ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES - Niega / MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS / CÓMPUTO DE LA CADUCIDAD DE LA DEMANDA - A partir de los dos meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar bilateralmente el contrato / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO [L]a Sala debe determinar si el a quo acertó o no al denegar las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por [la entidad accionante] contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, por no encontrar demostrados los defectos alegados en la demanda de tutela.

(…) La Sala estima que la autoridad judicial demandada no desconoció la facultad legal que tienen las entidades públicas de liquidar unilateralmente contratos. Por el contrario, fue a partir de esa premisa que acogió la postura de que es posible liquidar unilateralmente convenios interadministrativos. En ejercicio de los principios de autonomía e independencia judicial, la autoridad judicial demandada puede válidamente fijar la interpretación que estime pertinente para resolver la controversia puesta a su consideración. Y así como válidamente puede acoger la postura de que los convenios interadministrativos pueden liquidarse unilateralmente, también puede determinar ciertos requisitos para el efecto, como, por ejemplo, que esa posibilidad se pacte en los respectivos convenios.

No corresponde al juez de tutela definir la correcta interpretación de las normas que deban aplicarse en cada caso. Solo cuando esa interpretación carezca de razonabilidad el juez de tutela puede intervenir para proteger los derechos fundamentales que se adviertan vulnerados o en situación de amenaza, cuestión que no se advierte en este caso y, por lo tanto, no se ve la urgencia ni la necesidad de intervenir en este asunto.

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES - Niega / MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS / CÓMPUTO DE LA CADUCIDAD DE LA DEMANDA - A partir de los dos meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar bilateralmente el contrato / PRINCIPIOS PRO ACTIONE, PRO DAMATO Y PRO HOMINE / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL - No configuración Respecto de la solicitud de EPM de que así como en la providencia de unificación del 1° de agosto de 2019 se aplicaron los principios pro actione, pro damato y pro homine para efecto de analizar la caducidad, del mismo modo debieron aplicarse esos principios para resolver este caso, la Sala estima pertinente precisar que, por regla general, estos principios sirven de criterio interpretativo para el juez natural del proceso en los casos en que así lo estime necesario, tal como ocurrió en la sentencia que cita el impugnante, en la que, incluso, la Sección Tercera del Consejo de Estado, en virtud de esos principios, recogió la tesis que tenía respecto de la forma de contar la caducidad en los casos en que la liquidación bilateral del contrato se hacía luego de vencido el término pactado.

De modo que, si la autoridad judicial demandada no consideró necesario utilizar estos criterios para resolver el caso, el juez de tutela no puede, en principio, imponerle su aplicación. Solo de manera excepcional y ante circunstancias especialísimas, que impliquen la amenaza o vulneración de derechos fundamentales, el juez de tutela puede intervenir.

En este caso, sin embargo, no se advierte ninguna circunstancia especial que amerite la intervención del juez de tutela. La decisión de la autoridad judicial demandada no se advierte arbitraria ni caprichosa. Como se dijo, atiende a la interpretación que válidamente puede hacer un juez en virtud de los principios de independencia y autonomía judicial y cuenta con la motivación suficiente.

Es más, en la providencia objeto de tutela se acogió en parte la postura de EPM, pues, se insiste, aceptó la tesis de que un convenio interadministrativo puede liquidarse unilateralmente. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., seis (6) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-05162-01(AC) Actor: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN C La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 28 de enero de 2021, dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado, que denegó las pretensiones de la demanda de tutela.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela, Empresas Públicas de Medellín E.S.P. pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por la providencia del 30 de septiembre de 2020, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. En consecuencia, propuso las siguientes pretensiones: 1.

TUTELAR los derechos fundamentales de mi representada al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la seguridad jurídica, que han sido vulnerados por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado al expedir una decisión que vulnera los derechos constitucionales fundamentales de EPM, al ser constitutiva de una vía de hecho judicial. 2.

Como consecuencia de lo anterior, se deje sin efectos el Auto de fecha 30 de septiembre de 2020, notificado por correo electrónico el 19 de noviembre de 2020, mediante el cual este juez colegiado, actuando como ad quem, confirmó el Auto de primera instancia proferido en el proceso de controversias contractuales instaurado por EPM contra de ISAGEN radicado con el número 05001-23-33-000-2017-02845-00(01). 3.

Consecuente con lo anterior, se ordene a la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado dictar una nueva providencia en el proceso de controversias contractuales instaurado por EPM contra de ISAGEN radicado con el número 05001-23-33-000-2017-02845-01(65358), acogiendo e integrando la normatividad aplicable al caso concreto, así como efectuando una adecuada apreciación y valoración de las pruebas que acreditan que las entidades vinculadas al convenio interadministrativo contaban con la facultad de liquidación unilateral y que por tanto, para el cómputo de la caducidad del medio de control resultaba necesario incorporar el plazo de dos (2) meses que la ley prevé para adelantar dicho procedimiento y en consecuencia, para el momento en que se presentó la demanda por parte de EPM estaba dentro del término legal para ello. 4.

Que disponga en la sentencia de tutela que se adopten todas las medidas conducentes para hacer cesar cualquier efecto que se hubiere dado como consecuencia del cumplimiento del Auto que vulneró los derechos fundamentales de mi representada […]. 2. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. El 13 de noviembre de 2009, Empresas Públicas de Medellín, el departamento de Antioquia, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, el municipio de Medellín, el área metropolitana del Valle de Aburrá y el Instituto para el Desarrollo de Antioquia suscribieron un convenio interadministrativo, con el objeto de aunar esfuerzos para generar la cartografía básica del departamento de Antioquia.

El 27 de diciembre de 2010, la sociedad Isagen S.A. E.S.P. se adhirió al convenio interadministrativo. 2.2. El 30 de abril de 2015, culminó la ejecución del convenio interadministrativo. Que, por ende, empezaron a correr los 6 meses previstos para la liquidación bilateral. Que, no obstante, no se logró un acuerdo liquidatorio. 2.3. El 31 de octubre de 2017, Empresas Públicas de Medellín E.S.P. formuló solicitud de conciliación prejudicial ante el Ministerio Público, con el fin de promover demanda de controversias contractuales.

El 4 de diciembre de 2017, el Ministerio Público declaró fallida la audiencia de conciliación. 2.4. El 11 de diciembre de 2017, Empresas Públicas de Medellín interpuso demanda de controversias contractuales, con el objeto de obtener la liquidación del convenio interadministrativo y que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi y el Instituto para el Desarrollo de Antioquia reintegren los aportes no ejecutados. 2.5.

Por auto del 8 de agosto de 2019, el Tribunal Administrativo de Antioquia rechazó por caducidad la demanda de controversias contractuales. En síntesis, el tribunal advirtió lo siguiente: i) Que, de conformidad con el artículo 14 de la Ley 80 de 1993, en los convenios interadministrativos no resultan procedentes las potestades exorbitantes, como la liquidación unilateral. ii) Que «como quiera que en relación con los convenios interadministrativos existe prohibición expresa de pactar clausulas exorbitantes, como lo es la potestad de liquidar unilateralmente el contrato, los dos (2) meses de que trata la norma en cita no son aplicables en estos casos, por lo que, para el cómputo de la caducidad, los dos (2) años inician a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento». iii) Que el término de ejecución venció el 30 de abril de 2015. iv) Que, por ende, el término de caducidad (2 años) empezó a contar el 30 de octubre de 2015 y la fecha límite para demandar, en principio, vencía el 31 de octubre de 2017. v) Que el término de caducidad fue suspendido con la solicitud de conciliación, presentada el 31 de octubre de 2017. vi) Que el procedimiento conciliatorio terminó con audiencia del 4 de diciembre de 2017. vii) Que el término para demandar, por consiguiente, se extendió hasta el 5 de diciembre de 2017. viii) Que, no obstante, la demanda fue presentada el 11 de diciembre de 2017, cuando había ocurrido la caducidad del medio de control de controversias contractuales. 2.6.

La parte actora apeló esa decisión, pues, en su criterio, el tribunal recortó en 2 meses el término de caducidad. Que, según el artículo 164 [numeral 2, literal j, subliteral v][1] de la Ley 1437 de 2011, la caducidad empezaba dos meses después del fenecimiento del término para la liquidación unilateral. Que, por consiguiente, el término de caducidad debió contarse desde el 31 de diciembre de 2015. 2.7.

Por auto del 30 de septiembre de 2020, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, confirmó la caducidad, pero por otras razones: i) Que las partes del convenio interadministrativo acordaron que la liquidación bilateral se realizaría en los 6 meses siguientes al vencimiento del término de ejecución, que feneció el 30 de abril de 2015. ii) Que «como no pactaron la liquidación unilateral del contrato -la cual por lo demás no constituye una potestad excepcional de las definidas en el artículo 14 de la Ley 80 de 1993 y por ende puede ser pactada en los convenios interadministrativos- el término de dos años para formular la demanda empezó a correr desde el día siguiente del cumplimiento del plazo para liquidar el convenio de mutuo acuerdo, esto es, seis meses después de vencido el término de ejecución». iii) Que el término para liquidar venció el 31 de octubre de 2015 y el término para demandar corrió entre el 1° de noviembre de 2015 y el 1° de noviembre de 2017. iv) Que el término fue interrumpido con la presentación de la solicitud de conciliación, el 31 de octubre de 2017. v) Que el término de caducidad estuvo suspendido hasta el 4 de diciembre de 2017, cuando fue declarada fallida la audiencia de conciliación. vi) Que el término para demandar pasó a fenecer el 6 de diciembre de 2017. vii) Que, no obstante, la demanda fue radicada el 11 de diciembre de 2017. 3.

Argumentos de la demanda de tutela 3.1. Preliminarmente, la sociedad demandante explicó que la tutela resulta procedente. Que el asunto tiene relevancia constitucional, por estar comprometidos derechos fundamentales y por la indebida valoración del convenio interadministrativo del 13 de noviembre de 2009. Que agotó todos los recursos legalmente disponibles.

Que la tutela fue interpuesta en un término razonable, puesto que la providencia cuestionada fue notificada el 19 de noviembre de 2020. Que fueron debidamente identificados los hechos que derivaron en la vulneración de los derechos fundamentales invocados. Que no es cuestionada una sentencia de tutela. 3.2. En cuanto al fondo del asunto, la parte actora adujo que la providencia del 30 de septiembre de 2020, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, incurrió en los siguientes defectos: 3.2.1.

Sustantivo, por desconocimiento del artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, que, en su criterio, habilitaba la liquidación unilateral del convenio interadministrativo del 13 de noviembre de 2009. Que, siendo así, la caducidad empezaba a contar 2 meses después del fenecimiento del término para la liquidación bilateral de dicho convenio. Que «en el Auto cuestionado erró la Subsección C al no considerar que las partes involucradas en el convenio interadministrativo y de contera en el proceso, contaban con la facultad de liquidación unilateral y el que no la hubiera ejercido no significaba que se eliminara del cómputo del término de caducidad el plazo que la ley establece para haber procedido a liquidar unilateralmente el convenio». 3.2.2.

Fáctico, por indebida valoración del convenio interadministrativo del 13 de noviembre de 2009, puesto que, ante la imposibilidad de lograr liquidación por mutuo acuerdo, quedó habilitada la posibilidad de liquidación unilateral. Que «la habilitación para el ejercicio de esta facultad deviene de la Ley y del cumplimiento de las condiciones fijadas por el legislador, esto es, que se haya pactado la liquidación bilateral y que el contratista no concurra para practicarla, o que no se logre acuerdo entre las partes, de allí que, al haberse pactado en el convenio interadministrativo la liquidación bilateral, sin que la misma hubiera podido haberse materializado ante la falta de acuerdo, surgió la posibilidad de que estas entidades pudieran ejercer dicha facultad y que por tanto, para efectos de cómputo del término de caducidad del medio de control de controversias contractuales resultara necesario incluir el plazo legal de dos (2) meses para la liquidación unilateral». 3.2.3.

Que, por ende, «en el caso en el que se emitió la decisión cuestionada, para el cómputo de la caducidad se debió haber tomado el plazo adicional de dos meses que consagra el artículo 164 numeral 2, literal j) subnumeral v) para la liquidación unilateral, en consideración a que las partes pudieron haber ejercitado la liquidación unilateral», así no estuviera pactada en el convenio interadministrativo. 3.2.4.

Que hubo desconocimiento del precedente horizontal fijado por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, frente al tema de la liquidación unilateral de convenios interadministrativos[2]. 4. Intervenciones 4.1. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, por conducto del magistrado ponente de la providencia del 30 de septiembre de 2020, adujo que las consideraciones expuestas en la providencia cuestionada son suficientes para demostrar la improcedencia de la acción de tutela de la referencia. 4.2.

El departamento de Antioquia adujo que no hubo vulneración de derechos fundamentales, puesto que en el proceso de controversias contractuales se evidenció que hubo caducidad. Que la caducidad no puede contarse como lo pretende la parte actora, puesto que, de conformidad con el artículo 14 de la Ley 80 de 1993, las cláusulas excepcionales (como la liquidación unilateral) no aplican en los convenios interadministrativos. 4.2.1.

Que el convenio interadministrativo señala los términos de liquidación y, por ende, la parte demandante no puede modificarlos para efecto de corregir la demora en el ejercicio del medio de control de controversias contractuales. Que lo cierto es que el plazo para demandar terminó el 6 de diciembre de 2017 y que la demanda fue presentada el 11 de diciembre del mismo año. 4.3.

El Instituto Geográfico Agustín Codazzi pidió que se declarara improcedente la acción de tutela, puesto que, en su criterio, no era posible la liquidación unilateral del convenio interadministrativo del 13 de noviembre de 2009. Que resulta irrelevante el hecho de que se incluya o no la cláusula de liquidación unilateral, pues lo cierto es que esa cláusula resulta ilegal en los convenios interadministrativos.

Que, de hecho, no es posible que haya vulnerado derechos fundamentales, por cuanto no intervino en el proceso de controversias contractuales. 4.4. El municipio de Medellín, el Área Metropolitana del Valle de Aburrá, el Instituto para el Desarrollo de Antioquia y la sociedad Isagen S.A. E.S.P. no intervinieron, pese a que fueron notificados de la admisión de la tutela de la referencia, mediante correos electrónicos del 16 de diciembre de 2020. 5.

Sentencia impugnada 5.1. Por sentencia del 28 de enero de 2021, la Sección Primera del Consejo de Estado denegó las pretensiones de la demanda de tutela, por las razones que se resumen enseguida: 5.1.1. Que la tutela cumple los requisitos generales de procedibilidad. Que existe relevancia constitucional, puesto que la parte actora es clara en señalar los motivos de vulneración. Que la providencia cuestionada no es susceptible de recursos.

Que la tutela fue presentada en un término razonable. Que no se cuestiona una sentencia de tutela. 5.1.2. Que, en cuanto a la liquidación de convenios interadministrativos, no existe posición unificada en la Sección Tercera sobre la procedencia de la liquidación unilateral[3]. Que la primera posición sostiene que los convenios interadministrativos no son susceptibles de liquidación unilateral, pues esta facultad es una decisión unilateral de la administración que no puede ser ejercida cuando la contraparte también es el propio Estado.

Que la segunda posición señala que es procedente tanto la liquidación bilateral como la unilateral, pues esta última es una facultad legal del Estado que no implica el ejercicio de una potestad exorbitante, ya que la Ley 80 de 1993 no la enlista como tal y, en ese sentido, resulta procedente. 5.1.3. Que la providencia cuestionada no incurrió en defecto sustantivo por no aplicar lo establecido en el artículo 11 de la Ley 1150, pues lo cierto es que no existe una posición unificada en la Corporación sobre la procedencia de la liquidación unilateral de los convenios interadministrativos de tracto sucesivo.

Que, para efecto de determinar cómo se realiza el conteo del término de caducidad del medio de control de controversias contractuales, la autoridad judicial demandada, en el marco de su independencia, «acogió la postura conforme la cual los Convenios Interadministrativos no son susceptibles de liquidación unilateral y, por tanto, no debía contarse dentro del término de caducidad el plazo de 2 meses para ejercer dicha facultad, la cual fue debidamente motivada en el auto objeto de la presente acción». 5.1.4.

Que tampoco hubo defecto fáctico, puesto que la autoridad judicial demandada tuvo en cuenta que el convenio interadministrativo del 30 de noviembre de 2009 señaló que la liquidación por mutuo acuerdo debía realizarse en los 6 meses siguientes a la finalización del plazo de ejecución. Que, por ende, resultaba procedente contar la caducidad desde el fenecimiento del término de 6 meses. 6.

Impugnación 6.1. La parte actora impugnó la sentencia del 28 de enero de 2021, por los motivos que la Sala resume a continuación: 6.1.1. Que no es cierto que la providencia del 30 de septiembre de 2020 señalara que la liquidación unilateral no fuera procedente en los convenios interadministrativos. Que, por el contrario, dicha providencia admite la procedencia de dicha cláusula.

Que «siendo claro que la Subsección C de la Sección Tercera admite en el Auto objeto de tutela que la liquidación unilateral no constituye una potestad excepcional y que procede en los convenios interadministrativos, no resulta cierto que haya acogido la postura que los convenios no son susceptibles de liquidación, no pudiendo ser este argumento sustento de la decisión de negar el amparo, ni tampoco para concluir que no se incurrió en el defecto sustantivo por no haber aplicado el artículo 11 de la Ley 1150 del 2007 respecto del plazo que se concede para efectuar la liquidación unilateral y su impacto en el cómputo de la caducidad». 6.1.2.

Que la liquidación unilateral es una facultad legalmente reconocida a las entidades públicas, sin que se requiera de pacto o aceptación de las otras partes. Que, además, no se tuvo en cuenta que las partes del convenio interadministrativo cuya liquidación se pretende gozan de la facultad legal de liquidación unilateral. 6.1.3. Que «al errar en la valoración de la condición y facultades de las partes que suscribieron el convenio interadministrativo, ello que derivó en desconocer el que varias de las partes del convenio cuentan con la facultad de liquidación unilateral, lo que implica que el plazo de los dos (2) meses para efectuar tal actuación debió haberse considerado al contabilizar el término de caducidad del medio de control de controversias contractuales». 6.1.4.

Que la tutela no es utilizada como instancia adicional, pues lo cierto es que la propia autoridad judicial demandada reconoció que los convenios interadministrativos son susceptibles de liquidación unilateral y, en ese sentido, debió tener en cuenta ese elemento para efecto de contar el término de caducidad. 6.1.4.1. Que, incluso, la propia Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha admitido la procedencia de la liquidación unilateral para convenios interadministrativos.

Que, de hecho, en providencia del 16 de marzo de 2015 (expediente 52001-23-31-000-2003-00665- 01(32797)), dicha autoridad judicial estudió un caso similar y efectuó el cómputo de la caducidad desde el vencimiento del término para efectuar la liquidación unilateral. 6.1.5. Que, en providencia de unificación del 1° de agosto de 2019, la Sección Tercera del Consejo de Estado aplicó los principios pro actione, pro damato y pro homine y señaló lo siguiente: […] considerando las pautas de interpretación restrictiva de los términos de caducidad, y de favorabilidad bajo los principios pro homine, pro actione y pro damato, la Sala recoge parcialmente su jurisprudencia para establecer una forma unificada que: en el evento en que la liquidación bilateral del contrato se haya practicado luego de vencido el término pactado o supletorio (de 4 meses) para su adopción por mutuo acuerdo y del período (de 2 meses) en que la administración es habilitada para proferirla unilateralmente, pero dentro de los dos (2) años posteriores al vencimiento del plazo para la liquidación unilateral, el conteo del término de caducidad del medio de control de controversias contractuales debe iniciar a partir del día siguiente al de la firma del acta de liquidación de mutuo acuerdo del contrato, conforme al ap. iii del literal j. En este sentido, el apartado v) del literal j solo se deberá aplicar cuando al momento de interponerse la demanda, el operador judicial encuentre que no hubo liquidación contractual alguna. 6.1.6.

Que esos principios deben orientar la decisión que adopte el juez de tutela y ordenarse el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. A partir del año 2012[4], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[5], se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad. 1.2. Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005.

Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 1.3. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4.

Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5.

Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»[6]. 2.

Planteamiento del problema jurídico 2.1. Como se expuso en los antecedentes de esta providencia, en la impugnación, EPM alega que el a quo se equivocó al afirmar que la providencia acusada no admitió la liquidación unilateral en los convenios interadministrativos, pues lo cierto es que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C (autoridad judicial demandada), acepta la posibilidad de liquidar unilateralmente un convenio interadministrativo.

Que, por lo tanto, no puede utilizar ese argumento para descartar el defecto sustantivo por falta de aplicación del artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 y desconocer el impacto de esa omisión en la forma de contar el término de caducidad de la acción de controversias contractuales. 2.2. También alegó que esa imprecisión impidió el análisis sobre la facultad legal que tienen las entidades públicas de liquidar unilateralmente contratos o convenios, facultad que proviene de la ley y que no requiere de pacto, como lo sugirió la autoridad judicial demandada. 2.3.

Por último, citó como precedente desconocido la sentencia del 16 de marzo de 2015, dictada en el expediente 52001-23-31-000-2003-00665- 01(32797) por la misma autoridad judicial aquí demandada, y pidió que se tuviera en cuenta la providencia de unificación del 1° de agosto de 2019, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, en la que se aplican los principios pro actione, pro damato y pro homine para evitar interpretaciones restrictivas en cuanto a los términos de caducidad. 2.4.

En ese orden, la Sala debe determinar si el a quo acertó o no al denegar las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por Empresas Públicas de Medellín contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, por no encontrar demostrados los defectos alegados en la demanda de tutela. 3. Solución del problema jurídico 3.1. Para resolver, conviene precisar que, en la providencia objeto de tutela, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, advirtió que Empresas Públicas de Medellín interpuso demanda de controversias contractuales para que fuera liquidado el Convenio Interadministrativo del 13 de noviembre de 2009 y que se ordenara al Instituto Geográfico Agustín Codazzi y al Instituto para el Desarrollo de Antioquia -IDEA que reintegraran los aportes y valores no ejecutados. 3.1.1.

La autoridad judicial demandada también señaló que, de conformidad con el numeral v del literal j) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, el término para formular el medio de control de controversias contractuales para los contratos que requieren liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente es de dos años, que empiezan a correr a partir de los dos meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar bilateralmente el contrato o, en su defecto, cuando no se convino plazo de liquidación bilateral, a partir de los dos meses siguientes del vencimiento de los cuatro meses siguientes a la terminación del contrato. 3.1.2.

El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, precisó que el convenio interadministrativo indicó que la liquidación por mutuo acuerdo se realizaría en los 6 meses siguientes al vencimiento del término de ejecución y explicó lo siguiente: Como no pactaron la liquidación unilateral del contrato -la cual por lo demás no constituye una potestad excepcional de las definidas en el artículo 14 de la Ley 80 de 1993 y por ende puede ser pactada en los convenios interadministrativos- el término de dos años para formular la demanda empezó a correr desde el día siguiente del cumplimiento del plazo para liquidar el convenio de mutuo acuerdo, esto es seis meses después de vencido el término de ejecución. Como el término de ejecución venció el 30 de abril de 2015 (f. 71 c. 1), el convenio debía liquidarse de mutuo acuerdo dentro de los seis meses siguientes, a más tardar el 31 de octubre de 2015 y el término de dos años para formular la demanda empezó a correr desde el día siguiente, esto es, el 1° de noviembre de 2015 y vencía el 1° de noviembre de 2017.

Como el 31 de octubre de 2017 se presentó solicitud de conciliación extrajudicial (f. 185 c. 1), el término de caducidad se suspendió hasta el 4 de diciembre de 2017, conforme al artículo 21 de la Ley 640 de 2001, fecha en que se declaró fallida la audiencia de conciliación, según da cuenta la constancia expedida (f. 185 c. 1). Al día siguiente se reanudaron los días faltantes, que vencían el 6 de diciembre de 2017.

Como la demanda se presentó el 11 de diciembre de 2017, operó el fenómeno de la caducidad y, en consecuencia, se confirmará la providencia apelada. (Resalta la Sala). 3.1.3. Hasta aquí, la Sala encuentra que le asiste razón al impugnante, pues cierto es que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sostuvo que sí es posible liquidar unilateralmente los convenios interadministrativos.

Otra cosa es que concluyera que para el caso concreto no podían contarse los dos meses de la liquidación unilateral, puesto que en el convenio interadministrativo no fue pactada. 3.2. Ahora bien, EPM alega que la autoridad judicial demandada, al exigir que la liquidación unilateral se pactara en el convenio administrativo, incurrió en defecto sustantivo por falta de aplicación del artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, norma que establece la facultad legal de las entidades estatales de liquidar unilateralmente los contratos. 3.2.1.

La Sala comienza por decir que, en los términos del artículo 11 de la Ley 1150 de 2007[7], la liquidación unilateral está prevista para los casos en que el contratista no se presenta a la liquidación, previa notificación o convocatoria que hace la entidad, o cuando las partes no llegan a un acuerdo sobre el contenido de la liquidación. Esta facultad puede ejercerse dentro de los dos meses siguientes al vencimiento del plazo para la liquidación bilateral. 3.2.2.

En lo que aquí interesa, la liquidación unilateral de los convenios interadministrativos no está prevista de manera clara y expresa en la ley. De ahí que al interior de la Sección Tercera del Consejo de Estado (especializada en asuntos contractuales del Estado) han surgido al menos dos posturas. 3.2.2.1. La primera, sostiene que no es posible liquidar unilateralmente un convenio interadministrativo, por cuanto esta facultad no puede ejercerse cuando la contraparte también es el Estado, como ocurre en el caso de los convenios interadministrativos en los que confluye un consenso de voluntades entre entidades públicas.

Y, la segunda, sostiene que, al tratarse de una facultad legal del Estado, que no clausula exorbitante, bien puede aplicarse en este tipo de convenios. 3.2.3. La anterior precisión es importante porque, como se vio, la autoridad judicial demandada acogió la segunda posición, esto es, admite que en los convenios interadministrativos es procedente la liquidación unilateral, pero exige que exista pacto expreso en el respectivo convenio.

Esa exigencia es la que cuestiona EPM, por cuanto, a su juicio, esa interpretación desconoce que la facultad de liquidar unilateralmente está prevista directamente en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 y, por ende, no resulta necesario que se pacte en el convenio administrativo. 3.2.3.1. La Sala estima que la autoridad judicial demandada no desconoció la facultad legal que tienen las entidades públicas de liquidar unilateralmente contratos.

Por el contrario, fue a partir de esa premisa que acogió la postura de que es posible liquidar unilateralmente convenios interadministrativos. En ejercicio de los principios de autonomía e independencia judicial, la autoridad judicial demandada puede válidamente fijar la interpretación que estime pertinente para resolver la controversia puesta a su consideración. Y así como válidamente puede acoger la postura de que los convenios interadministrativos pueden liquidarse unilateralmente, también puede determinar ciertos requisitos para el efecto, como, por ejemplo, que esa posibilidad se pacte en los respectivos convenios. 3.2.3.2.

No corresponde al juez de tutela definir la correcta interpretación de las normas que deban aplicarse en cada caso. Solo cuando esa interpretación carezca de razonabilidad el juez de tutela puede intervenir para proteger los derechos fundamentales que se adviertan vulnerados o en situación de amenaza, cuestión que no se advierte en este caso y, por lo tanto, no se ve la urgencia ni la necesidad de intervenir en este asunto. 3.2.3.3.

Con mayor razón si se tiene en cuenta que la autoridad judicial demandada ha sido consistente en su postura. Por ejemplo, en el precedente que EPM cita como desconocido (sentencia del 16 de marzo de 2015, dictada en el expediente 52001-23-31-000-2003-00665), el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, estudió una demanda de controversias contractuales contra los actos administrativos que liquidaron unilateralmente un convenio interadministrativo.

En esa oportunidad, también aceptó la posibilidad de liquidar un convenio interadministrativo y, de hecho, tuvo en cuenta ese término para efecto de analizar la caducidad de la acción, pero porque en el convenio así se pactó. Textualmente, dicha providencia dice: «el plazo del Convenio Interadministrativo No. 092 de 1998 se venció el 9 de marzo de 2000, por lo que según la cláusula decimosegunda el demandado tenía hasta el 9 de julio de 2000 para liquidarlo bilateralmente y hasta el 9 de septiembre de 2000 para hacerlo unilateralmente». 3.3.

Respecto de la solicitud de EPM de que así como en la providencia de unificación del 1° de agosto de 2019 se aplicaron los principios pro actione, pro damato y pro homine para efecto de analizar la caducidad, del mismo modo debieron aplicarse esos principios para resolver este caso, la Sala estima pertinente precisar que, por regla general, estos principios sirven de criterio interpretativo para el juez natural del proceso en los casos en que así lo estime necesario, tal como ocurrió en la sentencia que cita el impugnante, en la que, incluso, la Sección Tercera del Consejo de Estado, en virtud de esos principios, recogió la tesis que tenía respecto de la forma de contar la caducidad en los casos en que la liquidación bilateral del contrato se hacía luego de vencido el término pactado. 3.3.1.

De modo que, si la autoridad judicial demandada no consideró necesario utilizar estos criterios para resolver el caso, el juez de tutela no puede, en principio, imponerle su aplicación. Solo de manera excepcional y ante circunstancias especialísimas, que impliquen la amenaza o vulneración de derechos fundamentales, el juez de tutela puede intervenir.

En este caso, sin embargo, no se advierte ninguna circunstancia especial que amerite la intervención del juez de tutela. La decisión de la autoridad judicial demandada no se advierte arbitraria ni caprichosa. Como se dijo, atiende a la interpretación que válidamente puede hacer un juez en virtud de los principios de independencia y autonomía judicial y cuenta con la motivación suficiente.

Es más, en la providencia objeto de tutela se acogió en parte la postura de EPM, pues, se insiste, aceptó la tesis de que un convenio interadministrativo puede liquidarse unilateralmente. 3.4. Se resuelve, entonces, el problema jurídico planteado: el a quo acertó al denegar las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por Empresas Públicas de Medellín contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, pero por las razones aquí expuestas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la providencia impugnada, pero por las razones expuestas. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3.

Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. [Firmado electrónicamente] MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección [Firmado electrónicamente] STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada [Firmado electrónicamente]  MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Magistrada   [Firmado electrónicamente] JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Magistrado ----------------------- [1] En los siguientes contratos, el término de dos (2) años se contará así: […] v)䔠潬⁳畱⁥敲畱敩慲敤氠煩極慤楣滳礠攠瑳⁡潮猠⁥潬牧⁥潰⁲畭畴捡敵摲潮猠⁥牰捡楴畱⁥ 潰⁲慬愠浤湩獩牴捡湵汩瑡牥污敭瑮ⱥ甠慮瘠穥挠浵汰摩汥琠狩業潮搠⁥潤⁳㈨
敭敳⁳潣瑮 摡獯愠瀠牡楴⁲敤敶据浩敩瑮敤汰穡潣癮湥摩慰慲栠捡牥潬戠汩瑡牥污敭瑮⁥Ɐ攠畳搠晥捥 潴‬敤浲湩敤氠獯挠慵牴㐨
敭敳⁳楳畧敩瑮獥愠氠⁡整浲湩捡敤潣瑮慲潴 En los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga. [2] El demandante citó providencias del 16 de marzo de 2015, expediente 52001-23-31-000-2003-00665-01 (32797); del 6 de diciembre de 2010, expediente 25000-23-26-000- 200900762-01(38344) y del 8 de agosto de 2018, expediente 25000- 2336-000-2015-00574-01(57780). [3] El a quo citó la providencia de 5 de mayo de 2020, dictada por la Sección Tercera, Subsección “B”, radicación: 25000-23-36-000-2018-00354- 01(64281). [4] Ver sentencia del 31 de julio de 2012. [5] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [6] SU-573 de 2017. [7] DEL PLAZO PARA LA LIQUIDACIÓN DE LOS CONTRATOS.

La liquidación de los contratos se hará de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto. De no existir tal término, la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga.

En aquellos casos en que el contratista no se presente a la liquidación previa notificación o convocatoria que le haga la entidad, o las partes no lleguen a un acuerdo sobre su contenido, la entidad tendrá la facultad de liquidar en forma unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del C. C. A. Si vencido el plazo anteriormente establecido no se ha realizado la liquidación, la misma podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término a que se refieren los incisos anteriores, de mutuo acuerdo o unilateralmente, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 136 del C. C. A. Los contratistas tendrán derecho a efectuar salvedades a la liquidación por mutuo acuerdo, y en este evento la liquidación unilateral solo procederá en relación con los aspectos que no hayan sido objeto de acuerdo.