AUDIENCIA INICIAL / DEMANDA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Frente a acto por medio del cual se ordena la apertura de la convocatoria para el reconocimiento y medición de grupos de investigación, desarrollo tecnológico o de innovación y para el reconocimiento de investigadores del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación SNCT-2014 / RECURSO DE REPOSICIÓN – Frente a decisión que adecua el medio de control de nulidad a nulidad y restablecimiento del derecho / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD - Procedencia excepcional respecto de acto de carácter particular.
Siempre que no se genere el restablecimiento automático de un derecho ya sea para el demandante o para un tercero / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Es el que procede cuando se deriva de la nulidad del acto un restablecimiento automático del derecho ya sea para el demandante o para un tercero / RECURSO DE REPOSICIÓN - Negado [E]l Despacho al resolver la excepción propuesta por la entidad demandada indicó que, de la lectura del concepto de violación planteado por el actor, se observa que el mismo fundamenta su pretensión de nulidad, entre otros, en los siguientes argumentos: El actor considera que el acto acusado se aplicó retroactivamente, lo cual desconoce los derechos de los grupos de investigación que “no se habían registrado en los correspondientes aplicativos dispuestos por Colciencias (GrupLac y CvLac de la plataforma Scienti – Col”, en tanto que aquellas “ya recibieron su evaluación”, “por lo que tienen una situación jurídica consolidada, unos derechos adquiridos”.
El actor señala que “la convocatoria en los abstractos términos de su retroactividad, es posible que afecte a muchos grupos sus derechos adquiridos”. […] En ese orden de ideas, y como bien se planteó en la anterior audiencia inicial, si bien en cabeza del actor no se generaría ningún restablecimiento del derecho comoquiera que su grupo de investigación fue reconocido con la calificación más alta, lo cierto es que de la eventual nulidad de los actos acusados se desprendería un restablecimiento del derecho en favor de los grupos de investigación que no fueron reconocidos o categorizados en el escalafón correspondiente.
No le asiste razón al recurrente cuando consideró “que el señor magistrado está confundiendo mi interés personal en proteger los derechos, no individualmente considerados sino en abstracto, de todos los investigadores, que eso es una abstracción, una generalización, de ninguna manera implica una subjetividad ni hace referencia a derechos subjetivos”, en la medida que de la proposición jurídica, argumentos y concepto de violación desarrollados en el libelo de demanda, antes mencionados, se desprende que, por el contrario, el actor busca proteger los derechos de aquellos grupos de investigación que NO cumplieron las condiciones para su reconocimiento, en la medida que se les desconocieron los principios, garantías y derechos fundamentales, tales como el de buena fe, confianza legítima, igualdad y debido proceso.
Así las cosas, el Despacho encuentra que de la eventual nulidad del acto administrativo acusado se generaría un restablecimiento automático de los derechos de los grupos de investigación que quedaron descalificados, esto es, “de los demás grupos de investigación”, y en vista de ello, el medio de control adecuado es el de nulidad y restablecimiento del derecho y no el de nulidad como erróneamente lo pretende el actor.
En este orden de ideas, el Despacho considera que no le asiste la razón a la parte actora y, por tanto, no se repone la decisión adoptada en cuanto a la adecuación del medio de control, decisión que se notifica en estrados y frente a la misma no procede recurso alguno. JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – Objeto / ACTO ADMINISTRATIVO – Constituye expresión de la actividad de la administración / ACTO ADMINISTRATIVO – Control judicial.
Medios de control a través de los cuales se juzga su legalidad / MEDIOS DE CONTROL DE NULIDAD Y NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHOS – Diferencias / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD - Procedencia excepcional respecto de acto de carácter particular. Siempre que no se genere el restablecimiento automático de un derecho ya sea para el demandante o para un tercero [A]l tenor del artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado.
Los actos administrativos, como decisiones unilaterales de la Administración, encaminadas a producir efectos jurídicos creadores, modificadores o extintores de situaciones jurídicas, constituyen una de las expresiones de dicha actividad. En este sentido, el juzgamiento de la legalidad de dichas manifestaciones se realiza a través de los medios de control de “nulidad” y de “nulidad y restablecimiento” establecidos en los artículos 137 y 138 de la Ley 1437 de 2011, esto es, dependiendo de la naturaleza que tengan los actos administrativos contra los cuales se ejercen (generales, particulares) y conforme con los motivos y finalidades que busca el accionante con el libelo de demanda.
El artículo 137 ibidem establece que “toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general”. Por su parte, el artículo 138 dispone que toda persona que se creyera lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir la anulación del acto administrativo y el restablecimiento del derecho; como también la reparación del daño. Como se observa, el punto de diferencia entre uno y otro medio de control lo marca la naturaleza del acto y la pretensión del accionante, pues mientras el medio de control del artículo 138 permite advertir en el restablecimiento un interés particular de quien se cree lesionado en su derecho por un acto que adolece de alguna de las causales de nulidad; aquel medio de control de que trata el artículo 137 simplemente prohíja la anulación para restablecer el orden jurídico quebrantado, sin pretender una orden de restablecimiento concreta para quienes se ven lesionados por dicho acto.
En otras palabras, se podrán demandar actos de contenido particular a través del medio de control de nulidad, siempre que no se genere el restablecimiento automático de un derecho ya sea para el demandante o para un tercero. AUDIENCIA INICIAL – Decisión de excepciones / DEMANDA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Frente a acto por medio del cual se ordena la apertura de la convocatoria para el reconocimiento y medición de grupos de investigación, desarrollo tecnológico o de innovación y para el reconocimiento de investigadores del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación SNCT-2014 / EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD – Formulada con sustento en que el demandante se inscribió y participó en la convocatoria que pretende anular por lo que tuvo conocimiento de la decisión desde el día de su expedición / TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Debe contabilizarse a partir del día siguiente al de la notificación del acto administrativo / EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Probada / INTERPOSICIÓN DE RECURSO DE SÚPLICA – Se ordena la remisión del expediente al magistrado que sigue en turno [E]l Despacho procede a resolver la excepción de caducidad propuesta por el apoderado judicial de la parte demandada, la cual fue sustentada así: “el demandante se inscribió y participó en la Convocatoria que pretende anular, la 693 de 2014, además de lo anterior, el demandante se encuentra vinculado a grupos de investigación reconocidos por COLCIENCIAS desde enero de 2011 a diciembre de 2012 y desde marzo de 2013 hasta la actualidad. […] por lo que tuvo conocimiento de la decisión desde el día de su expedición, “lo cual determina la necesidad de verificar los plazos transcurridos cuando se instauró la demanda, hecho lo cual debe concluirse que se ha producido la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho”.
Para resolver, el Despacho recuerda que el artículo 164, numeral 2º, literal d, de la Ley 1437 de 2011 señala que el mismo debe ser ejercido dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación del acto administrativo acusado. Sobre el particular, el Despacho encuentra que la Resolución número 841 de 2015, fue publicada en la página web de la entidad demandada el 15 de octubre de 2014 y, por tanto, el término de los cuatro (4) meses para la presentación de la demanda de que trata la norma antes mencionada, inició en su contabilización el 16 de octubre de 2014 y finalizó el 16 de febrero de 2015.
El Despacho resalta que del plenario se desprende el conocimiento que el actor tenía de tales fechas, en tanto que, como bien lo reconoce dicha parte procesal y es acreditado por la entidad demanda, se presentó a la convocatoria en los términos establecidos en la misma, revelando el conocimiento del acto acusado. Ahora bien y como quiera que la demanda fue presentada el 25 de marzo de 2015, como lo indicó el señor Secretario en el recuento de las actuaciones procesales, la misma fue incoada por fuera del término que dispone la norma antes citada.
En consecuencia, el Despacho encuentra que en el proceso de la referencia operó el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control, por lo que: i) declara como probada la excepción propuesta por el apoderado judicial de la entidad demandada; ii) da por terminado el proceso y iii) ordena que por secretaría se dejen las constancias de rigor en el aplicativo SAMAI.
La anterior decisión se notifica en estrados y frente a la misma procede el recurso de súplica, de conformidad con el artículo 246 del CPACA. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 104 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 138 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 246 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., treinta (30) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-24-000-2015-00159-00 Actor: DAVID ERNESTO LLINÁS ALFARO Demandado: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN – COLCIENCIAS Referencia: NULIDAD AUDIENCIA INICIAL DR. SERRATO: Buenas tardes.
En la ciudad de Bogotá, D.C., siendo las 4:02 p.m. del día 30 de abril de 2021 como Magistrado Ponente REANUDO la AUDIENCIA INICIAL de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, en el proceso radicado bajo el número 11001032400020150015900, promovido por el señor DAVID ERNESTO LLINÁS ALFARO en ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, a través del cual se pretende obtener la declaratoria de nulidad de la Resolución número 841 de 15 de octubre de 2014 “por la cual se ordena la apertura de la Convocatoria para el reconocimiento y medición de grupos de investigación, desarrollo tecnológico o de innovación y para el reconocimiento de investigadores del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación – SNCT-2014”, acto administrativo expedido por el entonces Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación - COLCIENCIAS.
Cabe poner de relieve que, de conformidad con lo establecido en el artículo 186 del CPACA, en concordancia con el artículo 103 del Código General del Proceso, las audiencias programadas en los procesos contenciosos administrativos podrán celebrarse a través de las herramientas virtuales que permitan la recepción, integridad, conservación y autenticidad de la información. INSTRUCCIONES Y ADVERTENCIAS PREVIAS DR. SERRATO: Les solicito a los presentes se sirvan apagar sus teléfonos celulares o mantenerlos en modo de silencio durante todo el transcurso de la audiencia. La audiencia está siendo grabada en audio y video y los registros correspondientes serán consignados en el acta.
Finalmente, se informa a las partes e intervinientes que las decisiones que se adopten en el curso de esta audiencia se entienden notificadas en estrados. En caso de no estar de acuerdo con ellas, podrán recurrirlas de manera inmediata. Durante el desarrollo de la diligencia, se debe mantener encendida la cámara, a efectos de la grabación de la misma.
I.- IDENTIFICACIÓN DE LAS PARTES E INTERVINIENTES: DR. SERRATO: Les solicito a los presentes, se identifiquen con sus nombres completos, documento de identificación, tarjeta profesional, correo electrónico para notificaciones y señalar la parte a quien representan. 1.1 POR LA PARTE ACTORA: DAVID ERNESTO LLINÁS ALFARO Quien actúa en nombre propio, identificado con la cédula de ciudadanía número 80.928.071 y con tarjeta profesional de abogado 165.506 del Consejo Superior de la Judicatura, notificaciones calle 12 B número 8-39 oficina 805 de Bogotá, celular: 3118196177, correo electrónico: davidllinas@yahoo.es. 1.2 POR LA PARTE DEMANDADA: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN – COLCIENCIAS, hoy MINISTERIO DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN APODERADO: RAMIRO RODRÍGUEZ LÓPEZ, identificado con la cédula de ciudadanía núm. 19.440.097 y con Tarjeta Profesional 34.009 del Consejo Superior de la Judicatura, correo electrónico: romehu@hotmail.com. 1.3 INTERVINIENTES: 1.3.1 POR EL MINISTERIO PÚBLICO: JAIME ALEJANDRO DÍAZ VARGAS, Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado, notificaciones: Carrera 5 número 15 – 80, Piso 20 de Bogotá, correo electrónico: notidel5cedo@procuraduria.gov.co.
(Habilitado para actuar mediante Resolución 038 de 22 de enero de 2021). 1.3.2 AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO: - NO ASISTE. Se deja constancia que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado fue notificada en debida forma, no obstante, no se hace presente, no presenta excusa. II.- RECUENTO DE LAS ACTUACIONES PROCESALES SURTIDAS: DR. SERRATO: Señor Secretario, sírvase realizar un recuento de las actuaciones procesales adelantadas hasta este momento.
SECRETARIO: La demanda incoada en ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, fue recibida en el Consejo de Estado conforme consta a folio 286 del expediente y remitida al Despacho, previo reparto. A través de proveído de fecha 10 de diciembre de 2015, se admitió la demanda y se ordenó notificar personalmente a las entidades demandadas, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
Mediante memorial visible a folio 357 del expediente, el apoderado de COLCIENCIAS interpuso recurso de reposición en contra del auto admisorio de la demanda, el cual fue decidido desfavorablemente a través de proveído de 19 de septiembre de 2016. Dentro del término de ley, el entonces Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación - COLCIENCIAS, contestó la demanda y propuso excepciones de las cuales se corrió el respectivo traslado conforme consta a folio 388 del expediente.
Mediante auto de 14 de junio de 2019 se negó la suspensión provisional del acto administrativo acusado. A través de proveídos de 16 de mayo de 2018, 2 de agosto de 2019, 30 de junio y 18 de noviembre de 2020, el Magistrado ponente fijó fecha y hora para la realización de la audiencia inicial. El 18 de diciembre de 2020, se llevó a cabo la audiencia inicial, en la cual el Despacho al resolver los medios exceptivos propuestos por la parte demandada, resolvió adecuar la demanda del medio de control de nulidad al de nulidad y restablecimiento del derecho, decisión contra la cual la parte actora interpuso recurso de reposición, razón por la cual el Despacho decidió suspender la diligencia y reprogramarla para decidir dicho recurso y continuar con el trámite de ley.
Este es mi informe, Señor Magistrado. III. SANEAMIENTO DEL PROCESO: DR. SERRATO: De acuerdo con el recuento realizado por el señor Secretario y, concretamente, en lo atinente a la suspensión de la audiencia inicial, el Despacho estima pertinente realizar el siguiente pronunciamiento: En la audiencia instalada el día 18 de diciembre de 2020, una vez se verificó si los actos administrativos acusados habían sido demandados en otros procesos, se procedió a resolver los medios exceptivos propuestos por la parte demandada.
En dicha oportunidad al resolver la primera excepción, consistente en la “indebida escogencia del medio de control”, el Despacho señaló lo siguiente: “[…] En el caso de autos, el Despacho observa que el señor DAVID ERNESTO LLINÁS ALFARO, en ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 del CPACA, impetra la demanda con el objeto de obtener la declaratoria de nulidad de la Resolución número 841 de 15 de octubre de 2014, “por la cual se ordena la apertura de la Convocatoria para el reconocimiento y medición de grupos de investigación, desarrollo tecnológico o de innovación y para el reconocimiento de investigadores del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación – SNCT-2014, acto administrativo expedido por el Director General del entonces Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación – COLCIENCIAS.
Se tiene, además, que mediante auto de fecha 15 de diciembre de 2015, el Despacho admitió la demanda de la referencia como de nulidad, de conformidad con el artículo 137 antes mencionado y el apoderado judicial de la entidad demandada instauró recurso de reposición contra el auto admisorio, por considerar que el medio de control adecuado no era el de nulidad sino el de nulidad y restablecimiento del derecho y que al actor le asistía un interés directo con la eventual declaratoria de nulidad del acto, esto es, al generar un restablecimiento automático del derecho.
Este Despacho, al resolver el recurso de reposición interpuesto, indicó que: “[…] de la lectura integral de las pretensiones, los hechos y del concepto de violación esbozado por la parte actora, en el memorial de demanda, no se deduce que el actor manifieste que él se haya inscrito en la convocatoria demandada, y que dentro de la misma, se le haya vulnerado algún derecho que deba restablecérsele en el trámite de este proceso […]”.
Ahora bien y de una nueva revisión del libelo de demanda y, particularmente, de los argumentos y medios de pruebas allegados por el apoderado de la entidad demandada, el Despacho estima necesario hacer las siguientes precisiones: En primer lugar, se pone de presente que mediante la Resolución 841 de 15 de octubre de 2014, el Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación – COLCIENCIAS, ordenó la apertura de la convocatoria para el reconocimiento y medición de grupos de investigación y que dicha convocatoria se identificó como la número 693 de 2014.
Al revisar los documentos aportados como pruebas por la entidad demandada, el Despacho encuentra que, mediante la Resolución 247 de 2015, visible a folio 394 del expediente, se publicó el banco definitivo de proyectos elegibles de la convocatoria No. 693 de 2014 y que mediante documento obrante a folio 397 del expediente, el cual data del 20 de abril de 2015, se publicó el resultado final de dicha convocatoria.
El resultado es del siguiente tenor: “Para la definición y determinación de grupos de investigación, desarrollo tecnológico y de innovación se presentaron 5.869 que fueron avalados por instituciones para participar en la convocatoria. De los 5.869 registros avalados 3.970 fueron reconocidos como grupos de investigación, desarrollo tecnológico y de innovación, esto es, quedaron por fuera 1.899 grupos de investigación. Al proceso de clasificación se presentaron e inscribieron 5.953.
De los 5.953 inscritos 3.840 cumplieron las condiciones para su reconocimiento, esto es, quedaron descalificados 2.113 grupos de investigación. De los 5.953 inscritos 3.774 alcanzaron categoría de grupo de investigación, esto es, quedaron descalificados 2.179 grupos de investigación”. Ahora y como bien lo manifestó el apoderado de la entidad demandada y aceptado por el actor, dentro de los Grupos de Investigación, Desarrollo Tecnológico o de Innovación reconocidos se encuentra el denominado “CONSTITUCIONALISMO COMPARADO – CC”, identificado con el código COL0063059, liderado por el doctor Bernd Marquardt, en representación de la Universidad Nacional de Colombia y que recibió la categoría A1 y del cual hace parte el señor DAVID ERNESTO LLINÁS ALFARO, aquí demandante.
En efecto, el Despacho advierte que a folio 401 del expediente se encuentra el documento descargado de la plataforma SCienTi, donde se relacionan los nombres de los integrantes del grupo de investigación mencionado con antelación y del cual se evidencia que el integrante No. 23 es el señor DAVID ERNESTO LLINÁS ALFARO quien está vinculado a dicho grupo desde el año 2013, grupo que, por lo demás, fue reconocido en la convocatoria demandada.
(…) De la revisión de los anteriores argumentos de nulidad, el Despacho advierte que si bien es cierto que el actor no busca el restablecimiento de su derecho subjetivo, en tanto que su grupo de investigación sí fue reconocido como uno los Grupos de Investigación, Desarrollo Tecnológico o de Innovación, también lo es que sí pretende es el restablecimiento de los derechos de los grupos de investigación que no fueron reconocidos o categorizados en el escalafón correspondiente.
En efecto, con la eventual declaratoria de nulidad de la convocatoria se restablecería automáticamente el derecho de aquellos grupos a los cuales, según el actor, se les desconocieron los principios, garantías y derechos fundamentales, esto es, el de buena fe, confianza legítima, igualdad y debido proceso. Nótese que, como bien se puso de presente con antelación, de los 5.869 grupos de investigación registrados fueron descalificados 1.899 y, de los 5.953 inscritos, quedaron descalificados 2.179 al no haber alcanzado la categoría de grupo de investigación, esto es, por no cumplir con los requisitos previos y de publicación. Aunado a lo anterior, el Despacho resalta que el actor busca además de la nulidad de la convocatoria la nulidad de los términos de referencia de la misma, en la cual se encuentran los requisitos generales y las bases específicas de la participación y con fundamento en los cuales se excluyeron los referidos grupos”.
En ese orden de ideas, el Despacho concluyó en dicha oportunidad que “el señor DAVID ERNESTO LLINÁS ALFARO, parte demandante en el presente proceso, no pretende la protección del ordenamiento jurídico en abstracto sino que se protejan los derechos subjetivos, particulares y concretos de terceros determinados, a quienes con la eventual declaratoria de nulidad del acto acusado podrían obtener el reconocimiento y acreditación como grupo de investigación”.
En este contexto y dando aplicación a la teoría de los motivos y las finalidades, el Despacho consideró que el medio de control procedente en el caso sub examine era el de nulidad y restablecimiento del derecho y no el de nulidad simple. Finalmente, se puso de presente que si bien es cierto que resultaría procedente declarar la indebida escogencia de la acción como lo propone el apoderado de la entidad demandada, también lo es que se consideró procedente dar aplicación a facultad conferida por el artículo 171 del CPACA, esto es, la de darle a la demanda el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada.
En contra de la anterior decisión, la parte actora interpuso recurso de súplica, el cual fue adecuado por el Despacho al de reposición, y que fue sustentado en los siguientes términos: “[…] si bien es cierto que yo hago parte de un grupo de investigación, que ese grupo de investigación se llama Constitucionalismo Comparado que dirige el profesor Bernd Marquardt que fundó en el año 2006 en la Universidad Nacional, el propósito de la acción no es el de obtener alguna clase de restablecimiento del derecho para mí o para nadie, incluyendo los miembros del grupo de investigación, lo cual se demuestra además con la siguiente consideración, y es que dentro de los resultados finales de aquella convocatoria 693 de 2014, que ya se consumó, en lo que toca a los grupos de investigación, el grupo al que yo pertenezco obtuvo el nivel académico desarrollado más alto que es la categoría A1, luego qué derecho se podría obtener o qué derecho se podría restablecer, si ya se ese derecho no resultó vulnerado y nunca fue el interés el discutir ese, ni del grupo investigación al que yo pertenezco ni de los demás grupos de investigación en todas las áreas del conocimiento humano en todo el país. Con todo el respeto, considero que el señor magistrado está confundiendo mi interés personal en proteger los derechos, no individualmente considerados sino en abstracto, de todos los investigadores, que eso es una abstracción, una generalización, de ninguna manera implica una subjetividad ni hace referencia a derechos subjetivos.
Mi interés de defender esos derechos no puede confundirse con el interés de obtener una reparación o un restablecimiento del derecho para estas personas, más allá de que dentro del ejercicio que yo hice de analizar la nulidad, la falta de validez del acto administrativo contenido en la resolución 841 de 2014”. Cabe poner de relieve, que del recurso interpuesto se corrió el respectivo traslado a los demás sujetos procesales, quedando así cumplido el trámite dispuesto en el artículo 242 del CPACA.
Para resolver, el Despacho recuerda que al tenor del artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Los actos administrativos, como decisiones unilaterales de la Administración, encaminadas a producir efectos jurídicos creadores, modificadores o extintores de situaciones jurídicas, constituyen una de las expresiones de dicha actividad.
En este sentido, el juzgamiento de la legalidad de dichas manifestaciones se realiza a través de los medios de control de “nulidad” y de “nulidad y restablecimiento” establecidos en los artículos 137 y 138 de la Ley 1437 de 2011, esto es, dependiendo de la naturaleza que tengan los actos administrativos contra los cuales se ejercen (generales, particulares) y conforme con los motivos y finalidades que busca el accionante con el libelo de demanda.
El artículo 137 ibidem establece que “toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general”. Por su parte, el artículo 138 dispone que toda persona que se creyera lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir la anulación del acto administrativo y el restablecimiento del derecho; como también la reparación del daño. Como se observa, el punto de diferencia entre uno y otro medio de control lo marca la naturaleza del acto y la pretensión del accionante, pues mientras el medio de control del artículo 138 permite advertir en el restablecimiento un interés particular de quien se cree lesionado en su derecho por un acto que adolece de alguna de las causales de nulidad; aquel medio de control de que trata el artículo 137 simplemente prohíja la anulación para restablecer el orden jurídico quebrantado, sin pretender una orden de restablecimiento concreta para quienes se ven lesionados por dicho acto.
En otras palabras, se podrán demandar actos de contenido particular a través del medio de control de nulidad, siempre que no se genere el restablecimiento automático de un derecho ya sea para el demandante o para un tercero. Ahora bien, el Despacho al resolver la excepción propuesta por la entidad demandada indicó que, de la lectura del concepto de violación planteado por el actor, se observa que el mismo fundamenta su pretensión de nulidad, entre otros, en los siguientes argumentos: - El actor considera que el acto acusado se aplicó retroactivamente, lo cual desconoce los derechos de los grupos de investigación que “no se habían registrado en los correspondientes aplicativos dispuestos por Colciencias (GrupLac y CvLac de la plataforma Scienti – Col”, en tanto que aquellas “ya recibieron su evaluación”, “por lo que tienen una situación jurídica consolidada, unos derechos adquiridos”. - El actor señala que “la convocatoria en los abstractos términos de su retroactividad, es posible que afecte a muchos grupos sus derechos adquiridos”. - El actor advierte que se está desconociendo el derecho fundamental a la igualdad de los grupos de investigación que se dedican a las ciencias sociales y humanidades y a aquellos grupos que no obtienen un mayor puntaje por no tener publicaciones indexadas y en otro idioma. - El actor anota que “la convocatoria demandada es tan aviesa y peregrina que ni siquiera establece un régimen de transición que palíe o anule los efectos nocivos de tal disposición”, esto es, respecto de algunos grupos de investigación. - El actor menciona que “si bien es cierto que Colciencias tiene un margen de discrecionalidad en el diseño de sus convocatorias, no es cierto que por tal razón pueda evadir o vulnerar principios básicos del Estado Social de Derecho, como los derechos adquiridos o el principio de buena fe”, esto es, “exigiendo a los grupos la acreditación de su producción científica mediante el diligenciamiento de densos formatos a través de procedimientos burocráticos innecesarios y engorrosos” vulnerando con ello del debido proceso de los grupos de investigación. En ese orden de ideas, y como bien se planteó en la anterior audiencia inicial, si bien en cabeza del actor no se generaría ningún restablecimiento del derecho comoquiera que su grupo de investigación fue reconocido con la calificación más alta, lo cierto es que de la eventual nulidad de los actos acusados se desprendería un restablecimiento del derecho en favor de los grupos de investigación que no fueron reconocidos o categorizados en el escalafón correspondiente.
No le asiste razón al recurrente cuando consideró “que el señor magistrado está confundiendo mi interés personal en proteger los derechos, no individualmente considerados sino en abstracto, de todos los investigadores, que eso es una abstracción, una generalización, de ninguna manera implica una subjetividad ni hace referencia a derechos subjetivos”, en la medida que de la proposición jurídica, argumentos y concepto de violación desarrollados en el libelo de demanda, antes mencionados, se desprende que, por el contrario, el actor busca proteger los derechos de aquellos grupos de investigación que NO cumplieron las condiciones para su reconocimiento, en la medida que se les desconocieron los principios, garantías y derechos fundamentales, tales como el de buena fe, confianza legítima, igualdad y debido proceso.
Así las cosas, el Despacho encuentra que de la eventual nulidad del acto administrativo acusado se generaría un restablecimiento automático de los derechos de los grupos de investigación que quedaron descalificados, esto es, “de los demás grupos de investigación”, y en vista de ello, el medio de control adecuado es el de nulidad y restablecimiento del derecho y no el de nulidad como erróneamente lo pretende el actor.
En este orden de ideas, el Despacho considera que no le asiste la razón a la parte actora y, por tanto, no se repone la decisión adoptada en cuanto a la adecuación del medio de control, decisión que se notifica en estrados y frente a la misma no procede recurso alguno. DECISIÓN DE EXCEPCIONES PREVIAS DR SERRATO: Ahora bien, el Despacho procede a resolver la excepción de caducidad propuesta por el apoderado judicial de la parte demandada, la cual fue sustentada así: “el demandante se inscribió y participó en la Convocatoria que pretende anular, la 693 de 2014, además de lo anterior, el demandante se encuentra vinculado a grupos de investigación reconocidos por COLCIENCIAS desde enero de 2011 a diciembre de 2012 y desde marzo de 2013 hasta la actualidad. […] por lo que tuvo conocimiento de la decisión desde el día de su expedición, “lo cual determina la necesidad de verificar los plazos transcurridos cuando se instauró la demanda, hecho lo cual debe concluirse que se ha producido la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho”.
Para resolver, el Despacho recuerda que el artículo 164, numeral 2º, literal d, de la Ley 1437 de 2011 señala que el mismo debe ser ejercido dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación del acto administrativo acusado. Sobre el particular, el Despacho encuentra que la Resolución número 841 de 2015, fue publicada en la página web de la entidad demandada el 15 de octubre de 2014 y, por tanto, el término de los cuatro (4) meses para la presentación de la demanda de que trata la norma antes mencionada, inició en su contabilización el 16 de octubre de 2014 y finalizó el 16 de febrero de 2015.
El Despacho resalta que del plenario se desprende el conocimiento que el actor tenía de tales fechas, en tanto que, como bien lo reconoce dicha parte procesal y es acreditado por la entidad demanda, se presentó a la convocatoria en los términos establecidos en la misma, revelando el conocimiento del acto acusado. Ahora bien y como quiera que la demanda fue presentada el 25 de marzo de 2015, como lo indicó el señor Secretario en el recuento de las actuaciones procesales, la misma fue incoada por fuera del término que dispone la norma antes citada.
En consecuencia, el Despacho encuentra que en el proceso de la referencia operó el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control, por lo que: i) declara como probada la excepción propuesta por el apoderado judicial de la entidad demandada; ii) da por terminado el proceso y iii) ordena que por secretaría se dejen las constancias de rigor en el aplicativo SAMAI.
La anterior decisión se notifica en estrados y frente a la misma procede el recurso de súplica, de conformidad con el artículo 246 del CPACA. PARTE DEMANDANTE: Interpongo, con todo el respeto, el recurso ordinario de súplica, en virtud del numeral segundo del artículo 246 del CPACA y lo hago en los siguientes términos, brevemente: la ratio decidendi de esta decisión se retrae al hecho de que se contabilizan los cuatro meses de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, a partir de la publicación de la resolución en la página web de COLCIENCIAS, en ese entonces, un departamento administrativo, hoy ya no se sabe ni qué es porque su transformación jurídica a Ministerio está en veremos; y de todas formas, pues, mi pregunta es, desde ese punto de vista, de cuándo acá, con todo el respeto señor Magistrado, la publicación en página web de los actos administrativos, indistintamente si es de carácter general o particular, teniendo en cuenta la doctrina aviesa, pienso yo, de los móviles y finalidades, constituye el momento en el que o desde el cual se tienen que contar los términos para la caducidad; de hecho, yo previendo esa situación en la demanda que yo radique, en el punto 5 de los fundamentos de derecho, planteé una consideración previa sobre la publicación del acto administrativo demandado y de los documentos anexos que hacen parte integral del mismo.
Yo creo que teniendo en cuenta lo que yo dije en ese momento y que voy a rescatar para efectos de interponer el recurso puedo llegar a la conclusión de que, si se aceptara, en gracia de discusión, y ya se dispuso en esta audiencia, que se trata del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, no habría operado de cualquier forma la caducidad ¿por qué? Porque es que este acto administrativo que se contiene en la Resolución 841 de 2014 es un acto administrativo de carácter general, de carácter general, quiere decir que en virtud del artículo 65 de la Ley 1437, siguiendo así, digamos una tradición que viene desde la Ley 57 de 1985, no es oponible ni es obligatorio mientras no hayan sido publicados en el diario oficial.
Yo insistí y además en la contestación de la demanda no hubo una reflexión alrededor del asunto en el hecho de que ese acto administrativo, ni él ni tampoco el modelo de medición ni los documentos anexos de ese acto administrativo tan denso por otro lado, fueron publicados en el respectivo diario oficial, cuando era además el deber de hacerlo.
Desde ese punto de vista, no era oponible y si no era oponible, ¿por qué razón quieren que se cuente el término de caducidad desde el momento en que se publica en la página web? El requisito para publicar los actos administrativos en la página web no tiene que ver ni con su comunicación porque este no es un acto administrativo de voluntad discrecional, ni tampoco tiene que ver con la notificación porque no está dentro de las formas reglamentadas en la Ley 1437, modificada ahora por la Ley 2080, relacionadas con la notificación de los actos administrativos; bien se sabe que lo que se notifica son los actos administrativos de contenido particular.
Ni tampoco para la publicación de los actos administrativos de contenido general porque se sabe, en virtud del artículo 65 ibídem citado pero también en virtud del artículo 119 de la Ley 489 de 1998, que todos los actos de carácter general expedidos por los órganos, dependencias, entidades u organismos de orden nacional de las distintas ramas del poder público, como lo es COLCIENCIAS, tienen que estar publicados en el diario oficial; incluso el parágrafo del artículo 119 de la Ley 489 de 1998 indica que únicamente con la publicación que de los actos administrativos de carácter general se hagan en el diario oficial, se cumple con el requisito de publicidad para efectos de su vigencia y oportunidad.
Declarar desde este punto de vista la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho implicaría no solamente una contradicción con el artículo 119 de la Ley 489, con el artículo 65 de la Ley 1437, sino también una vulneración flagrante, en este caso, de mi derecho al debido proceso pero no solamente eso, teniendo en cuenta que ahora yo soy el defensor de una cantidad determinada de investigadores y de grupos de investigación, también se les estaría vulnerando el debido proceso de esos individuos que yo por otro lado, no conozco.
Desde ese punto de vista, la sola decisión al ser contrastada con las normas superiores establecidas por el Congreso de la República a través de documentos con fuerza material y formalmente son leyes, pues son nulos. Por esa razón, yo solicito, con todo el respeto desde luego que se merece el magistrado ponente, a los magistrados de la Sección que revoquen esta decisión y pues bueno, en ese sentido se continúe con el trámite de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, hasta el momento en que se profiera la sentencia definitiva.
Muchas gracias señor Magistrado. DR. SERRATO: Exige la normatividad procedimental que se corra traslado del recurso de súplica interpuesto por el doctor David Ernesto a los demás sujetos procesales y luego se le dará el trámite correspondiente en el sentido de remitir el expediente a los demás Magistrados que integran la Sala de decisión. Tiene el uso de la palabra el doctor Ramiro Rodríguez López, apoderado judicial de la entidad demandada.
PARTE DEMANDADA: Honorable Consejero, muchas gracias y para todos los asistentes a la audiencia. Creo, con todo respeto, que el señor demandante ha traído a colación temas completamente impertinentes para el tema que nos está en este momento convocando en el presente proceso, como es la decisión de la Corte Constitucional atinente a la ley de creación del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación que, insisto, no tiene nada que ver con la legalidad del acto administrativo que él ha impugnado.
En segundo lugar, quisiera ser muy muy muy concreto para no extenderme demasiado en recordar que la doctrina de los móviles y las finalidades fue desarrollada por el Consejo de Estado en 1961, tal vez, es posible encontrar precedentes judiciales en ese sentido para efectos de verificar que si como consecuencia de una acción como se llamaba en esa época de simple nulidad, resultaban afectados o protegidos o restablecidos derechos debería en ese momento considerarse la demanda como una de plena jurisdicción y esa era la denominación que ocurría en esa época, que existía en esa época y eso hace necesario verificar, de un lado, legitimación para formular la demanda, de otro lado, oportunidad para formularla.
Siendo así las cosas y rechazando el señor demandante el carácter vocero de todas las personas que se vincularon a la convocatoria que en su momento realizó COLCIENCIAS, viene a resultar que en aplicación de la doctrina de los móviles y las finalidades la demanda tampoco podría seguir adelante debido a ausencia de legitimación en la causa por parte del accionante.
Entonces deberíamos llegar a concluir que o bien él y solamente él como persona que es titular de una relación de carácter particular y concreto derivada de esa convocatoria, es el demandante y no demandó oportunamente a pesar de haber tenido conocimiento de la existencia del acto administrativo que bien sea a través de la notificación por medios virtuales que él considera violatoria de derechos fundamentales o bien por conducta concluyente porque él está incorporado en uno de los grupos que fueron beneficiados en la adjudicación de la convocatoria, pues lo cierto es que de todas formas se llegaría, honorable Consejero, o bien a concluir que evidentemente estamos frente a la caducidad del medio de control nulidad y establecimiento del derecho, como lo ha determinado el honorable Consejero o bien llegaríamos a otro motivo que también impide continuar adelante con el proceso, cual es la ausencia de legitimación en la causa por parte del demandante que vale la pena indicar, creo que en la Ley 2080 si no estoy mal, se autorizó inclusive a dictar decisiones anticipadas cuando es evidente la existencia de esta falta de legitimación en la causa.
En resumidas cuentas, para no alargarme más, considero que el demandante fue notificado, bien por medios virtuales o bien por conducta concluyente en forma oportuna del acto que ahora impugna y dejó vencer los cuatro meses sin haber formulado la demanda correspondiente, motivo por el cual luce completamente coherente con el ordenamiento procesal la declaratoria de caducidad del medio de control.
No es más, muchas gracias. DR. SERRATO: A continuación, le concedo el uso de la palabra al señor Procurador delegado ante la sección primera del consejo de estado, Procurador Quinto delegado, tiene la posibilidad de hacer la intervención, corriéndole traslado del recurso interpuesto. MINISTERIO PÚBLICO: Gracias señor magistrado, esta agencia del Ministerio Público está de acuerdo con la decisión tomada por su despacho, de acuerdo a la argumentación que presenta el demandante pues se evidencia que dentro de su concepto se persigue un restablecimiento automático del derecho y teniendo en cuenta como usted bien lo dijo, la teoría de los móviles y las finalidades y verificando las fechas de notificación de esa convocatoria 841 de 2015, pues se entiende que ya ha sobrepasado, al momento de presentación de la demanda, sobrepasaron los cuatro meses.
DR. SERRATO: Teniendo en cuenta entonces el recurso interpuesto y una vez surtidos los traslados de que trata el ordenamiento jurídico, daré aplicación a lo dispuesto en el artículo 246 de la Ley 1437, norma que señala que una vez surtido el traslado, el recurso será decidido por los demás integrantes de la Sala y será ponente para resolverlo el magistrado que sigue en turno a aquél que profirió la decisión que se recurra.
En este caso entonces, se ordena la remisión del expediente al Magistrado Oswaldo Giraldo López que es aquél que me sigue en turno. FINALIZACIÓN DE LA AUDIENCIA: Cumplido el objeto de la audiencia se da por terminada siendo las cuatro y cuarenta y cinco de la tarde (4:45 p.m.), previa lectura y suscripción del acta respectiva y de la revisión de la grabación audiovisual.
Constancia: El acta se envió al correo electrónico de quienes intervinieron en la audiencia para su aprobación, quienes manifestaron su conformidad con la misma. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero Ponente DAVID ERNESTO LLINÁS ALFARO Actor RAMIRO RODRÍGUEZ LÓPEZ Apoderado Colciencias JAIME ALEJANDRO DÍAZ VARGAS Ministerio Público PEDRO PABLO MUNÉVAR ALBARRACÍN Secretario NM