ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Niega / PROCESO EJECUTIVO / COSA JUZGADA - Configuración / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL - No configuración [C]orresponde a esta Sala determinar si procede confirmar, modificar o revocar el fallo del 24 de febrero de 2021 proferido por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado que negó la acción de tutela instaurada por el señor [P.L.M.].
(…) [Respecto a la causal de desconocimiento del precedente judicial, a juicio de la Sala] no se haya la concreción de tal desconocimiento, en tanto si bien el Alto Tribunal Constitucional hace referencia a ese principio en la sentencia C-100 de 2019, es a partir de la cosa juzgada constitucional con el objeto de impedir que se “realice un nuevo pronunciamiento sobre la misma materia, cuando se trata de los mismos cargos e independientemente de si se trata de un fallo de exequibilidad o de inexequibilidad”, es decir, vista la institución originada en el control de constitucionalidad atribuido a dicha corte.
Lo propio ocurre con la providencia del 13 de julio de 2016, en cita, en tanto el contexto en el que se analizó es diametralmente distinto al alegado por la parte actora, ya que en dicha decisión se señaló que se configuró la cosa juzgada material, por cuanto no era “posible volver sobre la decisión ya adoptada en esa providencia, dentro de un proceso con identidad de causa petendi y fundamentos de derecho.
Razón por la cual, las decisiones traídas por el señor [P.L.M.], no constituyen precedente, pues no se definen reglas que puedan ser aplicadas al caso de marras como se explicó, en ese orden, el defecto en cuestión será negado. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá, D.C., seis (6) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-00303-01(AC) Actor: PURIFICACIÓN LEÓN MORÁN Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN D Y OTRO Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por el señor Purificación León Morán contra la sentencia de 24 de febrero de 2021, mediante la cual, la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, por un lado, declaró improcedente y, por otro, denegó la acción constitucional de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. La tutela El 20 de enero de 2021 el señor Purificación León Morán[1], actuando a través de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo De Cundinamarca - Sección Segunda, Subsección D y el Juzgado Único Administrativo de Leticia con el fin de que le sean amparados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la favorabilidad.
Consideró vulneradas las anteriores garantías constitucionales, con ocasión de las providencias de: (i) 9 de noviembre de 2017, mediante la cual el Juzgado Único Administrativo del Circuito Judicial de Leticia encontró probada la excepción de pago de la obligación, se abstuvo de seguir adelante con la ejecución y declaró terminado el proceso ejecutivo promovido por la parte actora contra el departamento del Amazonas;
(ii) 7 de junio de 2018, con la que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D confirmó la anterior y lo condenó en costas y; (iii) 4 de diciembre de 2020, a través de la cual el Tribunal negó la adición de la decisión; al interior del proceso ejecutivo de radicado 91001- 33-33-001-2015-00168-00/01. 2. Hechos Los supuestos fácticos de la presente solicitud, en síntesis, son los siguientes: 2.1.
El señor Purificación León Morán laboró por más de 20 años en la Gobernación del Amazonas cuyo retiro del servicio acaeció el 16 de diciembre de 1999. 2.2. Mediante Resolución 28 de 14 de enero de 2005 le fue reconocida la pensión de jubilación ante la cual, el 17 de agosto de 2005 y el 14 de mayo de mayo de 2010, la parte actora solicitó que se reajustara la liquidación pensional con la inclusión de todos los factores salariales devengados, así como la actualización de la primera mesada pensional con base en el índice de precios al consumidor -IPC- y los intereses moratorios, pero fueron negadas a través del oficio DG 808 de 10 de octubre de 2007 y la Resolución 1039 de 24 de mayo de 2010, respectivamente. 2.3.
Por lo anterior, instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Departamento de Amazonas a fin de que se anularan los actos administrativos referidos y se ordenara reliquidar su prestación social, teniendo en cuenta todos los factores salariales establecidos en el artículo 45 del Decreto Ley 1045 de 1978 y 1848 de 1969, a partir de la fecha en la que le fue reconocida su pensión, de conformidad con las Leyes 33 y 62 de 1985 y la Ley 71 de 1988. 2.4.
El asunto le correspondió al Juzgado Único Administrativo del Circuito Judicial de Leticia y a través de fallo del 30 de abril de 2012 al interior del proceso de radicado 91001-33-31-001-2011-00087-00, accedió de manera parcial a las suplicas de la demanda: a) Negó lo referente a la reliquidación con base en todos los factores salariales, en atención a que la entidad demandada tuvo en cuenta los establecidos legalmente conforme a las Leyes 33 y 62 de 1985, esto, a pesar de haberse mencionado el Decreto 1158 de 1994 en el reconocimiento de la pensión, asimismo, que no le era aplicable el Decreto 1045 de 1978 por cuanto no se encontraba amparado por el régimen de transición de la Ley 33 de 1985. b) Declaró la nulidad parcial de las resoluciones en cita y ordenó al Departamento de Amazonas: i) actualizar el promedio devengado en el último año de servicios por el señor Purificación León Morán con base en el IPC anterior a la fecha de retiro, equivalente al 16.70% hasta la fecha en la que se hizo efectiva la pensión; ii) cancelar al actor la diferencia que resultara entre lo pagado de acuerdo con el acto de reconocimiento y lo que debió pagar, a partir del 16 de enero de 1999 fecha en la que se retiró definitivamente del servicio, esto, en atención a que en la liquidación se tuvo en cuenta el salario devengado en el año 1999 y no el del 1998. 2.5.
Contra la anterior decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación al considerar que se debía tener en cuenta el régimen pensional de la Ley 33 de 1985 y, por ende, el Decreto 1045 de 1978 con sustento en la sentencia de 28 de enero de 2010, del Consejo de Estado, por lo que tenía derecho a la inclusión de los factores, teniendo en cuenta, la actualización de la primera mesada.
Además, que no aplicaba la prescripción trienal. 2.6. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, mediante providencia de 25 de junio de 2013, por un lado, confirmó la decisión del a quo y, por otro, la adicionó de la siguiente forma: a) Confirmó lo relativo a la indexación de la primera mesada pensional a pesar de que los salarios correspondientes a los años 1999 a 2005 se encontraban actualizados, por lo que frente a esos no se perdió valor adquisitivo de la moneda y que las sumas debieron estar ajustadas con el valor monetario del retiro (1999), pero en virtud de la no reformatio in pejus no modificó la decisión de primera instancia. En lo relativo a la prescripción trienal, dijo que era acertada por cuanto la solicitud de reliquidación se elevó el 14 de mayo de 2010, por lo que la reliquidación sería efectiva a partir del 14 de mayo de 2007. b) Adicionó la sentencia en el sentido de condenar a la entidad demandada a: i) Reliquidar la pensión de jubilación, teniendo en cuenta además de la asignación básica, bonificación, horas extras y dominicales ya reconocidos, los valores por concepto del subsidio de alimentación, y la duodécima parte de las primas de servicios, vacaciones y navidad, devengados en el año anterior al retiro del servicio, es decir, aquellas del año 1998 a partir del 14 de mayo de 2007 por prescripción trienal, al considerar que al señor purificación León Morán si bien le aplicaba el régimen de la Ley 33 de 1985 y el Decreto 1045 de 1972 no lo eran los factores contemplados en el Decreto 1158 de 1994, en orden al principio de inescindibilidad, así que la pensión se debía liquidar con el equivalente al 75% de la asignación que hubiera devengado dentro del último año de servicio, teniendo en cuenta los factores mencionados y; ii) Realizar los descuentos respectivos que por aportes se debieron hacer a la entidad de previsión que paga la pensión sobre los factores devengados en el año anterior al retiro, respecto de los que no se realizó de forma oportuna, si a ello había lugar. 2.7.
Con base en las anteriores decisiones y habida cuenta que presuntamente el departamento de Amazonas no cumplió de forma total con lo ordenado en dichos fallos la parte actora instauró demanda ejecutiva, ante el Juzgado Único Administrativo de Leticia que con auto de 10 de junio de 2016 libró mandamiento de pago ejecutivo contra dicho ente territorial.
Proceso de radicado 91001-33-33-001-2015-00168-00. 2.8. La parte ejecutada propuso la excepción de pago de la obligación comoquiera que, a su juicio, fue cumplida por conducto de las Resoluciones 1500 de 18 de junio de 2014 y 752 de 26 de marzo de 2015 por medio de las cuales se ordenó la reliquidación de la pensión del ahora tutelante, en cumplimiento de la ejecución de la sentencia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y se resolvió una solicitud contra la resolución de 2014, respectivamente. 2.9.
Ante lo cual el 9 de noviembre de 2017, el juzgado en comento declaró probada la excepción absteniéndose de seguir adelante con la ejecución. 210. Al no estar de acuerdo con la anterior decisión, el señor León Morán interpuso recurso de apelación con base en los siguientes argumentos: (i) no se actualizó la mesada pensional tal como lo dispone el ordinal cuatro de la providencia de primera instancia de 30 de abril de 2012, es decir, la indexación de la primera mesada pensional desde la fecha de retiro del servicio a la fecha de adquisición del status pensional, (ii) no se incluyó el factor subsidio de transporte de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado y, (iii) la indexación de estas sumas y, por ende, el reconocimiento de intereses moratorios. 2.11.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda, Subsección “D”, mediante providencia de 7 de junio de 2018 confirmó la decisión del a quo al considerar que en el fallo de 25 de junio de 2013 de nulidad y restablecimiento del derecho, no ordenó tener en cuenta el factor aludido por la ejecutante y, la ejecutada actualizó la primera mensualidad pensional de manera acertada.
También, lo condenó en costas procesales equivalentes al 3% de las pretensiones. 2.12. Posteriormente, el tutelante solicitó adición de la sentencia la cual fue negada el 4 de diciembre de 2020 por el mencionado Tribunal, en tanto consideró que no era viable aplicar la formula ordenada por el juzgado en el proceso ordinario ya que generaba un valor inferior a la otorgada por la ejecutante, además que el factor salarial pretendido no había sido incluido en el fallo de nulidad y restablecimiento del derecho. 3.
Sustento de la vulneración Como argumentos expuestos por la parte tutelante para edificar los yerros de los fallos acusados trajo como defectos el desconocimiento del precedente y el sustantivo tal como se pasa a explicar: En relación con la cosa juzgada. Consideró que las autoridades judiciales en las decisiones demandadas incurrieron en estos defectos de conformidad con el criterio zanjado por la Cote Constitucional y el Consejo de Estado, en la sentencia C - 100 del 6 de marzo de 2019 y la providencia del 13 de julio de 2016 de Radicado 68001-23-33-000-2015-00416-01, M.P. Hernán Andrade Rincón del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, que hacen referencia a dicho principio.
Explicó que el Tribunal en el proceso ejecutivo reabrió el debate de instancia por cuanto hizo un estudio de la actualización así: del promedio devengado en el último año de servicios según el IPC consolidado para el año anterior, lo cual había hecho tránsito a cosa juzgada, por lo que se vulneró dicho principio y el de seguridad jurídica.
Indicó que en razón a lo anterior, la indexación de su primera mesada pensional debía materializarse de la forma como fue ordenada en el proceso ejecutivo, sin modificación alguna. Sostuvo que “los índices de precios al consumidor IPC que se deben utilizar, son, para el caso del IPC final, el vigente para la fecha del reconocimiento de la pensión de jubilación, esto es, 14 de enero de 2005 equivalente a 80.87%3.
Correspondiendo el IPC inicial, el vigente y consolidado para el año anterior al retiro del accionante, esto es, el consolidado final del año 1998 tasado en 16.70%4. Se corrobora, que el IPC inicial que se debe utilizar en la formula, es el consolidado anual del año 1998 equivalente a 16.70%, porque se había aplicado erróneamente el IPC consolidado final del año 1999 de 9.23%.” En materia de títulos complejos y la obligatoriedad de la parte considerativa del fallo de segunda instancia proferida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Citó la sentencia del 10 de febrero de 2016, proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, radicado M.P. 25000-23-27-000-2011-00126-01, M.P., Jorge Octavio Ramírez Ramírez, que reitera la providencia de 26 de febrero de 2014, M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, expediente 19250 de la misma corporación. Por cuanto, si bien, el factor salarial de subsidio de transporte no quedó consignado en la parte resolutiva de la sentencia de segunda instancia, de la considerativa del fallo se colige que dicho factor sí debe ser objeto de inclusión y liquidación dentro del reajuste pensional ordenado, por cuanto el ad quem sostuvo que la pensión de jubilación del actor estaba gobernada por las disposiciones de la Ley 33 de 1985, normatividad respecto de la cual la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 4 de agosto de 2010 de radicado 25000-23-25-000-2006-07509-01, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, fijó unos criterios de interpretación en relación con los factores salariales a incluir para las pensiones de jubilación regidas por dicha legislación, así que el subsidio de transporte tenía incidencia en su mesada.
De otra parte, el tutelante arguyó desconocimiento de precedente y defecto sustantivo por inaplicación indebida de las normas relativas a la condena en costas conforme al criterio señalado por el Consejo de Estado[2]: i) Sección Segunda, Subsección A mediante sentencia del 18 de julio de 2018 de radicado 68001-23-33-000-2013-00689-01, M.P. William Hernández Gómez ii) Sección Segunda, Subsección B a través del fallo del 22 de febrero de 2018 de radicado 25000-23-42-000-2012-00561-02, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, sobre la aplicación de un criterio valorativo cuando se trata de fijar una condena en costas y agencias en derecho.
Pues solo hay lugar a imponerlas cuando se demuestran los gastos en los que incurrió la parte vencida, así que, a su juicio, lo condenó sin tener en cuenta que no se acreditaron. Consideró además, que el Tribunal incurrió en una indebida aplicación de la Ley 1564 de 2012, artículo 366, numeral 4° y en consecuencia desconoció el Acuerdo número PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016, artículo 5°, numeral 4°, en el que se establece que las tarifas para la segunda instancia en los procesos ejecutivos se fijan es en S.M.M.L.V. y no en porcentajes aplicados sobre la cuantía de la demanda, forma en que el mencionado operador judicial lo ordenó. 4.
Pretensión En concreto, la parte actora solicitó: “PRIMERA. Amparar al ejecutante señor PURIFICACIÓN LEÓN MORAN, sus Derechos Constitucionales Fundamentales: al debido proceso - cosa juzgada - seguridad jurídica – non reformatio in pejus – doble instancia; seguridad social – derecho a la indexación de la primera mesada pensional - mantenimiento del poder adquisitivo pensional; igualdad ante la ley; y favorabilidad.
Considerados vulnerados con las providencias judiciales fechadas 7 de junio de 2018, 4 de diciembre de 2020, y 9 de noviembre de 2017; adoptadas por las autoridades judiciales accionadas, respectivamente. SEGUNDA. En consecuencia, de los amparos constitucionales decretados. Se ordene dejar sin efecto, la providencia judicial dictada en audiencia de alegaciones y juzgamiento realizada el 9 de noviembre de 2017, acta 148; mediante la cual, el Juzgado Único Administrativo de Leticia Amazonas, declaro probada la excepción de pago de la obligación absteniéndose de seguir adelante con la ejecución. TERCERA.
Como consecuencia de las protecciones constitucionales decretadas. Se ordene dejar sin efecto, la Sentencia del 7 de junio de 2018 adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección “D”, que confirmo el fallo ejecutivo de primera instancia del 9 de noviembre de 2017, emitido por el Juzgado Único Administrativo de Leticia Amazonas.
CUARTA. Como consecuencia de los auxilios constitucionales decretados. Se ordene dejar sin efecto, la Providencia Judicial del 4 de diciembre de 2020, donde el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección “D”, negó la solicitud de adición a la sentencia del 7 de junio de 2018 que confirmo el fallo ejecutivo de primera instancia del 9 de noviembre de 2017, adoptado por el Juzgado Único Administrativo de Leticia Amazonas.
QUINTA. A consecuencia de las anteriores disposiciones. Se ordene seguir adelante con la ejecución, para el cumplimiento de las obligaciones contenidas en el titulo ejecutivo complejo, determinadas en el auto de mandamiento de pago ejecutivo fechado 10 de junio de 2016, proferido por el Juzgado Único Administrativo Oral del Circuito de Leticia Amazonas.
SEXTA. Se ordenen las demás protecciones constitucionales, que esta alta Corporación estime necesarias decretar, para garantizar en forma plena la materialización del derecho constitucional de acceso efectivo a la administración de justicia”. 5. Trámite de primera instancia Mediante auto del 1° de febrero de 2021, el magistrado ponente de la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado admitió el trámite constitucional y dispuso notificar como demandados al Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda, Subsección D y al Juzgado Único Administrativo del Circuito Judicial de Leticia. Como tercero con interés al Departamento de Amazonas por ser la parte ejecutada dentro del proceso ordinario.
Asimismo, se le reconoció personería para actuar al abogado de la parte tutelante. 6. Intervenciones Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda, Subsección D, el Juzgado Único Administrativo del Circuito Judicial de Leticia y el Departamento de Amazonas, a pesar de haber sido notificados en debida forma guardaron silencio, no obstante, el Tribunal remitió copia del expediente ordinario. 7.
Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 12 de marzo de 2021 Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, de una parte, declaró la improcedencia de la acción constitucional por falta de relevancia constitucional en relación con las costas y en los demás aspectos denegó el amparo de los derechos fundamentales al considerar que no se concretaron los defectos alegados, por las siguientes razones: En primer lugar, en relación con la condena en costas señaló que no resultaba procedente emitir un estudio de fondo sobre ese tema al no revestir de relevancia constitucional por comportar un asunto netamente económico que no involucra quebranto de derecho constitucional fundamental alguno. En segundo lugar, respecto de la indexación de la primera mesada con base en el IPC indicó que si bien el Tribunal lo calculó desde diciembre de 1999, que fue el mes en el que el actor se retiró del servicio por valor de $993.613 y, no desde 1998 como se ordenó en el proceso ordinario cuya fórmula arrojó como resultado $941.694, la autoridad accionada señaló que lo pagado por el departamento del Amazonas al actor entre los años 2006 y 2011 era superior a lo que le correspondía, situación por la que no se le debía suma alguna por dicho concepto y se imponía declarar probada la excepción de pago en el proceso ejecutivo.
Por lo que concluyó el a quo constitucional que a pesar de no realizarse conforme lo ordenó el Juzgado Único Administrativo del Circuito Judicial de Leticia en el fallo de 30 de abril de 2012, es decir, que se calcularla con el IPC de 1998 (16.70%), tal situación no quebrantó sus derechos fundamentales, en tanto, no incidió en el sentido de la decisión ya que la primera mesada ordenada por el juzgado era menor a la que le pagó el departamento, así que no se le adeudaba ningún valor.
Adicionó que la parte actora no planteó una operación matemática relacionada con la forma de indexar la primera mesada pensional que arrojara como resultado un valor superior al determinado por el Tribunal, además que dicha irregularidad no impone dejar sin efectos la providencia cuestionada, toda vez que la anomalía debe revestir de la entidad suficiente para modificar el sentido de la decisión. En tercer lugar, lo atinente al subsidio de transporte señaló que comoquiera que se ordenó el reajuste de la pensión del tutelante con inclusión de la asignación mensual, horas extras, subsidio de alimentación y doceavas partes de la bonificación por servicios y, de las primas de vacaciones, navidad y servicios, pero no del auxilio de transporte, no le era dable al tutelante reclamar el pago de lo que pudiera adeudarse por no incluir dicho emolumento en el monto de su mesada, por lo que no se constituyó una obligación exigible sobre ese particular en ese trámite ejecutivo.
Precisó que si bien el Consejo de Estado en la sentencia que cita la parte actora como desatendida precisó que la pensión de jubilación reconocida en virtud de la Ley 33 de 1985 debía ser calculada con base en todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, en todo caso las autoridades accionadas carecían de competencia para afirmar que el referido auxilio repercutía en la pensión del demandante por cuanto era un aspecto que debió definirse en el mencionado trámite ordinario. 8.
Impugnación El señor Purificación León Morán mediante escrito del 12 de abril de 2021[3] presentado de manera electrónica impugnó el fallo de primera instancia al considerar que sí existió la vulneración deprecada con ocasión de los defectos sustantivo[4] y de desconocimiento de precedente, en materia de títulos ejecutivos complejos y la obligatoriedad de la ratio decidendi, en que se apoya un fallo condenatorio.
Precisó que la ratio decidendi de la providencia de segunda instancia es de obligatorio cumplimiento en atención a los principios de la cosa juzgada y de seguridad jurídica, de la que se debe establecer que, en efecto, se debe aplicar el auxilio de transporte como factor salarial en orden a la liquidación pensional, esto, de conformidad con la sentencia del 10 de febrero de 2016, del Consejo de Estado, Sección Cuarta, expediente 25000-23- 27-000-2011-00126-01, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez[5], pues al tratarse de un título ejecutivo complejo se deben analizar en conjunto todos los documentos que lo integran.
De otra parte, solicitó que se diera aplicación a la presunción de veracidad, establecida en el artículo 20 del Decreto Ley 2591 de 1991 y, en consecuencia, se tuvieran por ciertos los hechos causantes de la violación de los derechos fundamentales deprecados en el escrito de tutela habida cuenta que las autoridades demandadas y el tercero con interés guardaron silencio, por lo que no había evidencia del cumplimiento integro de los numerales 5° y 7° de la parte resolutiva de la sentencia declarativa de primera instancia del 30 de abril de 2012, proferida por el Juzgado Único Administrativo del Circuito Judicial de Leticia que conforma el título ejecutivo complejo.
Por último, señalo: “Es decir, sobre la indexación según el IPC, mes por mes, conforme a la formula ordenada, de las mesadas dejadas de percibir con los reajustes ordenados, las diferencias mes a mes entre lo pagado y lo que se debió pagar, los reajustes de ley sobre los nuevos valores y los intereses causados. Derechos a su vez, ordenados cancelar como retroactivo, en el auto de mandamiento de pago ejecutivo del 10 de junio de 2016, y fueron objeto de petición de pronunciamiento, en la solicitud de adición a la sentencia ejecutiva de segunda instancia del 7 de junio de 2018, dictada por la autoridad judicial accionada Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda, Subsección “D”, y ante los cuales, el a quo debió pronunciarse de fondo, aun, sin la inclusión del auxilio de transporte, es decir, tomando de presente, los demás factores y derechos que fueron reconocidos”.
Resalta la Sala que en relación con la condena en costas la parte actora no presentó ningún reparo en el escrito de impugnación. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia La Sala es competente para resolver la impugnación interpuesta por el señor Purificación León Morán contra de la sentencia del 24 de febrero de 2021, en atención a lo consagrado por el Decreto 2591 de 1991, el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto No 1069 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 333 de 2021 y, el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.
Cuestión previa Para la Sala no hay lugar a acceder a la petición del impugnante relativa a dar aplicación a la presunción de veracidad establecida en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991 y que, en consecuencia, se tuvieran por ciertos los hechos causantes de la violación de los derechos fundamentales deprecados conforme a lo narrado en el escrito de tutela, habida cuenta que las autoridades demandadas y el tercero con interés, guardaron silencio.
Pues a pesar de que si bien es cierto los sujetos procesales no se pronunciaron, en todo caso el Tribunal arrimó el expediente, a partir del cual y con base en los argumentos expuestos por el señor Purificación León Tolima se realizará el estudio del sub examine, máxime si se tiene en cuenta que la conducta omisiva de los sujetos no puede tenerse como factor determinante para dar por ciertos todos los hechos alegados por la parte accionante.
Lo anterior, por cuanto la norma en cita prevé: “si el informe no fuere rendido dentro del plazo correspondiente, se tendrán por ciertos los hechos y se entrará a resolver de plano, salvo que el juez estime necesaria otra averiguación previa”. Sin embargo, esta situación no decae de forma automática habida consideración que el juez constitucional cuenta con otros elementos que permiten realizar un análisis de la situación fáctica y las pretensiones de la acción de tutela. 3.
Asunto bajo análisis De acuerdo con los antecedentes de la acción constitucional, la intervención, las pruebas allegadas y el escrito de impugnación, corresponde a esta Sala determinar si procede confirmar, modificar o revocar el fallo del 24 de febrero de 2021 proferido por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado que negó la acción de tutela instaurada por el señor Purificación León Morán. Para resolver el anterior planteamiento se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) el estudio de los requisitos adjetivos de procedibilidad y; iii) el caso concreto 3.1.
La procedencia de la acción de tutela contra providencias judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012[6], unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[7], y en ella concluyó: “… si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente…” (Destacados fuera de texto) Por lo anterior precedente, es claro que la Corporación modificó su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”.
En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia[8] a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -procedencia sustantiva- y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto -procedencia adjetiva.
En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado; y iv) inmediatez.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá principalmente: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 3.2.
Examen de los requisitos de procedencia adjetiva Dado que en la decisión de primera instancia se concluyó que se cumplía con los presupuestos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela de la referencia, con lo que la Sala concuerda por lo que sin necesidad de recabar en ello se procederá con el siguiente análisis de fondo. 3.3. Del caso concreto De conformidad con lo expuesto en los antecedentes el impugnante pretende en sede de tutela que se amparen sus derechos fundamentales deprecados y el principio de cosa juzgada y de seguridad jurídica, al considerar que estos fueron quebrantados en sede del proceso ejecutivo cuyo sustento lo edifica en el desconocimiento de precedente, esto, por cuanto, a pesar de haber señalado el impugnante el defecto sustantivo, lo cierto es que indicó que: “existe un defecto material o sustantivo por desconocimiento de precedente judicial vertical del superior Honorable Consejo de Estado, en materia de títulos complejos y la obligatoriedad de la ratio decidendi, en que se apoya un fallo condenatorio”.
Aunado a que no realizó ningún reparo en el escrito de impugnación, en relación con la condena en costas. 1. Desconocimiento de precedente La Sala ha establecido que “es aquella regla creada por una Alta Corte para solucionar un determinado conflicto jurídico, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido para que aquella sea considerada como precedente”.
Se constituye también por las sentencias de constitucionalidad y de unificación, proferidas tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado. Sin embargo, resulta necesario advertir que “…debe aceptarse que no todas las decisiones judiciales que profieren las Altas Cortes, generan una regla o subregla, pues son el resultado de la aplicación al caso concreto de la norma que viene al caso, sin una actividad creadora del juez.”[9] Para el efecto hizo referencia a la sentencia C -100 del 6 de marzo de 2019 de la Corte Constitucional y la providencia del 13 de julio de 2016 de Radicado 68001-23-33-000-2015-00416-01, M.P. Hernán Andrade Rincón del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, para hacer énfasis en que el Tribunal en el proceso ejecutivo reabrió el estudio de la actualización, es decir, del promedio devengado en el último año de servicios según el IPC consolidado para el año anterior, lo cual había hecho tránsito a cosa juzgada en sede de instancia, por lo tanto se vulneró tal principio y el de seguridad jurídica, por lo que la indexación de su primera mesada pensional debía materializarse de la forma como fue ordenada en primera instancia y confirmada por el ad quem.
Sea lo primero precisar que no se haya la concreción de tal desconocimiento, en tanto si bien el Alto Tribunal Constitucional hace referencia a ese principio en la sentencia C-100 de 2019, es a partir de la cosa juzgada constitucional con el objeto de impedir que se “realice un nuevo pronunciamiento sobre la misma materia, cuando se trata de los mismos cargos e independientemente de si se trata de un fallo de exequibilidad o de inexequibilidad”, es decir, vista la institución originada en el control de constitucionalidad atribuido a dicha corte.
Lo propio ocurre con la providencia del 13 de julio de 2016, en cita, en tanto el contexto en el que se analizó es diametralmente distinto al alegado por la parte actora, ya que en dicha decisión se señaló que se configuró la cosa juzgada material, por cuanto no era “posible volver sobre la decisión ya adoptada en esa providencia, dentro de un proceso con identidad de causa petendi y fundamentos de derecho.
Razón por la cual, las decisiones traídas por el señor Purificación León Morán, no constituyen precedente, pues no se definen reglas que puedan ser aplicadas al caso de marras como se explicó, en ese orden, el defecto en cuestión será negado. 4. Conclusión La Sala, confirmará la decisión de a quo constitucional, en tanto negó el amparo de los derechos deprecados por la parte tutelante, habida cuenta que las decisiones traídas como desatendidas, no constituyen precedente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: Confirmar la sentencia del del 24 de febrero de 2021 proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, por medio de la cual denegó el amparo de los derechos fundamentales deprecados por el señor Purificación León Morán de conformidad con los motivos expuestos en esta providencia.
SEGUNDO: Notificar a las partes, según el procedimiento previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, y envíese copia de la misma al Despacho de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ROCÍO ARAÚJO OÑATE Presidente LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] A través del correo electrónico dispuesto para la recepción de tutelas y Habeas Corpus en línea de la Rama Judicial tutelaenlinea@deaj.ramajudicial.gov.co, enviado a la Secretaría General del Consejo de Estado el 21 siguiente.
Documentos 3 y 4 del aplicativo SAMAI. [2] Este reparo no hizo parte de la impugnación. [3] El fallo de primera instancia fue notificado por correo electrónico el 8 de abril de 2021. [4] A pesar de señalar el defecto sustantivo, el impugnante centró sus argumentos en el desconocimiento de precedente, al respecto indicó: “existe un defecto material o sustantivo por desconocimiento de precedente judicial vertical del superior Honorable Consejo de Estado, en materia de títulos complejos y la obligatoriedad de la ratio decidendi, en que se apoya un fallo condenatorio”. [5] Que reitera fallo del 26 de febrero de 2014, expediente 19250, M.P. Doctora Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, de la misma Corporación. [6] Sala Plena.
Consejo de Estado. Expediente 11001-03-15-000-2009-01328- 01. Acción de tutela (importancia jurídica). Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. M.P.: María Elizabeth García González. [7] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. [8] Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003;
T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. [9] Consejo de Estado, Sentencia del 19 de febrero de 2015. M.P. Alberto Yepes Barreiro. Rad. No. 11001-03-15-000-2013-02690-01.