RELIQUIDACIÓN PENSIÓN DE JUBILACIÓN DE TRABAJADOR OFICIAL DE LA EMPRESA NACIONAL DE TELECOMUNICACIONES (TELECOM) – Competencia de la jurisdicción ordinaria Esta Sala considera que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado con el fin de obtener la nulidad de las Resoluciones 1789 de 14 de agosto de 2008 y 2503 de 13 de noviembre de 2008, no puede ser objeto de conocimiento por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en razón a la naturaleza jurídica del cargo de TRABAJADORA OFICIAL que ostentaba la demandante, lo cual excluye la posibilidad de efectuar algún pronunciamiento por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
En este punto, es necesario señalar que la condición de trabajadora oficial resulta absolutamente relevante, en tanto es el elemento que define la jurisdicción competente para desatar la controversia. Dilucidado lo anterior, la Sala concluye que esta Corporación carece de jurisdicción y competencia para conocer de la presente controversia pues es del resorte de la jurisdicción ordinaria laboral, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en concordancia con las normas de competencias previstas en el numeral 4° del artículo 104 y en el artículo 105 del CPACA que sustraen del objeto de conocimiento de esta jurisdicción, en tal sentido, no resulta procedente un análisis de fondo sobre los problemas jurídicos planteados por sustracción de materia.
Adicional a lo anterior, la Sala se permite reiterar lo expresado en providencia del 28 de marzo de 2019 dentro del expediente 4857 en donde esta Subsección aclaró que según el artículo 2.º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 2.º de la Ley 712 y el artículo 622 de la Ley 1564, es natural que la jurisdicción ordinaria conozca de las controversias que se generen «sobre el reconocimiento de prestaciones o liquidación laboral que realiza cualquier entidad pública frente a un trabajador oficial, porque independientemente de que aquel o aquella se haga a través de acto administrativo, el litigio lo resuelve el juez especializado del contrato de trabajo».
FUENTE FORMAL: DECRETO 2123 DE 1992 – ARTÍCULO 5 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 104 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 105 / LEY 712 DE 2011 – ARTÍCULO 2 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 622 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C, veintisiete (27) de agosto de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 68001-23-33-000-2014-00737-01(2794-15) Actor: EVA LUCÍA GUEVARA ACEVEDO Demandado: CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES (CAPRECOM) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA/LEY 1437 DE 2011 ASUNTO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 27 de abril de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES
1. LA DEMANDA La señora Eva Lucía Guevara Acevedo, actuando mediante apoderada judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo demandó a la CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES (hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social)[1], en procura de obtener el reconocimiento de las siguientes declaraciones y condenas: 1.1.
Pretensiones (i). Declarar la nulidad parcial de la Resolución 1789 de 14 de agosto de 2008 expedida por el Secretario General de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones –CAPRECOM (hoy UGPP) por la cual se le reconoció la pensión de jubilación con base en la edad, tiempo de servicio y monto de la Ley 33 de 1985, con el ingreso base de liquidación establecido en la Ley 100 de 1993, la inclusión de los factores salariales devengados en el Decreto 1158 de 1994 y la actualización de la primera mesada pensional hasta el año 2004.
(ii). Declarar la nulidad de la Resolución 2503 de 13 de noviembre de 2008, por medio de la cual se revocó parcialmente la Resolución 1789 de 14 de agosto de 2008 y ordenó la actualización del ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación hasta el año 2007. (iii). Declarar la nulidad del Oficio SP-AP 331-1903 de 5 de agosto de 2009 suscrito por el Coordinador de la División Administrativa de Prestaciones de CAPRECOM por el cual se declaró improcedente la solicitud de revocatoria de la Resolución 2503 de 13 de noviembre de 2008.
(iv). A título de restablecimiento del derecho solicitó ordenar a la entidad demandada que reliquide la pensión de jubilación con la aplicación integral de las Leyes 33 y 62 de 1985, es decir con base en el 75% de la totalidad de los factores salariales legales y extralegales devengados en el último año de servicios. (v). Condenar a la entidad demandada a reconocer y pagar la diferencia entre el valor recibido y el valor a reliquidar de la pensión, sumas debidamente actualizadas con base en el índice de precios al consumidor, desde el momento en que el derecho se hizo exigible hasta el momento en que se incluya en nómina el valor reliquidado de la pretensión y las diferencias dejadas de percibir.
(vi). Condenar a la parte demandada en costas procesales. 1.2. Fundamentos fácticos Los siguientes son los fundamentos de hecho de las pretensiones: (i). La señora Eva Lucía Guevara Acevedo, prestó sus servicios para la Empresa Nacional de Telecomunicaciones – TELECOM, entre el 26 de mayo de 1972 hasta el 31 de marzo de 1995, por un periodo de 22 años, 6 meses y 10 días, siendo el último cargo desempeñado el de Jefe de Grupo IV, perteneciente al nivel técnico de la regional de Bucaramanga.
(ii). La demandante nació el 8 de marzo de 1953 y se encontraba amparada por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, toda vez que para la fecha de entrada en vigencia de dicha normatividad tenía más de 35 años de edad y había prestado sus servicios por más de 15 años (iii). Mediante la Resolución 1789 de 14 de agosto de 2008 la Caja de Previsión Social de Comunicaciones –CAPRECOM (hoy UGPP) le reconoció a la señora Eva Lucía Guevara Acevedo la pensión de jubilación, a partir del 8 de marzo de 2008, con base en la edad, tiempo de servicio y monto de la Ley 33 de 1985, con el ingreso base de liquidación establecido en la Ley 100 de 1993 y la inclusión de los factores salariales devengados en el Decreto 1158 de 1994, ordenando la actualización de la primera mesada pensional hasta el año 2004.
(iv). La señora Eva Lucía Guevara Acevedo presentó recurso de reposición contra la anterior decisión, solicitando la reliquidación de la pensión de jubilación con: (a) la actualización de la primera mesada pensional hasta el año 2007 y (b) con el 75% de la totalidad de los factores salariales legales y extralegales devengados en el último año de servicio.
(v) Mediante la Resolución 2503 de 13 de noviembre de 2008, la entidad demandada revocó parcialmente la Resolución 1789 de 14 de agosto de 2008 y ordenó la actualización de la primera mesada pensional hasta el año 2007, negando la solicitud de la inclusión de la totalidad de los factores salariales. (vi). A través del Oficio SP-AP 331-1903 de 5 de agosto de 2009 suscrito por el Coordinador de la División Administrativa de Prestaciones de CAPRECOM se declaró improcedente la solicitud de revocatoria directa interpuesta contra la Resolución 2503 de 13 de noviembre de 2008. 1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como normas violadas se invocan las siguientes: Constitución Política, Preámbulo y artículos 1, 2, 13, 29, 43, 48, 53, 58 y 209. De orden legal: Ley 33 de 1985; Ley 62 de 1985 y Decreto 1045 de 1978, artículo 45. De orden extralegal: Acuerdo de la Junta Directiva de Caprecom núm. 0089-A de 1985 Indicó que la administración vulneró la normatividad citada, al negarle el derecho a la reliquidación de la pensión de jubilación con la aplicación integral de la Ley 33 de 1985, es decir, con el 75% de la totalidad de los factores salariales legales y extralegales a que tenía derecho devengados en el último año de servicios, los cuales no fueron tenidos en cuenta en el reconocimiento pensional inicial en donde solo se incluyó la asignación básica, desconociendo la jurisprudencia del Consejo de Estado[2].
Adujo que la entidad demandada desconoció el manual de prestaciones de TELECOM de 30 de enero de 1992 y el Acuerdo de la Junta Directiva de Caprecom núm. 0089-A del 28 de noviembre de 1985, según los cuales la pensión de jubilación será una suma equivalente al 75% del promedio devengado por el empleado en el último año de servicio. Igualmente, refirió que dichos actos hicieron referencia a los factores extralegales que forman parte de la base de liquidación pensional de los trabajadores de Telecom del orden nacional, los cuales fueron incorporados en las convenciones colectivas de trabajo de 1994-1995 y 1996-1997 suscritas entre las partes.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Caja de Previsión Social de Comunicaciones (hoy UGPP)[3], por intermedio de apoderado judicial, se opuso a las pretensiones de la demanda por considerar que a la demandante se le otorgó la pensión en debida forma, pues para su reconocimiento, al ser beneficiaria del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, solo se podían tener en cuenta los requisitos de edad, tiempo de servicio y tasa de reemplazo establecidos en la norma anterior, esta es, la Ley 33 de 1985.
Por ello, indicó que la base de liquidación de la prestación se definió con fundamento en los artículos 21 o 36 (inciso 3º) de la Ley 100 de 1993 y los factores salariales se determinaron de acuerdo a lo señalado en el Decreto 1158 de 1994, tal como ha sido definido y sentado por la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013. Finalmente, indicó que existe prescripción de la pretensión de inclusión de la totalidad de los factores salariales legales y extralegales, toda vez que el reconocimiento de la pensión de jubilación de la demandante se encuentra en firme desde hace 10 años.
El Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones[4], por intermedio de apoderado judicial, se opuso a las pretensiones de la demanda por considerar que no es la entidad llamada a responder de las pretensiones de la demanda, toda vez que los actos administrativos demandados no fueron expedidos por ninguna de los Fiduciarias que conforman el Patrimonio Autónomo de Remanentes y dentro de sus funciones no se encuentra la del reconocimiento y reliquidación de las pensiones de jubilaciones de los empleados públicos y de los trabajadores oficiales de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones.
Finalmente, propuso las excepciones denominadas: (i) imposibilidad jurídica para proferir sentencia de fondo contra el Consorcio de Remanentes TELECOM conformado por Fiduagraria S.A. y Fiduciaria S.A. como voceros del patrimonio Autónomo de Remanentes PAR; (ii) falta de presupuestos de hecho y de derecho para la acción de nulidad y restablecimiento del derecho;
(iii) falta de legitimación en la causa por pasiva; (iv) prohibición legal para que un fiduciario responda con derechos propios por las obligaciones a cargo de los fideicomisos que administra y/o de los fideicomitentes respectivos; (iv) inexistencia de la obligación; (v) cobro de lo no debido; (vi) caducidad de la acción (v) ineptitud sustantiva de la demanda y (vi) buena fe. 3.
AUDIENCIA INICIAL[5] La audiencia inicial se llevó a cabo el 2 de marzo de 2015 por parte del Tribunal Administrativo de Santander y en ella se adoptaron las siguientes decisiones relevantes: 3.1. Decisión de excepciones previas: En la etapa de decisión de excepciones previas el Tribunal declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva interpuesta por el Patrimonio Autónomo de Remanentes de Telecom, con base en los siguientes argumentos: […] la legitimación en la causa por pasiva es la facultad que tiene la entidad demandada de controvertir las pretensiones de la demanda que en este caso están encaminadas a la reliquidación de la pensión reconocidos a favor de la señora EVA LUCÍA GUEVARA ACEVEDO, la cual le fue reconocida por la Caja de Previsión Social de Comunicaciones – Caprecom-, en ese orden de ideas comoquiera que la reliquidación pretendida es subsidiaria al reconocimiento pensional, corresponde a la Caja de Previsión Social que realizó el reconocimiento realizar la referida reliquidación si a ello hubiere lugar; sin perjuicio del descuento de aportes que se ordena en estos casos, máxime cuando así se dispuso en el artículo 20 del Decreto 1615 de 2003 […] y no al Patrimonio Autónomo de Remanentes PAR TELECOM […] Por tanto, por sustracción de materia no se pronunció de las demás excepciones propuestas por el Patrimonio Autónomo de Remantes de Telecom.
Contra la anterior decisión no se interpusieron recursos. 3.2. Fijación del litigio[6] En la fase de fijación del litigio se delimitó el problema jurídico en los siguientes términos: «La liquidación de la pensión de vejez a quien prueba ser beneficiaria de la Ley 33 de 1985 en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, debe hacerse con aplicación integral de esta Ley, esto es, con base en todos los factores que fueron devengados en su último año de servicios, previa deducción de los descuentos por aportes que dejaron de efectuarse? »
4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA[7] Mediante sentencia de 27 de abril de 2015, el Tribunal Administrativo de Santander accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en virtud de lo cual, declaró la nulidad parcial de las Resoluciones 1789 de 14 de agosto de 2008 y 2503 de 13 de noviembre de 2008, expedidas por la Caja de Previsión Social de Comunicaciones, con base en los siguientes argumentos: (i).
Indicó que en el presente asunto estaba probado que la señora Eva Lucía Guevara Acevedo se encontraba amparada por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, toda vez que para la fecha de entrada en vigencia de dicha normatividad tenía más de 35 años de edad (nació el 8 de marzo de 1953) y había prestado sus servicios por más de 15 años.
Por tanto, consideró que el régimen de transición aplicable era el contenido en su integridad en la Ley 33 de 1985, y que en esa medida, la pensión de jubilación debió liquidarse con la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios, esto es: (a) salario básico; (b) prima de navidad y (c) vacaciones, excluyendo de lo devengado en el último año de servicios correspondiente a la prima de saturación y sueldo de vacaciones no tratarse de factores de liquidación pensional, ello en aplicación de la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 4 de agosto de 2010[8].
Por tanto, ordenó a la entidad demandada a reliquidar la pensión de jubilación de conformidad con lo dispuesto en las Leyes 33 y 62 de 1985; es decir, aplicando el 75% del promedio de lo devengado por el demandante en el último año de servicios, incluyendo como factores: (a) salario básico; (b) prima de navidad y (c) vacaciones, con efectos fiscales a partir del 29 de agosto de 2009 por efectos de la prescripción trienal de las mesadas pensionales, con el descuento de los aportes correspondientes a los factores salariales cuya inclusión se ordena y sobre los cuales no se hubiera efectuado la deducción legal.
(ii). En cuanto al Oficio SP-AP 331-1903 de 5 de agosto de 2009 suscrito por el Coordinador de la División Administrativa de Prestaciones de CAPRECOM consideró que no era un acto administrativo sujeto a control judicial, en la medida que no tiene la virtud de remover en sede administrativa la decisión con la que se concluye el procedimiento administrativo.
(iii). Finalmente, no condenó en costas a la parte demandada.
5. LOS RECURSOS DE APELACIÓN 5.1. La señora EVA LUCÍA GUEVARA ACEVEDO[9], por intermedio de apoderada judicial, presentó recurso de apelación contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 27 de abril de 2015, con base en los siguientes argumentos: (i). Consideró que en el presente caso había lugar a condenar en costas en la primera instancia a la entidad demandada, toda vez que conforme al artículo 365 del Código General del Proceso resultó vencida en dicha instancia e incurrió en gastos procesales.
Asimismo, porque conforme al artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en el presente caso no se ventiló un asunto de interés público para que se hubiera exonerado de dicha condena. (ii). Sostuvo que conforme a la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado el 4 de agosto de 2010[10] tiene derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación con los factores que fueron excluidos por el Tribunal Administrativo de Santander, esto es, la prima de saturación y el sueldo de vacaciones, en la medida que los percibió periódicamente como retribución directa del servicio.
(iii). Finalmente, indicó que no habría lugar a declarar la prescripción de las mesadas pensionales, toda vez que la misma debería contabilizarse a partir de la ejecutoria de la sentencia constitutiva de derechos.
5.2. LA CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES, mediante apoderado judicial, presentó recurso de apelación contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 27 de abril de 2015. No obstante lo anterior, el Tribunal Administrativo de Santander mediante la providencia proferida en la audiencia de conciliación de que trata el artículo 192 del CPACA llevada a cabo el 4 de junio de 2015, declaró desierto este recurso de apelación por la inasistencia del apoderado de la entidad demandada a la citada audiencia.
6. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 6.1. La parte demandante[11] reiteró los argumentos expuestos en la demanda. 6.2. La parte demandada[12] reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.
7. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público no rindió concepto en esta instancia. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[13], el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. Asimismo, conforme a lo dispuesto en el artículo 328[14] del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante.
No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. En el presente caso, la señora Eva Lucía Guevara Acevedo es apelante único, razón por la cual la competencia de la Sala de Subsección se encuentra limitada por el objeto mismo del recurso, cuyo marco está definido por el juicio de reproche esbozado por la apelante. 2.
Problemas jurídicos De acuerdo con el recurso de apelación interpuesto por la demandante, le corresponde a la Sala determinar lo siguiente:.- ¿La pensión de jubilación de la señora Eva Lucía Guevara Acevedo debe ser reliquidada con la inclusión de todos los factores salariales legales y extralegales devengados en el último año de servicios?.- ¿De conformidad con los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969 hay lugar a declarar la prescripción de las mesadas pensionales a partir del 29 de agosto de 2009..- ¿Debe condenarse en costas de primera instancia a la parte demandada? Previamente a efectuar el análisis de los anteriores planteamientos y como aspecto preliminar, la Sala partirá por establecer si guarda competencia para conocer la legalidad del acto demandado teniendo en cuenta la naturaleza jurídica del cargo desempeñado por la demandante.
Lo anterior, por cuanto esta Corporación ha precisado que en tratándose de conflictos jurídicos asociados a asuntos laborales del personal catalogado como trabajadores oficiales dicha condición excluye el conocimiento de esta clase de asuntos de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 3. Naturaleza jurídica de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones –TELECOM Esta Sección[15] ha señalado que de conformidad con las Leyes 6ª de 1943 y 83 de 1945, y los Decretos 1684 de 1947, 1233 de 1950, 1184 de 1954, 1635 de 1960 y 3267 de 1963, la Empresa Nacional de Telecomunicaciones -TELECOM, fue creada y organizada como un establecimiento público descentralizado del orden nacional.
Asimismo, con el Decreto 2123 de 1992, expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades otorgadas por el artículo 20 transitorio de la Constitución Política, se reestructuró en una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, patrimonio independiente y autonomía administrativa. Dicha transformación empezó a surtir efectos legales a partir del 29 de diciembre de 1992. 4.
Régimen salarial y prestacional de los servidores de TELECOM. La reestructuración de TELECOM en empresa industrial y comercial del Estado, necesariamente condujo a una modificación del régimen jurídico aplicable al desarrollo de las actividades que le son propias, e igualmente de la naturaleza jurídica de la relación de trabajo con sus servidores y de su régimen laboral, por lo tanto, en cuanto a esta última, es decir, la naturaleza jurídica de las relaciones de trabajo con sus servidores, es preciso tener en cuenta que, por regla general, sus servidores son trabajadores oficiales y excepcionalmente empleados públicos.
Conforme a lo anterior y en concordancia con el artículo 5º del Decreto 3135 de 1968, según el cual, los estatutos de dichas empresas precisarán qué actividades de dirección o confianza deban ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos, en el artículo 5º del Decreto 2123 de 1992 se dispuso lo siguiente: «Régimen de los empleados.
En los estatutos internos de la empresa se determinarán los cargos que serán desempeñados por empleados públicos; en todo caso quienes desempeñen las funciones de presidente, vicepresidente, secretario general, director de oficina, director del Instituto Tecnológico de Capacitación, ITEC, gerente de servicio, gerente regional, asistente y jefe de la división tendrán la calidad de empleados públicos, los demás funcionarios vinculados a la planta de personal a la fecha de reestructuración de la empresa pasarán a ser automáticamente trabajadores oficiales».
Fue así como en el artículo 29 de los estatutos de la empresa, adoptados por la junta directiva y aprobada según Decreto 666 de abril 5 de 1993 se hizo la clasificación ordenada en la norma transcrita. «Artículo 29. Clasificación. Las personas que presten sus servicios a la Empresa, son trabajadores oficiales; sin embargo quienes desempeñen funciones de: Presidente, Vicepresidente, Secretario General, Director de Oficina, Director del Instituto Tecnológico de Electrónica y Comunicaciones, ITEC, Gerente de Servicios, Gerente Regional, Asistente y Jefe de División tendrán la calidad de empleado público».
Asimismo, el artículo 31 de los estatutos de Telecom, determinó el régimen laboral, salarial y prestacional de los empleados vinculados con anterioridad a la fecha de reestructuración dispuso: «Artículo 31. Régimen laboral, salarial y prestacional de los empleados vinculados con anterioridad a la fecha de reestructuración. El tiempo de servicio de los empleados públicos que tengan una relación laboral con Telecom a la fecha de reestructuración de la Empresa, ordenada por el Decreto 2123 de 1992, se computará para todos los efectos legales y, por lo tanto, dicha relación se entenderá sin solución de continuidad respecto del tiempo laborado con anterioridad a la transformación. Los contratos de trabajo de los funcionarios que de acuerdo con el Decreto 2123 de 1992, sean trabajadores oficiales y que estén incorporados en la planta de personal de Telecom en la fecha de su transformación, se celebrarán a término indefinido y no será de aplicación el plazo presuntivo a que alude la ley.
A estos mismos funcionarios, no podrá dárseles por terminado unilateralmente el contrato de trabajo sin que medie justa causa, entendiéndose por éstas, solo las que establece el régimen de administración de personal vigente en Telecom a la fecha de expedición del presente Decreto. La reestructuración de la Empresa no afecta el régimen salarial, prestacional y asistencial vigente de los empleados vinculados en la planta de personal de Telecom a la fecha de expedición del Decreto Número 2123 de 1992».
En suma, a partir del 29 de diciembre de 1992 la Empresa Nacional de Telecomunicaciones se sometió al régimen jurídico propio de una empresa industrial y comercial del Estado, lo que implicó para sus empleados una transformación sustancial en las relaciones laborales, toda vez que, por regla general, los servidores vinculados a ella tendrían el carácter de trabajadores oficiales, y por excepción, sus entes colegiados tales como las juntas directivas o las asambleas tendrían la facultad de señalar en sus estatutos las actividades a desempeñar por parte de ciertos empleados públicos.
Por último, es preciso indicar que mediante el Decreto 1615 de 12 de junio de 2003, el Gobierno Nacional ordenó la supresión y liquidación de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, proceso que finalizó el 31 de enero de 2006. 5. Objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La Ley 1437 de 2011, al regular la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ha determinado en su artículo 104 lo siguiente: “Artículo 104.
De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
Igualmente conocerá de los siguientes procesos: (…) 1. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público…» Por su parte, el artículo 105 ibídem prevé unas excepciones de inaplicabilidad como por ejemplo las del numeral 4º. así: “La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos: … núm. 4.
Los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales.” Esa excepción de inaplicabilidad se complementa con lo dispuesto en la Ley 712 de 2011, que determina lo siguiente: “Artículo 2o. Competencia General. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: 1.
Los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo”. Frente al particular, esta Corporación ha sostenido lo siguiente: “Reiteradamente esta Corporación ha precisado que la justicia contencioso-administrativa no es competente para conocer las acciones de restablecimiento del derecho de carácter laboral, cuando provengan de un contrato de trabajo, porque lo que determina la jurisdicción a la cual corresponde un asunto laboral, no es la naturaleza del acto en que se consagra el derecho reclamado sino la relación de trabajo dependiente.
En el caso sub lite, está demostrado que el conflicto a dirimir tuvo su origen en un contrato de trabajo, toda vez que obra en el expediente que el asegurado fallecido, adquirió su derecho por haber laborado con una Empresa particular y que su afiliación tuvo origen, precisamente, por la inscripción que hizo su patrono particular ante el Instituto de Seguros Sociales.
Dicha afiliación tiene como presupuesto, para la asunción del riesgo, la existencia de ese vínculo laboral, que, por tratarse de un empleado al servicio de una sociedad comercial de carácter privado, como aparece demostrado en la certificación que se acompañó en la demanda[16]. Con esta excepción se determinó la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer sobre los asuntos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, excluyendo la competencia para conocer sobre la problemática suscitada con los trabajadores oficiales. 6.
Análisis sustancial. Como motivo de censura la señora Eva Lucía Guevara Acevedo insistió en que deben incluirse en la liquidación de la pensión de jubilación, el 75% de todos los factores salariales legales y extralegales devengados en el último año de servicios, contenidos en la Ley 62 de 1985 y en el Acuerdo de la Junta Directiva de Caprecom núm. 0089-A del 28 de noviembre de 1985, específicamente la prima de saturación y sueldo de vacaciones.
El Tribunal Administrativo de Santander accedió a las pretensiones de la demanda, en tal sentido, declaró la nulidad de las Resoluciones 1789 de 14 de agosto de 2008 y 2503 de 13 de noviembre de 2008, expedidas por la Caja de Previsión Social de Comunicaciones, ordenando la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión de los factores salariales denominados: (a) salario básico;
(b) prima de navidad y (c) vacaciones, devengados en el último año de servicios, para lo cual aplicó el criterio jurisprudencial desarrollado en la sentencia de unificación proferida por esta Sección el 4 de agosto de 2010. No obstante, se observa que el Tribunal no se pronunció sobre la naturaleza jurídica del cargo desempeñado por la demandante, razón por la cual esta Sala abordará su estudio, en consonancia con lo previsto en el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, de la siguiente manera: a).
Vinculación laboral y tiempo de servicios: La señora Eva Lucía Guevara Acevedo prestó sus servicios para la Empresa Nacional de Telecomunicaciones – TELECOM, entre el 26 de mayo de 1972 hasta el 31 de marzo de 1995, por un periodo de 22 años, 6 meses y 10 días (folio 9 del expediente). b). Último Cargo desempeñado: Según el certificado que contiene la relación de tiempo de servicio prestado a TELECOM que obra a folio 23 del expediente, el último cargo desempeñado por la demandante fue el de Jefe de Grupo IV, perteneciente al nivel técnico. c).
Naturaleza jurídica de TELECOM: Conforme a lo indicado en acápites anteriores, la empresa TELECOM fue creada y organizada como un establecimiento público descentralizado del orden nacional. A través del Decreto 2123 de 1992, expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades otorgadas por el artículo 20 transitorio de la Constitución Política, se reestructuró en una Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, patrimonio independiente y autonomía administrativa.
Dicha transformación empezó a surtir efectos legales a partir del 29 de diciembre de 1992. d). Régimen jurídico de los empleados públicos y trabajadores oficiales de TELECOM: En el artículo 5° del Decreto 2123 de 1992 se dispuso que serían empleados públicos quienes desempeñaran las funciones de presidente, vicepresidente, secretario general, director de oficina, director del Instituto Tecnológico de Capacitación, ITEC, gerente de servicio, gerente regional, asistente y jefe de la división, los demás funcionarios vinculados a la planta de personal a la fecha de reestructuración de la empresa pasaron a ser automáticamente trabajadores oficiales.
Asimismo, en los estatutos de la empresa, adoptados por la junta directiva y el Decreto 666 de abril 5 de 1993 se hizo la clasificación, disponiendo que serían empleados públicos las personas que desarrollaran funciones de dirección y confianza en los siguientes cargos: Presidente, Vicepresidente, Secretario General, Director de Oficina, Director del Instituto Tecnológico de Electrónica y Comunicaciones, ITEC, Gerente de Servicios, Gerente Regional, Asistente y Jefe de División. Al respecto, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia[17] ha considerado que las características y descripciones de los diferentes niveles de cargos pertenecientes a la planta de personal de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones contenidas en el Decreto 2200 de 1987 continuaron vigentes con posterioridad a la restructuración y en el cual se estableció: «Artículo 9º De acuerdo con la naturaleza general de las funciones, responsabilidades, complejidad y requisitos exigidos para el desempeño de los diferentes cargos que existen en la Empresa, se han estructurado cuatro niveles con su respectiva nomenclatura y escala salarial que agrupan los cargos en orden jerárquico de la siguiente forma: - Nivel Ejecutivo y Asesor: El nivel ejecutivo comprende los cargos cuyas funciones consisten en la dirección, coordinación y control de cada una de las dependencias encargadas de ejecutar y desarrollar las políticas, planes y programas de la Empresa.
El nivel asesor comprende los cargos de asistencia y consejo directo a los funcionarios que encabezan la Dirección General de la Empresa. Al conjunto de los cargos ubicados en estos niveles les corresponde la Escala EEA. - Nivel Profesional: El Nivel Profesional agrupa aquellos cargos a los que corresponden funciones cuya naturaleza demanda la aplicación de los conocimientos propios de una carrera profesional universitaria, reconocida por la ley.
A este nivel corresponde la Escala EP. Dentro de la norma que fije el régimen salarial para el año siguiente a la expedición de este Decreto, en la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, se incluirá la escala salarial correspondiente al Nivel Profesional, con el grado adicional de Profesional IV. - Nivel Técnico: En el Nivel Técnico están comprendidos los cargos cuyas funciones exigen la aplicación de los conocimientos y recursos fundamentados en la capacitación y el ejercicio práctico de una ciencia o arte en telecomunicaciones.
Al Nivel Técnico corresponde la Escala ET. - Nivel Administrativo Operativo: Este Nivel reúne los cargos cuyas funciones implica el ejercicio de actividades de orden administrativo complementarias de las tareas propias de los niveles superiores. Están incluidos en este Nivel los cargos cuyas funciones se caracterizan por el predominio de actividades manuales o tareas de ejecución. Corresponde a este Nivel la Escala Salarial EAO».
De acuerdo con el marco normativo y jurisprudencial expuesto y del análisis del acervo probatorio, se considera lo siguiente: (i) Para el 26 de mayo de 1972, fecha de la vinculación de la señora Eva Lucía Guevara Acevedo a la Empresa Nacional de Telecomunicaciones en el cargo de telefonista (folio 23), ostentaba la calidad de empleada pública conforme al artículo 5 del Decreto 3135 de 1968, en la medida que TELECOM era un establecimiento público del orden nacional, y la demandante no desempeñaba trabajos de construcción y sostenimiento de obras públicas.
(ii). Para el 29 de diciembre de 1992, TELECOM se transformó en una empresa industrial y comercial del Estado, lo que conllevó a una modificación de la relación laboral que la demandante sostenía con la entidad, por cuanto se modificó el régimen jurídico del empleo. Sobre el cambio de la naturaleza del vínculo laboral producto de la modificación de los estatutos de las entidades públicas, esta Sección en sentencia del 19 de junio de 1997[18] precisó lo siguiente: «el demandante alega que cuando fue incorporado a la Empresa de Energía de Bogotá lo hizo con el carácter de empleado público y que esa calidad no puede ser modificada por el hecho de haber sido transformada la empresa en sociedad por acciones.
La Sala no lo considera así: como lo ha venido expresando esta Corporación la modificación a los estatutos de una entidad estatal cambia automáticamente la naturaleza del vínculo de sus servidores pues la norma entra a regir de inmediato, salvo disposición expresa en contrario. La categoría de empleado público o trabajador oficial no implica que se haya adquirido derecho alguno que resulte definido y no pueda ser alterado por normas posteriores».
(ii) Bajo tal entendimiento, teniendo en cuenta el último cargo desempeñado por la demandante como Jefe de Grupo IV, perteneciente al nivel técnico y su naturaleza, no podía ser considerada como empleada pública sino como trabajadora oficial por las siguientes razones: (a). A partir del 29 de diciembre de 1992 TELECOM se sometió al régimen jurídico propio de una empresa industrial y comercial del Estado lo que implicó para sus empleados una transformación sustancial en las relaciones laborales, toda vez que, por regla general, los servidores vinculados a ella tendrían el carácter de trabajadores oficiales.
(b). Con el Decreto 2123 de 1992 en el que se dispuso que serían empleados públicos quienes desempeñaran las funciones de presidente, vicepresidente, secretario general, director de oficina, director del Instituto Tecnológico de Capacitación, ITEC, gerente de servicio, gerente regional, asistente y jefe de la división, los demás funcionarios vinculados a la planta de personal a la fecha de reestructuración de la empresa pasaron a ser automáticamente trabajadores oficiales.
Asimismo, en los estatutos de la empresa, adoptados por la junta directiva y aprobada según Decreto 666 de abril 5 de 1993 se hizo la clasificación, disponiendo que serían empleados públicos las personas que desarrollaran funciones de dirección y confianza en los siguientes cargos: Presidente, Vicepresidente, Secretario General, Director de Oficina, Director del Instituto Tecnológico de Electrónica y Comunicaciones, ITEC, Gerente de Servicios, Gerente Regional, Asistente y Jefe de División; en dichos cargos no figura el de Jefe de Grupo IV desempeñado por la demandante.
(c) Dada la naturaleza del cargo Jefe de Grupo IV perteneciente al NIVEL TÉCNICO, le «corresponden funciones exigen la aplicación de los conocimientos y recursos fundamentados en la capacitación y el ejercicio práctico de una ciencia o arte en telecomunicaciones»; es decir, no desarrollan funciones del nivel directivo o asesor como son las de dirección, coordinación y control de cada una de las dependencias encargadas de ejecutar y desarrollar las políticas, planes y programas de la empresa, ni de asistencia y consejo directo a los funcionarios que encabezan la Dirección General de la Empresa, sino simplemente la de un área específica de conocimiento.
En esa medida no podía ser considerada como empleada pública. Con base en los anteriores razonamientos, esta Sala considera que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la señora EVA LUCÍA GUEVARA ACEVEDO con el fin de obtener la nulidad de las Resoluciones 1789 de 14 de agosto de 2008 y 2503 de 13 de noviembre de 2008, no puede ser objeto de conocimiento por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en razón a la naturaleza jurídica del cargo de TRABAJADORA OFICIAL que ostentaba la demandante, lo cual excluye la posibilidad de efectuar algún pronunciamiento por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
En este punto, es necesario señalar que la condición de trabajadora oficial resulta absolutamente relevante, en tanto es el elemento que define la jurisdicción competente para desatar la controversia. Dilucidado lo anterior, la Sala concluye que esta Corporación carece de jurisdicción y competencia para conocer de la presente controversia pues es del resorte de la jurisdicción ordinaria laboral, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[19], en concordancia con las normas de competencias previstas en el numeral 4° del artículo 104 y en el artículo 105 del CPACA que sustraen del objeto de conocimiento de esta jurisdicción, en tal sentido, no resulta procedente un análisis de fondo sobre los problemas jurídicos planteados por sustracción de materia.
Adicional a lo anterior, la Sala se permite reiterar lo expresado en providencia del 28 de marzo de 2019 dentro del expediente 4857[20] en donde esta Subsección aclaró que según el artículo 2.º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 2.º de la Ley 712 y el artículo 622 de la Ley 1564[21], es natural que la jurisdicción ordinaria conozca de las controversias que se generen «sobre el reconocimiento de prestaciones o liquidación laboral que realiza cualquier entidad pública frente a un trabajador oficial, porque independientemente de que aquel o aquella se haga a través de acto administrativo, el litigio lo resuelve el juez especializado del contrato de trabajo».
Igualmente, en un caso análogo, la Subsección A[22] sostuvo lo siguiente: “ esta Corporación carece de jurisdicción y competencia para conocer de la presente controversia pues es del resorte de la jurisdicción ordinaria laboral, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en tal sentido, no resulta procedente un análisis de fondo sobre los problemas jurídicos planteados por sustracción de materia “.
Por las consideraciones expuestas, la Sala revocará la sentencia del 27 de abril de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y en su lugar, declarará probada la excepción de falta de jurisdicción y competencia, y ordenará la remisión del expediente a los jueces laborales del Circuito de Bucaramanga (reparto) para lo de su competencia. 7.
Condena en costas. En lo que se refiere a las costas, esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016[23], concluyó que en vigencia del CPACA la legislación avanzó de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo. En el presente caso no hay lugar a imponer condena en costas en esta instancia dada la prosperidad de la excepción analizada.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: REVÓCASE la sentencia del 27 de abril de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLÁRASE PROBADA la excepción de falta de jurisdicción y competencia, con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
TERCERO: REMÍTASE el expediente a los jueces laborales del Circuito de Bucaramanga (reparto), para lo de su cargo y comuníquese al Tribunal de origen la presente decisión para los efectos de su registro en el sistema de consulta de procesos de la Rama Judicial.
CUARTO: Sin costas.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Nota: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación, y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso. ----------------------- [1] En virtud del Decreto 2408 de 2014 la UGPP asumió las obligaciones pensionales de CAPRECOM [2] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, Consejero Ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila, número interno 0112 de 2009. [3] Folios 315 a 318 [4] Folios 342 a 359 correspondiente a Fiduagraria S.A. y Fiduciaria S.A voceras y administradoras del PAR TELECOM [5] Folios 491 a 493 [6] El problema jurídico del presente asunto se extrae del CD que contiene el audio de la audiencia inicial que obra a folio 490 del expediente. [7] Folios 506 a 511 [8] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, Consejero Ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila, número interno 0112 de 2009. [9] Folios 517 a 524 [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, Consejero Ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila, número interno 0112 de 2009. [11] Folios 642 a 644 [12] Folios 640 y 641 [13] «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia.[…]» [14] «ARTÍCULO 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» [15] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, providencia de 12 de marzo de 2018, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, número de radicado 17001 23 33 000 2015 00269 01(0820- 2017). [16] Sentencia del 6 de mayo de 1994, Exp.: 6153, M.P Dolly Pedraza de Arenas. [17] Ver entre otras: Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia de 20 de marzo de 2013, M.P. Luis Gabriel Miranda, radicado 40250. [18] Expediente N° 15946.
Magistrada Ponente: Clara Forero de Castro. [19] «ARTÍCULO 2º. El artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social quedará así: "ARTICULO 2º. Competencia general. La jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: 1. Los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo. 2.
Las acciones sobre fuero sindical, cualquiera sea la naturaleza de la relación laboral. 3. La suspensión, disolución, liquidación de sindicatos y la cancelación del registro sindical. 4. Modificado por el art. 622, Ley 1564 de 2012. Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan. 5.
La ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad. 6. Los conflictos jurídicos que se originan en el reconocimiento y pago de honorarios o remuneraciones por servicios personales de carácter privado, cualquiera que sea la relación que los motive. 7.
La ejecución de las multas impuestas a favor del Servicio Nacional de Aprendizaje, por incumplimiento de las cuotas establecidas sobre el número de aprendices, dictadas conforme al numeral 13 del artículo 13 de la Ley 119 de 1994. 8. El recurso de anulación de laudos arbitrales. 9. El recurso de revisión." 10. Adicionado por el art. 3, Ley 1210 de 2008» [20] Con ponencia del consejero de Estado William Hernández Gómez [21] «Artículo 2º.
El artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social quedará así: […] "ARTICULO 2º. Competencia general. La jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: 1. Los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo. […].4. <Numeral modificado por del artículo 622 de la Ley 1564 de 2012.
El nuevo texto es el siguiente:> Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos. […]» [22] Sentencia 7 de mayo de 2020.
Radicación: 760012333000201300192 (0980- 2019). [23] Rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero ponente: William Hernández Gómez.