ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO MATERIAL O SUSTANTIVO – Debida aplicación de las normas pertinentes / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – Se aplicó criterio de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN EJECUTIVA – Cuando la ejecutada es una entidad del orden nacional que se encuentra en proceso de liquidación / SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD POR PROCESO DE LIQUIDACIÓN DE ENTIDAD DE ORDEN NACIONAL – No procede [L]a Sala considera que asistió razón al a quo al negar la ocurrencia de los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente judicial en la providencia acusada.
Esto porque el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda- Subsección B al realizar el cómputo de caducidad de la acción en el caso concreto dio aplicación de manera legítima a un criterio de interpretación normativa defendido por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, según el cual, en aplicación del parágrafo segundo del artículo 22 del Decreto 2196 de 2009, corresponde al agente liquidador representar jurídicamente a la entidad en los procesos judiciales en curso o que se iniciaran en el lapso de la liquidación, por lo que no había lugar a entender suspendidos los términos de caducidad en los procesos ejecutivos.
(…) De otra parte tampoco se encuentra materializado el defecto por desconocimiento del precedente judicial, dado que en la actualidad no se ha proferido providencia de unificación al respecto ni una tesis unificada del órgano de cierre en relación con el cómputo de la caducidad de la acción ejecutiva donde el titular de la obligación es la extinta CAJANAL, en consecuencia, se concluye que era facultad del juez natural de la causa que en ejercicio de la independencia y autonomía propia de la labor de administrar justicia asumiera razonadamente la tesis de interpretación normativa frente al problema jurídico, como en efecto se hizo en el caso objeto de análisis.
(…) De conformidad con los argumentos expuestos, la providencia objeto de análisis no materializa los defectos invocados por la parte demandante, por lo que se confirmará la decisión del a quo de negar la solicitud de amparo constitucional. FUENTE FORMAL: DECRETO 2196 DE 2009 – ARTÍCULO
22. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., quince (15) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-05262-01(AC) Actor: ANA ELIZABETH CELI UREÑA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN B La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte accionante contra la sentencia del 18 de febrero de 2021, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, que resolvió: “PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la acción de tutela promovida por la señora Ana Elizabeth Celi Ureña.”[1]
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 15 de diciembre de 2020[2], la señora Ana Elizabeth Celi Ureña, por conducto de apoderado judicial, instauró acción de tutela contra la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por considerar que esa autoridad judicial vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia al proferir el auto del 22 de octubre de 2020 que revocó el mandamiento de pago y declaró la caducidad de la acción dentro del proceso ejecutivo Nro. 11001-33-35-024-2015-00379-00/01.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones[3]: “1. Que se TUTELEN los derechos fundamentales al debido proceso por vía de hecho al presentarse el defecto sustantivo y probatorio en el Auto del 22 de Octubre de 2020 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B, con la consecuente violación del derecho a acceso a la administración de justicia de la accionante. 2.
Como consecuencia de lo anterior, respetuosamente solicito se ORDENE al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B, para que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del Fallo de Tutela, revoque la providencia del 22 de Octubre de 2020 y en su lugar, se confirme la orden de librar mandamiento de pago en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP a favor de la señora ANA ELIZABETH CELI UREÑA identificado con cédula de ciudadanía No. 41.494.970, por concepto de intereses moratorios derivados de la Sentencia proferida por el Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito de Bogotá de fecha 4 de octubre de 2007 confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B mediante sentencia de fecha 3 de abril de 2008, debidamente ejecutoriada con fecha 24 de abril de 2008, los cuales fueron causados desde esta fecha, hasta cuando se efectúe el pago total de la misma, de conformidad con lo establecido en el inciso 5º del artículo 177 del CCA (Decreto 01 de 1984.
(…).” 2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. En sentencia del 3 de abril de 2008, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda- Subsección B confirmó la decisión condenatoria en contra de la Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL- que ordenó la reliquidación y pago de la pensión de vejez de la actora incluyendo todos los factores salariales. 2.2.
El Gobierno Nacional ordenó la supresión y liquidación de CAJANAL a través del Decreto Nro. 2196 de 2009. En Resolución PAP 038541 del 16 de febrero de 2011 la entidad condenada ordenó el cumplimiento del fallo judicial. En razón de lo anterior, en escrito del 2 de mayo de 2011, la actora radicó ante el agente liquidador solicitud de pago de las mesadas atrasadas, su indexación y reconocimiento de intereses moratorios ordenados en la Resolución PAP 038541. 2.3.
En junio de 2011, CAJANAL reportó novedad de pago al Fondo de Pensiones Públicas por concepto de diferencia de mesadas atrasadas e indexación, pero omitió el pago de los intereses moratorios de conformidad con lo dispuesto en el artículo 177.5 del C.C.A. 2.4. En razón de lo anteriorm la señora Ana Elizabeth Celi Ureña promovió proceso ejecutivo que fue identificado con el radicado Nro. 11001-33-35- 024-2015-00379-00, cuyo conocimiento le correspondió al Juzgado 24 Administrativo de Bogotá. La pretensión de la demanda refería a que se librara mandamiento de pago en contra de la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Parafiscales -en adelante U.G.P.P.- por la suma de $99.574.098 por concepto de intereses moratorios. 2.5.
Mediante auto del 11 de mayo de 2018, el Juzgado 24 Administrativo del Circuito de Bogotá libró mandamiento de pago en favor de la señora Celi Ureña y en contra de la UGPP. Esta decisión fue objeto de apelación por la parte ejecutada. 2.6. En auto del 22 de octubre de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda- Subsección B revocó la decisión de librar mandamiento de pago por estimar que había operado el fenómeno de la caducidad de la acción. 3.
Fundamentos de la acción La accionante considera que el auto que declaró la caducidad de la acción ejecutiva materializa defecto fáctico, defecto sustantivo y desconocimiento del precedente judicial, dado que en el análisis de la caducidad de la acción solo tuvo en cuenta las normas procesales, pero omitió considerar el proceso de liquidación de CAJANAL.
Dijo que para realizar el cómputo de caducidad de la acción debe considerarse que el Decreto 877 del 30 de abril de 2013 prorrogó hasta el 11 de junio de 2013 el plazo dispuesto para la liquidación de CAJANAL. En consecuencia, “el término de prescripción y de caducidad de las obligaciones a cargo de la extinta CAJANAL no corrieron durante el tiempo que transcurrió en su liquidación administrativa, esto es desde el 22 de septiembre de 2009 y el 11 de junio de 2014, fecha en la cual se extinguió de la vida jurídica en forma definitiva la mencionada entidad, según el Decreto 877 del 30 de abril de 2013; como consecuencia del efecto procesal de fuero de atracción, al no poderse iniciar proceso ejecutivo alguno contra la entidad.”[4] En esta vía agregó que fue la entidad quien a través de procedimiento erráticos impidió que el crédito reclamado entrara en la masa liquidatoria, lo que generó la imposibilidad de acudir a la jurisdicción para reclamar los intereses moratorios causados, por lo que el término para interponer la acción estaba suspendido.
Como respaldo a la tesis de cómputo de caducidad defendida (inoperancia de la caducidad en la acción ejecutiva), relacionó las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección B, providencia del 25 de agosto de 2015, dentro del expediente Nro. 1777-2015; Subsección B, providencia del 29 de marzo de 2016, dentro del expediente Nro. 5042-2015;
Subsección B, providencia del 8 de agosto de 2019, dentro del expediente Nro. 2751-2018; Subsección A, providencia del 22 de marzo de 2018 con ponencia del Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas. 4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. El 13 de enero de 2021, el a quo admitió la acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Subsección B y vinculó en calidad de terceros con interés a la U.G.P.P. y al Juez 24 Administrativo del Circuito de Bogotá. Asimismo, dispuso que se surtieran las notificaciones respecto de las partes e intervinientes. 4.2.
La UGPP, por conducto del subdirector de Defensa Judicial de la entidad, se opuso a la prosperidad de las pretensiones porque la demanda de tutela no expone una situación de perjuicio irremediable o afectación al mínimo vital y seguridad social, dado que los derechos fundamentales de la actora están garantizados con el pago mensual de su pensión por parte del FOPEP.
Expuso que la decisión que se ataca es una providencia en firme que hizo tránsito a cosa juzgada, por lo que no es procedente procurar su revocatoria vía acción de tutela. 4.3. Las demás autoridades accionadas y vinculadas al proceso guardaron silencio. 5. Providencia impugnada En sentencia del 18 de febrero de 2021, la Sección Primera del Consejo de Estado negó el amparo solicitado debido a que la decisión judicial objeto de análisis acogió una de las tesis expuestas por la Sección Segunda del Consejo de Estado relativas al cómputo de caducidad de la acción ejecutiva cuando la entidad accionada se encuentra en proceso de liquidación. Luego de hacer un recuento de las principales providencias emitidas por la Sección Segunda sobre el tema, concluyó que existen dos tesis vigentes que pueden ser válidamente tenidas en cuenta por los jueces como criterio interpretativo de la norma de caducidad.
Consideró que el Tribunal accionado no incurrió en defecto sustantivo por indebida aplicación de los artículos 136 del C.C.A. y 164 del C.P.A.C.A. y por omitir aplicar los Decretos 2196 del 12 de junio de 2009 y 877 del 30 de abril de 2011, porque dio aplicación al parágrafo 2° del artículo 22 del Decreto 2196 de 2009 que consagra que el agente liquidador debe representar judicialmente a la entidad en los procesos judiciales y demás reclamaciones en curso o los que llegaren a iniciarse dentro de dicho término de liquidación. También descartó la materialización del desconocimiento del precedente judicial, porque la Sección Segunda del Consejo de Estado no tiene una posición unificada sobre la materia, en consecuencia, prevalece la autonomía e independencia de los jueces para adoptar decisiones precedidas de carga argumentativa suficiente y razonable. 6.
Impugnación La parte accionante impugnó la decisión de primera instancia. Retomó el argumento principal de la demanda de tutela en el que se indicó que la caducidad de la acción ejecutiva relativa a obligaciones a cargo de CAJANAL se suspendieron durante el lapso de su proceso de liquidación, esto es, del 22 de septiembre de 2009 al 11 de junio de 2013.
En esa vía, considerando el mencionado lapso de suspensión de términos, para la accionante deviene con claridad que no operó la caducidad de la acción. Tesis esta que considera suficientemente avalada en la jurisprudencia contencioso administrativa reciente. Agregó que no es aceptable que se pretenda trasladar un término legal al pensionado que fue obligado a participar en un proceso liquidatorio que se presentó como un hecho irresistible y en el que se indicó que la entidad estaba en la imposibilidad de cumplir con sus obligaciones hasta tanto terminara el proceso de liquidación. 7.
Intervención en la segunda instancia La U.G.P.P. intervino en el trámite de la segunda instancia para solicitar que se confirme el fallo de tutela del 18 de febrero de 2021. Como fundamento de su petición reiteró los argumentos expuestos en la contestación a esta acción de tutela. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 1991[5], fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela contra providencias judiciales procede de manera excepcional, tal y como lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Y dada su excepcionalidad, es que la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales[6] y especiales[7] que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. Es por lo anterior, que el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso, de allí que la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela.
De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional[8] ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor porque están en juego no solo la autonomía judicial, sino también los principios de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso. 3.
Planteamiento del problema jurídico Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos y los argumentos del escrito de impugnación, corresponde a la Sala establecer si la providencia del 22 de octubre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda- Subsección B, que rechazó la demanda ejecutiva, por haber operado el fenómeno de la caducidad de la acción, incurrió en los defectos sustantivo y de desconocimiento de precedente judicial, al no tener en cuenta, para hacer el cómputo de la caducidad, que los términos para iniciar procesos ejecutivos en contra de CAJANAL se suspendieron con ocasión de su proceso liquidatorio.
Con miras a solucionar el problema jurídico planteado, se hará una breve referencia a (i) la jurisprudencia de la Sección Segunda de esta Corporación sobre la suspensión del término de caducidad de la acción ejecutiva durante el proceso de liquidación de Cajanal, (ii) la providencia cuestionada, y (iii) finalmente, se adoptará la decisión que corresponda en el caso concreto. 4.
Jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado relativa a la suspensión de los términos de caducidad de la acción ejecutiva durante la liquidación de CAJANAL La Sección Segunda del Consejo de Estado en su calidad de órgano de cierre en asuntos laborales administrativos, había establecido de manera pacífica que los términos de prescripción y caducidad de la acción ejecutiva se suspendieron durante el lapso de liquidación de CAJANAL.
El fundamento de esta tesis derivó de la interpretación de las normas que ordenaron la liquidación de la entidad y de otras normas que, por remisión normativa, consideró que eran aplicables para definir estos asuntos. Así pues, el fundamento normativo de esta tesis está en el Decreto 2196 de 2009[9], el artículo 14 de la Ley 550 de 1999[10] y el artículo 6° del Decreto 254 del 2000[11].
Para mayor ilustración, la Sala transcribirá la argumentación expuesta por cada una de las Subsecciones de la Sección Segunda con miras a respaldar la postura antes mencionada. Así pues, la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación en providencia del 16 de febrero de 2017, en la que decidió el recurso de apelación contra providencia que rechazó una demanda ejecutiva contra la U.G.P.P. por haber operado la caducidad, indicó: “Lo explicado en líneas anteriores permite colegir que no operó el fenómeno de la caducidad de la acción ejecutiva como quiera que la formulación de la demanda se hizo el 11 de septiembre de 2013, es decir, tuvo lugar dentro del término de los cinco (5) años previsto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en atención a que: • El término de caducidad de la acción ejecutiva, por las obligaciones a cargo de la entidad liquidada, fue suspendido por espacio de cuatro (4) años, entre el 12 de junio de 2009 y el 11 de junio de 2013 (Decreto 2196 de 2009 y Ley 550 de 1999). • El cobro que se pretende se impuso en condena de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en sentencia, exigible desde el 5 de diciembre de 2006. • El interesado reclamó el cumplimiento de la sentencia ante la entidad en liquidación, razón por la cual se expidieron actos administrativos de reconocimiento pensional, sobre el cual se discute un pago parcial por parte del demandante.
Terminada la suspensión de los términos de caducidad con la conclusión del trámite liquidatorio, se reanudó el cómputo de los cinco (5) años con que contaba el demandante para formular la demanda ejecutiva respecto de las obligaciones reconocidas en la sentencia condenatoria”[12] La Subsección B de la Sección Segunda defendía la misma tesis.
Así, por ejemplo, en providencia del 28 de marzo de 2019[13], en el que conoció en apelación asunto relativo a la caducidad de la acción ejecutiva en proceso contra la UGPP, expuso: “2.3. Proceso Liquidatorio de la Caja Nacional de Previsión Social –CAJANAL- Mediante el Decreto 2196 de 2009[14], el Gobierno Nacional suprimió la Caja Nacional de Previsión Social y ordenó la liquidación de la entidad, obedeciendo a un plan de reestructuración institucional, con el propósito de prestar eficientemente el servicio público de seguridad social.
Uno de los pilares de la norma referida es el Decreto 254 de 2000 modificado por la Ley 1105 de 2006, que en su artículo 1 consagró que: “(…) en lo no previsto en el presente decreto, deberán aplicarse, en lo pertinente, las disposiciones del estatuto orgánico del sistema financiero y del Código de Comercio sobre liquidación, en cuanto sean compatibles con la naturaleza de la entidad (…)”, es decir, el Decreto 663 de 1993[15].
Para tales efectos, y de manera precedente, se expidió la Ley 550 de 1999 aplicable a todas aquellas entidades de carácter público, privado o de economía mixta que ejerzan una actividad financiera o de ahorro y crédito, disponiendo en el inciso 2 del artículo 14 que: “(…) Durante la negociación del acuerdo se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos contra el empresario.
(…)”. Así pues, al hacer una remisión normativa al artículo 1 del Decreto 254 de 2000, los términos de caducidad y prescripción de las obligaciones a cargo de la Caja Nacional de Previsión Social quedaron suspendidos durante el proceso de liquidación de la entidad, que finalizó el 11 de junio de 2013, y es a partir de esta fecha que se entiende reanudado el conteo de los 5 años de caducidad de las acciones ejecutivas contra quien entre a asumir las responsabilidades u obligaciones de la misma, en este caso, la UGPP[16].” Sin embargo, la postura de esta Subsección fue modificada, en providencia del 12 de septiembre de 2019 (Exp. 0043-2016) [17], en la que la autoridad al estudiar en apelación la decisión de caducidad de la acción ejecutiva contra la U.G.P.P. recogió de manera expresa su tesis con fundamento en los siguientes argumentos: “La Sala pone de presente que si bien el demandante en el curso de apelación esgrimió algunos autos proferidos por el Consejo de Estado, en los cuales se dijo que el término de prescripción y caducidad de las obligaciones a Cargo de CAJANAL EICE -en liquidación- se entendería suspendido durante el proceso liquidatorio de la entidad, en virtud de una remisión normativa a la Ley 550 de 1999 y al Decreto 254 de 2000; esta Sala rectificará la posición asumida mediante providencia del 28 de marzo de 2019, puesto que se considera que no era necesario hacer tal remisión normativa para resolver el caso concreto, ya que el Decreto 2196 de 2009 y el Decreto 254 de 2000 prevén que los procesos de CAJANAL que se estuvieren tramitando y los que se llegaren a interponer, serían atendidos por el Liquidador, protegiendo la garantía de defensa del Estado.
En efecto, la remisión normativa está llamada a realizarse cuando la Ley sobre determinado tema es incompleta, y se requiere que sea llenada con otros preceptos jurídicos. En aquellos casos en los cuales se esté estudiando la caducidad de la acción ejecutiva contra CAJANAL EICE no es necesario hacer tal remisión porque el Decreto 2196 de 2009 (…) previó que el representante legal de la entidad referida era quien tenía la dirección de los procesos judiciales, por lo tanto no era necesaria la suspensión de los términos de caducidad y prescripción de las acciones contra la entidad; a contrario sensu, el legislador anticipó que sería el Liquidador quien se encargaría de la defensa técnica de la institución, hasta que ésta estuviera a cargo de la U.G.P.P.(…).
Sumado a esto, no se puede hacer una remisión normativa como se hizo en las providencias enunciadas en el recurso de alzada, porque el precepto jurídico para explicar la suspensión de los términos judiciales es el contenido de la Ley 550 de 1999, y esto solo ha sido contemplado para la reactivación empresarial y reestructuración de los entes territoriales, estatuto que no sería aplicable a las entidades de orden nacional como es el caso de CAJANAL EICE, lo que riñe con el principio de legalidad y descentralización.” Esta providencia fue objeto de acción de tutela por parte del demandante en el proceso ejecutivo, el señor Hernando Narváez Muñoz, correspondiéndole la radicación 110010315000-2019-04576 00/01.
En primera instancia del proceso constitucional la Sección Primera accedió al amparo del derecho fundamental al debido proceso del actor y dejó sin efectos la providencia. Sin embargo, esta decisión fue revocada en impugnación por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de tutela del 19 de marzo de 2020[18].
El juez de tutela de segunda instancia expuso que la providencia acusada estuvo debidamente fundamentada de conformidad con lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 136 del Decreto 01 de 1984. Sumado a ello la autoridad judicial accionada expuso razonadamente los motivos por los cuales se apartaba del criterio mayoritario frente a la interpretación normativa relativo al cómputo de caducidad de la acción ejecutiva en procesos en los que se persigue el pago de obligaciones a cargo de la extinta CAJANAL, por lo que concluyó que la decisión no comporta una vía de hecho sino la expresión legítima de la autonomía e independencia de los jueces. 5.
Providencia objeto de acción de tutela A efectos de determinar si la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo y desconocimiento del precedente judicial, se estima conveniente relacionar la motivación expuesta en el auto del 22 de octubre de 2020 para declarar la caducidad de la acción. Veamos: “(…) la Sala observa que en el presente asunto debe declararse la caducidad de la acción ejecutiva en esta instancia procesal -acorde a reciente jurisprudencia del Consejo de Estado-, circunstancia que, por su naturaleza -y al ser alegada a lo largo del proceso por extremo pasivo-, por las siguientes razones: De esta forma, si bien el Consejo de Estado, se había pronunciado, sobre la suspensión de la caducidad de la acción ejecutiva de las entidades en los procesos de liquidación, la misma es una postura adoptada el 30 de junio de 2016 (…), también lo es que el Consejo de Estado en reciente decisión, ha variado la jurisprudencia en cuanto al alcance de la caducidad con ocasión de la liquidación de la Caja Nacional de Previsión, así: «[L]os términos de caducidad y prescripción de las obligaciones a cargo de la Caja Nacional de Previsión Social no se suspenderían durante el proceso de liquidación de la entidad, porque como se indicó, la norma previó que en caso de futuras reclamaciones tanto administrativas como judiciales dentro de la etapa de liquidación, el Liquidador sería el encargado de la defensa de todos los asuntos; protegiendo así, las prerrogativas de quienes creen tener el derecho de reclamar sus acreencias ante CAJANAL EICE –en liquidación-. […] [P]ara contabilizar el término de caducidad de la acción ejecutiva es necesario aplicar lo establecido en el numeral 11 del artículo 136 del CCA, en los cuales se establece que el término de caducidad para esta clase de demanda es de 5 años, que empezarán a contarse desde que el derecho se hizo exigible, es decir, a partir del día siguiente en que la sentencia quedó ejecutoriada […]. [L]a Sala puede colegir que ha operado el fenómeno de la caducidad de la acción ejecutiva, teniendo en cuenta que: (i) Los intereses moratorios perseguidos se generaron luego del pago tardío de la sentencia de 27 de abril de 2006 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, providencia que quedó ejecutoriada el 22 de junio del mismo año, la cual se hizo exigible desde ese momento; y (ii) El cómputo de los 5 años comenzó a correr desde el 23 de junio de 2006 hasta el 22 de junio de 2011, término para interponer la acción ejecutiva; ahora bien, como la demanda se presentó el 13 de enero de 2015, se infiere que ha operado el fenómeno de la caducidad se dicha acción.» Por lo anterior, esta Corporación encuentra que la providencia título de recaudo ejecutivo, el cual se fijó en edicto el 17 de abril de 2008, quedando debidamente ejecutoriado a partir del 24 de abril de 2008, por lo tanto, acorde a lo expresado por el Consejo de Estado, la parte activa contaba procesalmente hasta el 25 de octubre de 2014 para presentar la correspondiente demanda ejecutiva, sin embargo, del plenario se evidencia que radicó la misma el 25 de mayo de 2015, esto es, 7 meses después; en consecuencia, operó la caducidad de la acción ejecutiva.[19]” De lo expuesto se advierte que el fundamento de la autoridad judicial accionada para adoptar la decisión de declarar la caducidad de la acción obedeció a que acogió tesis reciente asumida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y procedió a relacionar los apartes pertinentes de la sentencia. 6.
Análisis del caso concreto En primera medida, conviene advertir que esta Sección[20] al analizar en sede de tutela casos similares al que hoy se estudia, de manera reiterada había sostenido que en las demandas ejecutivas que pretendan el cobro de obligaciones contenidas en providencias judiciales a cargo de Cajanal, debía considerarse que el término de caducidad estuvo suspendido durante el lapso en que duró el proceso de liquidación de esa entidad.
Tal determinación fue justificada en cada uno de los casos analizados, a partir de la jurisprudencia pacífica de la Sección Segunda del Consejo de Estado sobre el asunto en particular. Pero, de acuerdo con lo indicado en el acápite 5 de esta providencia, se tiene que en la actualidad no hay uniformidad de criterios en la Sección Segunda en relación con la suspensión de la prescripción y la caducidad durante el lapso de liquidación de Cajanal.
Esta nueva tesis defendida por al Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado sin lugar a dudas influye en el análisis de la configuración del defecto sustantivo y del desconocimiento del precedente judicial en el caso concreto. En ese orden, la Sala considera que asistió razón al a quo al negar la ocurrencia de los defectos sustantivo[21] y desconocimiento del precedente judicial[22] en la providencia acusada.
Esto porque el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda- Subsección B al realizar el cómputo de caducidad de la acción en el caso concreto dio aplicación de manera legítima a un criterio de interpretación normativa defendido por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, según el cual, en aplicación del parágrafo segundo del artículo 22 del Decreto 2196 de 2009, corresponde al agente liquidador representar jurídicamente a la entidad en los procesos judiciales en curso o que se iniciaran en el lapso de la liquidación, por lo que no había lugar a entender suspendidos los términos de caducidad en los procesos ejecutivos.
De otra parte tampoco se encuentra materializado el defecto por desconocimiento del precedente judicial, dado que en la actualidad no se ha proferido providencia de unificación al respecto ni una tesis unificada del órgano de cierre en relación con el cómputo de la caducidad de la acción ejecutiva donde el titular de la obligación es la extinta CAJANAL, en consecuencia, se concluye que era facultad del juez natural de la causa que en ejercicio de la independencia y autonomía propia de la labor de administrar justicia asumiera razonadamente la tesis de interpretación normativa frente al problema jurídico, como en efecto se hizo en el caso objeto de análisis.
De conformidad con los argumentos expuestos, la providencia objeto de análisis no materializa los defectos invocados por la parte demandante, por lo que se confirmará la decisión del a quo de negar la solicitud de amparo constitucional. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Confirmar la decisión impugnada, proferida el 18 de febrero de 2021, por la Sección Primera del Consejo de Estado, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
(Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sala (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ ----------------------- [1] Pág. 17 de la sentencia de tutela de primera instancia (expediente digitalizado). [2] La acción de tutela se interpuso a través de correo electrónico. [3] Página 5 de la acción de tutela (expediente digitalizado). [4] Página 2 del escrito de tutela. [5] Decreto 2591 de 1991.
Artículo 1: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”. [6] Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. [7] Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. [8] Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. [9] “Por el cual se suprime la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, se ordena su liquidación, se designa un liquidador y se dictan otras disposiciones.” [10] “Por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta ley.” [11] "Por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional". [12] Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Providencia del 16 de febrero de 2017. Proceso Nro. 25000-23-25-000-2004-03995-01(2154-15). C.P. Gabriel Valbuena Hernández. [13] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Proceso Nro. 25000-23-42-000-2017-01443-01(0740- 18).
C.P. César Palomino Cortés [14] Por el cual se suprime la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, se ordena su liquidación, se designa un liquidador y se dictan otras disposiciones. [15] Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección A, Auto Interlocutorio de 16 de junio de 2016, Consejero Ponente: William Hernández Gómez. [16] Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección A, Auto Interlocutorio de 25 de agosto de 2015, Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez (E). [17] La demanda ejecutiva perseguía, como en el caso concreto, que se librara mandamiento de pago en contra de la U.G.P.P. por la suma adeudada por concepto de intereses moratorios derivados del pago tardío de la sentencia declarativa que ordenó reajustar la pensión del demandante con inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios. [18] Magistrado Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. [19] Folios 169 y 179 del expediente digitalizado contentivo del proceso ejecutivo Nro. 11001-33-36-024-2015-00379-01 Ejecutante: Ana Elizabeth Celi Ureña. [20] Consejero ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez, Exp.
N º 11001-03-15- 000-2018-00044-01. Este criterio también se reiteró en sentencias de 23 de agosto de 2018, Exp. Nº 11001-03-15-000-2018-01733-00 y de 15 de noviembre de 2018, Exp. Nº 11001-03-15-000-2018-00630-01, M. P. Stella Jeannette Carvajal Basto. [21] El defecto sustantivo es aquel vicio relacionado con la interpretación y aplicación de las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico, siempre y cuando tenga una incidencia directa en la decisión y lesione derechos fundamentales.
La jurisprudencia constitucional ha considerado que este defecto se produce cuando (i) la providencia carece por completo de fundamento jurídico, por ejemplo si toma una decisión con base en normas inexistentes o inconstitucionales; (ii) la norma aplicada requería una interpretación sistemática con otras normas, pero no se estudió así;
(iii) se empleó una norma constitucional, pero inaplicable al caso concreto; (iv) la providencia incurre en incongruencia entre los fundamentos jurídicos y la decisión; (v) se aplica una norma cuya interpretación desconoce sentencias con efectos erga omnes; (vi) la normas no son interpretadas con enfoque constitucional. [22] El precedente judicial alude a que un caso similar ya ha sido resuelto en el pasado y sirve como referente para que se decidan otros conflictos semejantes.
Ese precedente, por su pertinencia, debe ser considerado por el juez al momento de decidir el nuevo caso. Para la Sala es posible plantear la transgresión del precedente si se demuestra: i) la existencia de una o varias decisiones judiciales que guardan identidad fáctica y jurídica con el caso en que se solicita su aplicación (existencia del precedente); ii) que tales decisiones (precedentes) sean vinculantes para la autoridad judicial demandada, tanto por ser el precedente vigente, como por tener la fuerza vinculante suficiente (vinculatoriedad); iii) que la decisión judicial que se cuestiona en sede de tutela sea contraria al precedente vinculante (contradicción con el precedente vinculante); iv) que el juez de instancia no presente una justificación razonable para apartarse del precedente vinculante (inexistencia de justificación razonable para separarse del precedente)