020.
Se exceptuaron de la suspensión de términos, entre otros asuntos las acciones de tutela y habeas corpus y se señaló que la recepción de tutelas y habeas corpus se hará mediante correo electrónico dispuesto para el efecto, y para su trámite y comunicaciones se hará uso de las cuentas de correo electrónico y herramientas tecnológicas de apoyo//Por otro lado, en el numeral primero se levantó la suspensión de términos judiciales y administrativos en todo el país a partir del 1º de julio de 2020.