66001-23-31-000-2009-00119-01 — Consejo de Estado

66001-23-31-000-2009-00119-01Consejo de Estado · SECCIÓN PRIMERASentencia2021-04-19

Ponente: Hernando Sánchez Sánchez

Actor: Teresita Exportadores De Café S.A·Demandado: Nación – Ministerio De Comercio, Industria Y Turismo - Mincomercio

De qué trata

Síntesis: [E]sta Corporación determinó en un caso similar (exportaciones extemporáneas de café) que la parte demandada contaba con competencia para expedir los actos demandados, por cuanto con ocasión de la supresión del Incomex, el Ministerio de Comercio Exterior por conducto de la Subdirección de Registros de Comercio Exterior de la Dirección de Comercio Exterior asumió la competencia para desarrollar las funciones que ejecutaba la entidad que fue suprimida; además, con la fusión de los Ministerios de Comercio Exterior y de Desarrollo Económico para conformar el actual Ministerio de Comercio, Industria y Turismo generó una reasignación de funciones, en virtud de la cual, le compete a la Subdirección de Diseño y Administración de Operaciones del nuevo ministerio dicha labor: […] En suma, como quedó expuesto los elementos estructurales de la sanción se encuentren definidos claramente en la Ley (Decreto 444 de 1967), en la que se describió la conducta infractora (incumplimiento del término para exportar), la forma y cuantificación de la sanción (multa hasta del 50% del valor del contrato), la autoridad que debe aplicarla (parte demandada) y el procedimiento para su imposición (previo concepto emitido por la Federación Nacional de Cafeteros), en virtud de los principios de reserva de ley y de tipicidad. Lo anterior implica que cuando la parte demandada ejerció su función sancionatoria, atendió a la conducta y la competencia para imponer la sanción que estaban previamente señaladas en la Ley. La Sala concluye que, las facultades sancionatorias que hoy día están atribuidas al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, devienen de normas de orden legal expedidas en uso de las facultades que el Congreso de la República le otorgó al Presidente de la República, en virtud de la Ley 6 de 1967, y reguladas posteriormente en el Decreto Ley 444 de 1967 y la Ley 7 de 1991, que facultan a la parte demandada para sancionar a quienes no cumplían los plazos previstos para las exportaciones de café. Lo anterior debido a la naturaleza de ley marco que caracteriza a las leyes 6 y 7 de 1991, por cuanto fija los criterios generales que orientan las regulaciones sobre comercio exterior y establece los parámetros respecto de los cuales el gobierno nacional debe atender para regular aspectos del comercio exterior, pero le corresponde al Gobierno y a sus órganos reglamentar trámites, requisitos, registros y condiciones de las exportaciones e importaciones, sin que por ello se oponga a la Constitución Política. La Sala considera, en el contexto normativo descrito, que la Resolución núm. 355 de 2002, expedida por la Ministra de Comercio Exterior, se fundó en los artículos 61 y 62 del Decreto Ley 444 de 1967 y 25 de la Ley 9 de 1991 con lo cual contaba con plenas competencias para sancionar los incumplimientos de los plazos de exportación de café anunciados a la Federación Nacional de Cafeteros.SANCIÓN DEL MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO - Por exportación extemporánea de café / PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LAS FALTAS Y LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS / RÉGIMEN SANCIONATORIO PARA EXPORTADORES DE CAFÉ - Está previsto en una norma con rango de ley / EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD - No prospera respecto de la Resolución 355 de 2002El artículo 61 del Decreto Ley 444 de 1967, dispone que la Superintendencia de Comercio Exterior señalará los plazos dentro de los cuales debe exportarse el café, el cual no puede ser prorrogado sin causas justificativas y con la anuencia de la Federación Nacional de Cafeteros. A su turno, el artículo 62 del Decreto Ley 444 de 1967, señala que la Superintendencia de Comercio Exterior, previo el concepto de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, podrá imponer multas hasta por un monto equivalente al 50% el valor del respectivo contrato, cuando sin mediar causas justificativas, se incumpliere la obligación de exportar dentro del término en él previsto. Para la Sala, la conducta sancionable y su consecuencia se encuentran previstas en el Decreto Ley 444 de 22 de marzo de 1967, de modo que, contrario a lo manifestado por la parte demandante, tiene fundamento en norma con rango de Ley, lo que torna improcedente inaplicar la Resolución núm. 355 de 22 de marzo de 2002, expedida por el Ministerio de Comercio Exterior. En ese orden, la Sala advierte que la parte demandada no creó las sanciones ni definió el régimen sancionatorio en las exportaciones de café en el año 2002 como lo sugiere la parte demandante, por cuanto la multa por las exportaciones extemporáneas de café está prevista en la norma con rango de Ley desde el año 1967. Así, los preceptos que sirvieron de fundamento a la calificación como infracción administrativa de la conducta en la cual incurrió la parte demandante (no exportar café dentro del término previsto) y la sanción por tal conducta establecida (multas hasta un monto equivalente al 50% del contrato), tuvieron origen en una norma de origen legal (Decreto Ley 444 de 1967), razón por la cual no se advierte vulneración al principio de reserva legal ni prospera la excepción de inconstitucionalidad. En ese sentido, la conducta sancionable y la cuantía de la sanción están descritas de manera específica y su contenido material está previsto en el artículo 62 del Decreto Ley 444 de 1967, dado que en el caso en que la empresa incumpla con los tiempos previstos en el contrato para la exportación de café será sancionada por la autoridad competente con multa equivalente hasta del 50% del valor del contrato. Lo anterior permite afirmar que en este caso se cumplió con el principio constitucional de legalidad, toda vez que una norma con fuerza material de Ley (Decreto Ley 444 de 1967) describe la conducta sancionable y la cuantía de la sanción de multa a ser impuesta, sin que se advierta que la parte demandada haya creado o determinado cuales conductas son sancionables, fijado su contenido, términos o límites. En cuanto al procedimiento, el Decreto Ley ibidem dispuso que la multa será impuesta previo concepto de la Federación Nacional de Cafeteros, entidad que acreditó el incumplimiento de la obligación lo que no fue desvirtuado por la parte demandante.EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD - Marco normativo y desarrollo jurisprudencialRÉGIMEN DE COMERCIO EXTERIOR DE CAFÉ - Marco normativoDERECHO AL DEBIDO PROCESO - Marco normativo y desarrollo jurisprudencial / DERECHO AL DEBIDO PROCESO EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO - AlcanceSANCIÓN DE MULTA POR EXPORTACIÓN EXTEMPORÁNEA DE CAFÉ - Proporcionalidad y graduación[E]sta Sección de la Corporación señaló que la sanción será proporcional cuando se demuestre la relación de la magnitud de dicha sanción con las características y circunstancias de los hechos que le sirvan de fundamento […]La Sala advierte que en los actos administrativos demandados se sustenta la tasación de la sanción con la importancia de la política cafetera y el cumplimiento de los compromisos en la exportación, […] Lo anterior es suficiente para concluir que la parte demandada impuso la sanción dentro de los límites que permite la normativa, porcentaje que la Sala considera razonable y proporcionado. […] En ese orden, a la parte demandante no le asiste razón al sostener que la cuantía de la multa impuesta es excesiva, dado que con razón la parte demandada puso de presente que el incumplimiento de la obligación fue total por lo que su monto equivale al 100% del valor de la infracción comprobada, conforme quedaron listados en el acápite precedente, cuya razonabilidad es incontrovertible si se tiene en cuenta que corresponde al tope máximo según en el Decreto-Ley 444 de 1967, reiterada en la Resolución 006 de 1992, es decir, el 50% del café amparado por el anuncio de embarque. De la revisión de las pruebas documentales adosadas al expediente concluye la Sala, tal y como lo consideró el a quo, que no se aportó prueba alguna a partir de la cual se pueda establecer la exportación total o parcial de los pedidos anunciados, por el contrario en el oficio SGR08C18306 de 5 de noviembre de 2008, la Federación Nacional de Cafeteros indicó que respecto a estos se encontraban pendientes por exportar la totalidad de la cantidad reportada, motivo por el cual se concluye que ésta obligación fue incumplida en su totalidad, lo que permitía que el monto de la sanción se liquidara sobre el tope máximo permitido del 50%. De las pruebas allegadas al expediente no se advierten motivos que permitan a la Sala reconsiderar la graduación efectuada por la parte demandada, por el contrario, se observa que atendió a criterios de proporcionalidad y razonabilidad, en función de los saldos no exportados en cada uno de los pedidos de los cuales no hubo prueba de su remisión.

SANCIÓN DEL MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO – Por exportación extemporánea de café / COMPETENCIA DEL MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO – Para imponer sanciones / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA [E]sta Corporación determinó en un caso similar (exportaciones extemporáneas de café) que la parte demandada contaba con competencia para expedir los actos demandados, por cuanto con ocasión de la supresión del Incomex, el Ministerio de Comercio Exterior por conducto de la Subdirección de Registros de Comercio Exterior de la Dirección de Comercio Exterior asumió la competencia para desarrollar las funciones que ejecutaba la entidad que fue suprimida; además, con la fusión de los Ministerios de Comercio Exterior y de Desarrollo Económico para conformar el actual Ministerio de Comercio, Industria y Turismo generó una reasignación de funciones, en virtud de la cual, le compete a la Subdirección de Diseño y Administración de Operaciones del nuevo ministerio dicha labor: […] En suma, como quedó expuesto los elementos estructurales de la sanción se encuentren definidos claramente en la Ley (Decreto 444 de 1967), en la que se describió la conducta infractora (incumplimiento del término para exportar), la forma y cuantificación de la sanción (multa hasta del 50% del valor del contrato), la autoridad que debe aplicarla (parte demandada) y el procedimiento para su imposición (previo concepto emitido por la Federación Nacional de Cafeteros), en virtud de los principios de reserva de ley y de tipicidad.

Lo anterior implica que cuando la parte demandada ejerció su función sancionatoria, atendió a la conducta y la competencia para imponer la sanción que estaban previamente señaladas en la Ley. La Sala concluye que, las facultades sancionatorias que hoy día están atribuidas al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, devienen de normas de orden legal expedidas en uso de las facultades que el Congreso de la República le otorgó al Presidente de la República, en virtud de la Ley 6 de 1967, y reguladas posteriormente en el Decreto Ley 444 de 1967 y la Ley 7 de 1991, que facultan a la parte demandada para sancionar a quienes no cumplían los plazos previstos para las exportaciones de café. Lo anterior debido a la naturaleza de ley marco que caracteriza a las leyes 6 y 7 de 1991, por cuanto fija los criterios generales que orientan las regulaciones sobre comercio exterior y establece los parámetros respecto de los cuales el gobierno nacional debe atender para regular aspectos del comercio exterior, pero le corresponde al Gobierno y a sus órganos reglamentar trámites, requisitos, registros y condiciones de las exportaciones e importaciones, sin que por ello se oponga a la Constitución Política.

La Sala considera, en el contexto normativo descrito, que la Resolución núm. 355 de 2002, expedida por la Ministra de Comercio Exterior, se fundó en los artículos 61 y 62 del Decreto Ley 444 de 1967 y 25 de la Ley 9 de 1991 con lo cual contaba con plenas competencias para sancionar los incumplimientos de los plazos de exportación de café anunciados a la Federación Nacional de Cafeteros.

SANCIÓN DEL MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO – Por exportación extemporánea de café / PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LAS FALTAS Y LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS / RÉGIMEN SANCIONATORIO PARA EXPORTADORES DE CAFÉ – Está previsto en una norma con rango de ley / EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD – No prospera respecto de la Resolución 355 de 2002 El artículo 61 del Decreto Ley 444 de 1967, dispone que la Superintendencia de Comercio Exterior señalará los plazos dentro de los cuales debe exportarse el café, el cual no puede ser prorrogado sin causas justificativas y con la anuencia de la Federación Nacional de Cafeteros.

A su turno, el artículo 62 del Decreto Ley 444 de 1967, señala que la Superintendencia de Comercio Exterior, previo el concepto de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, podrá imponer multas hasta por un monto equivalente al 50% el valor del respectivo contrato, cuando sin mediar causas justificativas, se incumpliere la obligación de exportar dentro del término en él previsto.

Para la Sala, la conducta sancionable y su consecuencia se encuentran previstas en el Decreto Ley 444 de 22 de marzo de 1967, de modo que, contrario a lo manifestado por la parte demandante, tiene fundamento en norma con rango de Ley, lo que torna improcedente inaplicar la Resolución núm. 355 de 22 de marzo de 2002, expedida por el Ministerio de Comercio Exterior.

En ese orden, la Sala advierte que la parte demandada no creó las sanciones ni definió el régimen sancionatorio en las exportaciones de café en el año 2002 como lo sugiere la parte demandante, por cuanto la multa por las exportaciones extemporáneas de café está prevista en la norma con rango de Ley desde el año 1967. Así, los preceptos que sirvieron de fundamento a la calificación como infracción administrativa de la conducta en la cual incurrió la parte demandante (no exportar café dentro del término previsto) y la sanción por tal conducta establecida (multas hasta un monto equivalente al 50% del contrato), tuvieron origen en una norma de origen legal (Decreto Ley 444 de 1967), razón por la cual no se advierte vulneración al principio de reserva legal ni prospera la excepción de inconstitucionalidad.

En ese sentido, la conducta sancionable y la cuantía de la sanción están descritas de manera específica y su contenido material está previsto en el artículo 62 del Decreto Ley 444 de 1967, dado que en el caso en que la empresa incumpla con los tiempos previstos en el contrato para la exportación de café será sancionada por la autoridad competente con multa equivalente hasta del 50% del valor del contrato.

Lo anterior permite afirmar que en este caso se cumplió con el principio constitucional de legalidad, toda vez que una norma con fuerza material de Ley (Decreto Ley 444 de 1967) describe la conducta sancionable y la cuantía de la sanción de multa a ser impuesta, sin que se advierta que la parte demandada haya creado o determinado cuales conductas son sancionables, fijado su contenido, términos o límites.

En cuanto al procedimiento, el Decreto Ley ibidem dispuso que la multa será impuesta previo concepto de la Federación Nacional de Cafeteros, entidad que acreditó el incumplimiento de la obligación lo que no fue desvirtuado por la parte demandante. EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD – Marco normativo y desarrollo jurisprudencial RÉGIMEN DE COMERCIO EXTERIOR DE CAFÉ - Marco normativo DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Marco normativo y desarrollo jurisprudencial / DERECHO AL DEBIDO PROCESO EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO – Alcance SANCIÓN DE MULTA POR EXPORTACIÓN EXTEMPORÁNEA DE CAFÉ - Proporcionalidad y graduación [E]sta Sección de la Corporación señaló que la sanción será proporcional cuando se demuestre la relación de la magnitud de dicha sanción con las características y circunstancias de los hechos que le sirvan de fundamento […]La Sala advierte que en los actos administrativos demandados se sustenta la tasación de la sanción con la importancia de la política cafetera y el cumplimiento de los compromisos en la exportación, […] Lo anterior es suficiente para concluir que la parte demandada impuso la sanción dentro de los límites que permite la normativa, porcentaje que la Sala considera razonable y proporcionado. […] En ese orden, a la parte demandante no le asiste razón al sostener que la cuantía de la multa impuesta es excesiva, dado que con razón la parte demandada puso de presente que el incumplimiento de la obligación fue total por lo que su monto equivale al 100% del valor de la infracción comprobada, conforme quedaron listados en el acápite precedente, cuya razonabilidad es incontrovertible si se tiene en cuenta que corresponde al tope máximo según en el Decreto-Ley 444 de 1967, reiterada en la Resolución 006 de 1992, es decir, el 50% del café amparado por el anuncio de embarque.

De la revisión de las pruebas documentales adosadas al expediente concluye la Sala, tal y como lo consideró el a quo, que no se aportó prueba alguna a partir de la cual se pueda establecer la exportación total o parcial de los pedidos anunciados, por el contrario en el oficio SGR08C18306 de 5 de noviembre de 2008, la Federación Nacional de Cafeteros indicó que respecto a estos se encontraban pendientes por exportar la totalidad de la cantidad reportada, motivo por el cual se concluye que ésta obligación fue incumplida en su totalidad, lo que permitía que el monto de la sanción se liquidara sobre el tope máximo permitido del 50%.

De las pruebas allegadas al expediente no se advierten motivos que permitan a la Sala reconsiderar la graduación efectuada por la parte demandada, por el contrario, se observa que atendió a criterios de proporcionalidad y razonabilidad, en función de los saldos no exportados en cada uno de los pedidos de los cuales no hubo prueba de su remisión. FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLÍTICA – ARTÍCULO 29 / DECRETO LEY 444 DE 1967 – ARTÍCULO 62 / DECRETO LEY 444 DE 1967 – ARTÍCULO 61 / DECRETO LEY 210 DE 2003 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., diecinueve (19) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 66001-23-31-000-2009-00119-01 Actor: TERESITA EXPORTADORES DE CAFÉ S.A Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO - MINCOMERCIO Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Régimen sancionatorio para los exportadores de café. Marco legal sancionatorio para el comercio exterior.

Excepción de inconstitucionalidad. SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida, en primera instancia, el 25 de noviembre de 2010 por el Tribunal Administrativo de Risaralda. La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La demanda 1. Teresita Exportadores de Café S.A., en adelante la parte demandante[1], presentó demanda[2] contra la contra la Nación – Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, en adelante la parte demandada, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Decreto 01 de 2 de enero de 1984[3], en adelante, Código Contencioso Administrativo, para que se declare la nulidad de las Resoluciones núm. 0013 de 21 de noviembre de 2008[4], 0001 de 16 de enero de 2009[5], y 0087 de 20 de marzo de 2009[6], expedidas por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

La pretensión 2. La parte demandante formuló las siguientes pretensiones[7]: “[…] PRIMERA: Que se declare la nulidad de las resoluciones números 0013, 0001 y 0087, calendadas noviembre 21 de 2008, enero 16 y marzo 20, del 2009, las dos últimas; proferidas por la Subdirección de Diseño y Administración de Operaciones de la Dirección de Comercio Exterior, las dos primeras y de la Dirección de Comercio Exterior, la última; todas del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia, en cuanto a que por medio de las mismas, se declaró el incumplimiento de sendos contratos de exportación y se impuso a la sociedad Teresita Exportadores de Café S.S., multa por valor de ciento ochenta y ocho millones doscientos veinticuatro mil doscientos ochenta y nueve pesos ($188.224.289), todo ello en razón a exportaciones de café no realizadas.

SEGUNDA: Que como consecuencia de la declaración anterior y a título de restablecimiento del derecho se ordene a la Nación por intermedio del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, se abstenga de cobrar a mi representada, la sociedad Teresita Exportadores de Café S.A. los valores correspondientes a suma en cita, determinada como sanción. TERCERA: Se condene a la demandada al pago de costas, incluidas agencias en derecho que se causen con ocasión del presente proceso […]”.

Presupuestos fácticos 3. La parte demandante indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 4. Adujo que la parte demandante dispone del registro correspondiente ante el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y del visto bueno de la Federación Nacional de Cafeteros para exportar café. 5. Afirmó que la parte demandante anunció la venta de café ante la Federación Nacional de Cafeteros correspondiente a los contratos según número asignado por ésta, así: |ANUNCIO |SALDO |MES DE |AÑO |COMPRADOR | | |PEN |EMBARQUE | | | |15137 |550 |Mayo/07 |2007 |Coex Coffee Iternational| | | | | |Inc | |15443 |275 |Mayo/07 |2007 |Coex Coffee Iternational| | | | | |Inc | |15444 |275 |Mayo/07 |2007 |Coex Coffee Iternational| | | | | |Inc | 6.

Mediante la Resolución núm. 0013 de 21 de noviembre de 2008, la Subdirectora de Diseño y Administración de Operaciones de la Dirección de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, declaró el incumplimiento de la obligación adquirida por la parte demandante de exportar a más tardar el 31 de julio de 2007, los anuncios núm. 15137, 15443 y 15444 e impuso una multa por valor de $188.224.289. 7.

La parte demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación el 15 de diciembre de 2009 en el que solicitó se revocara la sanción de multa impuesta. 8. Mediante Resolución núm. 0001 de 16 de enero de 2009, por la cual se resuelve un recurso de reposición, la Subdirectora de Diseño y Administración de Operaciones de la Dirección de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, confirmó la declaración de incumplimiento y la sanción impuesta. 9.

A través de la Resolución núm. 0087 de 20 de marzo de 2009, el Director de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, resolvió el recurso de apelación y confirmó el acto administrativo inicial. Normas violadas 10. La parte demandante invocó como vulneradas las siguientes normas: • Artículos 4, 6, 29 y 121 de la Constitución Política. • Artículos 2 y 36 del Código Contencioso Administrativo.

Concepto de Violación 11. La parte demandante formuló los siguientes cargos y explicó su concepto de la violación, así: Primer cargo: del control de constitucionalidad por vía de excepción Este motivo de censura lo fundamentó en los siguientes términos: 12. Adujo que el control de constitucionalidad por vía de excepción: “[…] faculta a los funcionarios públicos para abstenerse de aplicar una ley o un acto administrativo cuando quiera que éste contraríe un precepto constitucional […] Para nuestro caso, se busca con esta forma de control constitucional, que se abstenga de aplicar ese Despacho, la Resolución 355 de 2002, concretamente de su artículo 9°, en cuanto faculta a la Subdirección de Diseño y Administración de Operaciones de la Dirección de Comercio Exterior, para imponer sanciones administrativas como la que refiere el caso que nos ocupa y cuanto que dentro del mismo, se imponen sanciones sobre conductas no previstas en la ley, fijadas de manera arbitraria y caprichosa, ante la ausencia de criterios sobre graduación de las mismas, siendo dicha normatividad abiertamente contraria a la Constitución Nacional en sus artículos 4, 6 y 121, especialmente, y […] 29 […]”.

Segundo cargo: Falta de competencia. 13. Manifestó que: “[…] la facultad sancionatoria ejercida por esa Subdirección, no le fue atribuida o conferida por ley ni por el decreto Ley, en los cuales hubiera podido fundamentar su decisión, precisamente porque no existe, sino que ella le fue asignada por la Resolución 355 de 2002 a la Subdirección de Registros de Comercio Exterior, organismo que, al parecer, desapareció dentro de la nueva estructura que se dio al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, acorde con el Decreto 210 de 2003, con ocasión de la fusión de los Ministerios de Comercio Exterior y Desarrollo Económico establecida por el artículo 4° de la Ley 790 de 2002, y resultando esta potestad contraria a nuestro ordenamiento constitucional, puesto que en virtud de éste, solamente la Constitución y la ley pueden ser fuente atributiva de competencia sancionatoria […]”. 14.

Adujo que: “[…] en materia sancionatoria, acorde con lo establecido en el artículo 29 de nuestra Carta Magna, rige el principio de legalidad, según el cual, para que una conducta sea sancionable en materia administrativa ha de estar previamente establecida en la ley, al igual que la sanción […] En el presente asunto, no existe norma legal alguna, o decreto proferido en uso de facultades extraordinarias, que faculte a la administración en materia de comercio exterior, concretamente en exportaciones de café, para declarar incumplimiento de dichos contratos o que erija en infracción administrativa el incumplimiento del plazo para exportar establecido por el Ministerio […] tampoco existe disposición proferida por el legislador ordinario o extraordinario que defina como contravención administrativa las conductas que resulten contrarias a las regulaciones, en desarrollo de la ley marco de comercio exterior, dictadas por los entes administrativos que las desarrollan.

No hay que olvidar, que no es a través de la ley marco que deben producirse tales calificaciones […]”. Tercer cargo: violación al debido proceso 15. Señaló que el artículo 9 de la Resolución núm. 355 de 2002, faculta al funcionario para imponer una sanción con criterios subjetivos y personales, por cuanto no señala los criterios para establecer la gravedad de la infracción que permite interponer la sanción correspondiente, lo cual es violatorio del artículo 29 de la Constitución Política. 16.

Afirmó que la sanción que se impone mediante acto administrativo debe estar precedida de un procedimiento sancionatorio transparente donde se demuestra a plenitud la comisión de la falta y se garantice el ejercicio de defensa y contradicción. En este caso, indicó que no obra el desarrollo de un proceso de carácter policivo o económico que persiga las infracciones al régimen de comercio exterior. 17.

Adujo que la parte demandada no cumplió en la actuación administrativa con las diferentes etapas que corresponden a la impugnación y contradicción del sancionado, que no pueden ser subsanadas con la interposición del recurso. 18. Manifestó que la sanción no atendió a los principios de proporcionalidad y razonabilidad, dado que la decisión no cumple ninguna finalidad constitucional por tratarse de relaciones entre particulares. 19.

Expuso que la sanción es inadecuada, por cuanto se trata de una relación de derecho privado y no afecta compromisos internacionales de Colombia, por lo tanto, no es necesaria la imposición, so pena de afectar el principio de la libre competencia económica. Cuarto cargo: Desviación de poder 20. Señaló que la sanción fue fijada de manera arbitraria, toda vez que no se expresan las razones para fijar el monto de la multa, lo que desconoce los criterios para graduar la sanción. 21.

Manifestó que con el incumplimiento no se causaron daños a la administración, al orden social o al interés público, ni se derivó beneficio alguno para la parte demandante. Contestación de la demanda 22. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo[8], contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas, así: 23. Manifestó que requirió a la parte demandante para que presentara sus explicaciones en las que reconoció haber incurrido en el incumplimiento que se le imputaba. 24.

Sostuvo que el fundamento legal sancionatorio deviene de la Ley 7 de 16 de enero de 1991, por la cual se crea el extinto Ministerio de Comercio exterior y se crea el Consejo Superior de Comercio Exterior como organismo asesor del Gobierno Nacional, dentro de cuyas funciones se encuentra la de imponer la sanciones por la violación de las normas de comercio exterior. 25.

Adujo que el Consejo Superior de Comercio Exterior expidió la Resolución núm. 6 de 1991, por medio de la cual se reglamenta la operación de exportación de café, la cual señala que el exportador tiene la obligación de exportar el producto dentro del mes de anunciado el embarque, y en caso de no cumplir el plazo, la norma prevé que pasado 60 días se pueden imponer multas al exportador incumplido hasta por un monto equivalente al 50% del valor del café amparado en el anuncio.

Agregó que esta norma fue ratificada con la Resolución núm. 355 de 2002. 26. Con respecto a la graduación de la sanción, alegó que la parte demandada hizo uso de esta medida, por cuanto el artículo 9° de la Resolución núm. 355 de 2002, establece el monto de la sanción, asignando un máximo del 50% del café valorado en pesos colombianos. 27.

Propuso como excepción la falta de legitimación en la causa por pasiva con fundamento en que los actos administrativos proferidos tienen fundamento fáctico en informes presentados por la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia que dan cuenta del incumplimiento de los compromisos adquiridos por los exportadores de café debidamente inscritos, por lo que quien debe responder ante una eventual condena, es dicha organización. Alegatos de conclusión 28.

El Despacho sustanciador[9], vencido el término probatorio y mediante el auto proferido el 21 de junio de 2010[10], resolvió correr traslado común a las partes por el término de diez (10) días para que alegaran de conclusión y le informó al Agente del Ministerio Público que, antes del vencimiento del término para alegar de conclusión, podía solicitar el traslado especial previsto en el mencionado artículo, el cual se surtió en los siguientes términos: 29.

La parte demandante reiteró las consideraciones expuestas en la demanda. 30. La parte demandada reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. Concepto del Ministerio Público 31. El Procurador Delegado no rindió concepto dentro del presente asunto. Sentencia proferida, en primera instancia 32. El Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante sentencia proferida el 25 de noviembre de 2010[11], resolvió lo siguiente: “[…] FALLA 1.

Declárase no probada la excepción de "Falta de legitimación en la causa por pasiva", formulada por la entidad demandada, por los argumentos expuestos en este proveído. 2. Declárase no probada la excepción de inconstitucionalidad de la Resolución No. 355 de 2002, por las consideraciones consignadas en esta providencia. 3. Niéganse las súplicas de la demanda, de conformidad con las razones expuestas en la parte considerativa de este fallo. 4.

Sin costas, por las consideraciones anotadas. 5. Por secretaría, expídanse las copias que sean solicitadas por las partes, a costa del interesado. 6. En firme este proveído, procédase por Secretaría a la devolución del saldo de cuota gastos a que hubiere lugar y con el archivo del expediente. […]” Consideraciones del Tribunal 33.

Respecto del cargo por falta de competencia, el a quo consideró que la Ley 7 de 1991 le otorgó al Consejo Superior de Comercio Exterior la facultad para expedir las normas sobre las sanciones en caso de incumplimiento de las disposiciones sobre exportación de café a través del Instituto Colombiano de Comercio Exterior INCOMEX, incorporado al Ministerio de Comercio Exterior, por lo que la facultad sancionatoria que le había transferido el Consejo Superior de Comercio Exterior para imponer multas por incumplimiento de las normas de exportación, quedó radicada en la Dirección General de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio Exterior, hoy Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. 34.

En cuanto al cargo de violación al debido proceso, afirmó que tal quebrantamiento constitucional no se presentó, por cuanto la conducta que dio lugar a la imposición de la sanción de multa a través de los actos administrativos enjuiciados, estaba previamente definida en las normas como una obligación cuyo incumplimiento apareja una sanción que efectivamente fue impuesta por la demandada; y además, es clara la normativa cuando indica que, dicha sanción tiene un monto equivalente al 50% del valor del café amparado por el respectivo anuncio. 35.

El a quo no encontró demostrada trasgresión al derecho de defensa y contradicción de la parte demandada por la falta de un procedimiento previo a la imposición de la sanción, toda vez que: “[…] requirió a la misma para que diera las explicaciones del caso, brindándole además la oportunidad de presentar pruebas que sustentaran sus afirmaciones, con lo cual estima la Sala que se salvaguardaron sus derechos y garantías constitucionales del Debido Proceso y al Derecho de Defensa, con mayor razón si se tiene en cuenta que, por una parte, no se encuentra establecido un procedimiento diverso para la imposición de la sanción, y, por otra parte, que efectivamente la sociedad actora, en uso de tales derechos, presentó escrito de respuesta al requerimiento, no obstante lo cual la mencionada Subdirección solicitó a la Federación aclaración sobre las cantidades inicialmente anunciadas con los saldos dejados de exportar y cualquier otra información atinente al caso, lo que fue atendido por dicha institución, estableciéndose que no eran de recibo las explicaciones dadas por la Sociedad actora, ante la falta de justificación del incumplimiento en el que había incurrido […]”.

Recurso de apelación 36. La parte demandante interpuso, dentro del término legal, recurso de apelación[12] contra la sentencia proferida, en primera instancia, y lo sustentó con base en los siguientes argumentos: 37. Indicó que: “[…] no se ha afirmado por parte alguna en el proceso, la ausencia de norma jurídica que asigne la competencia sancionadora de la cual hizo uso el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, para proferir el acto sancionador, y tampoco se ha puesto en tela de juicio la preexistencia de norma sancionadora, atinente a la conducta en que pudo haber incurrido la actora.

Simplemente se ha indicado que los preceptos que sirvieron de fundamento a la competencia del funcionario y la calificación como infracción administrativa de la conducta en la cual incurrió mi representada y la sanción por tal conducta establecida, no tuvieron origen en una norma de origen legal, tanto en su aspecto material como formal, razón por la cual solicito la declaración de inconstitucionalidad, por vía de excepción, de tales preceptos […]”. 38.

Adujo que: “[…] solamente a través de ley ordinaria o decreto ley dictado con fundamento en claras y precisas facultades conferidas para tal fin, puede habilitarse a la autoridad administrativa para proferir actos administrativos de carácter sancionador […] Al carecer de apoyo normativo de orden legal las competencias sancionatorias de que hicieron gala, tornan en arbitrarias y constitutivas de vías de hecho la actuación surtida, razón suficiente para revocar el fallo impugnado.

Así pues, partiendo del principio de legalidad […] no cabe duda que los actos administrativos sancionatorios resultan viciados de nulidad, cuando tiene su origen en norma de inferior rango a la ley, como resulta ser la Resolución 355 antes citada […]”. 39. Manifestó que: “[…] contrario a lo manifestado por esa Corporación en la sentencia, objeto del presente recurso, es evidente que la sanción impuesta debió ser precedida de un proceso recto y transparente, para cuyo efecto tenía que haberse formulado un pliego de cargos, a través de acto administrativo debidamente motivado, con indicación precisa de la conducta por la que se procedía y la norma jurídica contentiva de la infracción, a través de la cual debía ser confrontada dicha conducta; y la sanción que ella aparejaba, para que la sociedad actora pudiese ejercer el derecho a una defensa técnica […]”. 40.

Concluyó que: “[…] en nuestro caso, como tantas veces se ha advertido, que lejos están los considerandos señalados en la sentencia impugnada, en dar satisfacción siquiera somera a los criterios exigidos para la dosimetría proporcionada de la sanción y que llevaron a la administración a deducir el monto de la exorbitante suma a que alude la Resolución sancionatoria, cuya arbitrariedad se advierte manifiesta, cuando se impone la cuantía máxima, aparentemente autorizada, sin ninguna consideración acerca de su procedencia, todo lo cual la torna en ilegal y por tanto viciado de nulidad el acto que la impone.

Baste señalar que ni siquiera se logró establecer el interés jurídico tutelado, el bien jurídico que pudo recibir daño, si éste alguna vez existió […]”. Actuaciones en segunda instancia 41. El Despacho sustanciador, mediante auto de 31 de marzo de 2011[13], admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 25 de noviembre de 2010 por el Tribunal Administrativo de Risaralda.

Alegatos de conclusión en segunda instancia 42. Ejecutoriado el auto admisorio del recurso de apelación, el Despacho sustanciador, mediante auto proferido el 11 de mayo de 2018, corrió traslado[14] a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera el concepto. 43. Dentro del término concedido el Ministerio Público guardó silencio. 44.

Las partes del proceso guardaron silencio en esta oportunidad procesal. II. CONSIDERACIONES 45. La Sala abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) la competencia de la Sala; ii) los actos administrativos acusados; iii) los problemas jurídicos; iv) el marco normativo de la excepción de inconstitucionalidad; v) el marco normativo del régimen de exportación de café fundamento de la sanción, vi) el marco normativo del derecho al debido proceso y sus alcances en el derecho administrativo sancionatorio vii) el marco normativo de la desviación de poder como causal de nulidad de los actos administrativos viii) el análisis del caso concreto.

Competencia de la Sala 46. Vistos el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo[15], sobre la competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia, aplicable en los términos del artículo 308[16] de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011[17], sobre el régimen de transición y vigencia; y el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en segunda instancia. 47.

La Sala procederá a examinar las argumentaciones expuestas por la parte demandante en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida el 25 de noviembre de 2010 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, teniendo en cuenta que de conformidad con el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil[18], norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo[19] se limitará a conocer de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae dicho recurso, puesto que los mismos, en el caso de apelante único, definen el marco de la decisión que habrá de adoptarse en la segunda instancia. 48.

La Sala no observa en el presente proceso la configuración de causal de nulidad alguna que invalide lo actuado, por lo que se procede a decidir el caso sub lite. Actos administrativos acusados 49. Los actos administrativos acusados[20] son los siguientes: 50. La Resolución núm. 0013 de 21 de noviembre de 2008[21], “[…] Por la cual se declara el incumplimiento de una obligación y se impone una sanción […]”, expedida por la Subdirectora de Diseño y Administración de Operaciones de la Dirección de Comercio Exterior (E) del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, en su parte resolutiva señaló: “[…]

ARTICULO PRIMERO: Declarar el incumplimiento de la obligación adquirida por la sociedad TERESITA EXPORTADORES DE CAFE S.A., con NIT. 830.505.786, de exportar a más tardar el 31 de julio de 2007, las cantidades de 550, 275 y 275 sacos de café correspondientes a los anuncios Nos. 15137; 15443 y 15444, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

ARTICULO SEGUNDO: Imponer sanción consistente en multa a favor del Tesoro Nacional por valor de CIENTO OCHENTA Y OCHO MILLONES DOSCIENTOS VEINTICUATRO MIL DOSCIENTOS OCHENTA Y NUEVE PESOS MCTE. ($188.224.289,00) a TERESITA EXPORTADORES DE CAFE S.A., con NIT. 830.505.786 y domicilio en Pereira […]”. 51. La Resolución núm. 0001 de 16 de enero de 2009[22], “[…] Por la cual se resuelve un Recurso de Reposición […]”, expedida por la Subdirectora de Diseño y Administración de Operaciones de la Dirección de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, en la que se dispuso: “[…] Del texto anterior, así como de los documentos obrantes en el expediente se pudo determinar que TERESITA EXPORTADORES DE CAFE S.A., incumplió con sus compromisos al no efectuar en forma oportuna y completa, las exportaciones por ella anunciadas ante la Federación Nacional de Cafeteros dentro del término que tenía para el efecto; esto es, mayo de 2007, o dentro de los sesenta (60) días calendario siguientes, 31 de julio de 2007; teniendo en cuenta que la sociedad usuaria al efectuar sus anuncios se compromete voluntariamente a cumplir con sus obligaciones, en el entendido que la Federación le asigna la cantidad de sacos a exportar, solicitados por el exportador.

Lo anterior, para concluir que en toda la actuación administrativa se siguió el debido proceso, esto es, se expidió el acto administrativo con base en una motivación debidamente sustentada y de acuerdo a las facultades legales otorgadas por la ley; gozando dicho acto administrativo de la presunción de legalidad. […] En el presente caso y como quedó ampliamente relacionado, en el acto administrativo recurrido se relacionaron en forma detallada todos y cada uno de los documentos que sirvieron de prueba para la expedición del mismo, así como los fundamentos legales que sirvieron de base para declarar el incumplimiento e imponer la sanción; observándose por parte de este despacho que en los documentos obrantes en el cuaderno contentivo del expediente no figura solicitud alguna por parte de la encartada sobre la revisión de dicho material probatorio, así como solicitud alguna de copias de los mismos.

En igual sentido el artículo cuarto del acto administrativo impugnado comunicó al exportador la oportunidad que tenía para interponer los recursos de ley en el término de cinco (5) días hábiles siguientes, contados a partir de la notificación personal o por edicto; recursos que fueron efectivamente presentados y que en esta providencia se desatan […] Quedando claro en este tema, que la norma plasma la intervención estatal como controlador del cumplimiento de los compromisos de exportación a través de la potestad de sancionar a los exportadores que incumplan su obligación en relación con la oportuna realización de las exportaciones de café, en consonancia con los anuncios de venta que se hayan realizado.

Por lo anteriormente expuesto, no prosperan los argumentos sobre la falta de competencia por parte de esta administración para decidir y sancionar, así como de la vulneración de los artículos 2, 4 y 29 de la Constitución Nacional, sobre el debido proceso, el principio de legalidad y la falta de motivación legal en la expedición del acto administrativo recurrido. […] Respecto a que la resolución, objeto del recurso, vulnera los artículos 2 de la Constitución Nacional y 36 del Código Contencioso Administrativo, esta dependencia se remite a los "Considerandos del Despacho" del acto impugnado, esto es la Resolución 013 del 21 de noviembre de 2008, por considerar que en estos se trató en forma amplia y suficiente la facultad que tiene esta administración para imponer la sanción. Es de agregar, que en la gradualidad de la sanción se tuvo en cuenta, de una parte, el concepto OJ-2718 del 7 de diciembre de 2004 de la oficina Asesora Jurídica de este Ministerio, según el cual la gradualidad de la sanción se establecerá con base en las circunstancias fácticas que se demuestren en el curso de la actuación administrativa, y de otra, los criterios fijados por esta Subdirección para tasar la sanción de que trata el artículo 9 de la Resolución 355 de 2002, dentro de los que se encuentra el de la no exportación de las cantidades inicialmente anunciadas, la cual se sanciona con el 50% del café valorado en pesos colombianos según el precio mínimo de reintegro y la tasa de cambio representativa del mercado correspondiente al día del respectivo -anuncio, ya que el incumplimiento fue del 100% del total de la obligación y en el caso de los saldos dejados de exportar, se establece como sanción el valor proporcional del café valorado en pesos colombianos según el precio mínimo de reintegro y la tasa de cambio representativa del mercado correspondiente al día del respectivo anuncio, con respecto al total de sacos inicialmente anunciados del pedido correspondiente. […] De acuerdo con lo expuesto, se observa que con el escrito de reposición interpuesto no se desvirtuaron los cargos formulados en la Resolución No. 13 del 21 de noviembre de 2008, por lo que no se accederá a las peticiones del recurrente y no se repondrá la resolución impugnada.

En mérito de lo expuesto, RESUELVE:

ARTÍCULO PRIMERO: NO REPONER la Resolución Número 13 del 21 de noviembre de 2008, proferida por esta Subdirección por medio de la cual se declaró el incumplimiento de una obligación adquirida por TERESITA EXPORTADORES DE CAFE S.A., con NIT. 830.505.786 y se impuso sanción consistente en multa a favor del Tesoro Nacional por valor de CIENTO OCHENTA Y OCHO MILLONES DOSCIENTOS VEINTICUATRO MIL DOSCIENTOS OCHENTA Y NUEVE PESOS M/CTE.

($188.224.289,00), correspondiente al 50% del valor del café no exportado en relación con los pedidos Nos. 15137; 15443 y 15444, valorados en pesos colombianos según el precio mínimo de reintegro y la tasa de cambio representativa del mercado correspondiente al día del respectivo anuncio, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. […]”. 52.

La Resolución núm. 087 de 20 de marzo de 2009, mediante la cual el Director de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo resolvió el recurso de apelación y confirmó la Resolución núm. 0013 de 21 de noviembre de 2008, de cuyos apartes se destacan: “[…] De manera inicial procede señalar que esta instancia compartir en su integridad todos y cada uno de los argumentos considerados por el a quo tanto en el acto recurrido como en el que resuelve el recurso de reposición interpuesto ante él, y estima oportuno hacer énfasis sobre el marco legal inherente a la potestad que le asiste al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo para el ejercicio de la competencia asignada para formular, adoptar, dirigir y coordinar las políticas generales en materia de desarrollo económico y social del país, relacionadas con el comercio exterior de bienes, servicios y tecnología así como la ejecución, control y vigilancia de la política de Comercio Exterior en materia de trámites, procedimientos, planes generales, programas y proyectos de comercio exterior, competencia ampliamente clarificada por el a quo y que sin lugar a dudas comprende las atribuciones señaladas en la Resolución 355 de 2002, las cuales son desarrolladas a través de la subdirección de diseño y administración de operaciones de la Dirección de Comercio Exterior. […] Así las cosas, procede concluir que la actuación adelantada por la Subdirección de Diseño y Administración de Operaciones se desarrolló con observancia de los derechos y garantías Constitucionales, legales y procedimentales que le asisten a la recurrente, así como con estricta sujeción al marco legal aplicable al caso en estudio y en ejercicio de las facultades legalmente asignadas para el efecto, por lo que este Despacho reitera que comparte en su integridad las consideraciones establecidas por la citada Subdirección en la Resolución 0013 del 21 de noviembre de 2008, así como en la Resolución 0001 del 16 de enero de 2009, y estima oportuno insistir en el deber que le asiste a quienes se encuentran inscritos en el Registro de Exportadores de Café, de cumplir fielmente los compromisos adquiridos frente a la Administración. De conformidad con lo expuesto y ante la ausencia de nuevos argumentos que permitan infirmar las razones que llevaron a la declaración del incumplimiento de las obligaciones adquiridas por la empresa Teresita Exportadores de Café S.A., se procederá a confirmar en todas sus partes la Resolución 0013 del 21 de noviembre de 2008 expedida por la Subdirección de Diseño y Administración de Operaciones, quedando de esta manera agotada la vía gubernativa.

RESUELVE

ARTICULO PRIMERO. Confirmar en todas sus partes la Resolución 0013 del 21 de noviembre de, 2008, por medio de la cual la Subdirección de Diseño y Administración de Operaciones declaró el incumplimiento de la obligación adquirida por la sociedad TERESITA EXPORTADORES DE CAFÉ S.A., identificada con Nit No. 830.505.786, de exportar a más tardar el 31 de julio de 2007 las cantidades de 550, 275 y 275 sacos de café correspondientes a los anuncios Nos. 15137, 15443 y 15444; e impuso sanción consistente in multa a favor del Tesoro Nacional por valor de CIENTO OCHENTA Y OCHO MILLONES DOSCIENTOS VEINTICUATRO MILI DOSCIENTOS OCHENTA Y NUEVE PESOS ($188.224.289,00) M/CTE., de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de dicho acto administrativo. […]”.

Problemas jurídicos 53. Corresponde a la Sala con fundamento en los argumentos expuestos en el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, determinar i) si los actos administrativos demandados están viciados de nulidad por violación del debido proceso, el cual exige que la descripción de las faltas, las sanciones y la competencia del funcionario para imponerlas estén contenidos en una norma con rango de Ley; ii) si en el procedimiento sancionatorio se demostró la comisión de la falta, se garantizó el derecho de defensa y contradicción, y; iii) si se infringieron los principios de proporcionalidad y razonabilidad al graduar la sanción por la cuantía máxima permitida. 54.

En consecuencia, se determinará si hay lugar a revocar o a confirmar la sentencia proferida, en primera instancia. 55. Los problemas jurídicos planteados, conforme los cargos formulados por la parte demandante, la contestación de la demanda, y el recurso de apelación, se desarrollarán infra, de la siguiente manera: 56. Para resolver si hay lugar o no a declarar la nulidad de los actos acusados, esta Sala analizará los siguientes aspectos: i) el marco normativo y desarrollos jurisprudenciales de la excepción de inconstitucionalidad; ii) el marco normativo y desarrollos jurisprudenciales del régimen sancionatorio por incumplimiento en los plazos de las exportaciones de café; iii) el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales del derecho al debido proceso y sus alcances en el derecho administrativo sancionatorio; y iv) el análisis del caso concreto.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la excepción de inconstitucionalidad. 57. La Sala procederá a analizar excepción de inconstitucionalidad como instrumento del control constitucional mixto, que garantiza la protección de los derechos fundamentales y el principio de la supremacía de la Constitución. 58. Visto el artículo 4° de la Constitución Política de 1991, dispone lo siguiente: “[…] La Constitución es norma de normas.

En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales […]”. (Resaltado por la Sala). 59. La Corte Constitucional[23] consideró sobre la excepción de inconstitucionalidad: “[…] la excepción de inconstitucionalidad es una facultad o posibilidad (o si se quiere, una herramienta) de los operadores jurídicos, en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no pueden dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a un caso concreto y las normas constitucionales […]”. 60.

En consecuencia, esta herramienta tiene como propósito, proteger y garantizar el ejercicio, en un caso concreto y con efecto inter partes, de los derechos fundamentales que se vean en riesgo por la aplicación de una norma de inferior jerarquía y que, de forma clara y evidente, contraría las normas contenidas dentro de la Constitución Política. 61.

La Sección Primera de esta Corporación[24] señaló sobre el alcance de la excepción de inconstitucionalidad, lo siguiente: “[…] Es así como, entre las numerosos y repetidos pronunciamientos que en ese sentido ha proferida esta jurisdicción, la Sala[25] tiene señalado que “La excepción de inconstitucionalidad consiste en dejar de aplicar en un caso concreto una norma jurídica por ser contraria a la Constitución Política,” y que “Ello supone necesariamente que la norma en cuestión sea la aplicable al caso controvertido y se busca precisamente a través de tal excepción que la autoridad judicial o administrativa deje de aplicarla, en aras de salvaguardar la supremacía de la Constitución y el orden jurídico”.

A su vez, la Sección Quinta de la Corporación la ha precisado de igual forma, a saber: La jurisprudencia constitucional ha reconocido en el sistema jurídico colombiano la existencia de un sistema mixto de control de constitucionalidad, pues mientras que a la Corte Constitucional y, de manera residual, al Consejo de Estado se les confía el control de constitucionalidad en abstracto (artículos 241 y 237, numeral 2°, de la Constitución Política), el control de constitucionalidad concreto tiene lugar en desarrollo del artículo 4° de la Carta Política cuando, al momento de aplicar una norma legal o de inferior jerarquía, el servidor encargado de aplicarla advierte su ostensible e indudable oposición a mandatos constitucionales.

En efecto, el fundamento de la llamada excepción de inconstitucionalidad, se encuentra en el artículo 4° de la Carta Política, según el cual "En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la Ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales". Y se le califica como control de constitucionalidad concreto porque carece de la nota de generalidad que es propia del control en abstracto, puesto que la definición acerca de si existe o no incompatibilidad entre la norma inferior y las constitucionales debe producirse en el caso específico, singular, concreto, y en relación con las personas involucradas en el mismo, sin que pueda exceder ese marco jurídico preciso.

Se habla, por tanto, en este caso de un efecto inter partes, o circunscrito a quienes tienen interés en el caso.[26] La Corte Constitucional también lo ha puesto de presente, v. gr. en sentencia C-600 de 1998 al decir que "El artículo 4º de la Constitución consagra, con mayor amplitud que el derogado artículo 215 de la codificación anterior, la aplicación preferente de las reglas constitucionales sobre cualquier otra norma jurídica.

Ello tiene lugar en casos concretos y con efectos únicamente referidos a éstos, cuando quiera que se establezca la incompatibilidad entre la norma de que se trata y la preceptiva constitucional. Aquí no está de por medio la definición por vía general acerca del ajuste de un precepto a la Constitución -lo cual es propio de la providencia que adopte el tribunal competente al decidir sobre el proceso iniciado como consecuencia de acción pública- sino la aplicación de una norma legal o de otro orden a un caso singular […]”[27].(subrayas no son del texto). 62.

En ese orden de ideas, la excepción de inconstitucionalidad: i) puede ser ejercida a solicitud de parte o ex officio por la autoridad judicial, ii) requiere para su configuración que se demuestre que la norma jurídica aplicable al caso concreto sea manifiestamente contraria a la Constitución Política de 1991 y iii) tiene efectos inter partes[28].

Marco normativo del régimen de comercio exterior de café 63. Visto el Decreto Ley 444 de 22 de marzo de 1967[29], “Por el cual se regula el régimen de cambios internacionales y de comercio exterior”, expedido por el Presidente de la República en uso de las facultades extraordinarias que le confirió la Ley 6 de 13 de marzo de 1967,[30] de cuyas normas se destaca: “[…] Artículo 1º.

El Gobierno procederá a dictar un estatuto normativo del régimen cambiario y de comercio exterior, para regular íntegramente la materia, y en él proveerá: […] c) A establecer la organización y los procedimientos adecuados para vigilar el funcionamiento regular del régimen de cambios internacionales, y a señalar las sanciones que deban imponerse en los casos en que se viole dicho régimen; y g) A transformar el impuesto representado hoy por la existencia de un cambio diferencial para la compra de los giros provenientes de la exportación de café, en otro que, por su naturaleza, coloque a dichos giros en situación igual a los originados en las restantes exportaciones, con provisiones para la gradual reducción del impuesto, paralelas a la implantación de medidas que permitan dar cumplimiento a los convenios internacionales cafeteros sin recurrir a emisiones inflacionarias. […]” (Negrillas fuera de texto). 64.

Vistos los artículos 61 y 62 ibídem, la Superintendencia de Comercio Exterior señalará los plazos dentro de los cuales debe exportarse el café y previo concepto de la Federación Nacional de Cafeteros podrá imponer multas hasta por un monto equivalente al 50% del valor del contrato cuando sin justificación incumpla la obligación de exportar dentro del término previsto: “[…] Artículo 61.

La Superintendencia de Comercio Exterior previo concepto de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia señalará los plazos dentro de los cuales debe exportarse el café a partir del registro del respectivo contrato de venta. Estos plazos no podrán ser prorrogados sino por causas justificativas y con la anuencia de la mencionada Federación […] Artículo 62.

La Superintendencia de Comercio Exterior, previo el concepto de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, podrá imponer multas hasta por un monto equivalente al 50% el valor del respectivo contrato, cuando sin mediar causas justificativas, se incumpliere la obligación de exportar dentro del término en él previsto […]”. 65. Visto el Decreto 2976 de 4 de diciembre de 1969 “[…] Por el cual se crea el Instituto Colombiano de Comercio Exterior (INCOMEX) y se dictan otras disposiciones […]”, creó el Instituto Colombiano de Comercio Exterior (INCOMEX) como establecimiento público adscrito al Ministerio de Desarrollo Económico que sustituyó a la Superintendencia de Comercio Exterior que había sido creada por el Decreto 1733 de 1964. 66.

Visto el artículo 14 de la Ley 7 de 16 de enero de 1991, que derogó parcialmente el Decreto Ley 444 de 1967[31], dio vida al Ministerio de Comercio Exterior y al Consejo Superior de Comercio Exterior, atribuyéndole a este último, la facultad de expedir normas relativas a la organización y manejo de los registros en materia de comercio exterior, así como las sanciones a imponer por violación de tales normas[32].

“[…]

ARTÍCULO 14. Son funciones del Consejo de Comercio Exterior: […] 12. Expedir las normas relativas a la organización y manejo de los registros que sean necesario establecer en materia de comercio exterior, con inclusión de los requisitos que deben cumplir, el valor de los derechos a que haya lugar y las sanciones que sean imponibles por la violación de tales normas […]”.

(Subrayado fuera de texto original). 67. Mediante el artículo 12 de la Ley 7 de 16 de enero de 1991, se creó el Ministerio de Comercio Exterior a quien se le atribuyó la función de expedir normas relacionadas con el manejo y registro de comercio exterior y en general sobre todos los aspectos relacionados con el comercio exterior, a través del Consejo de Comercio Exterior. 68.

Visto el artículo 12 de la Ley 7 de 16 de enero de 1991[33], sobre la conformación del Consejo Superior de Comercio Exterior, señala: “[…]

ARTÍCULO 12 Créase el Consejo Superior de Comercio Exterior, como organismo asesor del Gobierno Nacional en todos aquellos aspectos que se relacionen con el comercio exterior del país. El Consejo Superior de Comercio Exterior estará integrado por los siguientes miembros: - El Presidente de la República de Colombia, quien lo presidirá. - El Ministro de Desarrollo Económico. - El Ministro de Comercio Exterior. - El Ministro de Relaciones Exteriores. - El Ministro de Hacienda y Crédito Público. - El Ministro de Agricultura. - El Ministro de Minas y Energía. - El Jefe del Departamento Nacional de Planeación. - El Gerente General del Banco de la República. - El Presidente del Banco de Comercio Exterior de Colombia, el Director General de Aduanas y los Asesores del Consejo Superior, tendrán derecho a voz sin voto […]”. 69.

En desarrollo del numeral 12° del artículo 14 de la Ley 7 de 1991, el Consejo de Comercio Exterior expidió la Resolución núm. 006 de 30 de julio de 1992, en cuyo artículo 9, señaló: “[…] el exportador de café estará obligado a exportar el producto dentro del mes anunciado de embarque, según el procedimiento que determine el Comité Nacional de Cafeteros.

Si pasados sesenta (60) días contados a partir del último día del mes de embarque originalmente anunciado no se realizare la exportación, el INCOMEX previo concepto de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, podrá imponer multas al exportador hasta por un monto equivalente al cincuenta por ciento (50%) del valor del café amparado por el respectivo anuncio […]”.

(Destacado fuera de texto). 70. Visto el artículo 25 de la Ley 9 de 17 de enero de 1991[34], respecto de la inscripción de exportadores de café ante el INCOMEX, o quien asuma sus funciones, dispuso: “[…]

ARTÍCULO 25. Sin perjuicio de la libertad de exportación y con miras a estimular y facilitar la actividad exportadora de carácter permanente, todo exportador de café deberá registrarse como tal ante el Incomex, o la institución que asuma sus funciones, entidad que establecerá las calidades y los demás requisitos mínimos que los exportadores deberán cumplir para obtener su inscripción como tales, oído el concepto de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, según normas y criterios establecidos por el Comité Nacional de Cafeteros […]”. 71.

El Director del Instituto Colombiano de Comercio Exterior (INCOMEX) expidió la Resolución núm. 1627 de 20 de septiembre de 1994[35] que en el artículo 9 dispuso: “[…]” Vencidos los plazos a que hace relación el artículo anterior, sin que se hubiere cumplido con el embarque correspondiente, la Federación Nacional de Cafeteros al emitir su concepto previo, remitirá la documentación que contenga información precisa y concreta respecto del exportador incumplido y las circunstancias de su incumplimiento, a fin de que el Incomex proceda a imponer las multas correspondientes conforme los dispuso la citada resolución del Consejo Superior de Comercio Exterior.[…]”. 72.

Visto el Decreto 2553 de 23 de diciembre de 1999, por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Comercio Exterior, se trasladaron las competencias que adelantaba el INCOMEX[36] a la Dirección General de Comercio Exterior de dicha cartera ministerial. 73. Visto el artículo 18 del Decreto 2553 de 23 de diciembre de 1999, la Dirección de Comercio Exterior cuenta, entre otras, con las siguientes funciones: “[…]

ARTÍCULO 18. Dirección General de Comercio Exterior. La Dirección General de Comercio Exterior es una dependencia del Ministerio de Comercio Exterior con autonomía administrativa y financiera sin personería jurídica, en los términos del literal j) del artículo 54 de la Ley 489 de 1998, la cual estará a cargo de un Director General. La Dirección General de Comercio Exterior ejercerá las siguientes funciones transferidas del Instituto Colombiano de Comercio Exterior y del Ministerio de Comercio Exterior: 1.

Desarrollar las funciones de ejecución y vigilancia de la política de comercio exterior en materia de importaciones, exportaciones y prácticas desleales de comercio. […] 3. Ordenar la apertura de las investigaciones relativas a prácticas comerciales desleales de comercio internacional conforme a lo dispuesto en las normas legales vigentes sobre la materia y adoptar las medidas provisionales en desarrollo o como resultado de tales investigaciones. 4.

Ordenar la apertura de las investigaciones relativas a salvaguardias conforme lo dispuesto por las normas legales […]”. 74. Visto el artículo 19 del Decreto 2553 de 1999, la Subdirección de Diseño y Administración de Operaciones de la Dirección de Comercio Exterior tiene las siguientes facultades: “[…] Artículo 19. Subdirección de Diseño y Administración de Operaciones.

Son funciones de la Subdirección de Diseño y Administración de Operaciones, las siguientes: 1. Administrar el registro de productores nacionales con el fin de recopilar información sobre la producción existente en el país, expedir los conceptos sobre existencia de producción nacional, entre otras finalidades con destino a las licitaciones públicas y a la expedición de licencias previas de importación, y expedir las demás certificaciones requeridas relacionadas con la materia […]”. 75.

En uso de dicha competencia el Ministerio de Comercio Exterior[37], expidió la Resolución núm. 0355 de 22 de marzo de 2002[38], en la que se reiteró que el exportador de café debe estar inscrito en el Registro de Exportadores y debe efectuar el embarque de café en la fecha anunciada o, a más tardar, dentro de los 60 días calendario contados a partir del último día del mes de embarque originalmente anunciado: “[…] ARTÍCULO 6°.

OBLIGACIONES DEL EXPORTADOR INSCRITO. El exportador de café inscrito en el Registro de Exportadores de Café deberá cumplir con las siguientes obligaciones: 1. Efectuar el anuncio de venta de café ante la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia y realizar su embarque en la fecha anunciada para el efecto o a más tardar dentro de los sesenta (60) días calendario contados a partir del último día del mes de embarque originalmente anunciado. […] 9.

Pagar las multas que le imponga la Subdirección de Registros de Comercio Exterior de la Dirección General de Comercio Exterior. ARTÍCULO 9°. MULTA. La Subdirección de Registros de Comercio Exterior de la Dirección General de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio Exterior, podrá imponer sanción administrativa consistente en multa a favor del Tesoro Nacional hasta en cuantía equivalente al cincuenta por ciento (50%) del valor del café amparado por el respectivo anuncio de embarque, valorado en pesos colombianos según el precio mínimo de reintegro y la tasa de cambio representativa del mercado correspondientes al día del anuncio, previo concepto de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia en el que se informe sobre el vencimiento del plazo de sesenta (60) días calendario, contados a partir del último día del mes de embarque originalmente anunciado, sin que se hubiere realizado la exportación, y se precisen los mencionados precio mínimo de reintegro y tasa de cambio.

Parágrafo. El valor de las multas, ingresará al Tesoro Nacional por conducto de la Dirección del Tesoro del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y podrá hacerse efectivo a través del Grupo de Cobro Coactivo del Ministerio de Comercio Exterior. […] ARTÍCULO 10°. PROCEDIMIENTO. La sanción de multa prevista en este Capítulo, será impuesta mediante acto administrativo susceptible de los recursos de reposición o de apelación ante el Director General de Comercio Exterior, el cual deberá ser notificado al exportador, en la forma prevista por los artículos 44 y 47 o 45 del Código Contencioso Administrativo”. […]”. 76.

Así, el incumplimiento de la obligación prevista en el artículo 6 ibidem genera a cargo del exportador sanción y la suspensión en la inscripción en el registro de exportadores de café. 77. Visto la Resolución citada supra señaló que en la actuación administrativa en el evento en que se cometiera la infracción por parte del exportador debía aplicarse las formas de notificación de los actos administrativos previstas en Código Contencioso Administrativo. 78.

La Sala concluye que la autoridad competente para imponer las sanciones a los exportadores de café por el incumplimiento de una de las obligaciones a su cargo, entre otras la que corresponde a la de enviar dentro de los plazos señalados la exportación del producto anunciado, es la Dirección General de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio Industria y Turismo, previo concepto o informe que para el efecto expida la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia. 79.

Mediante Ley 790 de 27 de diciembre de 2002[39], el Ministerio de Comercio Exterior se fusionó con el Ministerio de Desarrollo Económico, y dio origen al actual Ministerio de Comercio, Industria y Turismo[40] el que conservó los objetivos y funciones establecidas para los ministerios fusionados. Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales del derecho al debido proceso y sus alcances en el derecho administrativo sancionatorio 80.

Visto el artículo 29 de la Constitución Política dispone que el debido proceso aplica a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. En este sentido, esta garantía constituye un control al poder del Estado en las actuaciones que se desarrollen contra los particulares. 81. La Corte Constitucional, en diferentes oportunidades, ha dado alcance al debido proceso en actuaciones administrativas.

A manera de ejemplo, en sentencia T-391 de 1997[41], señaló que esta garantía involucra la observancia de las formas propias de cada juicio, cuyo alcance en materia administrativa se refiere a seguir lo dispuesto en la Ley y en las normas especiales para agotar el respectivo trámite. 82. El ius puniendi del Estado entendida como la facultad sancionatoria atribuida con el fin de garantizar la “[…] convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo […]”, como uno de los fines señalados en el artículo 2 de la Constitución Política, prevé conductas sancionables junto con su correspondiente procedimiento, el que se debe regir en todas sus manifestaciones y el que conforme a lo dispuesto en el artículo 29 ibídem, se ejerce de dos maneras: i) a través del derecho penal, como función preventiva, correctiva y resocializadora y ii) por medio de la función de inspección, vigilancia y control que se le ha atribuido a ciertas dependencias del Estado en relación con sus funcionarios y los particulares, dirigida al cumplimiento de los principios a que se refiere el artículo 3 del Código Contencioso Administrativo y a los que se debe sujetar toda actuación administrativa. 83.

El debido proceso se afecta, cuando la autoridad se aparta del proceso legalmente establecido, ya sea porque sigue un proceso distinto al aplicable o porque omite una etapa sustancial del mismo[42]. 84. Lo propio sucede con la garantía de la defensa y contradicción, cuando la persona contra la cual se dirige un cargo o acusación, no le es posible hacer frente a los reproches formulados en su contra, lo cual supone además, que los argumentos que presente sean considerados en la respectiva actuación administrativa, no sólo como garantía individual mismo, sino también al esclarecimiento de la verdad[43].

Acervo probatorio 85. La Sala procede a realizar la numeración de las pruebas relevantes para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. 86. Del material probatorio allegado al proceso, se destacan las siguientes pruebas: 87. Copia de la Resolución núm. 0013 de 21 de noviembre de 2008 “[…] Por la cual se declara el incumplimiento de una obligación y se impone una sanción […]", expedida por la Subdirectora de Diseño y Administración de Operaciones de la Dirección de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo[44]. 88.

Copia de la Resolución núm. 0001 de 16 de enero de 2009 “[…]Por la cual se resuelve un Recurso de Reposición […]", proferida por la Subdirectora de Diseño y Administración de Operaciones de la Dirección de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo[45]. 89. Copia de la Resolución núm. 0087 de 20 de marzo de 2009 “[…]por medio de la cual se resuelve un recurso de apelación […]”, expedida por el Director de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo[46]. 90.

Copia de la Resolución núm. 30616 de 24 de septiembre de 2001, expedida por la Superintendente Delegada para la Promoción de la Competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio, "[…]Por la cual se abre una investigación" a la Federación Nacional de Cafeteros y otros […]”[47]. 91. Copia de la consulta del Registro Nacional de Exportadores en el que aparece TERESITA EXPORTADORES DE CAFÉ S.A.[48]. 92.

Copia del oficio SGA08C04063 de 7 de marzo de 2008, mediante el cual el Secretario General de la Federación Nacional de Cafeteros, remite información en la que se detallan los anuncios de ventas de café, especificando el mes de embarque originalmente previsto, el nombre del exportador, el precio mínimo de reintegro y la tasa de cambio representativa del mercado correspondiente al día del anuncio[49]. 93.

Copia del oficio núm. 2-2008-012980 suscrito por la Subdirectora de Diseño y Administración de Operaciones del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, enviado al Representante Legal de la Sociedad TERESITA EXPORTADORES DE CAFÉ S.A. mediante el cual requiere explicaciones sobre el incumplimiento de la obligación de exportar algunos anuncios de café reportados por la Federación Nacional de cafeteros[50]. 94.

Copia del oficio de 13 de mayo de 2008, mediante el cual, el gerente de la parte demandante allega pruebas y da contestación al requerimiento efectuado por la Subdirectora de Diseño y Administración de Operaciones del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo[51]. 95. La Sala procede a realizar el análisis de los argumentos expuestos por la parte demandante en el recurso de apelación, de acuerdo con el problema jurídico indicado supra.

Análisis del caso concreto De la violación del principio de reserva legal y de la inaplicación por inconstitucional de la Resolución núm. 355 de 22 de marzo 2002 96. La Sala advierte que la demanda y el recurso de apelación están encaminados a demostrar que los actos administrativos demandados vulneran el principio de legalidad, por cuanto tipifican faltas disciplinarias o le atribuyen una sanción a la violación de normas de carácter reglamentarios, lo cual vulnera el principio de reserva legal, en virtud del cual la falta, la sanción y la competencia para imponerla debe estar contenida en una norma con rango de Ley.

Principios de legalidad, reserva de Ley y tipicidad 97. Para la Sala, el principio de legalidad establecido en el artículo 29 de la Constitución Política está compuesto por los principios de reserva legal y de tipicidad, en virtud de los cuales al legislador le asiste la potestad exclusiva para fijar las conductas que deban ser sancionadas con la mayor precisión posible de forma que no se presente duda alguna sobre la acción, hecho u omisión reprochables, así como establecer los procedimientos administrativos que deben seguirse por las autoridades correspondientes para imponer los correctivos del caso, que también deben ser predeterminados cualitativa y cuantitativamente. 98.

Así, en virtud del artículo 29 de la Constitución Política, “[…] el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa […]”, es decir, para cualquier actuación de carácter administrativo en la cual se pretenda imponer una sanción, esta debe estar previamente definida en la Ley, por lo que le corresponde al legislador su definición[52]. 99.

Sobre el particular, esta Sección de la Corporación[53] ha señalado que la creación de regímenes sancionatorios radica de manera exclusiva en cabeza del legislador en atención al principio de reserva legal que debe verse reflejado en cuanto a la conducta sancionable y su consecuencia adversa, así: “[…] No obstante lo anterior, la Sala debe señalar en forma categórica que el precitado Ministro de Transporte, si bien está facultado para proferir ese tipo de reglamentos derivados o de segundo grado, no lo está para proferir normas en materia sancionatoria, las cuales se encuentran reservadas al legislador, quien como es sabido definió el régimen de sanciones en materia de transporte en el título IX de la Ley 336 de 1996. […] La Sala, mediante providencia de fecha 17 de julio de 2008, proferida dentro del expediente 11001 0324 000 2004 00092 01, Consejero Ponente: Doctor RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA, al referirse al tema señaló: En ese orden, la misma ley tiene ya tipificadas las faltas y señaladas sus respectivas sanciones para todos los modos, de tal forma que a la luz de la norma en comento, lo que le corresponde a las autoridades competentes es verificar si una determinada conducta o situación generada por cualquiera de los referidos sujetos, constituye o no violación de alguna norma de transporte, y si la ley 336 de 1996 o cualquiera otra norma de rango legal no le asigna una sanción específica y distinta a multa, esa conducta será sancionable con ésta, es decir, pecuniariamente, dentro de los rangos precisados en el parágrafo atrás transcrito del comentado artículo 46 de la Ley 336. […] tal artículo 46 tipifica las conductas que constituyen faltas que deben ser sancionadas con multa, dentro del rango que él señala, pues eleva a falta toda violación de normas del transporte, y dicha sanción la hace extensiva o la circunscribe a todas esas faltas que no tengan señalada una sanción distinta o específica.

Por eso, además, es una norma que ha de integrarse con otras, según lo precisó la Sala en sentencia de 3 de mayo de 2007. Así las cosas y como quiera que en el ordenamiento jurídico colombiano el régimen sancionatorio en materia de tránsito es del resorte exclusivo del legislador, ha de concluirse que al no encontrarse tipificada en el capítulo IX de la Ley 336 de 1996 la conducta de que trata el artículo 6° de la Resolución 3666 del 9 de mayo de 2001, habrá de decretarse su nulidad, no sin antes señalar que ninguna de las disposiciones del Código Nacional de Tránsito Terrestre ni de la Ley 336 de 1996 le atribuyen facultades al ejecutivo para tipificar infracciones y menos aún para determinar las sanciones respectivas. […][54] (Se destaca) El criterio anterior fue reiterado en auto fechado el 3 de julio de 2013[55], en el cual se indicó que la competencia para la creación de regímenes sancionatorios radica de manera exclusiva en cabeza del legislador en atención al principio de reserva legal que debe verse reflejado no sólo en cuanto a la conducta sancionable sino también en cuanto a su consecuencia adversa […]”. 100.

Además, esta Sección de la Corporación ha precisado que para dar cumplimiento al principio de legalidad la conducta sancionable debe estar señalada en una norma previa y su definición no puede ser delegada a la autoridad administrativa: “[…] uno de los principios esenciales en el derecho sancionador es el de la legalidad, según el cual las conductas sancionables no sólo deben estar descritas en norma previa (tipicidad) sino que, además, deben tener un fundamento legal, por lo cual su definición no puede ser delegada en autoridad administrativa.

Ahora bien, la Sala destaca frente al control de las obras que un asunto es la competencia que tienen las entidades territoriales para imponer sanciones urbanísticas de conformidad con la ley, en este caso según lo previsto en el explicado artículo 104 de la Ley 388 de 1999, modificado por el artículo 2 de la Ley 810 de 2003, el cual permite a los alcaldes y al gobernador del departamento especial de San Andrés y Providencia imponer multas en los rangos allí establecidos y graduarlas de acuerdo con la gravedad y la reincidencia, tal y como se explicó en el acápite anterior; y otro asunto diferente es la creación o regulación del régimen sancionatorio, tema que corresponde definirlo al legislador, no a las autoridades administrativas.

En el caso objeto de examen, comoquiera que en el artículo 9º del Decreto 1147 de 27 de mayo de 2005, se estableció una sanción pecuniaria a quienes pongan en servicio las redes de servicios públicos domiciliarios en construcciones que carezcan del respectivo recibo de obras otorgado por el Departamento Administrativo de Planeación, se invade la órbita de competencia del Congreso de la República para definir el régimen sancionatorio, motivo por el cual, la Sala también declara la nulidad del mentado artículo […][56]”. 101.

Al respecto, esta Sección de la Corporación ha previsto los requisitos que deben cumplirse para satisfacer el principio de legalidad de las faltas y las sanciones administrativas: “[…] 73. En este escenario, la Sala recuerda que el principio de legalidad de las faltas y las sanciones en materia administrativa está comprendido en el derecho fundamental al debido proceso, previsto en el artículo 29 Constitución Política de la siguiente forma: […] 74.

Sobre el alcance de este principio se pronunció la Corte Constitucional en la Sentencia C-699 de 2015, en los siguientes términos: […] El principio de legalidad exige que dentro del procedimiento administrativo sancionatorio la falta o conducta reprochable se encuentre tipificada en la norma -lex scripta- con anterioridad a los hechos materia de la investigación -lex previa.

Esto se desprende del contenido dispositivo del inciso 2° del Artículo 29 de la Constitución Política que consagra el principio de legalidad, al disponer que “nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se imputa (…)”, es decir, que no existe pena o sanción si no hay ley que determine la legalidad de dicha actuación. Por su parte, el principio de tipicidad implícito en el de legalidad hace referencia a la obligación que tiene el legislador de definir con claridad y especificidad el acto, hecho u omisión constitutivo de la conducta reprochada por el ordenamiento, de manera que le permita a las personas a quienes van dirigidas las normas conocer con anterioridad a la comisión de la misma las implicaciones que acarrea su transgresión […].

De esta manera para satisfacer el principio de tipicidad, deben concurrir los siguientes elementos: (i) Que la conducta sancionable esté descrita de manera específica y precisa, bien porque la misma esté determinada en el mismo cuerpo normativo o sea determinable a partir de la aplicación de otras normas jurídicas; (ii) Que exista una sanción cuyo contenido material este definido en la ley;

(iii) Que exista correlación entre la conducta y la sanción. En este orden de consideraciones, son elementos esenciales del tipo sancionatorio administrativo: (i) la descripción de la conducta o del comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción; (ii) la determinación de la sanción, incluyendo el término o la cuantía de la misma, (iii) la autoridad competente para aplicarla y (iv) el procedimiento que debe seguirse para su imposición (la negrita es de la Sala). 75.

De acuerdo con lo anterior, a la luz del principio constitucional de legalidad, una norma con fuerza material de ley debe describir las conductas sancionables, así como las clases y cuantías de las sanciones a ser impuestas. Por ende, a las autoridades administrativas no les está permitido determinar cuáles conductas son sancionables, así como crear sanciones o fijar su contenido, términos o límites. 76.

En ese orden de ideas, al tipificar como infracción determinadas acciones u omisiones, las normas analizadas violan el principio de legalidad. […] 90. Del aparte transcrito se destaca que el procedimiento administrativo a seguir por parte del Director de Coldeportes para el otorgamiento de la personería jurídica de los clubes deportivos profesionales debe estar determinado en una norma con rango de ley, criterio que la Sala reitera en esta oportunidad. 91.

Lo anterior permite afirmar que, como lo sostiene el agente del Ministerio Público, al conferirle un valor probatorio a una certificación expedida por el Director de Coldeportes, y señalar que el mismo opera para todos los efectos legales, la expresión acusada regula un aspecto de tipo procedimental que, como tal, está sujeto a reserva legal, por lo que dicha disposición contraria el ordenamiento jurídico superior y, por ende, resulta procedente la declaración de su nulidad […][57].

Fundamento normativo de la sanción. 102. La parte demandada indicó en los actos acusados que el fundamento de la sanción radica en el incumplimiento de lo previsto en el artículo 62 del Decreto 444 de 1967 y en la Resolución núm. 355 de 22 de marzo de 2002, así: “[…] El artículo 6° de la Resolución 355 de 2002, en su numeral 1 señala como obligaciones del exportador inscrito en el Registro de Exportadores de Café: “Efectuar el anuncio de venta de café ante la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia y realizar su embarque en la fecha anunciada para el efecto o a más tardar dentro de los sesenta (60) días calendario contados a partir del último día del mes de embarque originalmente anunciado.

(Subrayado fuera de texto). La sociedad TERESITA EXPORTADORES DE CAFE S.A. efectuó ante la Federación Nacional de Cafeteros, los anuncios de venta de café Nos. 15137 por 550 sacos; 15443 por 275 sacos y 15444 por 275 sacos para ser exportados en el mes de mayo de 2007 o a más tardar dentro de los sesenta (60) días calendario contados a partir del último día del mes de embarque originalmente anunciado, esto es, hasta el 31 de julio de 2007. […] Del texto anterior, así como de los documentos obrantes en el expediente se pudo determinar que TERESITA EXPORTADORES DE CAFE S.A., incumplió con sus compromisos al no efectuar en forma oportuna y completa, las exportaciones por ella anunciadas ante la Federación Nacional de Cafeteros dentro del término que tenía para el efecto; esto es, mayo de 2007, o dentro de los sesenta (60) días calendario siguientes, 31 de julio de 2007.

Es de anotar que la sociedad usuaria al efectuar sus anuncios se compromete en forma voluntaria a cumplir con sus obligaciones, ello con el conocimiento previo que al efectuar los anuncios y ser autorizados por la Federación, se le esta asignando unos cupos por una determinada cantidad de sacos a exportar; la cual debe ser exportada en forma efectiva y oportuna por el propio exportador. […]”. […] Negrillas fuera de texto […]. 103.

A su turno, la Sala advierte que la parte demandada al resolver el recurso de reposición en sede administrativa fundamentó la imposición de la sanción en: “[…] El artículo 62 del Decreto Ley 444 de 1967, dentro del capítulo que regula las importaciones de café estableció que la Superintendencia de Comercio Exterior, previo concepto de la Federación Nacional de Cafeteros, podrá imponer multas hasta un monto equivalente al 50% del respectivo contrato, cuando sin mediar causas justificativas, se incumpliere la obligación de exportar dentro del término en el previsto […][58]”. 104.

En el presente asunto, la parte demandante efectuó ante la Federación Nacional de Cafeteros, los anuncios de venta de café núm. 15137 por 550 sacos; 15443 por 275 sacos y 15444 por 275 sacos para ser exportados en el mes de mayo de 2007 o a más tardar dentro de los sesenta (60) días calendario contados a partir del último día del mes de embarque originalmente anunciado, es decir, hasta el 31 de julio de 2007, sin que el café fuera exportado en la fecha anunciada según el contrato, razón por la cual la exportadora fue sancionada. 105.

Ahora bien, como quedó expuesto, los actos administrativos demandados señalan como fundamento de la sanción los artículos 62 del Decreto Ley 444 de 1967 y 9 de la Resolución núm. 0355 de 22 de marzo de 2002[59], los cuales disponen: |Decreto Ley 444 de 1967 |Resolución núm. 0355 de 22 de | | |marzo de 2002 | |“[…] Artículo 61. La |“[…] ARTÍCULO 6°.

El artículo 61 del Decreto Ley 444 de 1967, dispone que la Superintendencia de Comercio Exterior señalará los plazos dentro de los cuales debe exportarse el café, el cual no puede ser prorrogado sin causas justificativas y con la anuencia de la Federación Nacional de Cafeteros. 107. A su turno, el artículo 62 del Decreto Ley 444 de 1967, señala que la Superintendencia de Comercio Exterior, previo el concepto de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, podrá imponer multas hasta por un monto equivalente al 50% el valor del respectivo contrato, cuando sin mediar causas justificativas, se incumpliere la obligación de exportar dentro del término en él previsto. 108.

En ese orden, la Sala advierte que la parte demandada no creó las sanciones ni definió el régimen sancionatorio en las exportaciones de café en el año 2002 como lo sugiere la parte demandante, por cuanto la multa por las exportaciones extemporáneas de café está prevista en la norma con rango de Ley desde el año 1967. 110. Así, los preceptos que sirvieron de fundamento a la calificación como infracción administrativa de la conducta en la cual incurrió la parte demandante (no exportar café dentro del término previsto) y la sanción por tal conducta establecida (multas hasta un monto equivalente al 50% del contrato), tuvieron origen en una norma de origen legal (Decreto Ley 444 de 1967), razón por la cual no se advierte vulneración al principio de reserva legal ni prospera la excepción de inconstitucionalidad. 111.

En cuanto al procedimiento, el Decreto Ley ibidem dispuso que la multa será impuesta previo concepto de la Federación Nacional de Cafeteros, entidad que acreditó el incumplimiento de la obligación lo que no fue desvirtuado por la parte demandante. Derogatoria parcial del Decreto Ley 444 de 1967 114. La Sala advierte que los artículos 61 y 62 del Decreto Ley 444 de 1967 para el momento de expedición de los actos demandados contaban con plena vigencia, dado que únicamente habían sido derogados los artículos 71, 73, 80, 169, 205, 206, 207, 208, 209, 210, y 211 por el artículo 30 de la Ley 7 de 1991 y las disposiciones que sean contrarias a las Leyes 7 y 9 de 1991[61], dentro de las cuales no se encuentran los artículos mencionados. 115.

Ahora bien, la Sección Primera de esta Corporación precisó que “[…] si bien es cierto que el Decreto 444 de 1967, en su artículo 52, faculta a la Junta de Comercio Exterior, para establecer los plazos de validez de los registros de exportación, no lo es menos que al crearse el Instituto Colombiano de Comercio Exterior, las funciones de aquella se trasladaron al Consejo Directivo de éste, y, en consecuencia, corresponde al Consejo Directivo del Incomex, y no al Instituto de Comercio Exterior a través de su Director, la competencia para fijar plazos dentro de los cuales deba exportarse el café, a partir del respectivo registro de exportación […][62]”. 116.

En efecto, la Sala advierte que los artículos 61 y 62 del Decreto Ley 444 de 1967 vistos supra, que no han sido derogados, disponen que la Superintendencia de Comercio Exterior señalará los plazos dentro de los cuales debe exportarse el café a partir del registro del contrato de venta; y que previo concepto de la Federación Nacional de Cafeteros, podrá imponer multas hasta un monto equivalente al 50% del respectivo contrato, cuando sin mediar causas justificativas, se incumpliere la obligación de importar dentro del término previsto. 117.

El artículo 2 del Decreto 1173 de 6 de mayo de 1991[63], expedido por el Gobierno Nacional, dispuso que el Consejo Superior de Comercio Exterior podrá determinar requisitos y condiciones que deban cumplir las exportaciones de café, tales como plazos de exportación y sanciones por su incumplimiento. De las resoluciones que hacen referencia a la sanción. 118.

En desarrollo de este precepto, el Consejo de Comercio Exterior expidió la Resolución núm. 006 de 30 de julio de 1992, en cuyo artículo 9, señaló que el exportador de café estará obligado a exportar el producto dentro del mes anunciado de embarque, según el procedimiento que determine el Comité Nacional de Cafeteros. Si pasados sesenta (60) días contados a partir del último día del mes de embarque originalmente anunciado no se realizare la exportación, el INCOMEX previo concepto de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, podrá imponer multas al exportador hasta por un monto equivalente al cincuenta por ciento (50%) del valor del café amparado por el respectivo anuncio. 119.

Ahora bien, el Director del Instituto Colombiano de Comercio Exterior (INCOMEX) expidió la Resolución núm. 1627 de 20 de septiembre de 1994[64] que en el artículo 9 dispuso: “[…]” Vencidos los plazos a que hace relación el artículo anterior, sin que se hubiere cumplido con el embarque correspondiente, la Federación Nacional de Cafeteros al emitir su concepto previo, remitirá la documentación que contenga información precisa y concreta respecto del exportador incumplido y las circunstancias de su incumplimiento, a fin de que el Incomex proceda a imponer las multas correspondientes conforme los dispuso la citada resolución del Consejo Superior de Comercio Exterior.[…]”. 120.

Atendiendo el precepto anterior, el Ministerio de Comercio Exterior[65], expidió la Resolución núm. 0355 de 22 de marzo de 2002[66], en la que reiteró que el exportador de café inscrito en el Registro de Exportadores debe efectuar el embarque de café en la fecha anunciada o, a más tardar, dentro de los 60 días calendario contados a partir del último día del mes de embarque originalmente anunciado. 121.

La Resolución ibídem, señala que dicha Subdirección de Registros de Comercio Exterior de la Dirección General de Comercio Exterior puede imponer multas que pueden ascender hasta el 50% del valor del café amparado por el respectivo anuncio de embarque, previo concepto de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia en el que se informe sobre el vencimiento del plazo de 60 días calendario.

Para el efecto, determinó que la sanción de multa sería impuesta mediante acto administrativo susceptible de los recursos de reposición y apelación. 122. Por las razones expuestas, el fundamento normativo referido en los actos administrativos demandados como sustento para la imposición de la sanción por el incumplimiento de la obligación de exportar el café oportunamente, establece que la parte demandada se encuentra habilitada para establecer los plazos dentro de los cuales debe exportarse el café y sancionar dichas conductas, máxime si la infracción y su respectiva sanción se encuentran señaladas en el Decreto Ley 444 de 22 de marzo de 1967[67], “Por el cual se regula el régimen de cambios internacionales y de comercio exterior”, las que guardan total relación con el comportamiento descrito en los actos administrativos acusados.

Las autoridades administrativas no pueden crear comportamientos sancionables ni modificar un precepto legal 123. Esta Sección de la Corporación ha sido clara en que las autoridades no se encuentran habilitadas para crear comportamientos sancionables o definir aspectos en relación con las sanciones por su incumplimiento: “[…] y otro asunto diferente es la creación o regulación del régimen sancionatorio, tema que corresponde definirlo al legislador, no a las autoridades administrativas.

Para la Sala el artículo 10 de la Resolución núm. 0355 de 22 de marzo de 2002[69], no se crea un nuevo procedimiento, por cuanto únicamente se da cumplimiento a las formas de notificación de las decisiones de la administración en las que se impone multa según lo previsto en el Código Contencioso Administrativo. 125. En ese orden, para la Sala no se creó o reguló el régimen sancionatorio tema que corresponde definirlo al legislador y no a las autoridades administrativas, toda vez que la sanción pecuniaria a quienes incumplan los términos de la exportación de café fue señalada en el artículo 62 del Decreto Ley 444 de 1967, norma con rango de Ley que continua vigente a la que dio aplicación la parte demandada, lo que descarta la violación del principio de reserva de Ley y la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad. 126.

Asimismo, la Sección Primera de la Corporación ha señalado que los actos reglamentarios son normas jurídicas complementarias de la Ley con posibilidades restringidas en el campo de la regulación, por lo que no tiene la fuerza para derogar, subrogar o modificar un precepto legal: “[…] De conformidad con lo dispuesto en el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política de Colombia, “Corresponde al Presidente de la República, como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: ( ) 11.

Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes.” Los actos reglamentarios proferidos por el ejecutivo con arreglo al precepto constitucional anteriormente trascrito, en cuanto productos emanados de la voluntad administrativa, tienen el carácter de normas jurídicas que desde el punto de vista formal y material se encuentran subordinadas a la ley, o como lo expresa la doctrina francesa, se trata de actes de puissance subalterne, encaminados a explicitar y completar las disposiciones legales, con el propósito de garantizar su más cumplida y estricta ejecución y asegurar el cumplimiento de la voluntad general en ellas representada.

En ese orden de ideas, los actos reglamentarios no son más que unas normas jurídicas secundarias, inferiores y complementarias de la Ley. La sumisión del acto administrativo reglamentario a la ley es absoluta y por lo mismo, se trata de decisiones necesitadas de justificación, con posibilidades restringidas en el campo de la regulación, lo cual explica que su ámbito de acción sea restringido y que, por lo mismo, no tengan la fuerza suficiente para derogar, subrogar o modificar un precepto legal, ni mucho menos para ampliar o limitar su alcance o su sentido.

Lo anterior explica su carácter justiciable, pues es claro que la administración no puede contradecir los mandatos del legislador, ni suplir la Ley allí donde ésta es necesaria para producir un determinado efecto o regular cierto contenido. […] Debe entonces esta Sala expresar que coincide totalmente con el cargo de nulidad que puso a consideración el demandante, toda vez que ya han sido múltiples los pronunciamientos en los que se ha establecido que el principio de legalidad debe verse reflejado no sólo en cuanto a la imposición de las sanciones sino en cuanto a la conducta sancionable.

Y ello es así, atendiendo a que sólo el Legislador puede crear conductas merecedoras de sanción y por supuesto, establecer el contenido de éstas últimas. […] ''La potestad reglamentaria del jefe de Estado, es limitada. El reglamento completa la ley, fijando y desarrollando los detalles de aplicación de los principios que la ley contiene, pero no puede dictar ninguna disposición nueva.

El reglamento tiene por objeto y por razón de ser, asegurar la aplicación de la ley que él completa; pero no puede en manera alguna ampliar o restringir el alcance de la ley, tanto en lo que se refiere a las personas como a las cosas" (Sentencia del Consejo de Estado de octubre 18 de 1946. Anales del Consejo, Tomo LVI, números 357-361, Pag. 406).

"El decreto reglamentario no puede ser otra cosa que el desarrollo lógico de las disposiciones de la ley que trata de reglamentar y que no puede, sin incurrir en extralimitación, establecer nada que implícitamente no se halle contenido en aquella. Por lo mismo, tampoco puede cercenar nada de lo expresamente establecido en la ley. En uno y otro caso excedería la potestad reglamentaria".

(Sentencia del Consejo de Estado de noviembre 14 de 1949, Anales del Consejo Tomo LVIII, números 367-371, Pág. 289). […] Es evidente que el Ministerio de Transporte no ostentaba en manera alguna la atribución para regular el régimen sancionatorio en los Terminales de Transporte, pues si bien, el parágrafo 2º del artículo 17 de la Ley 105 de 1993, lo habilitó para determinar la política en cuanto a la regulación, tarifas y control operativo en tales entes, no es menos cierto que ello no puede considerarse argumento suficiente para invadir de órbitas propias del Legislador.

De otro lado, en las normas contempladas en los artículos 44 a 49 de la Ley 336 de 1996, en las cuales están contenidas las sanciones en materia de transporte y la definición de los criterios para su imposición (amonestación, multa, suspensión de la licencia, cancelación de la licencia, inmovilización o retención de equipos), no se halla ninguna relacionada con las conductas descritas en los artículos 13, 15 y 16 del Decreto 2762 de 2001, y tampoco, coincidiendo con el concepto que aportó el Procurador Delegado en este asunto, alguna que contemple la violación de lo dispuesto en el manual operativo de cada Terminal como una sanción; luego también con base en este argumento es evidente la configuración de un exceso en la potestad reglamentaria por parte de la cartera ministerial acusada […][70]. 127.

Así, la penalidad impuesta por la parte demandada tiene fundamento en el Decreto Ley 444 de 1967, una norma con rango de Ley en sentido material, lo que bajo los mandatos superiores, se ajusta al principio de legalidad, porque como lo ha indicado la Corte Constitucional no “[…] existe violación […] del principio de legalidad consagrado en el artículo 29, cuando el Congreso de la República delega en el Presidente, a través del instituto de las facultades extraordinarias, la función de expedir regímenes sancionatorios[71][…]”. 128.

En ese orden, las modificaciones estructurales realizadas a las entidades que detentaron en el tiempo la facultad de imponer la sanción, no afectaron la vigencia del Decreto Ley 444 de 1967, norma con rango de Ley, y, por lo tanto, capaz de garantizar el principio de legalidad de las sanciones. 129. Por lo anterior, la sanción impuesta en los actos demandados encuentra su verdadero fundamento punitivo en dicho Decreto Ley 444 de 1967 y no, como lo quiso hacer ver la parte demandante, en la Resolución núm. 355 de 2002, con independencia de que las competencias para imponerla hayan cambiado, así como los plazos que dotan de contenido el tipo infractor (Resolución núm. 006 de 30 de julio de 1992), sí puedan estar dentro del campo de acción de las entidades administrativas. 130.

En el caso sub iudice, la Resolución núm. 355 de 22 de marzo de 2002[72] no es contraria al ordenamiento jurídico superior invocado por la parte demandante, dado que no creó una conducta diferente a la prevista en el Decreto Ley 444 de 1967, que como se adujo contiene la sanción ante el incumplimiento de una exigencia para la exportación de café y la multa en el evento de incurrir en ella.

En consecuencia, para la Sala es claro que el artículo 62 del Decreto Ley 444 de 1967 tipifica la conducta descrita en la medida que ante el incumplimiento del plazo de la exportación de café se le atribuye la sanción de multa. 131. Al expedir el Decreto Ley 444 de 22 de marzo de 1967, el Gobierno Nacional invocó las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 6 de 13 de marzo de 1967[73] y expuso que la finalidad de la normativa fue dictar un estatuto normativo del régimen cambiario y de comercio exterior para regular íntegramente la materia. 132.

Ahora bien, la Sala constata que el artículo 62 del Decreto Ley ibídem describe como falta o conducta sancionable el incumplimiento del deber de exportar el café dentro del término previsto en el contrato para lo cual señala una sanción de multa, de modo que, la referida norma de rango legal contiene la falta por la cual se le sancionó a la parte demandada en los actos administrativos acusados. 133.

La Sala advierte que el reglamento completa la Ley, fijando y desarrollando los detalles de aplicación de los principios que contiene, pero no puede dictar ninguna disposición nueva, dado que el mismo tiene por objeto asegurar la aplicación de la ley que él completa, pero no puede ampliar su alcance en los que se refiere a las personas como a las cosas y no puede establecer nada que implícitamente no se halle contenido en aquella. 134.

Así, la norma con rango de Ley (Decreto 444 de 1967) señala la obligación de cumplir el plazo previsto para exportar el café so pena de la sanción de multa, conducta que fue sancionada mediante los actos administrativos acusados, de modo que se aplicaron los principios que contiene la norma sin que se ampliara su alcance respecto a las personas o cosas y sin que se desconociera su contenido. 135.

Por las razones expuestas, en el Decreto Ley 444 de 1967 se describieron los elementos básicos de la conducta infractora, la forma y la cuantificación de la sanción, así como la autoridad competente para aplicarla y el procedimiento para su imposición en virtud del principio de reserva de Ley, según lo ha precisado la Corte Constitucional: “[…] Conforme lo ha expuesto la Corte Constitucional[74], es competencia exclusiva del legislador describir los elementos básicos de la conducta infractora, la forma y cuantificación de la sanción, la autoridad competente para aplicarla y el procedimiento para su imposición, en virtud de los principios de reserva de ley y de tipicidad.

Lo anterior implica que cuando el Estado ejerza su función sancionatoria, la conducta antijurídica y la competencia para imponer la sanción deben estar previamente señaladas en una ley. No obstante, por razones de especialidad, es posible que el legislador delegue en el órgano ejecutivo la descripción detallada de las conductas sancionables, siempre y cuando los elementos estructurales se encuentren definidos en la ley[75].

De manera que, en el ámbito del derecho administrativo sancionador “el principio de legalidad se aplica de modo menos riguroso que en materia penal, por las particularidades propias de la normatividad sancionadora, por las consecuencias que se desprenden de su aplicación, de los fines que persiguen y de los efectos que producen sobre las personas.

Desde esta perspectiva, el derecho administrativo sancionador suele contener normas con un grado más amplio de generalidad, lo que en sí mismo no implica un quebrantamiento del principio de legalidad si existe un marco de referencia que permita precisar la determinación de la infracción y la sanción en un asunto particular”[76]. Bajo esa perspectiva, “se cumple el principio de legalidad en el ámbito del derecho administrativo sancionador cuando se establecen: (i) “los elementos básicos de la conducta típica que será sancionada”;

(ii) “las remisiones normativas precisas cuando haya previsto un tipo en blanco o los criterios por medio de los cuales se pueda determinar la claridad de la conducta”; (iii) “la sanción que será impuesta o, los criterios para determinarla con claridad […]”[77]. 136. De este modo, la Sala advierte que por razones de especialidad, es posible que el legislador delegue en el órgano ejecutivo la descripción detallada de las conductas sancionables, siempre y cuando los elementos estructurales se encuentren definidos en la Ley. 137.

Por las razones expuestas el cargo de nulidad no prospera. Competencia de la parte demandada para imponer la sanción. Competencia de la Superintendencia de Comercio Exterior para imponer la sanción trasladada al Incomex, al Ministerio de Comercio Exterior y posteriormente al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. 138. El numeral 12.° del artículo 14 de la Ley 7 de 16 de enero de 1991 visto supra, creó el Consejo Superior de Comercio Exterior al que facultó para expedir las normas relativas a la organización y manejo de los registros que sean necesario establecer en materia de comercio exterior con inclusión de las sanciones que sean imponibles por violación de tales normas. 139.

La Corte Constitucional, declaró la exequibilidad de la norma que le atribuye competencias al Consejo Superior de Comercio Exterior[78] precisando lo siguiente: “[…] Competencia. 1. Conforme al artículo 241 ordinales 4º y 5º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del artículo 50 (parcial) del Decreto 444 de 1967, del artículo 19 (parcial) del Decreto 2976 de 1968, de los numerales 7º y 12 del artículo 14 de la Ley 07 de 1991, del artículo 69 de la ley 6ª de 1992 y de los artículos 129 y 141 ordinal 3º de la Ley 223 de 1995, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de normas que hacen parte de leyes o de decretos expedidos en uso de facultades extraordinarias.

Asunto procesal previo: vigencia de las normas acusadas y procedencia de un pronunciamiento de fondo 2- Comienza la Corte por precisar que algunas de las instituciones que son mencionadas por algunas de las disposiciones acusadas –como la Superintendencia de Comercio Exterior o el Incomex- hoy ya no existen, ya que fueron suprimidas ulteriormente.

Sin embargo, no por ello debe concluirse que los artículos acusados que mencionan esas entidades se encuentran derogados, ya que, como bien lo señalan el demandante y los intervinientes, las funciones de esa superintendencia y del Incomex fueron incorporadas en otras instituciones, por normas posteriores. Así, conforme al decreto 2976 de 1968, el Incomex asumió la totalidad de las funciones de la superintendencia y a su vez, el artículo 18 de la Ley 07 de 1991 incorporó el Incomex y sus funciones al Ministerio de Comercio Exterior.

Por ello, las disposiciones impugnadas siguen produciendo efectos, a pesar de la desaparición de algunas de las instituciones que ellas regulaban. Procede entonces un pronunciamiento de fondo sobre los cargos del actor […]”. 140. De este modo, la Sala advierte que, si bien la Superintendencia de Comercio Exterior o el Incomex ya no existen debido a que fueron suprimidas, lo cierto es que sus funciones fueron incorporadas en otras instituciones por normas posteriores lo cual también ha sido reconocido por esta Corporación[79].

Incomex asume competencia y funciones de la Superintendencia de Comercio Exterior 141. En ese sentido, el Incomex asumió la totalidad de las funciones de la Superintendencia de Comercio Exterior conforme al artículo 19 del Decreto 2976 de 1968, así: “[…] DECRETO NUMERO 2976 DE 1968 (diciembre 4) "Por el cual se crea el Instituto Colombiano de Comercio Exterior (INCOMEX) y se dictan otras disposiciones".

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 65 de 1967,

DECRETA: […] Artículo 19. Funcionamiento del Instituto. El Instituto Colombiano de Comercio Exterior reemplaza, a partir de la fecha de vigencia del presente decreto, a la actual Superintendencia de Comercio Exterior en la totalidad de sus funciones, derechos y obligaciones […]". 142. Visto el artículo 14 de la Ley 7 de 16 de enero de 1991[80], el Consejo de Comercio Exterior tiene la facultad de expedir normas relativas a la organización y manejo de los registros en materia de comercio exterior, así como las sanciones a imponer por violación de tales normas[81]: “[…]

(Subrayado fuera de texto original). Incorporación de las funciones del Incomex en el Ministerio de Comercio Exterior 143. El artículo 18 de la Ley 7 de 16 de enero de 1991[82], incorporó al Incomex y sus funciones al Ministerio de Comercio Exterior: “[…]

ARTÍCULO 18. El Ministerio de Comercio Exterior incorporará al Instituto Colombiano de Comercio Exterior, Incomex, sus funciones y su planta de personal, esta última en cuanto el Presidente de la República lo estime conveniente […]”. (negrillas fuera de texto) 144. Por lo anterior, el Incomex asumió la totalidad de las funciones de la Superintendencia de Comercio Exterior y a su vez, sus funciones fueron incorporadas al Ministerio de Comercio Exterior.

Incorporación de las funciones del Ministerio de Comercio Exterior en el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo 145. Mediante la Ley 790 de 27 de diciembre de 2002[83], el Ministerio de Comercio Exterior se fusionó con el Ministerio de Desarrollo Económico, y dio origen al actual Ministerio de Comercio, Industria y Turismo[84] el que conservó los objetivos y funciones establecidas para los ministerios fusionados, de modo que conservó la competencia y se encontraba facultado para expedir los actos administrativos demandados. 146.

Los numeral 3.° y 9.° del artículo 19 del Decreto Ley 210 de 3 de febrero de 2003[85], citados como fundamento normativo de los acto acusados, preceptúan que son funciones de la Subdirección de Diseño y Administración de Operaciones administrar el registro de comercio exterior de exportadores de café y expedir los actos administrativos e instrucciones sobre las materias de su competencia. 147.

Al respecto, esta Corporación[86] determinó en un caso similar (exportaciones extemporáneas de café) que la parte demandada contaba con competencia para expedir los actos demandados, por cuanto con ocasión de la supresión del Incomex, el Ministerio de Comercio Exterior por conducto de la Subdirección de Registros de Comercio Exterior de la Dirección de Comercio Exterior asumió la competencia para desarrollar las funciones que ejecutaba la entidad que fue suprimida; además, con la fusión de los Ministerios de Comercio Exterior y de Desarrollo Económico para conformar el actual Ministerio de Comercio, Industria y Turismo generó una reasignación de funciones, en virtud de la cual, le compete a la Subdirección de Diseño y Administración de Operaciones del nuevo ministerio dicha labor: “[…] Ahora bien, en relación con la fuente de la competencia para sancionar la exportación extemporánea de café, se reitera lo expuesto por la Sala en la sentencia de 25 de octubre de 2017[87].

Mediante el Decreto Ley 444 de 1967 se expidió el primer régimen de cambios internacionales y de comercio exterior y en la Sección Segunda – Exportaciones de Café, artículos 61 y 62, se previó que la Superintendencia de Comercio Exterior sería la encargada de señalar los plazos para la exportación de café y de imponer las multas por el incumplimiento de dicha obligación. Posteriormente, con la Ley 7 de 1991, ley marco en comercio exterior, se creó el Ministerio de Comercio Exterior y el Consejo Superior de Comercio Exterior, este último encargado de expedir normas relativas a la organización y manejo de los registros en materia de comercio exterior, con inclusión de los requisitos que deben cumplir, el valor de los derechos a que haya lugar y las sanciones a imponer por violación de tales normas.

Así lo previó el numeral 12 del artículo 14 ibídem, norma declarada exequible por la Corte Constitucional, reiterada en el artículo 2 del Decreto 1173 de 1991, así: “Artículo 2. Además de lo señalado en el inciso 1° del artículo 25 de la Ley 9° de 1991 y en desarrollo del numeral 7° del artículo 14 de la Ley 7° de 1991, el Consejo Superior de Comercio Exterior podrá determinar requisitos y condiciones que deban cumplir las exportaciones de café, tales como plazos de exportación y sanciones por su incumplimiento, sin perjuicio de lo previsto en los artículos siguientes de este capítulo” (Se resalta).

En ejercicio de las atribuciones conferidas en las normas antes mencionadas, el Consejo Superior de Comercio Exterior expidió la Resolución No. 006 del 30 de julio de 1992, en la que adoptó la sanción prevista en el artículo 62 del Decreto Ley 444 de 1967, conforme con la cual, “el exportador de café estará obligado a exportar el producto dentro del mes anunciado de embarque, según el procedimiento que determine el Comité Nacional de Cafeteros.

En uso de esa competencia, el INCOMEX profirió la Resolución No. 1627 de 1994 y en su artículo 92 reguló el incumplimiento de los plazos en la forma dispuesta por la Resolución No. 006 del 30 de julio de 1992. Mediante el Decreto 2553 de 23 de diciembre de 1999, se modificó toda la estructura del Ministerio de Comercio Exterior, en virtud de lo cual, en el artículo 5 se le asignó como función la de llevar el registro de comercio exterior de importadores y exportadores, en el artículo 18 se le atribuyó a la Dirección General de Comercio Exterior, dependencia del ministerio, el ejercicio de las funciones transferidas del INCOMEX y, en el artículo 21, numeral 5, a la Subdirección de Registros de Comercio Exterior se le encargó la administración del registro de exportadores de café. Teniendo en cuenta que al Ministerio de Comercio Exterior le correspondía, de acuerdo con las facultades conferidas en el artículo 25 de la Ley 9 de 1991 y el artículo 5 del Decreto 2553 de 1999, fijar los requisitos y obligaciones que debían cumplir los exportadores, expidió la Resolución No. 0355 del 22 de marzo de 2002, por medio de la cual se establecieron disposiciones sobre la administración del Registro de Exportadores, los requisitos mínimos para la inscripción de los exportadores de café y, en los artículos 6, 9 y 10 las obligaciones del exportador inscrito, la multa y el procedimiento para su imposición, como se observa a continuación: […] Destaca la Sala que en el artículo 9 de la citada resolución se previó de manera expresa que la Subdirección de Registros de Comercio Exterior de la Dirección General de Comercio Exterior, es la dependencia competente para imponer la sanción administrativa consistente en multa por la exportación de café por fuera de los plazos previstos en las normas que regulan la materia.

Con posterioridad a la expedición de la Resolución No. 355 de 2002, mediante la Ley 790 de 2002, se llevó a cabo el programa de renovación de la administración pública y, en su artículo 4 se dispuso la fusión de los Ministerios de Comercio Exterior y de Desarrollo Económico para conformar el actual Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

A su vez, en el literal b) del artículo 16 Ib., se facultó al Presidente de la República para que de conformidad con el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, pudiera determinar los objetivos y estructura orgánica del ministerio. El Presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias antes mencionadas, expidió el Decreto 210 de 2003, por medio del cual determinó los objetivos y la estructura orgánica del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y, en el artículo 19 estableció las funciones de la Subdirección de Diseño y Administración de Operaciones, de las cuales se destacan las señaladas en los numerales 3 y 9, consistentes en administrar el registro de comercio exterior de los exportadores de café y expedir los actos administrativos e instrucciones sobre la materia.

De manera que, a la Subdirección de Diseño y Administración de Operaciones se le asignó la facultad de administrar el Registro de Comercio Exterior de los exportadores de café, competencia que antes de la fusión de ministerios era ejercida por la Subdirección de Registros de Comercio Exterior del Ministerio del Exterior. Cabe resaltar que, ante la integración de los ministerios, en el artículo 43 del Decreto 210 de 2003 se estipuló que todas las referencias que hicieran las disposiciones legales a los Ministerios de Comercio Exterior y de Desarrollo Económico se entendían orientadas al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

Conforme con el anterior recuento normativo, la Sala destaca que: - A la Superintendencia de Comercio Exterior se le asignó de forma primigenia la facultad para señalar los plazos dentro de los cuales debe exportarse el café y la sanciones por su incumplimiento. - Posteriormente, al Consejo Superior de Comercio Exterior se le asignó la competencia para expedir normas relativas a la organización y manejo de los registros de comercio exterior, entre estos, los requisitos y condiciones que debían cumplir los exportadores de café, tales como plazos de exportación y sanciones por su incumplimiento. - Dicho órgano en ejercicio de sus facultades asignó al INCOMEX la función de imponer multas por el desconocimiento de los plazos para la exportación de café. - Con ocasión de la supresión del INCOMEX, el Ministerio de Comercio Exterior por conducto de la Subdirección de Registros de Comercio Exterior de la Dirección de Comercio Exterior, asumió la competencia para desarrollar las funciones que ejecutaba la entidad adscrita, que fue suprimida.

La fusión de los Ministerios de Comercio Exterior y de Desarrollo Económico para conformar el actual Ministerio de Comercio, Industria y Turismo generó una reasignación de funciones, en virtual de la cual, le compete a la Subdirección de Diseño y Administración de Operaciones del nuevo ministerio en la labor de administrar el Registro de Exportadores de Café y expedir los actos administrativos e instrucciones sobre la materia.

Conforme con el recuento normativo realizado, se concluye que la competencia conferida a la Subdirección de Diseño y Administración de Operaciones del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo para imponer la sanción por la extemporaneidad en la exportación de café, no surgió con la expedición de la Resolución No. 355 del 22 de marzo de 2002, como lo afirma la apelante.

Nótese que dicha facultad, en un principio, se le asignó a la Superintendencia de Comercio Exterior y con posterioridad al Consejo Superior de Comercio Exterior. La Sala destaca que el hecho que en materia de comercio exterior se hayan creado y suprimido entidades, trasladado funciones y fusionado ministerios, no modifica ni deja sin efectos la sanción prevista en el Decreto Ley 444 de 1967, tampoco la competencia fijada en el numeral 12 del artículo 14 de la Ley 7 de 1991[…]” 148.

En suma, como quedó expuesto los elementos estructurales de la sanción se encuentren definidos claramente en la Ley (Decreto 444 de 1967), en la que se describió la conducta infractora (incumplimiento del término para exportar), la forma y cuantificación de la sanción (multa hasta del 50% del valor del contrato), la autoridad que debe aplicarla (parte demandada) y el procedimiento para su imposición (previo concepto emitido por la Federación Nacional de Cafeteros), en virtud de los principios de reserva de ley y de tipicidad.

Lo anterior debido a la naturaleza de ley marco que caracteriza a las leyes 6 y 7 de 1991, por cuanto fija los criterios generales que orientan las regulaciones sobre comercio exterior y establece los parámetros respecto de los cuales el gobierno nacional debe atender para regular aspectos del comercio exterior, pero le corresponde al Gobierno y a sus órganos reglamentar trámites, requisitos, registros y condiciones de las exportaciones e importaciones, sin que por ello se oponga a la Constitución Política. 151.

Para la Sala, de la misma manera que se definió en oportunidad anterior[88], la Resolución núm. 355 de 2002 está ajustada a los marcos normativos constitucionales respecto de la facultad reglamentaria en cabeza del gobierno nacional, y por ello, la parte demandada tenía competencia, y estaba facultada para proferir las resoluciones acusadas, razón por la cual, no procede, para el caso sub lite, su inaplicación, bajo el entendido que cuenta con la competencia para sancionar los incumplimientos derivados de la exportación de café y por la misma razón, tampoco se vulnera el principio de reserva legal de la sanción. En consecuencia, se abordará el estudio de los demás cargos endilgados por la parte demandante frente a los actos acusados.

Principio de congruencia de las sentencias judiciales 153. Vistos los artículos 281 del Código General de Proceso, anteriormente lo artículo 305 del Código de Procedimiento Civil, sobre el principio de congruencia, normas aplicables por remisión a la jurisdicción administrativa de acuerdo con el artículo 306 de la Ley 1437 y 267 del Código Contencioso Administrativo.

Las citadas normas procesales definen el principio, así: “[…] La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este Código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieran sido alegadas si así lo exige la ley. […]”. 154. Esta Sala[89] definió el principio de congruencia como “[…] el principio normativo que delimita el contenido de las resoluciones judiciales que deben proferirse, de acuerdo con el sentido y alcance de las peticiones formuladas por las partes, para el efecto de que exista identidad jurídica entre lo resuelto y las pretensiones o imputaciones y excepciones o defensas oportunamente aducidas, a menos que la ley otorgue facultades especiales para separarse de ellas […]”, es decir, que el alcance y contenido de una providencia está delimitado por las pretensiones, existiendo una correspondencia entre esta y los hechos que se esgrimen en la demanda y en su contestación. 155.

La citada sentencia señaló que la congruencia debe ser interna y externa. La primera obedece a la correspondencia que debe existir entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia; y la segunda, la externa, que la decisión contenida en la resolutiva se encuentre en concordancia con lo pedido en la demanda como en su contestación. Sobre este aspecto la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, expresó: “[…] El petitum, entonces deberá expresar claramente la modificación o reforma que se pretende de los actos acusados, y a él atañe la observancia por parte del juzgador del principio de la congruencia de las sentencias, que debe ser tanto interna como externa.

La externa, se traduce en la concordancia debida entre el pedido de la (sic) partes en la demanda y su corrección, junto con las excepciones, con lo decidido en la sentencia y encuentra su fundamento en los artículos 55 de la Ley 270 de 1996 y 170 del C.C.A. en concordancia con el 305 del C.P.C., que señala que el juez en la sentencia debe analizar “los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, con el objeto de resolver todas las peticiones”.

No debe olvidarse además, que conforme al artículo 304 del C.P.C. la parte resolutiva “deberá contener decisión expresa y clara sobre cada una de las pretensiones de la demanda ”. Dado que con la definición del proceso se busca la certeza jurídica, la norma le impone al juez el deber de claridad respecto de la sentencia, noción que se opone a las decisiones oscuras, ambiguas o dudosas.

La congruencia interna, está referida a la armonía y concordancia que debe existir entre las conclusiones judiciales derivadas de las valoraciones fácticas, probatorias y jurídicas contenidas en la parte considerativa, con la decisión plasmada en la parte resolutiva de la sentencia.[…]”25 Asimismo, esta Sección ha considerado[90] que en los procesos ordinarios el recurso de apelación tiene límites, pues debe guardar correspondencia con el petitum de la demanda, los fundamentos fácticos y jurídicos que la sustentan, los argumentos de oposición a la misma y las consideraciones que sirven de sustento al a quo para fundamentar su sentencia. No de otra forma se respetan los derechos al debido proceso, a la igualdad procesal y la garantía de la doble instancia. Textualmente, la citada sentencia señaló: “[…] Esta Sala de decisión se limitará a conocer solamente de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae dicho recurso, pues los mismos, en el caso de apelante único, definen el marco de la decisión que ha de adoptarse en esta instancia. […] Sobre el particular, esta Sección en diversas oportunidades ha puesto de presente que “[…] el juez de la segunda instancia está sujeto, al decidir la apelación, a los planteamientos expuestos en el recurso de alzada sin que esté facultado para pronunciarse sobre aspectos o puntos de la sentencia de primera instancia que no fueron objeto de impugnación. Igualmente ha reiterado que no puede abordar materias o cuestiones que se plantean en la apelación, pero que no hacen parte del concepto de violación del libelo, ni que la sentencia de primera instancia estudió” […] La Sala reitera que en virtud de los principios de lealtad procesal, contradicción y de defensa y la congruencia que debe existir entre el recurso, la sentencia censurada, el concepto de violación de la demanda y los argumentos expuestos en la contestación de la misma, imponen que al apelante le esté vedado exponer en el recurso de apelación hechos, cargos y presentar pretensiones nuevas que no alegó ni en la demanda ni en la contestación. Si lo hiciere, el ad quem no puede abordar el estudio de estos nuevos reproches, pues es su deber salvaguardar los derechos fundamentales al debido proceso y de defensa de la contraparte en el proceso […][91]”.

(Se resalta). 156. La anterior argumentación guarda correspondencia con lo dicho por la Corte Constitucional en sentencia T - 516 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), frente a los límites de la competencia del juez de segunda instancia. En ella se lee: “[…] la competencia del superior jerárquico no debe ser entendida únicamente en términos de economía procesal, sino que se encuentra limitada por el respeto al derecho fundamental del debido proceso, por la garantía de la doble instancia, y el derecho a la igualdad procesal en el trámite de la segunda instancia, un juez no tiene siempre plena competencia para pronunciarse sobre todos los asuntos que tengan alguna relación con la apelación, pues podría estar actuando por fuera del marco de su competencia, por ejemplo, cuando profiere decisiones que resuelven de manera directa un asunto que no fue objeto de decisión por parte del a quo […]”. 157.

En suma, conforme a lo expuesto, para la Sala el principio de congruencia procesal tiene como finalidad que: i) la providencia se encuentre en concordancia y armonía entre lo probado y lo pedido por las partes garantizando un debido proceso y ii) que la parte resolutiva de la sentencia debe contener decisión expresa y clara sobre cada una de las pretensiones de la demanda para dar certeza jurídica a las partes e intervinientes dentro del proceso y evitar decisiones dudosas. 158.

En el asunto sub examine, la parte demandante sustentó el cargo de violación del debido proceso[92] en que no existe fundamento legal del procedimiento sancionatorio por incumplimiento obligaciones de exportación y en que no se garantizó su derecho de contradicción en sede administrativa. De este modo, la Sala abordará el estudio de este motivo de reproche planteado en el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia conforme lo expuesto en la demanda.

Derecho a la defensa 159. La parte demandante reprocha, de la actuación administrativa surtida por la parte demandada, que no existe fundamento legal del procedimiento que persiga infracciones al régimen de comercio exterior por incumplimiento obligaciones y deberes de exportación. 160. La Sala advierte que, en el régimen legal de exportaciones, existe reglamentación que regula no solamente las conductas y obligaciones de los exportadores, sino las sanciones a las que pueden verse avocados por incumplimiento de las mismas, y el procedimiento mediante el cual se adelantan las pesquisas necesarias para determinar si existe una conducta que pueda ser objeto de sanción. 161.

La parte demandada, dentro de la actuación administrativa, y previo a expedir los actos administrativos sancionatorios, solicitó al representante legal de la parte demandante, explicaciones con relación a un presunto incumplimiento respecto de la obligación de exportar algunos anuncios de café, según reporte de la Federación Nacional de Cafeteros, garantizando con ello el derecho de audiencia y defensa, al permitirle no solo exponer las circunstancias en las que se dieron los hechos, sino la de presentar pruebas en su favor y controvertir las que obran en su contra. 162.

En efecto, la parte demandante tuvo la oportunidad de dar las explicaciones que consideró necesarias, en atención a dicho requerimiento, para lo cual en oficio de 13 mayo de 2008 comunicó a la Subdirectora de Diseño y Administración de Operaciones, qué existió un contrato con la firma Coex Coffee International Inc. que tenía como propósito embarcar, en mayo de 2007, un total de 2475 sacos de café excelso.

No obstante, la parte demandante explica que debido a “la grave coyuntura económica que atravesaba en la caficultura colombiana, nuestra compañía acumuló una pérdida de enero a mayo de 2007 de aproximadamente 900 millones de pesos”. Razón por la que, previo acuerdo entre las partes del contrato se modificó la cantidad a exportar (1100 sacos de café excelso). 163.

De manera que, no solamente la exportadora tuvo la oportunidad de dar las explicaciones frente al caso, sino que la parte demandada, en los actos acusados, hizo valoración de las mismas cuando en el acto administrativo objeto de demanda indica: “[…] En efecto, por el hecho de que se hubiera acudido al Wash Out pactado con el fin de cancelar una penalidad, como lo argumenta la empresa exportadora y que por ese hecho se considere que cumplió con los compromisos comerciales, sin generar perjuicio alguno a las entidades estatales', es claro que frente a la normatividad vigente en el tema, se configuró un incumplimiento, al no efectuar las exportaciones en forma total y oportuna de acuerdo a los anuncios efectuados ante la Federación Nacional de Cafeteros […]”. 164.

De modo que, a la parte demandante se le dio la oportunidad en sede administrativa de presentar las explicaciones frente al presunto incumplimiento y de las mismas se hizo valoración en el acto administrativo sancionatorio el cual fue objeto de los recursos de reposición y apelación, los que fueron debidamente decididos y notificados según lo previsto en los artículos 43 a 35 y 50 del Código Contencioso Administrativo. 165.

Así, la sanción impuesta fue precedida de un procedimiento en el que conoció que se trataba de una investigación por incumplimiento de la obligación de exportar oportunamente el café según los anuncios presentados ante la Federación de Cafeteros para mayo de 2007, el fundamento jurídico y la sanción que ello aparejaba con lo cual la parte demandante pudo ejercer su defensa técnica como lo consideró pertinente. 166.

La Sala concluye de lo expuesto que el cargo de violación del debido proceso es infundado dado que, como se precisó, la actuación administrativa se rigió por lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo y se garantizó el derecho de defensa y contradicción de la parte demandante con la presentación de sus explicaciones frente al incumplimiento de la obligación de exportar oportunamente y con ocasión de los recursos en la vía gubernativa.

Razonabilidad y proporcionalidad de las sanciones impuestas 167. La parte demandante adujo que ningún daño a la administración o a la economía pública causó la conducta omisiva de la parte demandante, de modo que resulta exorbitante imponer la cuantía máxima de la sanción, sin ninguna consideración acerca de su procedencia, por lo que se vulneraron los principios de proporcionalidad y razonabildad al momento de tasar la sanción. 168.

Como ya se indicó, la sanción prevista en el Decreto-Ley 444 de 1967[93], reiterada en la Resolución 006 de 1992, señala que la multa puede ser “[…] hasta en cuantía equivalente al cincuenta por ciento (50%) del valor del café amparado por el respectivo anuncio de embarque […]”, y en las resoluciones demandadas, se liquidó el 50% del valor del café no exportado, de la siguiente manera: |Pedi|Total|Exportaciones |(Saco |Sanción ($) | |do |Canti|Sujetas a |de 70 | | | |dad |Sanción (Sacos |Kg) | | | |Pedid|70 Kg.) |($) | | | |o | | | | | |Inici| | | | | |al | | | | | |(Saco|Extemporá|No | |Extempor|No | | | |s |nea | | |ánea |Realizada| | | |70 | |Realiza| | | |TOTAL | | |Kg.) | |da | | | | | |1513|550 |0 |550 |348.66|0,00 |95.882.87|95.882.87| |7 | | | |5 | |5,00 |5,00 | |1544|275 |0 |275 |335.78|0,00 |46.170.70|46.170.70| |3 | | | |7 | |7,00 |7,00 | |1544|275 |0 |275 |335.78|0,00 |46.170.70|46.170.70| |4 | | | |7 | |7,00 |7,00 | | | | | | | | |188.224.2| | | | | | | | |89,00 | 169.

Al respecto, esta Sección de la Corporación señaló que la sanción será proporcional cuando se demuestre la relación de la magnitud de dicha sanción con las características y circunstancias de los hechos que le sirvan de fundamento, así: “ […] De suerte que atendiendo esas circunstancias y la relevancia de los derechos e intereses colectivos que se buscan proteger con las normas vulneradas por la actora, la Sala estima que la sanción impuesta es proporcional a los hechos sancionados, siendo conveniente advertir que la proporcionalidad no está determinada por la argumentación o retórica que alrededor de ella se haga o no en los actos sancionatorios, sino por la relación de la magnitud de la sanción con las características y circunstancias de los hechos que le sirvan de fundamento, […] esto es, que sea adecuada a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a esos hechos.

Es, entonces, ante todo un problema de relación axiológica entre la situación fáctica del caso y la sanción impuesta, que en principio se presume ajustada a la normativa pertinente, dada la presunción de legalidad del acto administrativo, y que por lo mismo el afectado debe desvirtuar cuando la controvierta, debiéndose decir que por las razones antes expuestas no ha sido desvirtuada en este caso[94] […]”. 170.

La Sala advierte que en los actos administrativos demandados se sustenta la tasación de la sanción con la importancia de la política cafetera y el cumplimiento de los compromisos en la exportación, así: “[…] el incumplimiento fue del 100% del total de la obligación y en el caso de los saldos dejados de exportar, se establece como sanción el valor proporcional del café valorado en pesos colombianos según el precio mínimo de reintegro y la tasa de cambio representativa del mercado correspondiente al día del respectivo anuncio, con respecto al total de sacos inicialmente anunciados del pedido correspondiente […].

En ese orden de ideas, la Resolución 6 de 1992 del Consejo Superior de Comercio Exterior hace parte de esa política cafetera trazada por el Comité Nacional de Cafeteros […], toda vez que es determinante para preservar la prima que se reconoce al café en los mercados internacionales; prima que se ha logrado preservar gracias a los controles que se ejercen para verificar la calidad del producto que se exporta y a la disciplina que se ha logrado instaurar entre los exportadores, merced al instrumento de la precitada Resolución 6 de 1992, toda vez que de esta manera se incentiva el cumplimiento de los compromisos de los exportadores en el exterior, que se hacen explícitos con el anuncio de la venta del café, y cuya efectividad se asegura mediante la aplicación de sanciones en caso de incumplimiento […]”. 171.

Lo anterior es suficiente para concluir que la parte demandada impuso la sanción dentro de los límites que permite la normativa, porcentaje que la Sala considera razonable y proporcionado. 172. En cuanto a la ausencia de daño a la administración con ocasión de la exportación extemporánea en que incurrió la parte demandante, debe la Sala anotar que no es de recibo, por cuanto la norma no indica que este sea un requisito a tener en cuenta para la imposición de la sanción, toda vez que por la naturaleza del producto a exportar, y el escenario comercial en el que se desarrolla, como son mercados internacionales, el incumplimiento de los compromisos trasciende la órbita privada de los negocios comerciales, y así lo expuso la resolución que resuelve el recurso de apelación al sostener: “[…] Es fundamental recordar que la actividad cafetera, más que otras del sector agropecuario, ha sido objeto de especial estimulo, promoción y protección del Estado, como una respuesta obvia a la enorme significación que en la vida económica del país, y particularmente en el comercio exterior, ofrece la industrio a cafetera.

Mucha parte de los buenos resultados en el manejo de la economía cafetera corresponde a la gestión eficiente de la Federación Nacional de Cafeteros y al apoyo de las ramas legislativa y ejecutiva del poder Público, que establecieron y facilitaron los medios jurídicos y económicos para alcanzar los cometidos propuestos […]”[95]. 173.

En ese orden, a la parte demandante no le asiste razón al sostener que la cuantía de la multa impuesta es excesiva, dado que con razón la parte demandada puso de presente que el incumplimiento de la obligación fue total por lo que su monto equivale al 100% del valor de la infracción comprobada, conforme quedaron listados en el acápite precedente, cuya razonabilidad es incontrovertible si se tiene en cuenta que corresponde al tope máximo según en el Decreto-Ley 444 de 1967[96], reiterada en la Resolución 006 de 1992, es decir, el 50% del café amparado por el anuncio de embarque. 174.

De la revisión de las pruebas documentales adosadas al expediente concluye la Sala, tal y como lo consideró el a quo, que no se aportó prueba alguna a partir de la cual se pueda establecer la exportación total o parcial de los pedidos anunciados, por el contrario en el oficio SGR08C18306 de 5 de noviembre de 2008[97], la Federación Nacional de Cafeteros indicó que respecto a estos se encontraban pendientes por exportar la totalidad de la cantidad reportada, motivo por el cual se concluye que ésta obligación fue incumplida en su totalidad, lo que permitía que el monto de la sanción se liquidara sobre el tope máximo permitido del 50%. 175.

Así las cosas, la Sala no encuentra ningún elemento que le permita concluir que no existe una relación de adecuación entre medios y fines, es decir, entre la falta en la que incurrió la sociedad demandante, la multa cuestionada y los objetivos perseguidos con ésta, por manera que no resulta de recibo el argumento según el cual para la imposición de la sanción cuestionada no se consultó el principio de proporcionalidad ni los criterios de gradualidad señalados en la Ley para dicho efecto. 177.

Por las razones expuestas, la parte demandada graduó las multas atendiendo y valorando las circunstancias que rodearon la comisión de la infracción por parte de la exportadora, así como su clase y cuantía. 178. Comoquiera que las anteriores son las cuestiones centrales del recurso de apelación y que todo ello resulta desvirtuado con las anteriores consideraciones, la Sala encuentra que la decisión acusada se ajusta a la normativa aquí analizada, luego la sentencia apelada ha de ser confirmada por las razones expuestas, como en efecto lo será en la parte resolutiva de esta providencia. Condena en costas 179.

La Sala considera que no hay lugar a condenar en costas en segunda instancia en razón a que el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo establece que, en los juicios que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo esta condena procederá “[…] teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes […]”, es decir, corresponde al juzgador valorar el comportamiento de las partes, dentro del marco de su arbitrio juris. 180.

Bajo ese panorama, a juicio de la Sala, el comportamiento de la parte demandante no estuvo precedido de la mala fe ni de la intención de entorpecer el proceso, en atención a que, aunque resultó vencida en juicio, ello no conlleva automáticamente la condena en costas, comoquiera que la actuación se enmarcó en los principios y obligaciones que gobiernan la actividad judicial.

Conclusiones de la Sala 181. En suma, la Sala concluye que en el caso sub examine la parte demandante no desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos acusados, teniendo en cuenta que durante la actuación administrativa la parte demandada respetó las normas para la imposición de la sanción por exportación extemporánea de café. 182.

Por las razones expuestas, la Sala confirmará la sentencia proferida, en primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida, en primera instancia, por el Tribunal Administrativo de Risaralda, de 25 de noviembre de 2010, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NO CONDENAR en costas a la parte demandante, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejera de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Por intermedio de apoderado judicial. [2] Folios 74 a 96 del cuaderno principal. [3] “[…] Por el cual se Reforma el Código Contencioso Administrativo […]”. [4] “[…] Por la cual se declara el incumplimiento de una obligación y se impone una sanción […]” [5] “[…] Por la cual se resuelve un Recurso de Reposición […]” [6] “[…] Por la cual se resuelve un Recurso de Apelación […]” [7] Folio 1 del cuaderno principal. [8] Por intermedio de apoderado.

Cfr. Folios 114 a 130 del cuaderno principal. [9] El auto fue proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda. [10] Cfr. folio 166 del cuaderno principal. [11] Cfr. Folios 181 a 208 del cuaderno principal. [12] Cfr. Folios 210 a 222 del cuaderno principal [13] Cfr. Folio 227 del cuaderno núm. 2 del expediente. [14] Cfr. Folio 229 ibídem [15] “[…] Artículo 129.

El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión. […]”. [16][…]

ARTÍCULO 308. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN Y VIGENCIA. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior […]” [17] “Por el cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” [18] “[…] Artículo 357.

Competencia del superior. La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. […]” (Destacado de la Sala). [19] “[…] Artículo 267.

En los aspectos no contemplados en este código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción en lo contencioso administrativo […]”. [20] Se procede a transcribir los apartes más relevantes, sin perjuicio de las citas que se hagan al analizar cada uno de los cargos. [21] Cfr. folios 2 a 7 del cuaderno núm. 1 del expediente. [22] Cfr. folios 8 a 24 del cuaderno principal núm.1 del expediente. [23] “[…] Corte Constitucional; sentencia T-389 de 2009;

M.P. Humberto Antonio Sierra Porto […]”. [24] “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 1 de noviembre de 2007; C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta; número único de radicación 11001032400019990000401 […]”. [25] Sentencia de 19 de noviembre de 1998, expediente 4860, Sección Primera, consejero ponente doctor ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ.

Citada en el texto de la sentencia. [26] “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta; sentencia de 14 de diciembre de 2006; C.P. Darío Quiñonez; número único de radicación 3975-4032 […]”. [27] “[…] Corte Constitucional; sentencia C-600 de 1998; M.P. José Gregorio Hernandez Galindo […]”. [28] Excepcionalmente, la jurisprudencia constitucional ha establecido que la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad al caso concreto, puede tener efectos inter pares.

En el auto 071 de 27 de febrero de 2001, la Corte Constitucional consideró que: “[…] Dentro de las diversas alternativas disponibles para determinar los efectos de las providencias - efectos inter partes, efectos erga omnes, efectos inter pares, etc.-, la que mejor protege en este caso los derechos constitucionales fundamentales y respeta las atribuciones del Consejo de Estado como máximo tribunal de la jurisdicción contencioso administrativa, es la de los efectos inter pares, es decir, entre los casos semejantes.

La doctrina convencional según la cual la excepción de inconstitucionalidad sólo tiene efectos inter partes, es decir, en el proceso concreto dentro del cual fue inaplicada la norma contraria a la Constitución, es insuficiente tanto para proteger los derechos constitucionales fundamentales como para asegurar la efectividad de los principios fundamentales […]”. [29] Derogado parcialmente por el Artículo 35 de la Ley 9 de 1991. [30] “[…] por la cual se dictan disposiciones sobre el régimen de cambios internacionales y comercio exterior, y se provee a la reforma de los sistemas de crédito para el fomento económico nacional […]”. [31] La norma no derogó los artículos 61 y 62 del Decreto Ley 444 de 1967. [32] Declarada exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C- 170 de 2011. [33] “[…] Por la cual se dictan normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular el comercio exterior del país, se crea el Ministerio de Comercio Exterior, se determina la composición y funciones del Consejo Superior de Comercio Exterior, se crean el Banco de Comercio Exterior y el Fondo de Modernización Económica, se confieren unas autorizaciones y se dictan otras disposiciones […]”.

La Ley 7 de 1991 derogó parcialmente el anterior Decreto Ley 444 de 1967 [34] “Por la cual se dictan normas generales a las que deberá sujetarse el Gobierno Nacional para regular los cambios internacionales y se adoptan medidas complementarias.” [35] “[…]Por medio de la cual se establecen los requisitos para la inscripción de exportadores de café y se incorporan disposiciones relacionadas con la exportación de café […]”. [36] Entidad suprimida mediante el Decreto 2682 de 1999. [37] Ministerio que se fusionó con el Ministerio de Desarrollo Económico mediante Decreto 790 de 2002 y dio origen al actual Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. [38] «Por la cual se establecen los requisitos mínimos para la inscripción de los exportadores de café en el respectivo Registro de Exportadores y se dictan disposiciones sobre su administración». [39] "[…] Por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades Extraordinarias al Presidente de la República […]”. [40] […] ARTÍCULO 4º.

M.P. Jorge Iván Palacio Palacio […]”. “[t]anto las autoridades judiciales como las administrativas deben observar el respeto por los procedimientos en toda clase de actuación, dando el trámite correspondiente a las mismas y corrigiendo los errores en los que las personas puedan incurrir por falta de comprensión o conocimiento […]” [42] “[…] Corte Constitucional; sentencia SU-159 de 2002;

M.P. Manuel José Cepeda Espinosa […]”. [43] “[…] Corte Constitucional; sentencia T- 436 de 1992; M.P. Ciro Angarita Barón […]”. [44] Folios 2 a 7 del cuaderno núm. 1 del expediente. [45] Folios 8 a 24 del cuaderno núm. 1 del expediente. [46]Folios 28 a 32 del cuaderno núm. 1 del expediente. [47] Folios 6 a 9 del cuaderno núm. 2 del expediente. [48] Folio 1 del cuaderno núm. 4 del expediente. [49] Folios 3 a 5 Cuaderno núm. 4 del expediente. [50] Folio 12 del cuaderno núm. 4 del expediente. [51] Folio 13 del cuaderno núm. 4 del expediente. [52] “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 21 de mayo de 2020;

C.P. Oswaldo Giraldo López; número único de radicación 05001233100020060106501 […]”. [53] “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 21 de mayo de 2020; C.P. Oswaldo Giraldo López; número único de radicación 05001233100020060106501 […]”. [54] Consejo de Estado. Sección Primera. C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

Sentencia del 29 de julio de 2010. Proceso Número 2002-00249. [55] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION PRIMERA, Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA, Bogotá, D.C., tres (3) de julio de dos mil trece (2013), Radicación número: 11001-03-24-000- 2013-00092-00, Actor: JORGE IGNACIO ORTÍZ BURGOS, Demandado: NACIÓN – PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA - MINISTERIO DE TRANSPORTE [56] “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 21 de mayo de 2020;

C.P. Oswaldo Giraldo López; número único de radicación 05001233100020060106501 […]”. [57] “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 29 de octubre de 2020; C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; número único de radicación 11001032400020110025700 […]”. [58] Cfr. Folio 17 cuaderno núm. 1 del expediente. [59] “[…] Por la cual se establecen los requisitos mínimos para la inscripción de los exportadores de café en el respectivo Registro de Exportadores y se dictan disposiciones sobre su administración […]”. [60] “[…] Por la cual se establecen los requisitos mínimos para la inscripción de los exportadores de café en el respectivo Registro de Exportadores y se dictan disposiciones sobre su administración […]”. [61] Artículo 30 de la Ley 7 de 16 de enero de 1991 y artículo 35 de la Ley 9 de 17 de enero de 1991. [62] “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 20 de mayo de 1991;

C.P. Miguel González Rodríguez; número único de radicación 912 […]”. [63] “[…] por el cual se expiden normas sobre regulación de la política cafetera y se dictan otras disposiciones […]”. [64] “[…] Por medio de la cual se establecen los requisitos para la inscripción de exportadores de café y se incorporan disposiciones relacionadas con la exportación de café […]”. [65] Ministerio que se fusionó con el Ministerio de Desarrollo Económico mediante Decreto 790 de 2002 y dio origen al actual Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. [66] “[…] Por la cual se establecen los requisitos mínimos para la inscripción de los exportadores de café en el respectivo Registro de Exportadores y se dictan disposiciones sobre su administración […]”. [67] Derogado parcialmente por el Artículo 35 de la Ley 9 de 1991. [68] “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 21 de mayo de 2020 C.P. Oswaldo Giraldo López; número único de radicación 05001233100020060106501 […]”. [69] «Por la cual se establecen los requisitos mínimos para la inscripción de los exportadores de café en el respectivo Registro de Exportadores y se dictan disposiciones sobre su administración». [70] “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 19 de julio de 2018;

C.P. Oswaldo Giraldo López; número único de radicación 11001032400020100040400 […]”. [71] “[…] Corte Constitucional; sentencia C-564 de 2000; M.P. Alfredo Beltrán Sierra […]”. [72] “[…] Por la cual se establecen los requisitos mínimos para la inscripción de los exportadores de café en el respectivo Registro de Exportadores y se dictan disposiciones sobre su administración […]”. [73] “por la cual se dictan disposiciones sobre el régimen de cambios internacionales y comercio exterior, y se provee a la reforma de los sistemas de crédito para el fomento económico nacional”. [74] “[…] Corte Constitucional; sentencia C-921 de 2001;

M.P. Jaime Araujo Rentería […]”. [75] “[…] Corte Constitucional; sentencia C-699 de 2015; M.P. Alberto Rojas Ríos […]”. [76] “[…] Corte Constitucional; sentencia C-242 de 2010; M.P. Mauricio González Cuervo […]”. Reiterada en la sentencia C-699 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. [77] Sentencia C-242 de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo. [78] Corte Constitucional.

Sentencia C-170 de 2001, declarada exequible de manera condicionada. [79] “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta; sentencia de 24 de septiembre de 2020; C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; número único de radicación 63001233100020070004-01 […]”. [80] “[…] Por la cual se dictan normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular el comercio exterior del país, se crea el Ministerio de Comercio Exterior, se determina la composición y funciones del Consejo Superior de Comercio Exterior, se crean el Banco de Comercio Exterior y el Fondo de Modernización Económica, se confieren unas autorizaciones y se dictan otras disposiciones […]”. [81] Como se advirtió supra, fue declarada exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-170 de 2011 [82] “[…] Por la cual se dictan normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular el comercio exterior del país, se crea el Ministerio de Comercio Exterior, se determina la composición y funciones del Consejo Superior de Comercio Exterior, se crean el Banco de Comercio Exterior y el Fondo de Modernización Económica, se confieren unas autorizaciones y se dictan otras disposiciones […]. [83] "[…] Por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades Extraordinarias al Presidente de la República […]”. [84] “[…] ARTÍCULO 4º.

Fusión del Ministerio de Comercio Exterior y el Ministerio de Desarrollo Económico. Fusiónese el Ministerio de Comercio Exterior y el Ministerio de Desarrollo Económico y confórmese el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Los objetivos y funciones del Ministerio de Desarrollo y Comercio serán las establecidas para los ministerios fusionados […]”. [85] “[…] Por el cual se determinan los objetivos y la estructura orgánica del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, y se dictan otras disposiciones […]”. [86] “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta; sentencia de 24 de septiembre de 2020;

C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; número único de radicación 63001233100020070004-01 […]”. [87] Exp. 20358, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. [88] “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 11 de noviembre de 2010; C.P. María Elizabeth García González; número único de radicación 66001233100020070007001[… [89] “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 3 de noviembre de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 13001 23 31 000 2001 02023 01 […]” [90] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 7 de diciembre de 2017, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación 08001 23 31 000 2009 01122 01 [91] “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 18 de octubre de 2019;

C.P. Hernando Sánchez Sánchez; número único de radicación 68001233100020110102101 […]“. [92] Vicio de nulidad señalado en la demanda. [93] Ver núm. 42 de la sentencia. [94] “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 18 de agosto de 2005, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, número único de radicación 2002-00524-01 […]. [95] Folio 31 cuaderno núm. 2 [96] Ver núm. 42 de esta providencia. [97] Folio 24 cuaderno núm.1. de antecedentes administrativos.