ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO POR EXISTENCIA DE OTROS MEDIOS DE DEFENSA JUDICIAL / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PRETENSIONES DE LA ACCIÓN DE TUTELA – Las pretensiones planteadas conlleva a un juicio de legalidad / INEXISTENCIA DE UN MANDATO IMPERATIVO E INOBJETABLE / OBJETO DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - El obedecimiento del ordenamiento jurídico / FALTA DE COMPETENCIA DEL JUEZ DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO – Para resolver juicio de legalidad de la norma / PERJUICIO IRREMEDIABLE – No acreditado [L]a Sala debe precisarle al actor que, como bien lo expone en sus pronunciamientos el objeto del medio de control de cumplimiento, es el obedecimiento del ordenamiento jurídico, pero esto implica que el precepto que se pida hacer cumplir contenga un mandato claro, expreso y exigible, pues este juez constitucional carece de competencia para realizar juicios de legalidad o interpretativos respecto de las normas y actos que se someten a su consideración. Es precisamente en esta última circunstancia en la que recae el debate propuesto por la parte actora pues, nótese que todos los reparos que expone requieren de la modificación del contenido del Decreto 613 de 2017.
En efecto, carece de competencia este juez constitucional para entrar a revisar el contenido y la legalidad del Decreto 613 de 2017 y determinar si es lo cierto que “NO CONTEMPLARON NI INCLUYEN en su estructura los numerales ya señalados del Decreto 1595 del 2015”, no tiene la efectividad y la inclusión de los mandatos contenidos en la Ley 170 de 1994 y en el Decreto 1595 de 2015, o si incumple el análisis del impacto normativo ni con el concepto de abogacía SIC Radicado N° 1529829430 desatiende “…las directrices para armonizar la normatividad nacional a los lineamientos para la evaluación…”, tal y como lo expone el actor o si por el contrario, como lo pone de presente el Ministerio de Salud, no es menester que dicho decreto contemple esa normativa porque no se trata de un reglamento técnico.
Lo anterior, porque dicho análisis conlleva un juicio de legalidad, para el cual no está previsto el medio de control de cumplimiento y tampoco es lo procedente verificar qué tipo de acto es el Decreto 613 de 2017 o completar o complementar las disposiciones que en criterio del actor debe contener, pues este juez constitucional no puede disponer su modificación como es el querer del accionante.
Ahora bien, aduce el recurrente, en su impugnación, que no pretende anular el Decreto 613 de 2017 y, por tanto, el medio de control de nulidad no resulta procedente para la satisfacción de sus intereses, ante lo cual debe aclarar la Sala que si dicho acto incumple los requerimientos legales que señala, lo que corresponde es acusar su legalidad y procurar por su debida expedición, sin que le sea permitido al juez de cumplimiento realizar dicho juicio, conforme a las razones ya expuestas.
Por otra parte, expuso que acudir a la anulación del Decreto 613 de 2017 traería un impacto económico y social para los consumidores y empresas del sector del cannabis y que “se configuraría un perjuicio irremediable a todas esas personas naturales y jurídicas que han realizado inversiones en Colombia”. No obstante, el actor no manifestó ni sustentó en su demanda que acudía a este mecanismo constitucional porque acusar la legalidad del acto por la vía ordinaria acarrearía un perjuicio irremediable.
En conclusión, encuentra la Sala que la acción ejercida por el señor [J.D.D.], como lo determinó el tribunal, incurre en la causal de improcedencia de otro mecanismo de defensa judicial a la que alude el artículo 9º de la Ley 393 de 1997, lo que deviene en que el fallo impugnado, al no estar inmerso en los defectos a los que alude el impugnante, deba ser confirmado, a lo que debe agregarse que el accionante afirmó que ejercer dicho medio de control puede devenir en perjuicio para sus destinatarios los cuales, no mencionó en la demanda y tampoco acreditó en debida forma y no deja de ser un asunto meramente hipotético no arribado a una situación particular-.
FUENTE FORMAL: LEY 393 DE 1997 / ARTÍCULO 9 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., veintisiete (27) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-41-000-2021-00062-01(ACU) Actor: JAIME DEVIA DÍAZ Demandado: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Y OTROS Tema: Confirma improcedencia por existencia de otro mecanismo de defensa judicial Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Conoce la Sala de la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia de 10 de septiembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, que declaró improcedente la acción de cumplimiento de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. Demanda 1. El señor Jaime Devia Díaz ejerció acción de cumplimiento[1] contra los Ministerios de Salud y Protección Social, de Justicia y Derecho y de Agricultura y Desarrollo Rural en procura de que se les ordene acatar el contenido del Decreto 1595 de 2015[2], artículos: 2.2.1.7.5.1 al 2.2.1.7.5.10; 2.2.1.7.6.1., 2.2.1.7.6.2., 2.2.1.7.6.6., 2.2.1.7.6.7., 2.2.1.7.6.8., 2.2.1.7.9.3. y 2.2.1.7.9.9 y de la Ley 170 de 1994 artículos: 2, 5, 6, 9, 10, con sus respectivos numerales, con el fin que incorporen lo dispuesto en estos preceptos dentro del Decreto 613 de 2017[3] “y su proyecto de modificación o modificaciones”. 2.
Hechos 2. El accionante expuso que el Decreto 613 de 2017 del Ministerio de Salud y Protección Social y sus modificatorios, que corresponden a reglamentos técnicos, incumplen lo dispuesto en las normas que solicita que se ordenen acatar porque “…NO CUMPLEN, NO CONTEMPLARON NI INCLUYEN en su estructura los numerales ya señalados del Decreto 1595 del 2015, de obligatoriedad para emitir dicho acto administrativo (decreto 613 de 2017), que protege objetivos legítimos, este decreto 1595 del 2015 los Accionados No lo hicieron parte en dicho decreto 613 del 2017 en su contexto, requisitos, y en sus considerandos y que motivaron dicho acto administrativo, que sin duda alguna protege objetivos legítimos, como la Seguridad Nacional, La Salud, La vida animal y el medio ambiente, y en su objeto descrito claramente corresponde a un reglamento técnico dicho decreto 613 del 2017”. 3.
Señaló que la Superintendencia de Industria y Comercio (en adelante SIC) presentó algunos comentarios sobre el referido Decreto, en virtud del artículo 7 de la Ley 1340 de 2009, en los que indicó sobre el parágrafo 1 del artículo 2.8.11.2.1.1 que “permitir la cesión de las licencias podría ahorrar costes (sic) de transacción y generar eficiencias para quienes deseen ingresar al mercado del cannabis”.
A su juicio, este concepto debe ser tenido en cuenta para garantizar la competencia comercial del cannabis en igualdad de condiciones. 4. Manifestó que la restricción impuesta por los accionados en el citado decreto, en lo relacionado con las licencias para la importación, exportación, cultivo, producción, fabricación, adquisición, almacenamiento, comercialización y etc., de la planta del cannabis, y sus derivados, va en contravía de la libertad de empresa y de la competencia económica y afecta a quienes han hecho inversiones en la industria. 5.
En lo demás, expuso que constituyó en renuencia, en debida forma, a las demandadas, relató el contenido de las respuestas proferidas en vía administrativa y enlistó los países que han aprobado la marihuana con fines medicinales. 6. Con fundamento en lo esgrimido solicitó que se ordene: “1. Se acojan las tesis aquí expuestas. 2. Se ordene a los accionados el cumplimiento con lo establecido en el decreto 1595 del 2015 en los numerales relacionados en el numeral 1 de esta acción de cumplimiento, y el cumplimiento de la ley 170 de 1994 correspondientes a los aspectos del anexo sobre obstáculos técnicos al comercio expresados en el numeral 1 de esta acción de cumplimiento, a fin que los accionados den cumplimiento de estas normas con fuerza de ley en el decreto 613 de 2017 y su proyecto de modificación o modificaciones”. 3.
Actuaciones procesales 7. Mediante auto de 4 de febrero de 2021, el Tribunal admitió la demanda y ordenó notificar a los ministros de Salud y Protección Social, de Justicia y del Derecho, y de Agricultura y Desarrollo Rural. 8. El 18 de marzo de 2021 se negó la nulidad propuesta por parte del Ministerio de Salud y Protección Social, por la supuesta indebida de notificación del auto admisorio. 9.
Con providencia de 9 de abril de 2021, se rechazó por improcedente el recurso de apelación que interpuso el apoderado judicial del Ministerio de Salud y Protección Social contra el auto de 18 de marzo y se decidió no reponer la decisión recurrida. 10. En sentencia de tutela del 19 de mayo de 2021[4] de la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado ordenó dejar sin efectos el auto de 9 de abril de 2021 y todas las actuaciones surtidas de ahí en adelante por acaecimiento de una nulidad por indebida notificación del auto admisorio de la demanda respecto al Ministerio de Salud y Protección Social, y que se profiriera una nueva sentencia en la que se tuvieran en cuenta los argumentos de defensa esbozados por esta entidad. 4.
Contestaciones 4.1. Del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 11. El jefe de la Oficina Asesora Jurídica solicitó denegar las pretensiones de la demanda. 12. Explicó que con la expedición de la Ley 1787 de 2016, reglamentaria del Acto Legislativo 02 de 2009, se procuró por “…crear un marco regulatorio que permita el acceso seguro e informado al uso médico y científico del cannabis y sus derivados en el territorio nacional colombiano”. 13.
Relató que dicha norma en su parágrafo 1 del artículo 3 estableció que el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio de Salud y Protección Social, y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, deberían reglamentar lo concerniente a la importación, exportación, cultivo, producción, fabricación, adquisición a cualquier título, almacenamiento, transporte, comercialización, distribución, uso de las semillas para siembra de la planta de cannabis, y de sus derivados, para fines médicos y científicos, así como los productos que los contengan y el establecimiento, conservación, financiación y explotación de cultivos para los mismos usos. 14.
Para dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 7º Ley 1787 de 2016 estas mismas carteras ministeriales solicitaron a la Superintendencia de Industria y Comercio concepto previo sobre el proyecto del decreto reglamentario. 15. Explicó que, en todo caso, el pronunciamiento de la superintendencia no resulta vinculante, siempre y cuando se argumente por qué se aparta de las respectivas recomendaciones, que fue lo que acaeció con la expedición del Decreto 613 de 2017 pues “…el aspecto que no se acogió fue el concepto de la SIC, el cual tiene como condición no ser vinculante, y que para apartarse de esta basta con que el reglador motive las razones para esto, como efectivamente se hizo”. 16.
Resaltó que el Decreto 613 de 2017 se dictó con fundamento en las competencias otorgadas en el numeral 11 del artículo 189 de la CP, en la Ley 1787 de 2016 y en ejercicio de la potestad reglamentaria. 4.2. Del Ministerio de Justicia y del Derecho 17. Su apoderado judicial manifestó que lo pretendido por el actor no es el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo sino la reglamentación del Decreto 613 de 2017. 18.
Frente a lo anterior señaló que la acción deviene improcedente porque el actor cuenta con otros mecanismos de defensa judicial, como lo son la acción pública de inconstitucionalidad ante la Corte Constitucional -que puede ser utilizado ante la falta de regulación del Decreto 613 de 2017- y la de nulidad por inconstitucionalidad en el Consejo de Estado -bajo el argumento que dicho decreto no cumplió con lo dispuesto en la Ley 1787 de 2016 y lo contenido en el Decreto 1595 de 2015-. 19.
En consecuencia, solicitó negar las pretensiones de la demanda. 4.3. Del Ministerio de Salud y Protección Social 20. Precisó que ni el Decreto 613 de 2017 ni aquellos que lo han modificado tienen el carácter de reglamentos técnicos, porque no fijan condiciones sobre los productos, procesos o métodos de producción. Tampoco contienen disposiciones sobre la terminología, símbolos, embalaje, enmarcado o etiquetado que se deba usar, por ello no les es aplicable el Decreto 1595 de 2015. 21.
Afirmó que es el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo es el que debe coordinar los obstáculos sobre el comercio de este mercado y las medidas sanitarias y fitosanitarias del mismo. Adujo que le consultó a esta cartera ministerial si el Decreto 613 de 2017 era reglamento técnico y confirmó que no. 22. Explicó que el procedimiento que viabiliza el acceso seguro e informado sobre el uso médico del cannabis y el otorgamiento de las licencias de comercialización, producción y fabricación debe estar precedido de una evaluación técnica y jurídica sobre la documentación que aporte cada solicitante y por ello con el Decreto 613 de 2017 y las Resoluciones 2891, 2892 de 2017 y 2986 de 2018, lo que se persigue es garantizar el acceso de los pacientes a productos medicinales derivados de esta planta con calidad, seguridad y eficacia. 23.
Expuso que no ha incumplido las disposiciones solicitadas en la demanda de cumplimiento, en la medida en que el Decreto 613 de 2017 no es reglamento técnico. Por ende, si bien las normas objeto de estudio pueden contener mandatos, lo cierto es que no le compete cumplirlas en el presente asunto. 24. Concluyó que el actor cuenta con otro mecanismo de defensa judicial para solicitar la declaratoria de ilegalidad del Decreto 613 de 2017 y las resoluciones que lo reglamentan. 5.
Sentencia impugnada 25. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” mediante sentencia de 10 de septiembre de 2021, declaró improcedente la acción de cumplimiento ejercida por el señor Jaime Devia Díaz. 26. Concluyó que, con el ejercicio de la presente acción constitucional “…el actor cuestiona la forma como se expidió el Decreto 613 de 2017”.
Además, precisó que “…puede demandar dicho acto ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en los términos del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011”. 6. Impugnación 27. La parte actora impugnó el fallo antes referenciado para lo cual afirmó que constituyó en renuencia en debida forma a las accionadas y por ello el Tribunal incurrió en un defecto procedimental. 28.
Sostuvo que no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial “…para conminar al cumplimiento del ordenamiento jurídico a las demandadas, toda vez que la finalidad de la acción de cumplimiento incoada por el actor no pretende declarar la nulidad del Decreto 613 de 2017 porque esto significaría su destrucción y exclusión del ordenamiento jurídico, lo que eventualmente ocasionaría un perjuicio irremediable a los planes de negocio de las empresas del sector que ya atraviesan una situación gravosa o urgente”. 29.
Aseguró que ejercer el medio de control de nulidad contra el Decreto 613 de 2017, podría devenir en su anulación y en un perjuicio irremediable para todas las personas naturales y jurídicas que han realizado inversiones en Colombia en el sector cannabis. 30. Insistió que con su demanda de cumplimiento procura por “…la efectividad e inclusión de la Ley 170 de 1994 y Ley 1787 de 2016 así como de los actos administrativos Decreto 1595 de 2015 y Decreto 1609 de 2015, para que el Decreto 613 de 2017 y sus posteriores reglamentaciones, modificaciones o adhesiones, se armonicen al cumplir con los obstáculos técnicos al comercio y con la técnica normativa para su modificación y así evitar un perjuicio irremediable a las empresas del sector, tal como lo advierten los conceptos de abogacía de la SIC”.
A lo que agregó que busca que las accionadas “…no omitan en sus consideraciones cumplir las obligaciones de los actos administrativos de la SIC Radicado N° 1529829430”. 31. Adujo que “lo requerido es el CUMPLIMIENTO de la LEY 170 de 1994 EXEQUIBLE y correspondiente a los Acuerdos de los Obstáculos Técnicos al Comercio, al igual que el cumplimiento con el Decreto 1595 de 2015 (subsistema Nacional de la Calidad), también lo concordante con el decreto 1609 de 2015, INCLUSO, en la constitución de renuencia anexa a este proceso en la demanda, de manera clara se dice que los demandados no cumplieron con la Ley 170 de 1994 (…) y el Decreto 1595 de 2015, ya que dicho decreto 613 de 2017 y su proyecto de ley actualmente decreto 811 de 2021 establecen requisitos técnicos y de tipo administrativo para el desarrollo de los productos medicinales de cannabis…”. 32.
Señaló que lo que pretende con esta acción de cumplimiento es la protección del ordenamiento jurídico, para lo cual indica que “…pretende que las demandadas cumplan concretamente con la ley en sentido formal y los actos administrativos a continuación: Ley 170 de 1994 y los 17 tratados internacionales de Comercio ratificados por Colombia señalados en el libelo introductorio.
(…) Ley 1787 de 2016 (…) Decreto 1609 de 2015 (…) Decreto 1595 de 2015 (…) Concepto de abogacía SIC Radicado N° 1529829430 (…) Concepto de abogacía SIC Radicado N° 1645302640 (…) Concepto de abogacía SIC Radicado N° 2020112690, (…) Respuesta y conclusión al Informe Ex Tempore demanda Ministerio de Salud y Protección Social MINSALUD (…) [y] Nota presidencial sobre la regulación de cannabis”, normativa y actos que describió de manera amplia y detallada. 33.
Con fundamento en lo expuesto solicitó: “PRIMERO: Por favor ADMITIR EL RECURSO DE IMPUGNACIÓN, por estar presentado en debida forma y dentro de los términos perentorios e impostergables consagrados en la Ley 393 de 1997 y la Sentencia impugnada enviada por email el 16 de septiembre de 2021 y con fecha de notificación correspondiente a lo establecido en el artículo 8 del decreto 806 de 2020- SEGUNDO: Por favor valorar las pruebas y anexos de la demanda, la subsanación y los memoriales anexos para REVOCAR EL NUMERAL PRIMERO DE LA SENTENCIA IMPUGNADA enviada por email el jueves 16 de septiembre de 2021 notificada el 20 de septiembre de 2021 (decreto 806 de 2020 art 8) que declaró improcedente la acción de cumplimiento configurando los defectos fácticos, procedimentales absolutos y sustantivos enumerados y descritos en el presente recurso de impugnación.
TERCERO: Que en consecuencia de la anterior revocatoria a la sentencia impugnada, ORDENE EL CUMPLIMIENTO a las demandadas de la efectividad de las leyes y los actos administrativos Ley 170 de 1994, Ley 1787 de 2016, Decreto 1595 de 2015, Decreto 1609 de 2015, Concepto de abogacía SIC Radicado N° 1529829430, Concepto de abogacía SIC Radicado N° 1645302640, Concepto de abogacía SIC Radicado N° 202011269, que son incumplidos y desacatados para la modificación al Decreto 613 de 2017 actual decreto 811 de 2021 y sus posteriores reglamentaciones Resoluciones 577, 578, 2891,2892 de 2017 entre otras donde se constituyó en renuencia a las demandadas por parte del actor que participó activamente en las jornadas técnicas regulatorias que carecen de técnica normativa para elaborar reglamentos técnicos para el comercio internacional”.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia 34. Esta Sección es competente para resolver la impugnación presentada contra la sentencia de 10 de septiembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125[5], 150[6] y 243[7] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA- Ley 1437 de 2011[8], así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de “…las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”. 2.
Generalidades sobre la acción de cumplimiento 35. La finalidad de la presente acción, consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, a la cual puede acudir cualquier persona natural o jurídica, es hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la autoridad.
Su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico existente. 36. En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 393 de 29 de julio de 1997[9], que reglamenta esta acción, exige como requisito de procedibilidad “la renuencia” (artículo 8°), esto es, haber reclamado en sede administrativa antes de ejercitar la demanda la atención de la norma o del acto administrativo que se considera desacatado, y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento. 37.
Para que la demanda proceda, se requiere: a) Que la norma legal o acto administrativo contenga un mandato imperativo e inobjetable radicado en cabeza de una autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, al cual se reclama el cumplimiento; y que, en efecto, se establezca que existe la desatención de la norma o acto; b) Que el actor pruebe que antes de presentar la demanda exigió al que consideró como obligado, el cumplimiento de su deber legal; c) Que el afectado no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico contenido en el acto administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción; que no se trate de una norma que establezca gastos, ni tampoco del reclamo de un derecho que pueda garantizarse por la vía de la acción de tutela. 3.
Del agotamiento del requisito de procedibilidad 38. La procedencia de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución en renuencia de la autoridad, que consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste[10] y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud. 39.
Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad, la Sala ha señalado que “…el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”[11] 40. Sobre este tema, esta Sección[12] ha dicho que: “Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que, si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.
Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.
Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.
Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos[13]” (Negrillas fuera de texto). 41.
En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: “Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud”. 42.
Por otra parte, para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. 43.
En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición “…tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia”[14]. 2.4. En este caso, con la demanda se acompañó copia de la petición que data del 23 de noviembre de 2020, dirigido, entre otros, a los ministerios demandados por medio del cual solicita el actor el acatamiento de múltiples disposiciones, entre ellas, el Decreto 1595 de 2015, artículos: 2.2.1.7.5.1 al 2.2.1.7.5.10; 2.2.1.7.6.1., 2.2.1.7.6.2., 2.2.1.7.6.6., 2.2.1.7.6.7., 2.2.1.7.6.8., 2.2.1.7.9.3. y 2.2.1.7.9.9 y de la Ley 170 de 1994 artículos: 2, 5, 6, 9, 10, con sus respectivos numerales. 44.
Como también copias de las respuestas negativas proferidas por los ministerios demandados. 45. De acuerdo con lo anterior, no hay duda que previo a acudir al ejercicio de la presente acción de cumplimiento, la parte actora agotó en debida forma el requisito de renuencia, según se demostró. 4. De la procedencia de la acción de cumplimiento 46.
Encuentra la Sala que, del análisis de la demanda, su corrección y de los argumentos expuestos en la impugnación, el actor considera que el Decreto 1595 de 2015, en sus artículos: 2.2.1.7.5.1 al 2.2.1.7.5.10; 2.2.1.7.6.1., 2.2.1.7.6.2., 2.2.1.7.6.6., 2.2.1.7.6.7., 2.2.1.7.6.8., 2.2.1.7.9.3. y 2.2.1.7.9.9 y la Ley 170 de 1994 artículos: 2, 5, 6, 9, 10, con sus respectivos numerales, están siendo desacatados por los ministerios demandados porque, en su criterio, el Decreto 613 de 2017 del Ministerio de Salud y Protección Social, y sus actos modificatorios: i) “…NO CUMPLEN, NO CONTEMPLARON NI INCLUYEN en su estructura los numerales ya señalados del Decreto 1595 del 2015”. ii) Carece de la efectividad e inclusión de los mandatos contenidos en la Ley 170 de 1994 y en el Decreto 1595 de 2015, pues el Decreto 613 de 2017 y sus posteriores reglamentaciones, modificaciones o adhesiones, deben armonizarse con dichas disposiciones a fin de “…cumplir con los Obstáculos técnicos al comercio y con la técnica normativa para su modificación y así evitar un perjuicio irremediable a las empresas del sector, tal como lo advierten los conceptos de abogacía de la SIC”. iii) No incluye los argumentos expuestos en los conceptos de la Superintendencia de Industria y Comercio que fueron dictados antes de su expedición. iv) El proyecto de modificación del Decreto 613 de 2017 no cumple con el análisis del impacto normativo ni con el concepto de abogacía SIC Radicado N° 1529829430 en cuanto la reglamentación de los cupos. v) Incurre “…en incumplimiento de las directrices para armonizar la normatividad nacional a los lineamientos para la evaluación de la conformidad en el marco de la Ley 170 de 1994, Ley 1787 de 2016, Decreto 1609 de 2015, Decreto 1595 de 2015 y los conceptos de abogacía de la SIC que son incumplidos y desacatados en las mesas técnicas de regulación…”. 47.
En este orden de ideas, la Sala debe precisarle al actor que, como bien lo expone en sus pronunciamientos el objeto del medio de control de cumplimiento, es el obedecimiento del ordenamiento jurídico, pero esto implica que el precepto que se pida hacer cumplir contenga un mandato claro, expreso y exigible, pues este juez constitucional carece de competencia para realizar juicios de legalidad o interpretativos respecto de las normas y actos que se someten a su consideración. 48.
Es precisamente en esta última circunstancia en la que recae el debate propuesto por la parte actora pues, nótese que todos los reparos que expone requieren de la modificación del contenido del Decreto 613 de 2017. 49. En efecto, carece de competencia este juez constitucional para entrar a revisar el contenido y la legalidad del Decreto 613 de 2017 y determinar si es lo cierto que “NO CONTEMPLARON NI INCLUYEN en su estructura los numerales ya señalados del Decreto 1595 del 2015”, no tiene la efectividad y la inclusión de los mandatos contenidos en la Ley 170 de 1994 y en el Decreto 1595 de 2015, o si incumple el análisis del impacto normativo ni con el concepto de abogacía SIC Radicado N° 1529829430 desatiende “…las directrices para armonizar la normatividad nacional a los lineamientos para la evaluación…”, tal y como lo expone el actor o si por el contrario, como lo pone de presente el Ministerio de Salud, no es menester que dicho decreto contemple esa normativa porque no se trata de un reglamento técnico. 50.
Lo anterior, porque dicho análisis conlleva un juicio de legalidad, para el cual no está previsto el medio de control de cumplimiento y tampoco es lo procedente verificar qué tipo de acto es el Decreto 613 de 2017 o completar o complementar las disposiciones que en criterio del actor debe contener, pues este juez constitucional no puede disponer su modificación como es el querer del accionante. 51.
Ahora bien, aduce el recurrente, en su impugnación, que no pretende anular el Decreto 613 de 2017 y, por tanto, el medio de control de nulidad no resulta procedente para la satisfacción de sus intereses, ante lo cual debe aclarar la Sala que si dicho acto incumple los requerimientos legales que señala, lo que corresponde es acusar su legalidad y procurar por su debida expedición, sin que le sea permitido al juez de cumplimiento realizar dicho juicio, conforme a las razones ya expuestas. 52.
Por otra parte, expuso que acudir a la anulación del Decreto 613 de 2017 traería un impacto económico y social para los consumidores y empresas del sector del cannabis y que “se configuraría un perjuicio irremediable a todas esas personas naturales y jurídicas que han realizado inversiones en Colombia”. No obstante, el actor no manifestó ni sustentó en su demanda que acudía a este mecanismo constitucional porque acusar la legalidad del acto por la vía ordinaria acarrearía un perjuicio irremediable. 53.
En conclusión, encuentra la Sala que la acción ejercida por el señor Jaime Devia Díaz, como lo determinó el tribunal, incurre en la causal de improcedencia de otro mecanismo de defensa judicial a la que alude el artículo 9º de la Ley 393 de 1997, lo que deviene en que el fallo impugnado, al no estar inmerso en los defectos a los que alude el impugnante, deba ser confirmado, a lo que debe agregarse que el accionante afirmó que ejercer dicho medio de control puede devenir en perjuicio para sus destinatarios los cuales, no mencionó en la demanda y tampocó acreditó en debida forma y no deja de ser un asunto meramente hipotetico no arribado a una situación particular- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 10 de septiembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” que declaró improcedente la acción de cumplimiento ejercida por el señor JAIME DEVIA DÍAZ, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ROCÍO ARAÚJO OÑATE Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] Analizada la demanda y su subsanación [2] “Por el cual se dictan normas relativas al Subsistema Nacional de la Calidad y se modifica el Capítulo VII y la Sección 1 del Capítulo VIII del Título I de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario del Sector Comercio, Industria y Turismo, Decreto número 1074 de 2015, y se dictan otras disposiciones”. [3] “Por el cual se reglamenta la Ley 1787 de 2016 y se subroga el Título 11 de la Parte 8 del Libro 2 del Decreto 780 de 2016, en relación con el acceso seguro e informado al uso médico y científico del cannabis”. [4] El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A profirió fallo de primera instancia el 16 de abril de 2021 en el que no tuvo en cuenta la intervención del Ministerio de Salud y Protección Social por la presunta extemporaneidad de su escrito.
El 13 de mayo de 2021 la Sección Quinta confirmó la providencia de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción por existencia de otro mecanismo de defensa judicial. No obstante, con ocasión de la tutela aquí referenciada se dejaron sin efecto ambas providencias. [5] Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 20 [6] Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 26 [7] Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 62 [8] “Artículo 150.
El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. (…)”. [9] “Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”. [10] 3.
Sobre el particular esta Sección ha dicho: “La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia. Como el accionante reclamó de la Superintendencia de Puertos y Transporte el cumplimiento de los artículos 41 del Decreto 101 de 2000; 14 del Decreto 1016 de 2000 y 3, 4 y 10 del Decreto 2741 de 2001, los cuales constan, en su orden, de 4, 14, 4, 6 y 9 numerales, sin indicar con claridad en cuál de ellos se consagra el deber legal que pedía cumplir, en criterio de la Sala, atendiendo la ley y la jurisprudencia que sobre la materia se ha fijado, estima que no se cumplió con el requisito de procedibilidad de la acción, por lo que así se debió declarar por el Tribunal a quo”.
(Negrita fuera de texto) [11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. [12] Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01. M.P: Susana Buitrago Valencia. [13] Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp.
ACU-2003-00724, M.P.: Darío Quiñones Pinilla. [14] Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencias del 21 de noviembre de 2002, exp. ACU-1614 y del 17 de marzo de 2011, exp. 2011- 00019.