25000-23-24-000-2008-00490-02 — Consejo de Estado

25000-23-24-000-2008-00490-02Consejo de Estado · SECCIÓN PRIMERASentencia2021-04-29

Ponente: Hernando Sánchez Sánchez

Actor: Carcafe Ltda. C.I·Demandado: Nación-Ministerio De Comercio, Industria Y Turismo - Mincomercio

De qué trata

Síntesis: El apoderado de la parte demandante afirmó que el a quo al momento de proferir la sentencia dejó de aplicar el principio de favorabilidad, por cuanto la norma que había sido expedida con posterioridad a la imposición de la sanción le resultaba más favorable porque extendió el plazo para efectuar la exportación del producto a seis (6) meses contados a partir del último día hábil del mes anunciado para ello. […] De la simple lectura de las disposiciones comparadas, podría concluirse que la Resolución 01 de 2009, modificó el plazo con que contaba el exportador de café para remitir el producto a su comprador en el exterior, previsto en el artículo sexto de la Resolución 355 de 2002, de sesenta (60) días a seis (6) meses contados a partir del último día hábil del anuncio. Ahora bien, al revisar los antecedentes que le dieron origen a cada uno de los actos administrativos, la Sala advierte que no puede inferirse que con la Resolución núm. 01 de 2009, se derogó el plazo de 60 días de que trata la Resolución 355 de 2002, en primer lugar, por cuanto esta última fue expedida por el Ministerio de Industria y Comercio mientras que la del año 2009, provino de la Federación Nacional de Cafeteros, y en segundo lugar, dado que en uno y otro caso se establecieron sanciones diferentes en atención al bien jurídico que se pretendía proteger. En efecto, con la sanción dispuesta en la Resolución 355 de 2002, se pretende proteger y garantizar el cumplimiento de las obligaciones a cargo de los exportadores del producto para con sus compradores en el exterior, mientras que la Resolución 01 de 2009, persigue que el cumplimiento de la obligación de exportar a tiempo defina la permanencia o no de la empresa en el Registro Nacional de Exportadores de Café. Además, bajo ninguna circunstancia puede considerarse que una norma de inferior jerarquía modifique, derogue o adicione una de mayor, de ahí que no pueda entenderse que la Resolución núm. 01 de 2009, expedida por la Federación Nacional de Cafeteros deje sin efectos el contenido de lo dispuesto en la Resolución núm. 355 de 2002, expedida por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, ni su fundamento legal previsto en el artículo 62 del Decreto Ley 444 de 1967. […] De este modo, para la Sala en el caso en concreto no resulta procedente la aplicación del principio de favorabilidad y, por lo tanto, el argumento expuesto por la parte demandante como motivo de la inconformidad planteada contra la sentencia de primera instancia no está llamado a prosperar, por lo que se continuará con el análisis de los demás aspectos objeto de apelación, aclarando que el régimen aplicable al caso en concreto corresponde al previsto en la Resolución núm. 355 de 2002.SANCIÓN DEL MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO - Por exportación extemporánea de café / EXPORTACIÓN DE CAFÉ - Plazos / PLAZO PARA LA EXPORTACIÓN DE CAFÉ - Incumplimiento / RÉGIMEN SANCIONATORIO PARA EXPORTADORES DE CAFÉ - Incumplimiento de plazos de exportación / teoría de la causa extraña / FUERZA MAYOR O CASO FORTUITO - Concepto / FUERZA MAYOR - Elementos constitutivos / IRRESISTIBILIDAD E IMPRESIVIBILIDAD - Concepto / FUERZA MAYOR - Características / HECHO DE UN TERCERO COMO CAUSAL EXIMENTE DE RESPONSABILIDAD / OBLIGACIONES DEL EXPROTADOR DE CAFÉ - Embarque / DOCUMENTOS EN IDIOMA EXTRANJERO - Requisitos para tenerlos como prueba / DOCUMENTOS EN IDIOMA EXTRANJERO - Traducción / DOCUMENTOS EN IDIOMA EXTRANJERO SIN TRADUCCIÓN - No valoración / CAUSAL EXIMENTE DE RESPONSABILIDAD - No configuraciónEn el caso sub examine, la parte demandante consideró que las siguientes conductas además de configurarse en hechos constitutivos de fuerza mayor, fueron causadas por un tercero: i) el comprador en el exterior, por cuanto rechazó el pedido anunciado y ii) la agencia de aduanas, dado que no tomó las medidas necesarias para evitar que el producto permaneciera más del tiempo necesario para embarque en el puerto, lo que dio lugar a que el café se deteriorara y fuera rechazado por el cliente en el exterior. […] En este punto es necesario precisar que si bien se allegaron, además de las autorizaciones de embarque, las declaraciones de exportación y los formatos de liquidación de contribuciones cafeteras, de los que podría inferirse en principio que hacen parte del contrato de comercio exterior celebrado entre la parte demandante y sus clientes en el exterior, dentro de los cuales obra el correo electrónico de 7 de febrero de 2007 al que se hizo referencia anteriormente, no es posible tenerlos como pruebas legal y oportunamente aportadas al expediente, toda vez que no se dio cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 260 del Código de Procedimiento Civil citado supra en cuanto al aporte de documentos en idioma extranjero, por cuanto no fueron aportados con su correspondiente traducción efectuada por el Ministerio de Relaciones Exteriores, por un intérprete oficial o por traductor designado por el juez. Así las cosas, en cuanto a este aspecto se refiere, la Sala concluye que la parte demandante no cumplió con la carga de la prueba prevista en el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, a partir de la cual demostrara los hechos narrados en el escrito de demanda, cuya consecuencia inmediata corresponde a la desestimación de las pretensiones en cuanto a este aspecto se refiere. […] Precisado lo anterior, procede la Sala a analizar el contenido de los correos electrónicos obrantes en el expediente a partir de los cuales se establece que varios lotes de café fueron rechazados por mala calidad del producto como consecuencia de la alta humedad al que fue sometido por el exceso de tiempo de permanencia en bodega. A partir de lo anterior, para la Sala es necesario precisar si dicha circunstancia “exceso de permanencia del producto en bodega” se constituye i) en un hecho exclusivo de un tercero, ii) si este hecho determinó el incumplimiento por parte del exportador de remitir el producto dentro del término señalado en el numeral primero del artículo 6 del Decreto 355 y por último iii) si es imprevisible e irresistible. Atendiendo a lo señalado en el artículo 1 del Decreto 2685 de 28 de diciembre de 1989, el agente de carga internacional es la “[…] Persona jurídica inscrita ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, para actuar exclusivamente en el modo de transporte marítimo, y cuyo objeto social incluye, entre otras, las siguientes actividades: coordinar y organizar embarques, consolidar carga de exportación o desconsolidar carga de importación y emitir o recibir del exterior los documentos de transporte propios de su actividad. […]. Por su parte al exportador de café conforme con lo señalado en el numeral 1 del artículo 6 de la Resolución 355, le corresponde además de efectuar el anuncio de la venta de café ante la Federación Nacional de Cafeteros, efectuar su “embarque”. A partir de lo anterior, la Sala advierte que la responsabilidad del exportador de café se extiende hasta el momento en que efectúe el embarque de la mercancía o producto correspondiente, el cual se acredita a través del documento “conocimiento de embarque”, […] En este orden se ideas, podría entenderse que, a partir del momento en que se efectúa la entrega del producto objeto de exportación a la agencia de carga internacional encargada de su transporte, la sociedad exportadora además de cumplir con la obligación señalada en el numeral 1 de la Resolución 355, se libera de cualquier responsabilidad en relación con la misma y la traslada al agente en quien recaerá entonces la función de guarda, cuidado y entrega a su destinatario. En el sub examine la sociedad demandante no acreditó a través del medio probatorio idóneo para ello: “el conocimiento de embarque” o B/L la fecha en que puso a disposición de la agencia para efectos de determinar si el embarque de los bultos de café anunciados ante la Federación de Cafeteros de Colombia se efectuó en la oportunidad señalada en el artículo 6 del citado Decreto, para a partir de allí poder analizar en concreto si pese a haberlo hecho, la mora o mayor tiempo de permanencia de la mercancía en puerto era responsabilidad del tercero interviniente en el proceso, en este caso, la agencia de carga internacional. Además, contrario a lo manifestado por la parte demandante, la Sala evidencia que no puede entenderse como hecho determinante del incumplimiento de la obligación que recaía en cabeza del exportador, consistente en embarcar el producto en oportunidad, la mayor permanencia en puerto del café, máxime si se tiene en cuenta que como él mismo lo reconoce en varias de sus apreciaciones y como está acreditado en el expediente a partir de los documentos que hacen parte del proceso de exportación, respecto de algunos pedidos no se cumplió de manera total con la exportación y en otros, pese a haberse hecho de manera total no se hizo dentro de la oportunidad señalada en la información reportada en el link de “tienda en línea” a cargo de la Federación Nacional de Cafeteros.SANCIÓN DE MULTA POR EXPORTACIÓN EXTEMPORÁNEA DE CAFÉ - Proporcionalidad y graduación[L]a Sala concluye que contrario a lo manifestado por la parte impugnante, la parte demandada liquidó en debida forma el monto de la sanción impuesta con respecto a los pedidos reportados por la Federación Nacional de Cafeteros como tardíos, tomando en consideración: i) si el incumplimiento de la obligación de exportar había sido total, -para lo cual aplicó el porcentaje máximo permitido, o parcial, para lo cual aplicó el 0.5 y el 1% tomando en consideración no sólo la cantidad de bultos pendientes de exportación sino la cantidad de tiempo que transcurrió desde la fecha máxima con que contaba para la exportación y el momento en que ésta fue materializada y ii) si pese a haber superado el término máximo con que contaba para remitir los saldos pendientes, la sociedad Carcafé Ltda C. I., había finalmente cumplido con su obligación de exportar. De las pruebas allegadas al expediente no se advierten motivos que permitan a la Sala reconsiderar la graduación efectuada por la parte demandada, por el contrario, se observa que atendió a criterios de proporcionalidad y razonabilidad, en función de los saldos no exportados en cada uno de los pedidos y en cuanto a aquellos que definitivamente no hubo prueba de su remisión.APELACIÓN ADHESIVA - Requisitos / APELACIÓN ADHESIVA - Procedencia / EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN POR PASIVA FORMULADA POR LA FEDERACIÓN NACIONAL DE CAFETEROS DE COLOMBIA - Probada / MODIFICACIÓN DE LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA - Procedencia[L]a Federación Nacional de Cafeteros de Colombia se adhirió al recurso de apelación que fue interpuesto por la parte demandada contra la sentencia que negó las pretensiones de la demanda, declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, declaró probada la excepción de falta de legitimación por pasiva propuesta y se abstuvo de resolver las demás excepciones propuestas por la mencionada Federación. Lo anterior, con la finalidad de que, en segunda instancia se aclare el numeral 2.4 de la de la parte resolutiva de la sentencia y se adicione la expresión “DE COLOMBIA” al nombre de su representada, por cuanto fue omitido por el a quo. Además, la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia pretende que se analicen las demás excepciones propuestas en la contestación de la demanda que el a quo no analizó por “economía procesal”. En relación con la apelación adhesiva, el parágrafo del artículo 353 del Código de Procedimiento Civil dispone que la parte que no apeló puede adherir al recurso interpuesto por la otra parte, en lo que la providencia le fuere desfavorable. El ámbito de la apelación adhesiva, es todo aquello que el procesado estime lesivo de sus derechos, en consecuencia para que proceda la decisión del recurso, debe existir una decisión total o parcialmente adversa a las pretensiones de la parte, que le genere el interés legítimo para recurrir. Por lo anterior, esta Corporación ha señalado que cuando la decisión es favorable a las pretensiones de una parte, esta no está facultada para interponer recurso de apelación, por cuanto no busca la revocatoria o reforma de la decisión judicial proferida en primera instancia. Conforme con lo expuesto, es claro que en este caso se cumplen los requisitos del artículo 353 del Código de Procedimiento Civil, por cuanto la apelación adhesiva fue interpuesta por la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia contra una decisión desfavorable, por cuanto excepcionó la falta de legitimación en la causa por pasiva y en la parte resolutiva de la sentencia se declaró probada y se excluyó del debate procesal a la Federación Nacional de Cafeteros, es decir, no se hizo referencia de forma exacta a la persona jurídica recurrente garantizando la congruencia de la parte motiva y resolutiva de la sentencia, de modo que la parte tiene interés en que se modifique dicho aspecto. En ese sentido, ante la decisión del a quo de dar prosperidad a la excepción propuestas por la Federación Nacional de Cafeteros y omitir el nombre completo de la persona jurídica Federación Nacional de Cafeteros “[…] de Colombia […]”, tiene fundamento que la parte demandante solicite sea modificada la sentencia de primera instancia. En el asunto sub examine, la Sala advierte que debe corregirse el numeral 2.4. de la parte resolutiva de la sentencia en la que se declaró probada la excepción de la falta de legitimación por pasiva formulada por la Federación Nacional de Cafeteros, y en su lugar, debe precisarse que en realidad se trata de la persona jurídica Federación Nacional de Cafeteros de Colombia según el Certificado de Existencia y Representación Legal de la entidad sin ánimo de lucro, visible a folio 250 del cuaderno núm. 1 del expediente. Lo anterior para que exista congruencia entre lo señalado por el a quo entre la parte considerativa y resolutiva de la sentencia de primera instancia.PROCESO SANCIONATORIO EN MATERIA DE COMERCIO EXTERIOR PARA EXPORTADORES DE CAFÉ - Marco normativoDERECHO AL DEBIDO PROCESO EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO - Alcance / PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO - Alcance / EXIMENTES DE RESPONSABILIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO - Marco normativo y jurisprudencialDOCUMENTOS EXTENDIDOS EN IDIOMA EXTRANJERO - Marco normativo y jurisprudencial / VALOR PROBATORIO DE LOS MENSAJES DE DATOS - Marco normativo y jurisprudencial

SANCIÓN DEL MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO – Por exportación extemporánea de café / EXPORTACIÓN DE CAFÉ – Plazos / EXPROTADOR DE CAFÉ – Obligaciones / PLAZO PARA LA EXPORTACIÓN DE CAFÉ – Incumplimiento / RÉGIMEN SANCIONATORIO PARA EXPORTADORES DE CAFÉ - Incumplimiento de plazos de exportación / SANCIÓN DE MULTA POR INCUMPLIMIENTO DE PLAZOS DE EXPORTACIÓN DE CAFÉ - Vigencia de la Resolución 0355 de 2002 del Ministerio de Comercio Exterior.

No fue derogada ni modificada por la Resolución 001 de 2009 de la Federación Nacional de Cafeteros / VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO POR INAPLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD – No configuración El apoderado de la parte demandante afirmó que el a quo al momento de proferir la sentencia dejó de aplicar el principio de favorabilidad, por cuanto la norma que había sido expedida con posterioridad a la imposición de la sanción le resultaba más favorable porque extendió el plazo para efectuar la exportación del producto a seis (6) meses contados a partir del último día hábil del mes anunciado para ello. […] De la simple lectura de las disposiciones comparadas, podría concluirse que la Resolución 01 de 2009, modificó el plazo con que contaba el exportador de café para remitir el producto a su comprador en el exterior, previsto en el artículo sexto de la Resolución 355 de 2002, de sesenta (60) días a seis (6) meses contados a partir del último día hábil del anuncio.

Ahora bien, al revisar los antecedentes que le dieron origen a cada uno de los actos administrativos, la Sala advierte que no puede inferirse que con la Resolución núm. 01 de 2009, se derogó el plazo de 60 días de que trata la Resolución 355 de 2002, en primer lugar, por cuanto esta última fue expedida por el Ministerio de Industria y Comercio mientras que la del año 2009, provino de la Federación Nacional de Cafeteros, y en segundo lugar, dado que en uno y otro caso se establecieron sanciones diferentes en atención al bien jurídico que se pretendía proteger.

En efecto, con la sanción dispuesta en la Resolución 355 de 2002, se pretende proteger y garantizar el cumplimiento de las obligaciones a cargo de los exportadores del producto para con sus compradores en el exterior, mientras que la Resolución 01 de 2009, persigue que el cumplimiento de la obligación de exportar a tiempo defina la permanencia o no de la empresa en el Registro Nacional de Exportadores de Café. Además, bajo ninguna circunstancia puede considerarse que una norma de inferior jerarquía modifique, derogue o adicione una de mayor, de ahí que no pueda entenderse que la Resolución núm. 01 de 2009, expedida por la Federación Nacional de Cafeteros deje sin efectos el contenido de lo dispuesto en la Resolución núm. 355 de 2002, expedida por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, ni su fundamento legal previsto en el artículo 62 del Decreto Ley 444 de 1967. […] De este modo, para la Sala en el caso en concreto no resulta procedente la aplicación del principio de favorabilidad y, por lo tanto, el argumento expuesto por la parte demandante como motivo de la inconformidad planteada contra la sentencia de primera instancia no está llamado a prosperar, por lo que se continuará con el análisis de los demás aspectos objeto de apelación, aclarando que el régimen aplicable al caso en concreto corresponde al previsto en la Resolución núm. 355 de 2002.

SANCIÓN DEL MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO – Por exportación extemporánea de café / EXPORTACIÓN DE CAFÉ – Plazos / PLAZO PARA LA EXPORTACIÓN DE CAFÉ – Incumplimiento / RÉGIMEN SANCIONATORIO PARA EXPORTADORES DE CAFÉ - Incumplimiento de plazos de exportación / teoría de la causa extraña / FUERZA MAYOR O CASO FORTUITO – Concepto / FUERZA MAYOR - Elementos constitutivos / IRRESISTIBILIDAD E IMPRESIVIBILIDAD - Concepto / FUERZA MAYOR – Características / HECHO DE UN TERCERO COMO CAUSAL EXIMENTE DE RESPONSABILIDAD / OBLIGACIONES DEL EXPROTADOR DE CAFÉ – Embarque / DOCUMENTOS EN IDIOMA EXTRANJERO - Requisitos para tenerlos como prueba / DOCUMENTOS EN IDIOMA EXTRANJERO - Traducción / DOCUMENTOS EN IDIOMA EXTRANJERO SIN TRADUCCIÓN – No valoración / CAUSAL EXIMENTE DE RESPONSABILIDAD – No configuración En el caso sub examine, la parte demandante consideró que las siguientes conductas además de configurarse en hechos constitutivos de fuerza mayor, fueron causadas por un tercero: i) el comprador en el exterior, por cuanto rechazó el pedido anunciado y ii) la agencia de aduanas, dado que no tomó las medidas necesarias para evitar que el producto permaneciera más del tiempo necesario para embarque en el puerto, lo que dio lugar a que el café se deteriorara y fuera rechazado por el cliente en el exterior. […] En este punto es necesario precisar que si bien se allegaron, además de las autorizaciones de embarque, las declaraciones de exportación y los formatos de liquidación de contribuciones cafeteras, de los que podría inferirse en principio que hacen parte del contrato de comercio exterior celebrado entre la parte demandante y sus clientes en el exterior, dentro de los cuales obra el correo electrónico de 7 de febrero de 2007 al que se hizo referencia anteriormente, no es posible tenerlos como pruebas legal y oportunamente aportadas al expediente, toda vez que no se dio cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 260 del Código de Procedimiento Civil citado supra en cuanto al aporte de documentos en idioma extranjero, por cuanto no fueron aportados con su correspondiente traducción efectuada por el Ministerio de Relaciones Exteriores, por un intérprete oficial o por traductor designado por el juez.

Así las cosas, en cuanto a este aspecto se refiere, la Sala concluye que la parte demandante no cumplió con la carga de la prueba prevista en el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, a partir de la cual demostrara los hechos narrados en el escrito de demanda, cuya consecuencia inmediata corresponde a la desestimación de las pretensiones en cuanto a este aspecto se refiere. […] Precisado lo anterior, procede la Sala a analizar el contenido de los correos electrónicos obrantes en el expediente a partir de los cuales se establece que varios lotes de café fueron rechazados por mala calidad del producto como consecuencia de la alta humedad al que fue sometido por el exceso de tiempo de permanencia en bodega.

A partir de lo anterior, para la Sala es necesario precisar si dicha circunstancia “exceso de permanencia del producto en bodega” se constituye i) en un hecho exclusivo de un tercero, ii) si este hecho determinó el incumplimiento por parte del exportador de remitir el producto dentro del término señalado en el numeral primero del artículo 6 del Decreto 355 y por último iii) si es imprevisible e irresistible.

Atendiendo a lo señalado en el artículo 1 del Decreto 2685 de 28 de diciembre de 1989, el agente de carga internacional es la “[…] Persona jurídica inscrita ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, para actuar exclusivamente en el modo de transporte marítimo, y cuyo objeto social incluye, entre otras, las siguientes actividades: coordinar y organizar embarques, consolidar carga de exportación o desconsolidar carga de importación y emitir o recibir del exterior los documentos de transporte propios de su actividad. […].

Por su parte al exportador de café conforme con lo señalado en el numeral 1 del artículo 6 de la Resolución 355, le corresponde además de efectuar el anuncio de la venta de café ante la Federación Nacional de Cafeteros, efectuar su “embarque”. A partir de lo anterior, la Sala advierte que la responsabilidad del exportador de café se extiende hasta el momento en que efectúe el embarque de la mercancía o producto correspondiente, el cual se acredita a través del documento “conocimiento de embarque”, […] En este orden se ideas, podría entenderse que, a partir del momento en que se efectúa la entrega del producto objeto de exportación a la agencia de carga internacional encargada de su transporte, la sociedad exportadora además de cumplir con la obligación señalada en el numeral 1 de la Resolución 355, se libera de cualquier responsabilidad en relación con la misma y la traslada al agente en quien recaerá entonces la función de guarda, cuidado y entrega a su destinatario.

En el sub examine la sociedad demandante no acreditó a través del medio probatorio idóneo para ello: “el conocimiento de embarque” o B/L la fecha en que puso a disposición de la agencia para efectos de determinar si el embarque de los bultos de café anunciados ante la Federación de Cafeteros de Colombia se efectuó en la oportunidad señalada en el artículo 6 del citado Decreto, para a partir de allí poder analizar en concreto si pese a haberlo hecho, la mora o mayor tiempo de permanencia de la mercancía en puerto era responsabilidad del tercero interviniente en el proceso, en este caso, la agencia de carga internacional.

Además, contrario a lo manifestado por la parte demandante, la Sala evidencia que no puede entenderse como hecho determinante del incumplimiento de la obligación que recaía en cabeza del exportador, consistente en embarcar el producto en oportunidad, la mayor permanencia en puerto del café, máxime si se tiene en cuenta que como él mismo lo reconoce en varias de sus apreciaciones y como está acreditado en el expediente a partir de los documentos que hacen parte del proceso de exportación, respecto de algunos pedidos no se cumplió de manera total con la exportación y en otros, pese a haberse hecho de manera total no se hizo dentro de la oportunidad señalada en la información reportada en el link de “tienda en línea” a cargo de la Federación Nacional de Cafeteros.

SANCIÓN DE MULTA POR EXPORTACIÓN EXTEMPORÁNEA DE CAFÉ - Proporcionalidad y graduación [L]a Sala concluye que contrario a lo manifestado por la parte impugnante, la parte demandada liquidó en debida forma el monto de la sanción impuesta con respecto a los pedidos reportados por la Federación Nacional de Cafeteros como tardíos, tomando en consideración: i) si el incumplimiento de la obligación de exportar había sido total, -para lo cual aplicó el porcentaje máximo permitido, o parcial, para lo cual aplicó el 0.5 y el 1% tomando en consideración no sólo la cantidad de bultos pendientes de exportación sino la cantidad de tiempo que transcurrió desde la fecha máxima con que contaba para la exportación y el momento en que ésta fue materializada y ii) si pese a haber superado el término máximo con que contaba para remitir los saldos pendientes, la sociedad Carcafé Ltda C. I., había finalmente cumplido con su obligación de exportar.

De las pruebas allegadas al expediente no se advierten motivos que permitan a la Sala reconsiderar la graduación efectuada por la parte demandada, por el contrario, se observa que atendió a criterios de proporcionalidad y razonabilidad, en función de los saldos no exportados en cada uno de los pedidos y en cuanto a aquellos que definitivamente no hubo prueba de su remisión. APELACIÓN ADHESIVA – Requisitos / APELACIÓN ADHESIVA – Procedencia / EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN POR PASIVA FORMULADA POR LA FEDERACIÓN NACIONAL DE CAFETEROS DE COLOMBIA – Probada / MODIFICACIÓN DE LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA - Procedencia [L]a Federación Nacional de Cafeteros de Colombia se adhirió al recurso de apelación que fue interpuesto por la parte demandada contra la sentencia que negó las pretensiones de la demanda, declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, declaró probada la excepción de falta de legitimación por pasiva propuesta y se abstuvo de resolver las demás excepciones propuestas por la mencionada Federación. Lo anterior, con la finalidad de que, en segunda instancia se aclare el numeral 2.4 de la de la parte resolutiva de la sentencia y se adicione la expresión “DE COLOMBIA” al nombre de su representada, por cuanto fue omitido por el a quo.

Además, la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia pretende que se analicen las demás excepciones propuestas en la contestación de la demanda que el a quo no analizó por “economía procesal”. En relación con la apelación adhesiva, el parágrafo del artículo 353 del Código de Procedimiento Civil dispone que la parte que no apeló puede adherir al recurso interpuesto por la otra parte, en lo que la providencia le fuere desfavorable.

El ámbito de la apelación adhesiva, es todo aquello que el procesado estime lesivo de sus derechos, en consecuencia para que proceda la decisión del recurso, debe existir una decisión total o parcialmente adversa a las pretensiones de la parte, que le genere el interés legítimo para recurrir. Por lo anterior, esta Corporación ha señalado que cuando la decisión es favorable a las pretensiones de una parte, esta no está facultada para interponer recurso de apelación, por cuanto no busca la revocatoria o reforma de la decisión judicial proferida en primera instancia. Conforme con lo expuesto, es claro que en este caso se cumplen los requisitos del artículo 353 del Código de Procedimiento Civil, por cuanto la apelación adhesiva fue interpuesta por la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia contra una decisión desfavorable, por cuanto excepcionó la falta de legitimación en la causa por pasiva y en la parte resolutiva de la sentencia se declaró probada y se excluyó del debate procesal a la Federación Nacional de Cafeteros, es decir, no se hizo referencia de forma exacta a la persona jurídica recurrente garantizando la congruencia de la parte motiva y resolutiva de la sentencia, de modo que la parte tiene interés en que se modifique dicho aspecto.

En ese sentido, ante la decisión del a quo de dar prosperidad a la excepción propuestas por la Federación Nacional de Cafeteros y omitir el nombre completo de la persona jurídica Federación Nacional de Cafeteros “[…] de Colombia […]”, tiene fundamento que la parte demandante solicite sea modificada la sentencia de primera instancia. En el asunto sub examine, la Sala advierte que debe corregirse el numeral 2.4. de la parte resolutiva de la sentencia en la que se declaró probada la excepción de la falta de legitimación por pasiva formulada por la Federación Nacional de Cafeteros, y en su lugar, debe precisarse que en realidad se trata de la persona jurídica Federación Nacional de Cafeteros de Colombia según el Certificado de Existencia y Representación Legal de la entidad sin ánimo de lucro, visible a folio 250 del cuaderno núm. 1 del expediente.

Lo anterior para que exista congruencia entre lo señalado por el a quo entre la parte considerativa y resolutiva de la sentencia de primera instancia. PROCESO SANCIONATORIO EN MATERIA DE COMERCIO EXTERIOR PARA EXPORTADORES DE CAFÉ – Marco normativo DERECHO AL DEBIDO PROCESO EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO – Alcance / PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO – Alcance / EXIMENTES DE RESPONSABILIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO - Marco normativo y jurisprudencial DOCUMENTOS EXTENDIDOS EN IDIOMA EXTRANJERO - Marco normativo y jurisprudencial / VALOR PROBATORIO DE LOS MENSAJES DE DATOS - Marco normativo y jurisprudencial FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLÍTICA – ARTÍCULO 29 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 177 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 260 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 353 / DECRETO 2553 DE 1999 – ARTÍCULO 18 / DECRETO LEY 444 DE 1967 – ARTÍCULO 62 / DECRETO LEY 444 DE 1967 – ARTÍCULO 61 / LEY 95 DE 1890 – ARTÍCULO 1 / RESOLUCIÓN 0355 DE 2002 (INCOMEX) - ARTÍCULO 9 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., veintinueve (29) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-24-000-2008-00490-02 Actor: CARCAFE LTDA. C.I Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO - MINCOMERCIO Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Asunto: Régimen sancionatorio para exportadores de café registrados ante la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia/ aplicación del principio de favorabilidad/ improcedencia de apelación adhesiva.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación presentado por el apoderado de la parte demandante y por la tercera con interés directo contra la sentencia proferida el 25 de febrero de 2014, por la Subsección C, Sección Primera en Descongestión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. La presente sentencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La demanda 1. La sociedad Carcafe Ltda C. I., en adelante la parte demandante, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85[1] del Código Contencioso Administrativo, en adelante C.C.A., presentó demanda[2] ante la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en contra del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

Pretensiones 2. La parte demandante formuló las siguientes pretensiones: “[…] A. PRETENSIONES SUBSIDIARIAS PRIMERA: Que se declare la nulidad de la resolución número 0002 del 11 de abril de 2008 […], por la cual se declara el incumplimiento de una obligación y se impone una sanción. SEGUNDA: Que se declare la nulidad de la resolución número 0006 del 3 de julio de 2008 […], por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por Carcafe Ltda C. I., contra la resolución número 002 del 11 de abril de 2008.

TERCERA: Que se declare la nulidad de la resolución número 0452 del 15 de septiembre de 2008 […], por la cual se resuelve el recurso de apelación interpuesto por Carcafe Ltda C. I., contra la resolución número 002 del 11 de abril de 2008. CUARTA PRETENSIÓN PRINCIPAL: Que como consecuencia de las declaraciones anteriores y para restablecer el derecho se declare que Carcafe Ltda C. I., está exonerada del pago de la multa impuesta por la resolución número 0002 del 11 de abril de 2008 […] en la forma que fue modificada por la resolución número 0006 del 3 de julio de 2008 […].

QUINTA PRETENSIÓN PRINCIPAL: Que como consecuencia de las declaraciones anteriores y para restablecer el derecho, en el evento en que Carcafe Ltda C. I., llegare a pagar cualquier suma de dinero con ocasión de la multa que le fue impuesta, antes de que esta demanda sea resuelta […] se condene al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo a restituir las sumas así pagadas más (i) el ajuste del valor de las mismas con base en el índice de Precios al Consumidor, (ii) los intereses legales del 6% liquidados desde la fecha en que Carcafe Ltda C. I., realice dicho pago hasta la fecha en que quede ejecutoriada la sentencia que ponga fin a este proceso y (iii) los intereses moratorios máximos aplicables, liquidados sobre las sumas anteriores, desde la fecha de la sentencia hasta la fecha en que se produzca el pago.

A. PRETENSIONES SUBSIDIARIAS PRIMERA PRETENSIÓN SUBSIDIARIA: Que se declare la nulidad del ARTICULO SEGUNDO de la Resolución número 0002 del 11 de abril de 2008 […], modificado por la resolución número 0006 de 3 de julio de 2008 […] por la cual se impuso sanción a Carcafe Ltda C. I. SEGUNDA PRETENSIÓN SUBSIDIARIA: Que se declare la nulidad de la resolución número 0452 del 15 de septiembre de 2008 […] por medio de la cual se resuelve el recurso de apelación interpuesto por Carcafe Ltda C. I. contra la resolución número 0002 del 11 de abril de 2008.

TERCERA PRETENSIÓN SUBSIDIARIA: Que como consecuencia de las declaraciones anteriores y para restablecer el derecho se reduzca el monto de la multa impuesta a Carcafe Ltda C. I., de manera razonable, según los criterios de razonabilidad y atendiendo a los cargos que resulten probados según las razones expuestas en esta demanda. CUARTA PRETENSIÓN SUBSIDIARIA: Que como consecuencia de las declaraciones anteriores y para restablecer el derecho, se condene al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo a restituir la diferencia entre la suma de que hubiere sido pagada por Carcafe Ltda C. I., más (i) el ajuste del valor de esta suma con base en el índice de Precios al Consumidor, (ii) los intereses legales del 6% liquidados desde la fecha en que Carcafe Ltda C. I., realizó dicho pago y hasta la fecha en que quede ejecutoriada la sentencia que ponga fin a este proceso y (iii) los intereses moratorios máximos aplicables, liquidados sobre las sumas anteriores, desde la fecha de la sentencia hasta la fecha en que se produzca el pago.[…]”.

Presupuestos fácticos 3. La parte demandante indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 1. Manifestó que mediante comunicación SGA07C18206 de 20 de noviembre de 2007, la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia[3] reportó a la parte demandada el supuesto incumplimiento de Carcafe Ltda C. I., en los plazos señalados en la Ley para llevar a cabo las exportaciones de café referentes a los anuncios realizados el 19 de septiembre, el 4 de octubre, el 13 de diciembre de 2006 y el 17 de enero de 2007. 3.2.

Expresó que mediante Resolución núm. 0002 de 11 de abril de 2008, la parte demandada declaró el incumplimiento de las obligaciones adquiridas por Carcafe Ltda C. I., relativas a exportar los anuncios indicados supra y la condenó a pagar a título de multa la suma de $205.521.947,79. 3.3. El 7 de mayo de 2008, la parte demandante interpuso los recursos de reposición y en subsidio apelación contra el acto administrativo sancionatorio en los que manifestó que no era responsable de los incumplimientos por los cuales fue sancionada. 3.4.

Mediante la Resolución núm. 006 núm. de 3 de julio de 2008, la parte demandada resolvió el recurso de reposición en el que modificó el ordinal segundo de la Resolución núm. 002 del 11 de abril de 2008, en el sentido de reducir el monto de la multa impuesta a la suma de $204.339.627,98. 3.5. A través de la Resolución núm. 0452 de 15 de septiembre de 2008, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo resolvió el recurso de apelación en el que confirmó en todas sus partes la Resolución 0002 de 2008.

Normas violadas y concepto de violación 4. La parte demandante invocó como vulneradas las siguientes normas: ● Artículos 29 de la Constitución Política. ● Artículos 64 y 2341 del Código Civil. 5. La parte demandante formuló los siguientes cargos y explicó su concepto de violación de la siguiente forma: Primer cargo: Inexistencia de responsabilidad en la falta de exportación o en la exportación tardía de los pedidos anunciados 5.1.

Manifestó que se configuró el eximente de responsabilidad por “[…] el hecho de un tercero […]” que lo libera de la sanción impuesta por la parte demandada, en la medida en que se demuestra que la falta de exportación o exportación tardía tuvo lugar por circunstancias imprevisibles e irresistibles. 5.2. Explicó que: i) En el pedido núm. 9202, el comprador TALOCA A. C., rechazó la muestra de café, en el momento en que éste se encontraba listo para su embarque en el puerto; ii) para los pedidos números 12127 y 12128, aportó como prueba un correo electrónico remitido el 7 de febrero de 2007, por medio del cual el comprador decidió cancelar el embarque (washed out) y; iii) en cuanto a los pedidos 12810 y 13341, afirmó que la exportación fue total pero tardía, como consecuencia del rechazo del café debido al exceso de permanencia en el puerto, lo que ocasionó una desmejora de la calidad del producto por razones ajenas a la sociedad y de responsabilidad atribuible de manera exclusiva a la agencia de aduanas y a los empleados del puerto.

Segundo cargo: La falta de exportación por parte de Carcafe no generó daño alguno a la federación, ni a la Administración, ni a agente alguno 3. Aseguró que con la conducta irrogada no causó daño alguno al bien jurídico tutelado, motivo por el cual, consideró que la sanción impuesta es inocua e improcedente. 4. Señaló que las sanciones por falta de exportación se justificaban para la época en que los países miembros del convenio internacional del que Colombia se hizo parte mediante la Ley 21 de 13 de octubre de 1983[4], exigía el cumplimiento de cuotas de exportación, pero a raíz del Convenio suscrito en septiembre de 2001, en Londres por los países exportadores del producto[5], que las eliminó, éstas perdieron eficacia, en consecuencia, la sanción impuesta es ineficaz.

Tercer cargo: Reducción de la multa 5.5. La parte demandante solicitó que en el evento en que los cargos de nulidad no prosperaran, se graduara el monto de la multa conforme con los criterios de racionalidad y proporcionalidad, para lo cual debía tomarse en consideración el hecho de que aun cuando de manera tardía (por causas ajenas a su responsabilidad), el café se había exportado, motivo por el cual el valor de la sanción no podía ascender al 50% del producto amparado por el respectivo anuncio, sino por el equivalente al 1% del valor del café exportado extemporáneamente.

Contestación de la demanda[6] 6. El apoderado de la parte demandada contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas, así: 6.1. Indicó que toda la actuación administrativa se surtió con observancia del debido proceso, sustentada y soportada en las normas vigentes sobre la materia motivo por el cual gozaba del atributo de presunción de legalidad. 6.2.

Señaló que la imposición de una sanción, no necesariamente implica el resarcimiento de un daño causado con la comisión de una falta o la inobservancia de obligaciones a cargo de los ciudadanos, sino que en ocasiones está instituida como la consecuencia de la ejecución de un comportamiento socialmente reprochable, tal y como se previó en la sentencia C-371 de 25 de agosto de 1994. 6.3.

Afirmó en relación con el tema de graduación de la sanción que aplicó lo dispuesto en el artículo 9 de la Resolución núm. 355 de 22 de marzo de 2002[7], conforme con el cual, se establece el tope máximo del monto de la sanción en un 50% del precio del café valorado en pesos colombianos según el valor mínimo de reintegro y la tasa representativa del mercado correspondiente al día del respectivo anuncio, cuando el incumplimiento es del 100% y para el caso de los saldos dejados de exportar, la sanción corresponde al valor proporcional del producto valorado en pesos, con respecto al total de sacos inicialmente anunciados en el pedido. 6.4.

Consideró que el argumento planteado por la parte demandante en relación con la ausencia de justificación de la sanción impuesta, con ocasión del retiro de la obligación de las cuotas de exportación de café, no fue formulado en debida forma por cuanto no señaló, en cuanto al cargo de nulidad que pretendió invocar “la infracción de las normas en que debía fundarse” si se dio por falta de aplicación, aplicación indebida o interpretación errónea y sin precisar de qué manera se había configurado el vicio endilgado.

Excepción 6.5. El apoderado de la parte demandada propuso la excepción de “[…] FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA […]”, la que sustentó en el hecho de que la declaratoria de nulidad de los actos administrativos acusados obligaría a la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia y no a esa cartera, por cuanto en virtud de lo dispuesto en el Decreto 1714 de 14 de mayo de 2009[8], lo sustrajo de la función de administrar el Registro de Exportadores de Café, motivo por el cual, solicitó la vinculación al presente trámite en condición de “litisconsorte necesario” a dicha entidad.

Intervención del tercero con interés[9] 7. La Federación Nacional de Cafeteros de Colombia contestó la demanda y se opuso a los argumentos expuestos por la parte demandada al momento de solicitar su vinculación al presente trámite y a las pretensiones formuladas, así: 7.1. Sostuvo que la norma invocada por la parte demandada y por el Despacho sustanciador del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Decreto 1714 de 2009, como sustento del auto a partir del cual se le vinculó al presente proceso, no se encontraba vigente para la época en que se impuso la sanción a la parte demandante, motivo por el cual considera que la autoridad encargada de dicha función era el Ministerio de Comercio Industria y Turismo por medio de la Subdirección de Diseño y Administración de Operaciones, quien a su vez podía imponer las sanciones correspondientes. 7.2.

Indicó que su intervención en el sub examine se limitó a suministrar a la parte demandada, de acuerdo con la información registrada por la parte demandante a través de la tienda en línea plataforma SAP-portal, el listado de los pedidos respecto de los cuales había vencido el término para el embarque o con exportaciones incompletas, lo que evidenció la inexistencia de unidad jurídica de la “causa petendi” entre su actuación y la del Ministerio de Comercio Industria y Turismo. 7.3.

Señaló que su vinculación al proceso se efectuó de manera equivocada, toda vez que se citó a la Federación Nacional de Cafeteros, persona jurídica diferente de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, tal y como consta en el certificado de existencia y representación legal[10] aportado con el escrito de contestación. 7.4. Formuló la excepción de “[…] falta de legitimación en la causa por pasiva […]”, la que fundó en el hecho de que la multa impuesta a la parte demandante no la benefició, tal y como lo indica el parágrafo del artículo 9 de la Resolución núm. 0355 de 2002. 7.5.

Propuso la excepción de “[…] caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho respecto de la Federación Nacional de Cafeteros […]” y para dicho efecto sostuvo que atendiendo a que los actos acusados fueron expedidos en el mes de septiembre de 2008, la demanda ha debido presentarse dentro de los cuatro meses siguientes, hasta el 1 de febrero de 2009, por lo que para la fecha en que fue vinculado al proceso, 22 de julio de 2010, la acción se encontraba caducada.

Sentencia apelada[11] 8. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C en Descongestión, en sentencia proferida el 25 de febrero de 2014, resolvió: “[…]

PRIMERO. DECLÁRESE no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo […]”.

SEGUNDO: DECLÁRESE no probada la excepción de caducidad de la acción y probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, formuladas por la Federación Nacional de Cafeteros. Se abstiene de resolver las demás excepciones por ella propuestas […].

TERCERO: NIÉGANSE las pretensiones formuladas en el libelo de demanda.

CUARTO: ABSTIENESE de condenar en costas en esta sentencia […]”. 9. El a quo, para sustentar la decisión, expuso lo siguiente: 9.2. Consideró respecto de la excepción de “[…] falta de legitimación en la causa por pasiva […]” propuesta por la parte demandada que al constatar los actos administrativos acusados fueron proferidos en ejercicio de las facultades conferidas por la Ley y por tal motivo el Ministerio de Comercio Industria y Turismo estaba obligado a salir en defensa de su legalidad. 9.3.

Declaró no probada la excepción de “caducidad” alegada por la Federación Nacional de Cafeteros, con fundamento en lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, porque la demanda fue presentada dentro de los cuatro meses siguientes a la notificación de la Resolución núm. 452 de 15 de septiembre de 2008, que resolvió el recurso de apelación formulado contra la resolución que declaró un incumplimiento e impuso una multa a la parte demandante. 9.4.

Declaró probada la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva” propuesta por la Federación Nacional de Cafeteros, porque su intervención dentro del trámite administrativo sancionatorio se limitó a reportar el incumplimiento del plazo establecido en la Resolución núm. 355 de 2002, para llevar a cabo las exportaciones de café por la parte demandante pero la competencia para evaluar los elementos fácticos y jurídicos que dieron origen a la imposición de la sanción correspondían al órgano estatal en cabeza de la parte demandada. 9.5.

Fundado en el principio de economía procesal se relevó del estudio de las demás excepciones propuestas por la Federación Nacional de Cafeteros. “[…] Cargo Primero. Hecho exclusivo de un tercero como eximente de responsabilidad e interpretación errónea del concepto de fuerza mayor y caso fortuito […]” 9.6. Consideró que una situación de fuerza mayor se presenta cuando el hecho es imprevisible e irresistible y además está acompañado de una valoración de la conducta diligente del individuo que aspira a beneficiarse de los efectos de dicho eximente de responsabilidad, frente a las circunstancias que podían ser controladas por él. 9.7.

Luego de efectuar la valoración de las pruebas aportadas al proceso concluyó: i) Respecto de los pedidos números 9202, 12810 y 13341, constató a partir de las liquidaciones de contribuciones, facturas de venta, autorizaciones de embarque y declaraciones de exportación, la inexistencia de una decisión unilateral, libre y voluntaria del comprador de no aceptar la muestra de café que le fue remitida o de rechazar la exportación debido al exceso de tiempo que permaneció el producto en el puerto; y ii) En cuanto a los pedidos números 12127 y 12128, señaló que no se allegó documento alguno con el que se acreditara la disposición del comprador de cancelar el embarque de la mercancía, razones por las que consideró que no se demostró que el incumplimiento fuese atribuible a un hecho exclusivo de un tercero. 9.8.

Indicó que no se daban los presupuestos[12] para que se configurara el eximente de responsabilidad de fuerza mayor, por cuanto el hecho de que el comprador en el exterior no hubiese aceptado la muestra, la cancelación del embarque y el rechazo del producto por la mayor permanencia en puerto, no constituyen imprevistos imposibles de resistir por la parte demandante, quien en todo caso, debía estar preparada para afrontar dichas eventualidades en atención a la responsabilidad que recae sobre ella como exportadora, tomando las medidas necesarias; y además, no probó que pese a abordarlas había sido imposible evitar que tuvieran lugar los retrasos.

“[…] Cargo segundo. Ausencia de daño […]” 9.9. Sostuvo que la potestad sancionatoria del Estado está fundada en la preservación del orden jurídico para garantizar la supremacía de la Constitución Política y el principio de legalidad de tal suerte que basta con que se acredite la comisión de la falta para imputarle el castigo al infractor sin que sea necesaria la ocurrencia de un perjuicio. 9.10.

Indicó respecto del argumento fundado en la circular núm. 175 expedida por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para ilustrar la aplicación de sanciones en materia tributaria y aduanera, que conforme a lo señalado por esta Corporación[13] se evidenciaba que no había armonía con el postulado especial vigente aplicado al caso en concreto, dado que para la imposición de la sanción administrativa bastaba como único requisito para su asignación que no se hubiese efectuado la exportación de la cantidad de mercancía anunciada dentro del término respectivo, independientemente de la existencia o no de un daño. “[…] Cargo tercero. Suspensión de las cuotas internacionales de café […]” 9.11.

Desestimó las afirmaciones hechas por la parte demandante en torno a la vigencia de las cuotas de exportación internacionales de café y su justificación en cuanto a la procedencia de la sanción impuesta “[…] toda vez que no pasan de ser meras apreciaciones abstractas y sin sustento probatorio, de manera no tienen vocación de prosperidad […]”.

“[…] Cargo subsidiario. Graduación y/o reducción de la multa conforme a los criterios de racionalidad y proporcionalidad […]” 9.12. Con fundamento en el artículo 9 de la Resolución 355 que instituyó el tope de la sanción de multa hasta en cuantía equivalente al 50% del valor del café amparado por el respectivo anuncio de embarque a los exportadores, el a quo consideró que “[…] dicha infracción redunda en el incumplimiento de las obligaciones adquiridas por la sociedad […] de exportar a más tardar los días 28 de febrero de 2007, los saldos de los sacos de café correspondientes a los pedidos Nos.9205 y 9202 y las cantidades iniciales pertenecientes a los dos pedidos Nos. 12127 y 12128; el 30 de abril de 2007, los saldos de café concernientes a los pedidos Nos. 13341 y 12810 y el 31 de diciembre de 2006, el saldo de los sacos de café referentes al pedido No. 8657, conducta sancionable que fue valorada conforme a las situaciones de hecho probadas en la actuación administrativa, esto es, que no cumplió totalmente con la exportación de la mercancía y en otros casos lo hizo de manera extemporánea.

Así, se halla plenamente decretada la infracción en que incurrió la parte accionante, esto es, el desconocimiento de norma legal, y la proporcionalidad de la sanción al enmarcarse dentro de un porcentaje, en este caso del 0.5% del valor del café exportado inoportunamente, como se indicó en la Resolución No. 002 de 11 de abril de 2008, […]”. 9.13.

Resaltó que la Subdirección de Registros de la Dirección General de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio Exterior al momento de tasar la multa estaba facultada para ceñirse a los mínimos y máximos previstos en la Resolución 355, de donde encontró “[…] que las resoluciones acusadas se habían enmarcado dentro de los preceptos legales y constitucionales, guardando el tope máximo legal, la proporcionalidad y razonabilidad de la sanción impuesta […]” Recurso de apelación interpuesto por la parte demandante[14] 10.

La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida en primera instancia, por la Subsección C de la Sección Primera en Descongestión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en los siguientes términos: “[…] Interpretación equivocada del principio de favorabilidad-violación al debido proceso por inaplicación del principio de favorabilidad […]. 10.1.

Cuestionó el hecho de que el a quo se hubiese abstenido de analizar el principio de favorabilidad, en el sentido de que la infracción impuesta por la parte demandada no había hallado su consolidación definitiva bajo la vigencia de la Ley anterior sino de una posterior más favorable atendiendo lo dispuesto en el artículo 29 de la Constitución Política. 10.2.

Indicó que si bien para el año 2007, fecha en que Carcafe Ltda C. I., realizó los anuncios de exportación se encontraba vigente el artículo 6 de la Resolución 355, expedida por el Ministerio de Industria y Comercio, que disponía que el embarque del anuncio de la venta de café debía realizarse a más tardar dentro de los sesenta (60) días calendario siguientes al último día del mes originalmente anunciado por el exportador, dicha norma había perdido su vigencia al ser reemplazada por la Resolución 001 de 28 de julio de 2009[15], expedida por el Comité Nacional de Cafeteros, en la que se amplió el plazo de exportación a seis (6) meses, con lo que se tiene que en el presente asunto, todos los pedidos fueron embarcados en oportunidad.

“[…] Desconocimiento por parte del Tribunal sobre la configuración del hecho exclusivo de un tercero como causal eximente de la responsabilidad de Carcafé en la falta de exportación o en la exportación tardía de los pedidos anunciados […]”. 10.3. Consideró que el a quo no advirtió que estaba demostrado que la falta de exportación o la exportación tardía de los pedidos del producto anunciados no le era jurídicamente imputable al configurarse el hecho exclusivo de un tercero dentro de la fuerza mayor y el caso fortuito, como eximentes de responsabilidad. 10.4.

Señaló respecto del pedido núm. 9202 que se acreditó que la totalidad del café anunciado fue exportado y que además había comprobado ante la parte demandada que había tenido la disposición de cumplir oportunamente con la exportación al tenerlo preparado en puerto, con todo el a quo se negó a reconocer como hecho exclusivo de un tercero, que el comprador de dicho producto hubiese decidido unilateralmente no aceptar la muestra que le fue remitida, lo que dio lugar al incumplimiento. 10.5.

Insistió sobre los pedidos números 12127 y 12128 que está probado a partir del correo electrónico de 7 de febrero de 2007, aportado al expediente que el comprador decidió cancelar el embarque “[washed out]”, sin embargo, el a quo le impuso el deber de soportar la decisión de su comprador junto con los perjuicios que dicha decisión le generaba y la sanción por un hecho que no le era atribuible por tratarse de una situación ajena a Carcafé Ltda. 10.6.

Afirmó que el a quo no tuvo en cuenta que la totalidad de los 6.000 sacos anunciados en los pedidos números 12810 y 13341, fueron exportados dentro del plazo de los seis (6) meses, previsto en la norma vigente desde el año 2009, según consta en la documental aportada como prueba dentro del expediente. 10.7. Señaló que fue diligente en el cumplimiento de sus obligaciones al contratar un agente especializado con el fin de tener listo el producto para su embarque, por lo que consideró que el atraso generado en la exportación del producto es imputable a dicho tercero. “[…] Con la exportación tardía de algunos sacos de café, Carcafé no generó daño alguno al Estado Colombiano […] Carcafé cumplió con la finalidad principal de las obligaciones exigibles al exportador […]” 10.8.

Sostuvo que con la exportación tardía del producto anunciado no se causó daño patrimonial ni moral alguno a la administración, a la agencia, a la Federación Nacional de Cafeteros, al interés de la comunidad de mantener una imagen positiva del exportador de café colombiano ni alteró la preservación de la institucionalidad cafetera, al no haber existido incumplimiento de sus obligaciones para con los compradores extranjeros, por lo que consideró que no había lugar a la imposición de la sanción acusada. 10.9.

Aseveró con fundamento en la pérdida de vigencia de las cuotas de exportación prevista para los países miembros del Convenio Internacional de Café adoptado por la República de Colombia mediante la Ley 21 de 1983, que buscó suprimir toda medida que pudiera llegar a obstaculizar el aumento del consumo del producto, razón por la cual la parte demandada no podía endilgarle responsabilidad ni imponerle sanción. 10.10.

Reiteró con base en la Circular núm.175 de 2001 expedida por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, que para que una sanción fuese aplicable, exigía la presencia de dos requisitos, uno de ellos el daño y que además el C.C.A. previó la pérdida de la fuerza ejecutoria de los actos cuando desaparecieran sus fundamentos de hecho o de derecho, motivo por el cual en el presente asunto, no había lugar a la imposición de la sanción. “[…] La sanción impuesta es desproporcionada y el monto total de la multa ha debido ser reducido […]. 10.11.

Destacó que el a quo no tomó en consideración que la parte demanda omitió graduar el monto de la sanción conforme a los criterios de racionalidad y proporcionalidad que le correspondían en relación con el daño causado, por cuanto en el caso sub examine la falta de exportación del producto no fue total, sino que hubo un envío tardío no imputable a la parte demandante, lo que permitía una reducción de su valor al 0.1% del valor del café exportado extemporáneamente.

Apelación adhesiva interpuesta por la tercera Federación Nacional de Cafeteros[16] 11. La tercera con interés directo en las resultas del proceso presentó escrito de apelación adhesiva[17] al recurso de impugnación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida en primera instancia, por la Subsección C de la Sección Primera en Descongestión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en los siguientes términos: Apelación parcial del ordinal segundo de la sentencia 11.1.

Aseguró que el conteo del término de la caducidad de la acción no se tomó con base en lo expuesto en el escrito de intervención del tercero con interés sino con fundamento en la fecha en que se presentó la demanda principal. 11.2. Señaló que si bien declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por la FEDERACIÓN NACIONAL DE CAFETEROS como se denominó en la sentencia, no lo hizo respecto de la FEDERACIÓN NACIONAL DE CAFETEROS DE COLOMBIA, por lo que consideró que dicha afirmación debe corregirse y adaptarse a la denominación que se encuentra reconocida por la Cámara de Comercio. 11.3.

Cuestionó que el a quo haya decidido con fundamento en el principio de economía procesal, abstenerse de resolver las demás excepciones por ella formuladas porque con ello desconoció lo previsto en el artículo 170 del C.C.A., que obliga al juzgador a analizar las excepciones y no una parte de ellas y por tanto deben estudiarse las que denominó “[…] excepción de cumplimiento de la obligación de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, según la resolución 355 del 22 de marzo de 2002 […]” y “[…] excepción de incumplimiento de la demandante […]”.

Actuación en segunda instancia 12. El Despacho sustanciador, mediante providencia de 11 de mayo de 2018[18], ordenó que en el término de diez (10) días las partes presentaran los alegatos por escrito y vencido dicho término se surtiera el traslado al Ministerio Público, los cuales se desarrollaron infra: La parte demandante 13. El apoderado de la parte demandante se abstuvo de intervenir en esta etapa procesal.

La parte demandada[19] 14. Solicitó confirmar la sentencia proferida en primera instancia ratificando los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. 1. Afirmó que en el curso del proceso judicial se demostró que todas las actuaciones de la parte demandada se ajustaron al marco jurídico legal vigente y por lo tanto, no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos acusados.

La tercera con interés directo[20] 15. La Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, reiteró los argumentos expuestos en el escrito de apelación adhesiva y solicitó: i) no revocar la sentencia apelada; ii) declarar probadas todas las excepciones formuladas; iii) desestimar todas las pretensiones del llamamiento en garantía solicitado por la parte demandada y condenar en costas y agencias en derecho a las partes demandante y demandada.

Concepto del Ministerio Público 16. El Ministerio Público guardó silencio en este momento procesal. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 17. La Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala; ii) cuestión previa: procedencia del recurso de apelación adhesiva interpuesto por la tercera con interés; iii) los actos administrativos acusados; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo sobre el régimen sancionatorio para las exportaciones de café; v) marco normativo y desarrollos jurisprudenciales del derecho al debido proceso, el principio de favorabilidad y sus alcances en el derecho administrativo sancionatorio; vi) marco normativo y jurisprudencial respecto de los eximentes de responsabilidad en el derecho administrativo sancionatorio; vii) marco normativo y desarrollo jurisprudencial de los documentos extendidos en idioma extranjero; viii) marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el valor probatorio de los mensajes de datos; y ix) análisis del caso concreto.

Competencia de la Sala 18. Vistos el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo sobre la competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia[21]; y el artículo 13 del Acuerdo núm. 58 de 15 de septiembre de 1999[22], expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en segunda instancia. Cuestión Previa De la apelación adhesiva formulada por la tercera con interés Federación Nacional de Cafeteros de Colombia 19.

Visto el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo con respecto a que los aspectos no regulados en dicho Estatuto, se remitirán a lo dispuesto en el Código de Procedimiento Civil, en lo que no les resulte contrario y atendiendo a que el recurso de apelación adhesiva no se encuentra regulado en el C. C. A., la Sala se remite a lo dispuesto sobre el particular en el artículo 353 del C. P. C. 20.

Visto el artículo 353 del Código de Procedimiento Civil[23] se tiene que: “[…] La parte que no apeló podrá adherir al recurso interpuesto por otra de las partes, en lo que la providencia apelada le fuera desfavorable […] (Destacado fuera de texto). 21. La Corte Constitucional[24] al referirse a la constitucionalidad de la citada disposición consideró que la apelación adhesiva: “[…] Es un mecanismo creado por el legislador, en ejercicio de la potestad antes señalada, que permite a la parte que no apeló en forma directa dentro de la oportunidad procesal contemplada en el artículo 352 del Código de Procedimiento Civil, que adhiera al recurso interpuesto por la otra parte en lo que le sea desfavorable, actuación que puede ejercitar hasta antes del vencimiento del término para alegar ante el superior (art. 353 C. P.C.).

Dicho recurso no es autónomo pues depende o se subordina a la actuación de la contraparte en el proceso, porque si ésta no apela, obviamente, no puede haber adhesión. La apelación adhesiva corre la misma suerte de la principal, vr. gr., en los casos de desistimiento del apelante principal, la adhesión queda sin ningún efecto, tal como lo dispone el artículo 353 del C.P.C. […]” (Destacado fuera de texto). 22.

En ese sentido, la norma extendió a la parte que dejó vencer el término con que contaba para apelar de manera principal, la posibilidad de hacerlo luego de forma adhesiva bajo unos precisos requisitos procesales, así: “[…] Sin embargo, antes de considerar esta situación es necesario precisar el alcance de esta forma de apelación. Esta figura está regulada en el art. 353 CPC, el cual aplica, por analogía -a falta de norma especial en el CCA-, a los procesos que se surten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Los elementos que configuran esta institución son los siguientes: En primer lugar, se parte del supuesto de que quien no apeló puede hacerlo de manera adhesiva. Esta norma, desde luego, hace referencia a que la parte no haya apelado de manera principal, pues es claro que el apelante adhesivo también es un recurrente, es decir, que también impugna la sentencia, sólo que lo hace en una calidad diferente, y es a ello a lo que se refiere la norma.

Esta posibilidad resulta bastante exótica, en principio, pues se tiene como punto de partida que a la parte se le venció el término con que contaba para apelar la sentencia, no obstante lo cual la ley procesal le permite hacerlo, bajo una calidad muy particular: en forma adhesiva. Esta alternativa supone, a su vez, que la sola voluntad de la parte de apelar es lo que determina esta posibilidad.

Es decir, que a ello no puede oponerse, de manera directa, quien hubiere apelado de manera principal, pues su criterio no determina la validez de esta forma de impugnación. No obstante, también cabe decir, dentro de esta primera idea caracterizadora de la figura, que de ella no puede hacer uso la parte que hubiere apelado de manera principal, pero que olvidó cuestionar algún punto que sí puso en conocimiento otro apelante principal.

La razón es obvia, no se puede ser apelante principal y, a la vez, apelante adhesivo de otro principal, por la sencilla razón de que la norma dispone que esta condición sólo la puede tener “la parte que no apeló…” (art. 353 CPC). En segundo lugar, la adhesión puede hacerse a cualquiera de los recursos de apelación interpuesto por cualquiera de las partes del litigio.

Es decir, que este recurso no tiene condicionada su procedencia a que se trate de uno de los extremos del proceso en particular -la parte actora o la demandada-, como sí ocurrió antes de la reforma introducida al art. 353 CPC. En efecto, la norma vigente permite adherirse al recurso de cualquiera de las partes: a la contraria o a cualquier otra persona que conforme la misma parte; con la condición de que no haya apelado.

La norma derogada, en cambio, sólo permitía adherirse al recurso interpuesto por la “parte contraria. En tercer lugar, este recurso es dependiente del principal, en varios sentidos -de ahí el nombre de “adhesión”; pues sólo puede presentarse en tanto alguna de las partes hubiere apelado. En otras palabras, no existe apelación adhesiva sin apelante principal.

La razón es lógica, pues no se estaría adhiriendo a nada. Esta característica alcanza un nivel más profundo del recurso, la cual se infiere, por interpretación, de la norma citada. Se trata de que el apelante adhesivo no tiene la posibilidad de sustentar el recurso, de manera que, en principio, queda atado a las razones o argumentos expuestos por el apelante principal.

Sin embargo, este aspecto tiene un sentido positivo, desde la perspectiva de que se trata de una posibilidad extrema que la ley procesal concede a quien no apeló en tiempo, de manera que le permite adherirse, pura y simplemente, lo cual constituye una oportunidad valiosa que se ofrece a una parte para sacar provecho de una posibilidad que cada quien debe evaluar en el caso concreto.

Esta cualidad, la de ser un recurso dependiente, también se resalta, finalmente, por lo que expresa el inciso segundo del artículo citado, pues allí se dispone que “La adhesión quedará sin efecto si se produce el desistimiento del apelante principal.” Esto muestra que su acto procesal carece de la autonomía que tiene el apelante principal, quien sólo depende de su propia voluntad para mantener en el proceso su vocación impugnatoria.

En cuarto lugar, de esta forma de apelación puede hacerse uso ante el juez que profirió la sentencia, mientras el expediente se encuentre en su despacho, o ante el superior, hasta el vencimiento del plazo para alegar. Se trata de una oportunidad sumamente amplia en el tiempo, pues es sabido que el término para alegar, ante la justicia administrativa, es la etapa inmediatamente anterior a la del fallo, de manera que se trata de un considerable lapso que se concede a quien, por cualquier razón, no haya apelado de manera principal.

En quinto lugar, la norma dispone que la apelación adhesiva se entiende interpuesta “…en lo que la providencia apelada le fuere desfavorable…”. Este aspecto de la norma es más problemático de analizar, porque requiere una interpretación adecuada para que la figura adquiera sentido. Una primera interpretación podría sugerir que al apelante adhesivo se le estudia todo lo que le fuere desfavorable de la sentencia, siempre que quepa dentro del recurso de apelación principal, al cual ha adherido.

Otra interpretación entendería que por el sólo hecho de apelar, en forma adhesiva, el recurrente tiene derecho a que el ad quem le estudie todos los aspectos de la sentencia que le sean desfavorables. Esta postura cita en su defensa que la norma dispone, clara y expresamente, que la parte adhiere “… en lo que la providencia apelada le fuere desfavorable…”.

Esta posición daría lugar a pensar que al apelante principal sólo se le pueden estudiar los puntos de su apelación, a pesar de ser la parte que cumplió con los términos para interponer el recurso; pero al apelante adhesivo, el que dejó vencer los términos, se le analizan todos los aspectos que le fueren desfavorables. En este sentido, este recurso se comportaría como una consulta en su favor, beneficiando al incumplido.

La Sala, advirtiendo los problemas hermenéuticos y lógicos que ofrece el artículo 353 CPC., y admitiendo que las dos posiciones planteadas tienen insuficiencias, aunque también arrojan análisis correctos en algunos aspectos, entiende que la apelación adhesiva comporta, para los efectos que en adelante se presenten sobre este tema, que el apelante adhesivo tiene derecho a que le estudien, sin limitaciones, la posición en que lo dejó la sentencia del a quo.

Este criterio se fundamenta en el propio art. 353 CPC, que dispone que el ad quem debe estudiar su situación “… en lo que la providencia apelada le fuere desfavorable…”, es decir, que en relación con el apelante principal no opera el principio de la no reformatio in pejus, quien podría ver desmejorada su situación, por autorización expresa de esta norma, pues no otra interpretación se le puede dar al aparte citado. […][25]” (Negrillas fuera de texto). 23.

De este modo, el apelante adhesivo tiene derecho a que le estudien sin limitaciones, la posición desfavorable en que lo dejó la sentencia del a quo en el evento en que el apelante principal no haya desistido del recurso y sea presentada oportunamente, es decir, hasta el vencimiento del término para alegar de conclusión ante el superior. 24.

Esta Sección de la Corporación[26] ha señalado que la norma exige en cuanto a su contenido que la adherencia formulada por la parte se relacione con el apartado de la sentencia que le fue desfavorable para que exista el interés jurídico para recurrirla, así: “[…] La apelación adhesiva está instituida como una oportunidad adicional y excepcional para que la parte, a la cual le resulte desfavorable la sentencia, pueda impugnarla por fuera del término legalmente previsto de ordinario para interponer dicho recurso, claro está, que en unas condiciones más rigurosas desde el punto de vista formal o procedimental, como quiera que tal impugnación queda supeditada al trámite de la apelación principal.

Esta modalidad de apelación, debe puntualizarse, tiene como presupuesto para su procedencia que la providencia que es objeto del recurso de apelación sea adversa a la parte que adhiere a dicha impugnación. En efecto, si la providencia le es favorable, no existirá ningún interés jurídico para recurrirla, bien sea de manera principal o en forma adhesiva.

Y es que lo que legitima a la parte para formular la apelación en forma adhesiva no es, como lo señala Fiduciaria Popular S.A., que le desfavorezca el hecho de que en la segunda instancia no se estudien todos los cargos de la demanda, sino que la sentencia apelada (oportunamente y de manera principal) le sea desfavorable. En el presente asunto, encuentra la Sala que no es procedente la apelación adhesiva formulada por la parte actora, ya que el fallo de primera instancia -que si bien fue apelado por la contraparte- no le fue desfavorable a sus intereses, pues, el Tribunal accedió a las pretensiones que ésta formuló en la demanda, declarando en efecto la nulidad de los actos administrativos objeto de censura y ordenando el consecuente restablecimiento del derecho.

Ahora bien, no es acertado el argumento que se expone con miras a señalar la procedencia de la apelación adhesiva, consistente en que si ésta no se hubiere formulado no sería posible el estudio de los cargos de la demanda que el a quo no examinó, por cuanto que, si se encuentra no probado el cargo que el juez de primer grado estimó, es deber del juez efectuar el análisis de los demás motivos de censura descartados ante la prosperidad del mismo, atendiendo al principio de congruencia de la sentencia consagrado en el artículo 170 del C.C.A. Por lo tanto, por no ser procedente, se rechazará la apelación adhesiva interpuesta por la parte actora […]”.

(Negrilla fuera de texto). 25. En el mismo sentido, esta Sección consideró: “[…] Al ser el recurso de apelación el mecanismo idóneo para impugnar la decisión de instancia, cuando la ley así lo dispone, podrán hacer uso del mismo directamente o por vía de adhesión, las partes en el proceso, siempre y cuando la decisión les resulte desfavorable […]”[27]. 26.

Sobre el particular, la Corporación determinó que la parte podrá adherirse al recurso interpuesto en lo que la providencia apelada le fuere desfavorable, es decir, siempre que le causen un perjuicio y argumente las razones por las cuales debe revocarse o modificarse la decisión: “[…] En relación con las circunstancias susceptibles de ser cuestionadas a través de esta modalidad de apelación conviene precisar que las mismas, como ocurre con la ordinaria, están determinadas por el hecho de que causen algún perjuicio al recurrente, para lo cual es irrelevante que hayan sido previamente atacadas por quien apeló la sentencia dentro del término de ejecutoria, pues el legislador no estableció restricciones sobre el particular, contrario sensu en el artículo 353 ejusdem precisó que ‘[l]a parte que no apeló podrá adherir al recurso interpuesto por otra de las partes, en lo que la providencia apelada le fuere desfavorable’.

“De este modo, la parte que apela de manera adhesiva está habilitada para cuestionar los puntos que a bien considere, siempre que le causen un perjuicio, pero debe hacerlo a través de la explicación de las razones por las que considera que la respectiva providencia debe modificarse o revocarse[28][…]”. 27. En el presente asunto, la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia se adhirió al recurso de apelación que fue interpuesto por la parte demandada contra la sentencia que negó las pretensiones de la demanda, declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, declaró probada la excepción de falta de legitimación por pasiva propuesta y se abstuvo de resolver las demás excepciones propuestas por la mencionada Federación. 28.

Lo anterior, con la finalidad de que, en segunda instancia se aclare el numeral 2.4 de la de la parte resolutiva de la sentencia y se adicione la expresión “DE COLOMBIA” al nombre de su representada, por cuanto fue omitido por el a quo. Además, la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia pretende que se analicen las demás excepciones propuestas en la contestación de la demanda que el a quo no analizó por “economía procesal”. 29.

En relación con la apelación adhesiva, el parágrafo del artículo 353 del Código de Procedimiento Civil dispone que la parte que no apeló puede adherir al recurso interpuesto por la otra parte, en lo que la providencia le fuere desfavorable. 30. El ámbito de la apelación adhesiva, es todo aquello que el procesado estime lesivo de sus derechos, en consecuencia para que proceda la decisión del recurso, debe existir una decisión total o parcialmente adversa a las pretensiones de la parte, que le genere el interés legítimo para recurrir. 31.

Por lo anterior, esta Corporación ha señalado que cuando la decisión es favorable a las pretensiones de una parte, esta no está facultada para interponer recurso de apelación, por cuanto no busca la revocatoria o reforma de la decisión judicial proferida en primera instancia[29]. 32. Conforme con lo expuesto, es claro que en este caso se cumplen los requisitos del artículo 353 del Código de Procedimiento Civil, por cuanto la apelación adhesiva fue interpuesta por la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia contra una decisión desfavorable, por cuanto excepcionó la falta de legitimación en la causa por pasiva y en la parte resolutiva de la sentencia se declaró probada y se excluyó del debate procesal a la Federación Nacional de Cafeteros, es decir, no se hizo referencia de forma exacta a la persona jurídica recurrente garantizando la congruencia de la parte motiva y resolutiva de la sentencia, de modo que la parte tiene interés en que se modifique dicho aspecto. 33.

En el asunto sub examine, la Sala advierte que debe corregirse el numeral 2.4. de la parte resolutiva de la sentencia en la que se declaró probada la excepción de la falta de legitimación por pasiva formulada por la Federación Nacional de Cafeteros, y en su lugar, debe precisarse que en realidad se trata de la persona jurídica Federación Nacional de Cafeteros de Colombia según el Certificado de Existencia y Representación Legal de la entidad sin ánimo de lucro, visible a folio 250 del cuaderno núm. 1 del expediente.

Lo anterior para que exista congruencia entre lo señalado por el a quo entre la parte considerativa y resolutiva de la sentencia de primera instancia. 35. Ahora bien, para la Sala la competencia funcional del juez de segunda instancia se concreta en el recurso de apelación, cuyo marco está definido, a su vez, por las razones de inconformidad contra la decisión de primera instancia. En ese sentido, solo en el caso de negarse la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva aceptada por el juez de primera instancia, el debate se amplía a los demás aspectos propuestos como medios exceptivos planteados y los que no fueron objeto de pronunciamiento por parte de aquél. 36.

Así las cosas, atendiendo lo solicitado por el apelante adhesivo y lo decidido por el a quo, se declaró que la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia no tiene legitimación en la causa por pasiva, de modo que su intervención resulta improcedente, dado que al encontrar probada la excepción se le excluyó del debate procesal, decisión que no fue objeto del recurso y se encuentra en firme. 37.

Por las razones expuestas, el fallo de primera instancia será modificado a fin de precisar que se declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia. 38. Agotados los trámites inherentes al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de que trata este asunto, y sin que se observe vicio o causal de nulidad que puedan invalidar lo actuado, se procede a decidir el caso sub lite, como se desarrollará a continuación. Actos administrativos acusados 39.

Los actos administrativos acusados son los siguientes[30]: 30. 1. La Resolución núm. 0002 de 11 de abril de 2008[31], “[…] por la cual se declara el incumplimiento de una obligación y se impone una sanción […]”, de la cual se destaca lo siguiente: “[…] LA SUBDIRECTORA DE DISEÑO Y ADMINISTRACIÓN DE OPERACIONES DE LA DIRECCIÓN DE COMERCIO EXTERIOR En ejercicio de las facultades que le confiere el numeral 3 del artículo 19 del decreto Ley 210 de 2003 y la Resolución 355 de 2002 y,

CONSIDERANDO

Que el artículo 25 de la Ley 9 de 1991, con el fin de estimular y facilitar la actividad exportadora de carácter permanente y sin perjuicio de la libertad de exportación, dispone la obligación de todo exportador de café, de registrarse ante el hoy denominado Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Que en desarrollo de la citada normatividad, mediante Resolución 355 del 22 de marzo de 2002, el hoy Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, estableció los requisitos mínimos para la inscripción de los exportadores de Café en el respectivo Registro de Exportadores, señalando las obligaciones del exportador inscrito y las causas de la sanción […].

HECHOS Que la Federación Nacional de Cafeteros […] reportó el incumplimiento de los plazos establecidos para llevar a cabo las exportaciones de café por parte de la firma CARCAFE LTDA C. I., […], referente a los anuncios que se relacionan en el siguiente reporte: No. DE PEDIDO |CANTIDAD TOTAL DE PEDIDOS SACOS 70 KG. |SALDO PENDIENE DE SACOS 70 KG |FECHA ANUNCIO DE VENTA |MES DE EMBARQUE |TRM MERCADO |VALOR FOB USD POR SACO DE 70 KG. |VALOR FOB $ POR SACO DE 70 KG |VALOR TOTAL $ SALDO POR EXPORTAR |VALOR TOTAL EN USD SALDO POR EXPORTAR | |9205 |1,710 |119 |04/10/06 |Dic/2006 |2.396,38 |166,45 |400.699,00 |47.683.181 |19.808 | |9202 |3,000 |300 |04/10/06 |Dic/2006 |2.396,38 |167,21 |400.699,00 |120.209.610 |50.163 | |12127 |550 |550 |13/12/06 |Dic/2006 |2.272,09 |198,84 |451.805,00 |248.492.805 |109.367 | |12128 |275 |275 |13/12/06 |Dic/2006 |2.272,09 |198,85 |451.805,00 |124.209.610 |54.684 | |13341 |2,100 |300 |17/01/07 |Feb/2007 |2.221,96 |187,66 |416.973,00 |125.091.906 |56.298 | |8657 |855 |195 |12/09/06 |Oct/2006 |2.409,93 |159,95 |385.492,00 |75.171.020 |31.192 | |12810 |6,000 |250 |17/01/07 |Feb/2007 |2.221,96 |187,66 |416.973,00 |104.243.252,5 |46.915 | | […] PARA RESOLVER SE CONSIDERA […] La sociedad CARCAFE LTDA. C. I., efectuó ante la Federación Nacional de Cafeteros, los anuncios de venta de café […] para ser exportados en los meses de octubre y diciembre de 2006 y febrero de 2007 a más tardar dentro de los sesenta (60) días calendario contados a partir del último día del mes de embarque originalmente anunciado, esto es, hasta el 31 de diciembre de 2006; 28 de febrero y 30 de abril de 2007, respectivamente.

Transcurridos los términos sin que el exportador hubiera efectuado los embarques completos de los citados anuncios, la Federación Nacional de Cafeteros […] reportó el vencimiento de los plazos […]. Al confrontar la citada documentación respecto de los anuncios reportados, se pudo establecer que existió incumplimiento en los pedidos 9205; 12127; 12128; 13341 y 12810.

En efecto sobre el pedido No. 9205, si bien la sociedad exportó la cantidad de 1.140 sacos, según Declaración de Exportación No. 06119811011929 del 10 de enero de 2007 y Manifiesto de Carga No. 0621120070000112 de la misma fecha […] y pagó la correspondiente contribución cafetera de acuerdo a la liquidación […] sobre 1.140 sacos[…] también lo es que respecto al saldo de los 119 sacos reportados por la Federación, sobre los cuales se canceló también la contribución cafetera […] sobre 570 sacos […] el memorialista anexó simplemente la Autorización de Embarque […] la cual por sí sola no constituye prueba de exportación alguna.

Igualmente es procedente recordar que los B/Ls Nos.COC22439 del 08/01/2007 […] y COC23196 del 13/02/2007 […] aportados por el exportador no constituyen tampoco prueba efectiva de la operación de exportación como tal, contrario a lo afirmado por el memorialista en el sentido que no existe saldo pendiente de 119 sacos. Es de anotar que una exportación de prueba con las declaraciones de exportación debidamente cerrada por la DIAN, por lo que se considera que no existió exportación en relación con el precipitado anuncio […].

Es de anotar que respecto a los últimos pedidos enunciados esto es, los Nos. 9202; 12127; 12128; 13341 y 12810, el exportador fue claro en manifestar que los mismos no fueron exportados, argumentando hechos a la luz de las situaciones cotidianas en este tipo de negocios son previsibles de afrontar; por lo que se debieron tomar las medidas necesarias para su solución evitando incurrir en el incumplimiento de la norma.

Finalmente en relación con el pedido 8657 por la cantidad inicial de 855 sacos para ser embarcados a más tardar en diciembre de 2006, se pudo observar que el saldo de los 195 sacos de café fueron exportados mediante Declaración de Exportación No. 0611981104195 del 23 de enero de 2007 con manifiesto de carga […] de la misma fecha […]; sin embargo dicha exportación fue realizada por fuera del término que tenía el exportador para cumplir con sus compromisos.

En efecto, tal como lo establece el numeral 1° del artículo 6 de la Resolución 355 de la Resolución 355 del 22 de marzo de 2002, la sociedad CARCAFE LTDA C. I., no realizó el embarque en la fecha anunciada para el efecto ni dentro de los sesenta (60) días calendario contados a partir del último día del mes de embarque originalmente anunciado.

Sobre la extemporaneidad, es preciso aclarar que no obra en el cuaderno contentivo del expediente prueba alguna que justifique el incumplimiento o de solicitud de prórroga adelantada por la empresa exportadora ante la Federación Nacional de Cafeteros; ello teniendo en cuenta que el exportador de café al hacer sus anuncios ante ésta, se obliga en forma voluntaria y autónoma a cumplir con dichos compromisos, presentándose entonces una extemporaneidad que de acuerdo a las normas legales que rigen estas obligaciones, configuran un incumplimiento de lo dispuesto en las mismas.

Del texto anterior, así como de los documentos obrantes en el expediente se pudo determinar que si bien es cierto, la empresa exportadora había cancelado el pago de la contribución cafetera; también lo es que algunas de las cantidades iniciales anunciadas así como de los saldos reportados, no fueron exportados y otros de forma extemporánea; constituyéndose infracción al artículo 9 de la Resolución 355 de 2002, el cual faculta a esta Subdirección para imponer sanción administrativa consistente en multa a favor del Tesoro Nacional hasta en cuantías equivalente al cincuenta (50%) del valor del café amparado por el respectivo anuncio de embarque, valorado en pesos colombianos según el precio mínimo de reintegro y la tasa de cambio representativa del mercado correspondiente al día del anuncio, previo concepto de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia en el que se informa sobre el vencimiento del plazo de sesenta (60) días calendario, contados a partir del último día del mes de embarque originalmente anunciado, sin que se hubiere realizado la exportación […]”.

La Sociedad CARCAFE LTDA C. I., se comprometió a embarcar a más tardar el 28 de febrero de 2007, los saldos de los sacos de café correspondientes a los pedidos Nos. 9205 y 9202 y las cantidades iniciales correspondientes a los pedidos Nos. 12127 y 12128; en igual sentido a más tardar el 30 de abril de 2007, debía embarcar los saldos de los sacos de café correspondientes a los pedidos Nos. 13341 y 12810; por lo que se establecerá como sanción en relación con los citados pedidos, el 50% del valor del café valorado en pesos colombianos según el precio mínimo de reintegro y la tasa de cambio representativa del mercado correspondiente al día del respectivo anuncio, ya que los incumplimientos fueron del 100% del valor total de las obligaciones.

A su vez, dicha empresa exportó en forma extemporánea, esto es, el 7 de enero de 2007 el saldo de los sacos de café correspondientes al pedido No. 8657; saldo que debió exportarse a más tardar el 31 de diciembre de 2006, por lo que se aplicará como sanción el 0.5% del valor del café exportado extemporáneamente. […]

RESUELVE

“ARTÍCULO PRIMERO: Declarar el incumplimiento de las obligaciones adquiridas por la sociedad CARCAFE LTDA C.I., […] de exportar a más tardar los días 28 de febrero de 2007, los saldos de los sacos de café correspondientes a los pedidos Nos. 9205 y 9202 y las cantidades iniciales correspondientes a los pedidos Nos. 12127 y 12128; el 30 de abril de 2007, los saldos de los sacos de café correspondientes a los pedidos Nos. 13341 y 12810 y el 31 de diciembre de 2006, el saldo de los sacos de café correspondientes al pedido No. 8657 […].

ARTÍCULO SEGUNDO: Imponer sanción consistente en multa a favor del Tesoro Nacional por valor de DOSCIENTOS CINCO MILLONES QUINIENTOS VEINTIUN MIL NOVECIENTOS CUARENTA Y SIETE PESOS CON 79/100 M/CTE. ($205.521.947,79), a la sociedad CARCAFE LTDA. C. I.[…] - […]” (Destacado fuera de texto). 30.2. La Resolución núm. 0006 de 3 de julio de 2008[32], de la cual se destaca lo siguiente: “[…] RESOLUCIÓN No. 0006 (03 JUL.2008) “Por las cual se resuelve un Recurso de Reposición” […] Es de anotar, como se expuso en forma clara y detallada en el acto administrativo impugnado, que este despacho requirió, una vez reportado el incumplimiento por la Federación Nacional de Cafeteros, a la sociedad CARCAFE LTDA. C. I. para aclarar los hechos denunciados y con base en los argumentos esgrimidos por la requerida, así como de las pruebas aportadas, se determinó la responsabilidad de la misma en tal incumplimiento.

Decisión esta adoptada de acuerdo a la potestad discrecional que tiene la administración, en el entendido que al proferirse el acto administrativo recurrido, se tuvieron en cuenta los postulados constitucionales y legales y legales que rigen las actuaciones administrativas. Respecto al argumento relacionado con que CARCAFE LTDA C. I. no incumplió con los pedidos por cuanto existen eximentes de responsabilidad que impiden la imposición de la sanción y que a pesar de ello, la Resolución no estudió las circunstancias particulares de cada uno de los pedidos, limitándose a afirmar que como no hubo exportación, hay lugar a la imposición de una sanción, como si se tratara de un caso de responsabilidad objetiva, proscrita en nuestra legislación; el despacho recalca que en materia de sanciones administrativas, el procedimiento adelantado en el presente caso se siguió de acuerdo a las normas constitucionales del debido proceso y la buena fe, postulados que fueron tenidos en cuenta en la imposición de la sanción. […] En este estado de cosas, se observó que el exportador, a sabiendas del compromiso adquirido con la Federación Nacional de Cafeteros al hacer los anuncios de venta, se obligó a exportar en forma efectiva, oportuna y completa las cantidades de sacos de café anunciados; sin embargo, no exportó los saldos reportados como incumplidos, haciéndolo solo con el saldo del pedido 8657 pero en forma extemporánea a la fecha inicial de embarque; advirtiéndose que si una negociación se trunca por algún motivo, el exportador inscrito tiene la obligación de avisar oportunamente a la Federación, so pena de ser reportado por la misma ante este Ministerio […] Respecto a la argumentación del recurrente en el sentido de que no se causó ningún daño o detrimento alguno por el incumplimiento de CARCAFE LTDA, C. I. en la obligación de exportar los anuncios de café dentro del término establecido en la Resolución 355 de 2005 (sic); es procedente citar lo señalado por la Corte Constitucional en sentencia T- 267/96, del 18 de junio de 1996, expediente T-92566, M. P., Dr. José Gregorio Hernández Galindo […].

Sobre el tema alegado por el memorialista en el sentido que no existe en Colombia una norma que justifique el establecimiento de los cupos de exportación en materia cafetera o la asignación de cuotas entre exportadores,-práctica ésta que fue considerada restrictiva de la competencia por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio- de la cual pueda inferirse la existencia de un perjuicio por la falta de exportación del café anunciado […] Es necesario traer a colación de manera sucinta el tema del café en lo relacionado con la incidencia que tiene en el país la producción y comercialización de dicho grano, lo que conllevó a que el propio gobierno nacional se hubiera visto en la necesidad de reglamentar el tema a través de una política cafetera. […] […] En este orden de ideas, la Resolución 6 de 1992 del Consejo Superior de Comercio Exterior hace parte de esa política cafetera trazada por el Comité Nacional de Cafeteros […], toda vez que es determinante para preservar la prima que se reconoce al café en los mercados internacionales; prima que se ha logrado preservar gracias a los controles que se ejercen para verificar la calidad del producto que se exporta y a la disciplina que se ha logrado instaurar en los exportadores, merced al instrumento de la precipitada Resolución 6 de 1992, toda vez que de esta manera se incentiva con el anuncio de la venta de café, y cuya efectividad se asegura mediante la aplicación de sanciones en caso de incumplimiento. […] Así entonces, la competencia que el legislador ha asignado a la autoridad aduanera a través de la Ley 6 de 1971 (Ley Marco de Aduanas), es diferente de la que el mismo ha asignado a la autoridad en materia de comercio exterior a través de la ley 7 de 1991 (Ley Marco de Comercio Exterior), leyes estas que están previstas en el artículo 150 numeral 19 de la Constitución Política.

Por medio de ellas en su orden, se dictan las normas generales en las cuales deben sujetarse el gobierno para modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas; para regular el comercio exterior colombiano, respectivamente. Aquellas, conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, se refieren a cuestiones técnico –administrativas de difícil manejo y a fenómenos económicos que por su condición especialmente mutable, exigen una regulación especial en ocasiones desarrollada por organismos especiales desconcentrados. […] Es de agregar, que en la gradualidad de la sanción se tuvo en cuenta de una parte, el concepto OJ-2718 de diciembre del 2004 de la oficina Asesora Jurídica de este Ministerio según el cual la gradualidad de la sanción se establecerá con base en las circunstancias fácticas que se demuestren en el curso de la actuación administrativa, y de otra, los criterios fijados por esta Subdirección para tasar la sanción de que trata el artículo 9 de la Resolución 355 del 2002, dentro de los que se encuentra el de la no exportación de las cantidades inicialmente enunciadas, la cual se sanciona con el 50% del café valorado en pesos colombianos según el precio mínimo de reintegro y la tasa de cambio representativa del mercado correspondiente al día del respectivo anuncio, ya que el incumplimiento fue del 100% del total de la obligación y en el caso de los saldos dejados de exportar, se establece como sanción el valor proporcional del café valorado en pesos colombianos según el precio mínimo de reintegro y la tasa de cambio representativa del mercado correspondiente al día del respectivo anuncio con respecto al total de sacos inicialmente anunciados del pedido correspondiente. […] En relación con los pedidos 9202, 12127, 12128, 12810 y 133341 el recurrente no demuestra mediante documentación alguna la exportación de los mínimos, ni agrega hechos diferentes a los ya analizados en el acto administrativo impugnado, esto es que por razones ajenas a su voluntad como la responsabilidad de un tercero-el comprador, el agente aduanero y los funcionarios del puerto- constituyen una fuerza mayor o caso fortuito, el cual debe ser tenido como eximente de responsabilidad para justificar su incumplimiento; hechos que como ya se había pronunciado este Despacho son previsibles de afrontar ya que son susceptibles de presentarse en el mundo de los negocios; razón por la cual se debieron tomar las medidas necesarias para su solución evitando incurrir en el incumplimiento de la norma en el entendido que en el presente caso no se configura una fuerza mayor o caso fortuito. […] En relación con el pedido 8657 por la cantidad inicial de 855 sacos para ser embarcados a más tardar en diciembre del 2006 se determinó que el saldo de los 195 sacos de café fueron exportados mediante declaración de exportación No. 0611981104195 del 23 de enero del 2007 con manifiesto de carga No. 0621120070000276 […]; reinterándose la extemporaneidad en la exportación […] Finalmente sobre el pedido No. 9205, la sociedad recurrente había demostrado inicialmente la exportación de 1.140 sacos, según declaración de exportación No. 0611981101929 del 10 de enero del 2007 y manifiesto de carga No. 0621120070000112 de la misma fecha […] y respecto al saldo de los 119 sacos reportados por la Federación, el memorialista con el escrito de recurso, aporta la autorización de embarque No. 0620020060080450 con número de cierre 06119811000200 de fecha 5 de marzo del 2008 […] observándose que la misma fue fechada un año después de la fecha inicial de embarque programado.

En virtud de lo expuesto y teniendo en cuenta que el saldo reportado por la Federación respecto al pedido 9205 se exportó un año después de la fecha inicialmente anunciada por la empresa, se hace necesario modificar la Resolución No. 002 del 11 de abril de 2008, en el sentido de declarar el incumplimiento de una obligación e imponer una sanción consistente en multa a la sociedad CARCAFE LTDA. C.L., por cuanto la misma debía embarcar a más tardar el 28 de febrero de 2007, el saldo de los sacos de café correspondiente al pedido No. 9202 y las cantidades iniciales correspondientes a los pedidos Nos. 12127 y 12128; en igual sentido a más tardar el 30 de abril de 2007, debía embarcar los saldos de los sacos de café correspondiente a los pedidos Nos. 13341 y 12810; por lo que se establece como sanción en relación con los citados pedidos, el 50% del valor del café valorado en pesos colombianos según el precio mínimo del reintegro y la tasa representativa del mercado correspondiente al día respectivo del anuncio, ya que los incumplimientos fueron del 100% del total de las obligaciones.

RESUELVE

[…] ARTÍCULO 1°Modificar el artículo segundo de la Resolución No. 002 del 11 de abril de 2008, el cual quedará así:

ARTÍCULO SEGUNDO: Imponer sanción consistente en multa a favor del Tesoro Nacional por valor de DOSCIENTOS CUATRO MILLONES TRESCIENTOS TREINTA Y NUEVE MIL SEISCIENTOS VEINTISIETE PESOS CON 98/100 M/CTE (($204.339.627,98), a la sociedad CARCAFÉ […]” (Destacado fuera de texto). 30.3. La Resolución núm. 0452 de 15 de septiembre de 2008[33], de la cual se destaca lo siguiente: “[…] RESOLUCIÒN NÙMERO 0452 15 DE SEPTIEMBRE 2008 “Por la cual se resuelve un recurso de apelación” EL DIRECTOR DE COMERCIO EXTERIOR En ejercicio de sus facultades legales, en especial las que le confiere el artículo 10 de la Resolución 355 del 22 de marzo de 2002, el numeral 7 del artículo 18 del Decreto 210 del 3 de febrero de 2003 y, […] PARA RESOLVER SE CONSIDERA […] No es de recibo el argumento de la empresa recurrente en cuanto a la falsa motivación, pues es palmario que la Administración desarrolló su actuación de manera transparente, con arreglo a los principios establecidos en el artículo 3 así como a las finalidades previstas en el artículo 35, ambos del Código Contencioso Administrativo, toda vez que brindó a CARCAFE LTDA. C.I. las oportunidades para desvirtuar el incumplimiento informado por la Federación Nacional de Cafeteros, así como para presentar las pruebas que sirvieran de sustento a sus explicaciones, las cuales no lograron dejar sin fundamento fáctico ni jurídico el incumplimiento presentado que a todas luces configuró una infracción […] Ahora bien, en cuanto a la presencia de eximentes de responsabilidad que impiden la imposición de la sanción, el estudio del expediente llevó […] a determinar que los hechos o causales argüidos son previsibles y por tanto posibles de afrontar, ya que resultan normales en el desarrollo del mundo de los negocios.

Por tanto, la empresa debió adoptar las medidas necesarias para su solución, con miras a evitar cualquier incumplimiento del marco legal aplicable, señalando que en el caso en estudio no se configura una fuerza mayor o caso fortuito. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 95 de 1890, subrogado por el artículo 64 del Código Civil, se llama fuerza mayor o caso fortuito” el imprevisto que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos etc.

Por lo tanto, cuando se pretenda alegar un factor exonerante de responsabilidad es necesario acreditar que el hecho fue imprevisible e irresistible; cualquier acto imputable a un tercero por sí solo no constituye fuerza mayor que exonere al obligado de su responsabilidad, es decir, es necesario probar que a pesar de haber tomado todas las previsiones, el hecho no se pudo evitar, situación que no se produjo, ni se demostró en el presente caso.

En lo que respecta a la inexistencia de norma que justifique el establecimiento de los cupos de exportación en materia cafetera o de asignación de cuotas entre exportadores, es importante destacar que debido a la importancia que reviste para el país la producción y comercialización de café, el gobierno observó la necesidad de instaurar una reglamentación a través del establecimiento de una política cafetera […]”.

De otra parte para la gradualidad de la sanción […] tuvo en cuenta las circunstancias fácticas demostradas en el curso de la actuación administrativa […] así como los criterios fijados por ella, entre ellos, la no exportación de las cantidades inicialmente anunciadas, el cual se sanciona con el 50% del café valorado en pesos colombianos según el precio mínimo de reintegro y la tasa de cambio representativa del mercado correspondiente al día del respectivo anuncio […]. […] Para la administración, es absolutamente claro que uno de los principios esenciales en el derecho sancionador es el de la legalidad, según el cual las conductas sancionables no sólo deben estar descritas en norma previa (tipicidad) sino además deben tener un fundamento legal […] Por lo tanto los argumentos de la empresa recurrente no están llamados a prosperar. […] De conformidad con lo expuesto y ante la ausencia de nuevos argumentos que permitan infirmar las razones que llevaron a la declaración de incumplimiento de las obligaciones adquiridas por la empresa CARCAFE LTDA.C.I., se procederá a confirmar en todas sus partes Resolución 0002 del 11 de abril de 2008, modificada en su artículo segundo por la Resolución 0006 del 3 de julio de 2008 […]

RESUELVE

[…]

ARTÍCULO PRIMERO: Confirmar en todas sus partes la Resolución 0002 del 11 de abril de 2008 modificada en su artículo segundo por la Resolución 0006 del 3 de julio de 2008 […] (Destacado fuera de texto). Problema jurídico 40. La Sala de la Sección Primera del Consejo de Estado, con fundamento en la demanda, la contestación, el recurso de apelación y las pruebas legal y válidamente aportadas al expediente, determinará: 31.1 Si: i) es procedente la aplicación del principio de favorabilidad; ii) la exportación extemporánea de los sacos de café, obedeció al hecho exclusivo de un tercero y/o a circunstancias constitutivas de fuerza mayor o caso fortuito; iii) en materia administrativa sancionatoria la ausencia de daño exime de responsabilidad al infractor; y iv) la parte demandada aplicó correctamente los principios de razonabilidad y proporcionalidad al momento de liquidar el monto de la sanción impuesta. 31.2.

Si es procedente confirmar, revocar o modificar la sentencia proferida, en primera instancia, el 25 de febrero de 2014, por la Subsección C de la Sección Primera en Descongestión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 31.3. En el caso de prosperar las pretensiones de nulidad, se deberá determinar si es procedente o no acceder al reconocimiento de los perjuicios que se reclaman.

Marco normativo sobre el proceso sancionatorio en materia de comercio exterior para exportadores de café 32. Visto el Decreto Ley 444 de 22 de marzo de 1967[34], a partir de la cual se regularon los aspectos relacionados con el comercio y la exportación de café. 32.1. Vistos los artículos 61 y 62 de la Ley citada supra respecto a la competencia para definir los plazos para exportar café e imponer las sanciones correspondientes en el evento en que se presentara un incumplimiento a los mismos, correspondió a la Superintendencia de Comercio Exterior: “[…] Artículo 61.

La Superintendencia de Comercio Exterior previo concepto de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia señalará los plazos dentro de los cuales debe exportarse el café a partir del registro del respectivo contrato de venta. Estos plazos no podrán ser prorrogados sino por causas justificativas y con la anuencia de la mencionada Federación […]” y el “[…] Artículo 62.

La Superintendencia de Comercio Exterior, previo el concepto de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, podrá imponer multas hasta por un monto equivalente al 50% el valor del respectivo contrato, cuando sin mediar causas justificativas, se incumpliere la obligación de exportar dentro del término en él previsto […]”.. 32.2. Posterior a ello mediante la Ley 7 de 16 de enero de 1991[35], se creó el Ministerio de Comercio Exterior a quien se le atribuyó la función de expedir normas relacionadas con el manejo y registro de comercio exterior y en general sobre todos los aspectos relacionados con el comercio exterior[36], a través del Consejo de Comercio Exterior, de conformidad con lo señalado en el numeral 12 del artículo 14, así: “[…] Expedir las normas relativas a la organización y manejo de los registros que sea necesario establecer en materia de comercio exterior, con inclusión de los requisitos que deben cumplir, el valor de los derechos a que haya lugar y las sanciones que sean imponibles por la violación de tales normas […]. 32.3.

Con fundamento en la citada atribución el Consejo de Comercio Exterior expidió la Resolución 006 de 30 de julio de 1992, en cuyo artículo 9, desarrollo la facultad inicialmente conferida en la Ley 7, de la siguiente manera: “[…] el exportador de café estará obligado a exportar el producto dentro del mes anunciado de embarque, según el procedimiento que determine el Comité Nacional de Cafeteros.

Si pasados sesenta (60) días contados a partir del último día del mes de embarque originalmente anunciado no se realizare la exportación, el INCOMEX previo concepto de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, podrá imponer multas al exportador hasta por un monto equivalente al cincuenta por ciento (50%) del valor del café amparado por el respectivo anuncio […]”.

(Destacado fuera de texto). 32.4. El Director del Instituto Colombiano de Comercio Exterior en adelante INCOMEX expidió la Resolución 1627 de 20 de septiembre de 1994[37], y en el artículo 9 dispuso: “[…]” Vencidos los plazos a que hace relación el artículo anterior, sin que se hubiere cumplido con el embarque correspondiente, la Federación Nacional de Cafeteros al emitir su concepto previo, remitirá la documentación que contenga información precisa y concreta respecto del exportador incumplido y las circunstancias de su incumplimiento, a fin de que el Incomex proceda a imponer las multas correspondientes conforme los dispuso la citada resolución del Consejo Superior de Comercio Exterior.[…]” 32.5.

Visto el contenido del artículo 18 del Decreto 2553 del 23 de diciembre de 1999[38] que trasladó la competencia que había sido atribuida al INCOMEX para imponer sanciones, a la Dirección General de Comercio Exterior del Ministerio. 32.6. En uso de dicha competencia el Ministerio de Comercio Exterior expidió la Resolución 355, en la que entre otros asuntos, se establecieron las obligaciones del exportador de café, una de ellas, que correspondió a la prevista en el numeral 1, así: “[…] Efectuar el anuncio de venta de café ante la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia y realizar su embarque en la fecha anunciada para el efecto o a más tardar dentro de los sesenta (60) días calendario contados a partir del último día del mes de embarque originalmente anunciado […]”.

(Destacado fuera de texto). 32.7. Visto el capítulo IV de la Resolución citada supra en el que se previeron las sanciones que serían impuestas a los exportadores que incumplieran alguna de las obligaciones previstas en el artículo 6 ejusdem y el procedimiento que se debía adelantar en el evento en que se cometiera la infracción por parte del exportador. 32.8.

Mediante Ley 790 de 27 de diciembre de 2002[39], el Ministerio de Comercio Exterior se fusionó con el Ministerio de Desarrollo Económico, y dio origen al actual Ministerio de Comercio, Industria y Turismo[40] el que conservó los objetivos y funciones establecidas para los ministerios fusionados. 32.9. La Sala concluye que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo es la autoridad competente para imponer las sanciones por las exportaciones extemporáneas de café previo concepto expedido por la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia.

Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales del derecho al debido proceso, el principio de favorabilidad y sus alcances en el derecho administrativo sancionatorio. 41. Visto del contenido del artículo 29 de la Constitución Política que regula el derecho fundamental al debido proceso del que debe estar precedida toda actuación judicial y administrativa y que establece que:“[…] En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable […]”. 33.1.

La Corte Constitucional, en diferentes oportunidades, ha dado alcance al debido proceso en actuaciones administrativas. A manera de ejemplo, en sentencia T-391 de 1997[41], señaló que esta garantía involucra la observancia de las formas propias de cada juicio, cuyo alcance en materia administrativa se refiere a seguir lo dispuesto en la ley y en las normas especiales para agotar el respectivo trámite. 33.2.

El ius puniendi del Estado entendida como la facultad sancionatoria atribuida con el fin de garantizar la “[…] convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo […]”, como uno de los fines previstos en el artículo 2 de la Constitución Política, es ejercido mediante el establecimiento de conductas sancionables junto con su correspondiente procedimiento, el que se debe regir en todas sus manifestaciones y el que conforme a lo dispuesto en el artículo 29 ibídem, se ejerce de dos maneras: i) a través del derecho penal, como función preventiva, correctiva y resocializadora y ii) por medio de la función de inspección, vigilancia y control que se le ha atribuido a ciertas dependencias del Estado en relación con sus funcionarios y los particulares, dirigida al cumplimiento de los principios a que se refiere el artículo 3 del CCA y a los que se debe sujetar toda actuación administrativa. 33.3.

El debido proceso se afecta, cuando la autoridad se aparta del proceso legalmente establecido, ya sea porque sigue un proceso distinto al aplicable o porque omite una etapa sustancial del mismo.[42] 33.4. Lo propio sucede con la garantía de la defensa y contradicción, cuando la persona contra la cual se dirige un cargo o acusación, no le es posible hacer frente a los reproches formulados en su contra, lo cual supone además, que los argumentos que presente sean considerados en la respectiva actuación administrativa, no sólo como garantía individual mismo, sino también al esclarecimiento de la verdad[43]. 33.5.

Lo mismo aplica en tratándose del principio de favorabilidad en materia administrativa sancionatoria[44] a partir del cual una situación de hecho pueda ser sometida a la regulación de disposiciones jurídicas no vigentes al momento de su ocurrencia; en el evento en que con ocasión de la benignidad en su contenido, su aplicación se prefiera, a las que en estricto sentido serían las encargadas de regular esa misma situación. 33.6.

Sobre la aplicación del principio de favorabilidad en actuaciones administrativas la Sección Primera de esta Corporación[45], precisó: “[…] Históricamente el debido proceso fue considerado como una garantía cuyo ámbito de aplicación se restringió al proceso judicial y no fue reconocido como una garantía aplicable en las actuaciones de la administración. La Carta Política de 1991 consagró en el artículo 29 el debido proceso que aplica tanto para las actuaciones judiciales como administrativas.

Esta garantía tiene la función de defender y preservar el valor de la justicia reconocida en el preámbulo de la Carta Fundamental y se convierte en una garantía que permite asegurar la convivencia social de los integrantes de la comunidad. […] En materia penal, existe el principio de legalidad de consagración constitucional previsto en el artículo 29 de la Constitución Política de “nullum crimen, nulla poena sine lege”, según el cual “nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se les imputa”.

El mismo precepto constitucional consagra una excepción a dicho principio, al permitir que situaciones de hecho ocurridas bajo la vigencia de una ley puedan resolverse al amparo de una ley posterior, siempre que resulte más permisible o favorable. El mencionado principio de legalidad no es ajeno al derecho administrativo sancionador, según el cual, toda infracción administrativa debe ser sancionada de conformidad con las normas preexistentes al hecho que se atribuye al administrado.

La aplicación de dicho principio persigue las siguientes finalidades: i) otorgar certidumbre normativa sobre la conducta y la sanción administrativa a imponer; ii) favorece la seguridad jurídica y las libertades ciudadanas, y iii) protege a los administrados de las arbitrariedades de la administración. […] Dicho principio encuentra su límite en el principio de favorabilidad, según el cual, una determinada situación de hecho ocurrida bajo la vigencia de una ley puede resolverse al amparo de una ley posterior, siempre que esta última nueva norma resulte más permisiva o favorable al presunto infractor de la ley. […] De conformidad con lo anterior, la potestad sancionatoria de la administración no resulta ajena a las garantías del debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, entre ellas, el principio de legalidad, según el cual nadie puede ser sancionado sino conforme a las normas preexistentes que tipifiquen la conducta sancionable y la sanción administrativa correspondiente […]”.

Marco normativo y jurisprudencial respecto de los eximentes de responsabilidad en el derecho administrativo sancionatorio 42. Visto el contenido del artículo 29 de la Constitución Política, sobre la presunción de inocencia: “[…] Artículo 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. “[…]” Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable.

Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa […]” (Destacado fuera de texto). 1. Vistos el artículo 61 del Decreto 444 de 1967, sobre los plazos en que debe efectuarse la exportación del café y 62 ibídem, respecto de la facultad atribuida inicialmente a la Superintendencia de Comercio Exterior y luego a la Dirección de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, para imponer sanciones a los exportadores de café que incumplan con la obligación de exportar el producto en el término señalado en el artículo 61: “[…] Artículo 62.

De la norma transcrita supra se establece que el incumplimiento de los plazos señalados para la exportación de café, dará lugar a la imposición de sanciones, siempre que “no medie una causa justificativa” que le impida al exportador cumplir con las obligaciones a su cargo. 3. A partir de lo anterior se tiene que el tipo de responsabilidad aplicable en tratándose de sanciones administrativas por el incumplimiento de alguna de las obligaciones en que incurra el exportador de café; es subjetiva, razón por la cual resulta necesario estudiar las circunstancias externas que rodearon el comportamiento del agente encargado de la obligación y que pudieron llegar a determinar la comisión de la conducta omisiva. 4.

Lo anterior, cobra fuerza a partir de la aplicación del principio de presunción de inocencia, previsto en el artículo 29 supra que hace parte del derecho al debido proceso del que debe estar provista toda actuación administrativa y que se debe estar presente cuando la responsabilidad irrogada al infractor, provee de circunstancias que lo eximen de asumir dicha carga. 5.

De este modo, se hace necesario analizar la teoría de la causa extraña, a partir de la cual se precisa que existió una ruptura del nexo causal entre el hecho o conducta infractora y el daño, en una de sus tres modalidades: i) fuerza mayor; ii) caso fortuito y iii) hecho de un tercero. 6. Visto el contenido del artículo 1.° de la Ley 95 de 2 de diciembre de 1890[46], que subrogó el artículo 64 de la Ley 84 de 26 de mayo de 1873, en adelante Código Civil, con respecto a lo que se entiende por fuerza mayor o caso fortuito: “[…] Artículo 1.

Fuerza Mayor o Caso Fortuito. Se llama fuerza mayor o caso fortuito el imprevisto o que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los actos de autoridad ejercidos por un funcionario público, etc […]”. 7. La Sección Primera de esta Corporación[47], efectuó un análisis de las condiciones de procedencia de la fuerza mayor y caso fortuito, como eximentes de responsabilidad, haciendo referencia a algunas sentencias proferidas por la Sección Tercera, en los siguientes términos: “[…] Al respecto y para resolver, la Sala recuerda que la fuerza mayor como causal exonerativa de responsabilidad se encuentra consagrada en el artículo 1º de la Ley 95 de 1890, el cual dispone que “se llama fuerza mayor o caso fortuito el imprevisto a que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los autos de autoridad ejercidos por un funcionario público, etc.”.

Conforme a su definición para que la fuerza mayor se configure, es necesario que se encuentren acreditados sus tres elementos constitutivos, esto es, que sea externo, irresistible e imprevisible. Sobre la noción de irresistibilidad e imprevisibilidad, esta Corporación ha indicado lo siguiente: “Irresistible: esto es que ocurrido el hecho el ofensor se encuentra en tal situación que no puede actuar sino del modo que lo ha hecho.

Imprevisible: cuando el suceso escapa a las previsiones normales, esto es, que ante la conducta prudente adoptada por quien lo alega, era imposible pronosticarlo o predecirlo”[48]. En relación con el alcance de la figura de la fuerza y la distinción de sus características, la Sección Tercera ha establecido: “Para efectos de la distinción, y de acuerdo con la doctrina[49] se entiende que la fuerza mayor debe ser: “1) Exterior: esto es que está dotado de una fuerza destructora abstracta, cuya realización no es determinada, ni aun indirectamente por la actividad del ofensor’.

“2) Irresistible: esto es que ocurrido el hecho el ofensor se encuentra en tal situación que no puede actuar sino del modo que lo ha hecho’ “3) imprevisible: cuando el suceso escapa a las previsiones normales, esto es, que ante la conducta prudente adoptada por quien lo alega, era imposible pronosticarlo o predecirlo[50]. “A su vez, el caso fortuito debe ser interior, no porque nazca del fuero interno de la persona, sino porque proviene de la propia estructura de la actividad riesgosa, puede ser desconocido y permanecer oculto, En tales condiciones, según la doctrina se confunde con el riesgo profesional y por tanto no constituye una causa de exención de responsabilidad.”[51] –Negrilla original- […]” 8.

Esta Corporación[52] al referirse al eximente de responsabilidad fundado en el hecho de un tercero consideró: “[…] En relación con la causal de exoneración consistente en el hecho de un tercero, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la misma se configura siempre y cuando se demuestre que la circunstancia extraña es completamente ajena al servicio y que este último no se encuentra vinculado en manera alguna con la actuación de aquél, de manera que se produce la ruptura del nexo causal; además, como ocurre tratándose de cualquier causa extraña, se ha sostenido que la misma debe revestir las características de imprevisibilidad e irresistibilidad antes anotadas, más allá de la consideración de acuerdo con la cual ha de tratarse de una conducta ajena a la de la entidad pública demandada.

Adicionalmente, no puede perderse de vista que para que el hecho del tercero pueda ser admitido como eximente de responsabilidad no se precisa que sea culposo sino que constituya la causa exclusiva del daño. En criterio de la Sala, el concepto que subyace a las posiciones tanto doctrinales como jurisprudenciales recién referidas es, precisamente, el atrás explicado de la exterioridad de la causa extraña, entendida como la exigencia predicable de ésta para que pueda tener virtualidad liberatoria de responsabilidad, en el sentido de que el acontecimiento o circunstancia que el demandado invoca como causal exonerativa debe resultarle ajeno jurídicamente, es decir, que ha de tratarse de un suceso o acaecimiento por el cual no tenga el deber jurídico de responder, más allá de que, desde el punto de vista estrictamente físico o fenomenológico, se trate de un suceso en el cual la entidad accionada o alguno de sus agentes no haya tenido intervención directa y de que, en consecuencia, no hayan tomado parte, en manera alguna, en el proceso de causación física del daño, lo cual quiere significar que pueden darse eventos como, de hecho, ha ocurrido en el sub judice en los cuales si bien es cierto que la producción física del daño obedece a la actuación de un tercero, no lo es menos que la lesión resulta jurídicamente imputable, por razones de diversa índole, a la acción o a la omisión de una autoridad pública […].

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial de los documentos extendidos en idioma extranjero 43. Vistos los artículos 102 del Código de Procedimiento Civil, sobre el idioma en que debe desarrollarse el proceso que indica que “[…] En el proceso deberá emplearse el idioma castellano […]” y el artículo 260 ibídem, sobre documentos en idioma extranjero que indica: “[…] Artículo 260.

Documentos en idioma extranjero. Para que los documentos extendidos en idioma distinto del castellano puedan apreciarse como prueba, se requiere que obren en el proceso con su correspondiente traducción efectuada por el Ministerio de Relaciones Exteriores, por un intérprete oficial o por traductor designado por el juez; en los dos primeros casos la traducción y su original podrán ser presentados directamente […]”. 1.

Esta Sección[53], respecto de la apreciación de los documentos en idioma distinto al castellano consideró: “[…] A su vez, esta Sección[54] ha considerado que para que los documentos extendidos en idioma distinto del castellano puedan apreciarse como prueba se requiere: Que obren en el proceso con su correspondiente traducción efectuada por el Ministerio de Relaciones Exteriores, por un intérprete oficial o por traductor designado por el juez.

En los dos primeros casos la traducción y su original podrán ser presentados directamente. En caso de presentarse controversia sobre el contenido de la traducción, el juez designará un traductor. En la citada sentencia se consideró que para apreciarse como prueba los documentos extendidos en idioma distinto al castellano, no puede considerarse que la potestad oficiosa del juez señalada en el artículo 169 del Código de Procedimiento Civil, tenga por objeto subsanar, mejorar o perfeccionar una prueba que alguna de las partes ha presentado de manera deficiente; su finalidad es esclarecer puntos oscuros o dudosos de la controversia.

Además, no debe olvidarse que conforme al artículo 177 ibídem incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que determinan el efecto jurídico que ellas persiguen. De manera que no puede considerarse que la facultad oficiosa del juez en materia probatoria supla el principio de la carga de la prueba […]”. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el valor probatorio de los mensajes de datos 44.

Visto el contenido del literal a) del artículo 2 de la Ley 527 de 18 de agosto de 1999[55], respecto de la definición de “mensaje de datos”: “[…] Artículo 2o. Definiciones. Para los efectos de la presente ley se entenderá por: a) Mensaje de datos. La información generada, enviada, recibida, almacenada o comunicada por medios electrónicos, ópticos o similares, como pudieran ser, entre otros, el Intercambio Electrónico de Datos (EDI), Internet, el correo electrónico, el telegrama, el télex o el telefax; […]” 1.

Visto el contenido de los artículos 9 y 10 ejusdem respecto de la admisibilidad y fuerza probatoria y criterios de valoración probatoria de los mensajes de datos: “[…]

ARTICULO 10. ADMISIBILIDAD Y FUERZA PROBATORIA DE LOS MENSAJES DE DATOS. Los mensajes de datos serán admisibles como medios de prueba y su fuerza probatoria es la otorgada en las disposiciones del Capítulo VIII del Título XIII, Sección Tercera, Libro Segundo del Código de Procedimiento Civil. En toda actuación administrativa o judicial, no se negará eficacia, validez o fuerza obligatoria y probatoria a todo tipo de información en forma de un mensaje de datos, por el sólo hecho que se trate de un mensaje de datos o en razón de no haber sido presentado en su forma original.

ARTICULO

11. CRITERIO PARA VALORAR PROBATORIAMENTE UN MENSAJE DE DATOS. Para la valoración de la fuerza probatoria de los mensajes de datos a que se refiere esta ley, se tendrán en cuenta las reglas de la sana crítica y demás criterios reconocidos legalmente para la apreciación de las pruebas. Por consiguiente habrán de tenerse en cuenta: la confiabilidad en la forma en la que se haya generado, archivado o comunicado el mensaje, la confiabilidad en la forma en que se haya conservado la integridad de la información, la forma en la que se identifique a su iniciador y cualquier otro factor pertinente “[…]”. 2.

Esta sección[56] de la Corporación respecto del valor probatorio de los correos electrónicos consideró: “[…] La Ley 527 de 18 de agosto de 1999, a través de la cual se definió y reglamentó el acceso y uso de los mensajes de datos, el correo electrónico y las firmas digitales, entre otros aspectos, dispuso que los documentos electrónicos son equivalentes a los escritos y, por lo mismo, deben ser valorados como éstos.

Así, los mensajes de datos ostentan el carácter de documentos, y se definen en el artículo 2 -ordinal a)- de la Ley 527 de 1999, como "la información generada, enviada, recibida, almacenada o comunicada por medios electrónicos, ópticos o similares, como pudieran ser, entre otros, el Intercambio Electrónico de Datos (EDI), Internet, el correo electrónico, el telegrama, el télex o el telefax", los cuales gozan de igual tratamiento y eficacia probatoria de los documentos en papel, en tanto de ellos se predican los mismos criterios de fiabilidad, autenticidad, integralidad y rastreabilidad.

En este sentido, la Sala recuerda que los presupuestos mínimos que debe tener un documento electrónico no pueden ser otros que los inherentes a aquellos a los cuales se les puede otorgar pleno valor probatorio, esto es, integridad - convencimiento que es el mismo que se generó y se encuentra depositado en otro computador -, inalterabilidad – certeza de que no ha sido adulterado -, y autenticidad – se relaciona con la firma electrónica –[…]”. 3.

En el mismo sentido esta Corporación[57] señaló: “[…] Aunque desde antes de la entrada en vigencia de la normativa en comento, el artículo 175 del Código de Procedimiento Civil dotó de relevancia probatoria a los mensajes electrónicos al admitirlos como medios de prueba, en tanto enmarcados dentro de los elementos útiles para el convencimiento del juez de que trata el enunciado en comento; al tiempo que, el artículo 251 calificaba como documento todo objeto mueble que tuviese carácter representativo o declarativo. […] En este contexto, viene al caso señalar que el Código de Procedimiento Civil, en lo que respecta a los documentos, como indiscutiblemente podría considerarse a los correos electrónicos, en el artículo 252 establece que “es auténtico un documento cuando existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado, manuscrito o firmado”, la que se presume tratándose de y determina las circunstancias para colegirlo, en lo relativo a los privados. […] La autenticidad del mensaje de datos se encuentra ligada a la confiabilidad del mismo, determinada por la forma como se hubiese generado y conservado y, naturalmente, por la forma en que se identifique a su iniciador.

En suma, como todo documento, la eficacia probatoria del correo electrónico dependerá, de su autenticidad, para lo cual en serán importantes los mecanismos tecnológicos, como también los criterios de interpretación que rigen estas normas, entre los que se encuentra el principio de buena fe. Siendo ello así, debe tenerse presente que los avances tecnológicos dan cuenta de mecanismos creados precisamente para dar cuenta de la autenticidad del documento electrónico, en tanto como se ha dicho la red telemática no permite el empleo de la firma personal.

De este modo, para los casos en que los signos de identificación que acompañan al mensaje no son suficientes cobra importancia la firma electrónica. (…) Así, lo prevé el artículo 28 de la Ley 527 de 1999 en cuanto dispone que la firma digital fijada en un mensaje de datos hace presumir que el suscriptor de aquella tenía la intención de acreditarlo y ser vinculado con su contenido.

“[…] Es una realidad incuestionable que para cuando entró en vigencia la Ley 527 e incluso en esta época la utilización de la firma digital no es la regla general en las comunicaciones privadas ni públicas que se entablan a través de las redes, como los correos electrónicos, menos aún en otro tipo de sistemas más recientes como las redes sociales, por medio de las cuales, actualmente, se celebran una cantidad importante de transacciones comerciales.

(…) En ese sentido, no es de extrañar que, como ocurrió en el presente caso, se incorporen reproducciones en papel de mensajes de datos, lo que a juicio de la Sala no puede llevar a su rechazo sin un esfuerzo del juez en lograr su individualización, pues las normativas internaciones y nacionales propenden por su eficacia y en esa línea se destaca la autorización al operador judicial de utilizar criterios alternativos para verificar la autenticidad del mensaje, a la luz del principio de buena fe, pilar esencial para la comprensión y aplicación de la normativa en comento.

De otro lado, debe señalarse que la aplicación inflexible de la regla de autenticidad desconoce una realidad, esto es la dinámica en la que las personas se comunican a través de las redes y priva al proceso de un medio de prueba que puede permitir la debida solución del caso. […] La Sala considera que las copias impresas de correos electrónicos, no tachadas de falsas por la persona a quien se oponen, cuando permitan una mínima individualización, esto es cuando ofrezcan certeza sobre quien los ha elaborado, a quien se ha dirigido y cuándo, pueden ser valoradas, en tanto la individualización da lugar a asociar el contenido, lo que implica, a la luz del principio de buena fe, aceptar su autenticidad.

Eso sí, de ello no se sigue que el medio de prueba resulte per se idóneo para la demostración que se pretende, pues su valoración estará sujeto a valoración conjunta y en especial de las reglas de la sana crítica. Lo anterior, sin perjuicio de que la parte que allegue los correos electrónicos, de entrada, solicite su reconocimiento o el juez de manera oficiosa para los casos en que estos resulten controvertidos por la contraparte haga uso del reconocimiento del documento en los términos del artículo 272 del Código de Procedimiento Civil […]”. 4.

Atendiendo al marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales referidos supra, la Sala procede a realizar el análisis del material probatorio para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico concluir el caso concreto. Acervo y análisis probatorios 36. La Sala procederá a apreciar y valorar, en conjunto, las pruebas aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica en los términos del artículo 187[58] del Código de Procedimiento Civil; en concordancia con el artículo 176[59] del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con el problema jurídico planteado, en los siguientes términos: Pruebas documentales Con respecto al pedido 9202: 3000 sacos anunciados 1.

Copia de las liquidaciones de contribuciones cafeteras: i) 70016583 de 5 de diciembre de 2006, sacos anunciados 3000, sacos base de liquidación 900, fecha de anuncio de la venta 4 de octubre de 2006, mes de embarque diciembre de 2006, ii) 70016591 de 5 de diciembre de 2006, sacos anunciados 3000, sacos base de liquidación 600, fecha de anuncio de la venta 4 de octubre de 2006, mes de embarque diciembre de 2006, iii) 70016925 de 11 de diciembre de 2006, sacos anunciados 3000, sacos base de liquidación 300, fecha de anuncio de la venta 4 de octubre de 2006, mes de embarque diciembre de 2006, iv) 70017088 de 14 de diciembre de 2006, sacos anunciados 3000, sacos base de liquidación 300, fecha de anuncio de la venta 4 de octubre de 2006, mes de embarque diciembre de 2006, v) 70018493 de 10 de enero de 2007, sacos anunciados 3000, sacos base de liquidación 600, fecha de anuncio de la venta 4 de octubre de 2006, mes de embarque diciembre de 2006[60]. 2.

Copia de las autorizaciones de embarque: i) 06200200600776143 de 6 de diciembre de 2006 por 900 sacos; ii) 0620020060076123 de 6 de diciembre de 2006 por 600 sacos, iii) 0620020060077272 de 11 de diciembre de 2006 por 300 sacos, iv) 0620020060077881 de 14 de diciembre de 2006 por 300 sacos, v) 0620020060077766 de 13 de diciembre de 2006 por 300 sacos y vi) 0620020070001497 de 10 de enero de 2007 por 600 sacos[61].

Con respecto al pedido 12810: 6000 sacos anunciados 3. Copia de las liquidaciones de contribuciones cafeteras: i) 70021925 de 15 de marzo de 2007, sacos anunciados 6000, sacos base de liquidación 900, fecha de anuncio de la venta 17 de enero de 2007, mes de embarque febrero de 2007, ii) 70022007 de 20 de marzo de 2007, sacos anunciados 6000, sacos base de liquidación 285, fecha de anuncio de la venta 17 de enero de 2007, mes de embarque febrero de 2007, iii) 70022015 de 20 de marzo de 2007, sacos anunciados 6000, sacos base de liquidación 3300, fecha de anuncio de la venta 17 de enero de 2007, mes de embarque febrero de 2007, iv) 70022108 de 22 de marzo de 2007, sacos anunciados 6000, sacos base de liquidación 570, fecha de anuncio de la venta 17 de enero de 2007, mes de embarque febrero de 2007, v) 70023026 de 11 de abril de 2007, sacos anunciados 6000, sacos base de liquidación 157, fecha de anuncio de la venta 17 de enero de 2007, mes de embarque febrero de 2007, vi) 70023025 de 11 de abril de 2007, sacos anunciados 6000, sacos base de liquidación 3, fecha de anuncio de la venta 17 de enero de 2007, mes de embarque febrero de 2007, vii) 70021494 de 7 de marzo de 2007, sacos anunciados 6000, sacos base de liquidación 250, fecha de anuncio de la venta 17 de enero de 2007, mes de embarque febrero de 2007, vii) 70022116 de 21 de marzo de 2007, sacos anunciados 6000, sacos base de liquidación 285, fecha de anuncio de la venta 17 de enero de 2007, mes de embarque febrero de 2007, viii) 70037131 de 20 de diciembre de 2007, sacos anunciados 6000, sacos base de liquidación 250, fecha de anuncio de la venta 17 de enero de 2007, mes de embarque febrero de 2007[62]. 4.

Copia de la autorización de embarque núm. 0620020070016662 de 15 de marzo de 2007 por 900 sacos; declaraciones de exportación números: i) 0620020070017403 de 31 de agosto de 2007 por 285 sacos, ii) 0620020070017398 de 20 de marzo de 2007 por 3.300 sacos, autorizaciones de embarque números: i) 0620020070017863 de 21 de marzo de 2007, por 570 sacos ii) 0620020070022475 de 11 de abril de 2007, por 3 sacos, iii) 0620020070022466 de 11 de abril de 2007 por 157 sacos, iv) 3520020070006663 de 7 de marzo de 2007 por 250 sacos, v) 3520020070007934 de 21 de marzo de 2007 por 285 sacos, declaración de exportación núm. 3520020070038364 de 20 de diciembre de 2007 por 250 sacos[63].

Con respecto al pedido 8657: 855 sacos anunciados 5. Copia de las liquidaciones de contribuciones cafeteras: i) 70018088 de 29 de diciembre de 2006, sacos anunciados 855, sacos base de liquidación 30, fecha de anuncio de la venta 12 de septiembre de 2006, mes de embarque octubre de 2006, ii) 70018685 de 13 de enero de 2007, sacos anunciados 855, sacos base de liquidación 195, fecha de anuncio de la venta 12 de septiembre de 2006, mes de embarque octubre de 2006 y iii) 70017999 de 28 de diciembre de 2006, sacos anunciados 855, sacos base de liquidación 630, fecha de anuncio de la venta 12 de septiembre de 2006, mes de embarque octubre de 2006[64]. 6.

Copia de las autorizaciones de embarque: i) 0620020060081499 de 29 de diciembre de 2006 por 30 sacos; ii) 0620020070002254 de 15 de enero de 2007 por 195 sacos y iii) 3520020060041339 de 28 de diciembre de 2006 por 630 sacos[65], para un total de 2700 sacos exportados de los 3000 anunciados en el pedido. Con respecto al pedido 13341: 2.100 sacos anunciados 7.

Copia de las liquidaciones de contribuciones cafeteras: i) 70021534 de 8 de marzo de 2007, sacos anunciados 2.100, sacos base de liquidación 300, fecha de anuncio de la venta 17 de enero de 2007, mes de embarque febrero de 2007, ii) 70022055 de 20 de marzo de 2007, sacos anunciados 2.100, sacos base de liquidación 300, fecha de anuncio de la venta 17 de enero de 2007, mes de embarque febrero de 2007, iii) 70022207 de 22 de marzo de 2007, sacos anunciados 2.100, sacos base de liquidación 600, fecha de anuncio de la venta 17 de enero de 2007, mes de embarque febrero de 2007, iv) 70022544 de 29 de marzo de 2007, sacos anunciados 2.100, sacos base de liquidación 300, fecha de anuncio de la venta 17 de enero de 2007, mes de embarque febrero de 2007, v) 70023610 de 24 de abril de 2007, sacos anunciados 2.100, sacos base de liquidación 300, fecha de anuncio de la venta 17 de enero de 2007, mes de embarque febrero de 2007[66]. 8.

Autorizaciones de embarque números: i) 06200200700105147 de 9 de marzo de 2007 por 300 sacos, ii) 0620020070017433 de 20 de marzo de 2007 por 300 sacos, iii) declaración de exportación núm. 0620020070018243 de 23 de marzo de 2007 julio de 2007 por 600 sacos, iv) declaración de exportación núm. 0620020070019890 de 29 de marzo de 2007 por 300 sacos y v) Autorización de embarque número 0620020070025461 de 24 de abril de 2007 por 300 sacos[67], para un total de 1800 sacos exportados.

Con respecto al pedido 9205 9. Copia de las liquidaciones de contribuciones cafeteras números: i) 70017761 de 23 de diciembre de 2006, sacos anunciados 1.710, sacos base de liquidación 570, fecha de anuncio de la venta 4 de octubre de 2006, mes de embarque diciembre de 2006, ii) 70018422 de 6 de enero de 2007, sacos anunciados 1.710, sacos base de liquidación 1.140, fecha de anuncio de la venta 4 de octubre de 2006, mes de embarque diciembre de 2006[68]. 10.

Copia del formulario de autorización de embarque núm.0620020060080450 de 23 de diciembre de 2006 por 570 sacos y el núm. 0620020070001056 de 6 de enero de 2007, por 1140 sacos[69]. 11. Copia de envíos B/L núm. COC22439[70] de 8 de enero de 2007 y B/L núm. COC23196[71] de 13 de febrero de 2007, por medio de los cuales la parte demandante pretende acreditar que se exportó la totalidad de los 1710 sacos anunciados para embarque en diciembre de 2006, en el pedido 9205. 12.

Copia del correo electrónico de 26 de marzo de 2007[72], en cuyo asunto se señaló: “[…] Rechazo lotes Permanencia en Bodega […]” y como mensaje se indicó: “[…] Para su información se rechazan los siguientes lotes por Alta humedad, aspecto deteriorado y Permanencia en Bodega […] lotes 3-59- 4051 x 300 sacos y 3-59-2973 x 300 sacos. 13.

Copia del correo electrónico de 28 de abril de 2007, con destino a hubermar en cuyo asunto se señala: “Rechazo lote 3-59-3573 x 250 sacos” y en el que se anunció lo siguiente: “[…] Para su información el lote en mención rechazado por alta humedad 12.72% alta permanencia en puerto y aspecto deteriorado […]”[73], a través del cual la parte demandante pretende demostrar que el comprador rechazó la exportación de los 250 sacos anunciados como base de la liquidación. 14.

Copia de la respuesta a requerimiento núm. 24200-1203, fundado en la comunicación remitida por la Federación Nacional de Cafeteros de 20 de noviembre de 2007. 15. Copia del oficio SGA07C18206 de 20 de noviembre de 2006[74], suscrito por el Secretario General de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia y dirigido al Director General de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio Industria y Turismo, mediante el cual remitió la información relacionada con el incumplimiento de las exportaciones de café entre otros por parte de Carcafé S. A., y sus anexos[75] 16.

Copia del escrito de recurso de reposición formulado por CARCAFÉ LTDA C. I. contra Resolución núm. 0002 del 11 de abril de 2008.[76] 17. Copia de la comunicación de 18 de julio de 2001, mediante la cual la División de Comercialización de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia informa a Carcafé S. A., el usuario y la clave de acceso a la tienda en línea y constancia de recepción de ésta[77]. 18.

Copia de la certificación expedida por la Directora de Tecnología de Información de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, en la que indica la definición de la tienda en línea y el esquema de seguridad que hace parte de la misma[78]. 19. Copia de la respuesta a oficio núm. S- 1C-3C-2137 de 12 de julio de 2013[79], suscrito por el Director Jurídico de la Federación de Cafeteros de Colombia en el que informa el estado de los pedidos de exportación así: i) pedido 9292: Registrado por 3000 sacos de 70 kilos, exportados 2700 sacos de 70 kilos, dejados de exportar 300 sacos de 70 kilos; ii) 9205: Registrado por 1710 sacos de 70 kilos, exportados 1.591 sacos de 70 kilos, dejados de exportar 119 sacos de 70 kilos; iii) pedido 13341: Registrado por 2100 sacos de 70 kilos, exportados 1800 sacos de 70 kilos, dejado de exportar 300 sacos de 70 kilos; iv) pedido 8657: Registrado por 855 sacos de 70 kilos, exportados en su totalidad, sin embargo se informó que de estos, 195 fueron exportados extemporáneamente el 18 de enero de 2007, cuando la fecha máxima correspondía al 31 de diciembre de 2006 y v) pedido 12810: Registrado por 6000 sacos de 70 kilos, exportados en su totalidad, pero informó que de éstos, 250 sacos fueron exportados extemporáneamente el 27 de diciembre de 2007.

Pruebas testimoniales 20. Declaración de la señora Yolanda Buitrago Rodríguez, donde informa acerca del trámite que se sigue en relación con el aplicativo en línea puesto a disposición de los exportadores registrados con el fin de que señalen el tipo de producto a exportar, la cantidad, el nombre del comprador, la fecha en que se verificará la exportación y la parte en quien recae la responsabilidad del reporte de la información. Así mismo, afirmó no tener conocimiento de que la parte demandante haya presentado algún tipo de escrito o documento en el que señalara las razones del incumplimiento o atraso en la exportación del café reportado[80]. 21.

La Sala procede a realizar el análisis de los argumentos expuestos por la parte demandante en el recurso de apelación, de acuerdo con el problema jurídico indicado supra. Análisis del caso concreto Violación al debido proceso por inaplicación del principio de favorabilidad. 39. El apoderado de la parte demandante afirmó que el a quo al momento de proferir la sentencia dejó de aplicar el principio de favorabilidad, por cuanto la norma que había sido expedida con posterioridad a la imposición de la sanción le resultaba más favorable porque extendió el plazo para efectuar la exportación del producto a seis (6) meses contados a partir del último día hábil del mes anunciado para ello. 1.

Para resolver el primer supuesto planteado en relación con el cargo en estudio, conviene citar para lo pertinente, el contenido de las dos disposiciones que resultan enfrentadas en cuanto a su aplicación. 2. El artículo 6 de la Resolución 0355 de 2002, precisa: “[…] RESOLUCIÓN 0355 (Marzo 22 de 2002) “Por la cual se establecen los requisitos mínimos para la inscripción de los exportadores de café en el respectivo Registro de Exportadores y se dictan disposiciones sobre su administración” LA MINISTRA DE COMERCIO EXTERIOR En ejercicio de las facultades que le confieren los artículos 25 de la Ley 9ª de 1991, 5º numerales 13 y 18 y 7º numeral 16 del Decreto 2553 de 1999, y con base en lo previsto en los artículos 2º de la Resolución 6 de 1992 del Consejo Superior de Comercio Exterior y en el Decreto 2681 de 1999, y […]ARTICULO 6°.

OBLIGACIONES DEL EXPORTADOR INSCRITO: El exportador de café inscrito en el Registro de Exportadores de Café deberá cumplir con las siguientes obligaciones: 1. Efectuar el anuncio de venta de café ante la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia y realizar su embarque en la fecha anunciada para el efecto o a más tardar dentro de los sesenta (60) días calendario contados a partir del último día del mes de embarque originalmente anunciado. […]” (Destacado fuera de texto). 3.

Por su parte, el artículo 6 de la Resolución núm. 001 de 28 de julio de 2009, establece: “[…] RESOLUCION No. 01 DE 2009 (Julio 28) Por medio de la cual se adopta la reglamentación para el control y la administración del Registro de Exportadores de Café de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia en su condición de administradora del Fondo Nacional del Café EL COMITÉ NACIONAL DE CAFETEROS En uso de las atribuciones conferidas por el Contrato de Administración del Fondo Nacional del Café celebrado con el Gobierno Nacional y la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia el 12 de julio de 2006 “[…]

ARTICULO SEXTO: OBLIGACIONES DEL EXPORTADOR INSCRITO. El exportador de café inscrito en el Registro de Exportadores de Café deberá cumplir con las siguientes obligaciones: 1. Efectuar el anuncio de exportación de café colombiano ante la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia y realizar su exportación en la fecha anunciada para el efecto o, a más tardar dentro de los seis (6) meses siguientes calendario contados a partir del primer día del mes siguiente al mes de embarque originalmente anunciado […]”.

(Destacado fuera de texto). 4. En el marco normativo de las sanciones impuestas a los exportadores de café visto supra, se señalaron los antecedentes que dieron origen a la expedición de la Resolución núm. 355 de 2002, a partir de la cual se impuso la sanción acusada en el presente asunto y se llegó a la conclusión de que dicha disposición normativa había sido el resultado de las facultades otorgadas en el Decreto ley 444 de 1967 y la Ley 7 de 1991 al ICOMEX y posteriormente atribuidas al Ministerio de Comercio Exterior en cabeza de la Dirección General para imponer sanciones a los exportadores de café que incumplieran con la obligación de exportar el producto dentro del término allí señalado. 5.

Dicho lo anterior resulta conveniente señalar como antecedente de la Resolución 001 de 28 de julio de 2009, expedida por la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, el Decreto 1714 de 14 de mayo de 2009, en el que se dispuso: “[…] DECRETO 1714 DE 2009 (Mayo 14) “Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y se dictan otras disposiciones.” EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las que le confiere el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y el artículo 54 de la Ley 489 de 1998, “[…] Que en aplicación de la política de Estado para la racionalización de trámites se ha considerado que en virtud del Contrato de Administración del Fondo Nacional del Café, suscrito entre el Gobierno Nacional y la Federación Nacional de Cafeteros, esta última, es la entidad llamada a adelantar la administración del registro de exportadores de café, toda vez que cuenta con las garantías y las condiciones para controlar la calidad lograda por el grano colombiano y reconocida en los mercados internacionales, además de tener el manejo directo del gremio caficultor, lo cual permite ejercer un adecuado control en cuanto al manejo del proceso exportador.

Que el Consejo Superior de Comercio Exterior en sesión del 3 de julio de 2007 recomendó al Gobierno Nacional suprimir el registro de exportadores de café por parte del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, “[…] ARTÍCULO 1o. Suprímase la función de administrar el registro de exportadores de café, establecida en el numeral 3 del artículo 19 del Decreto 210 de 2003.

ARTÍCULO 2 o. En desarrollo del contrato de administración del Fondo Nacional del Café suscrito entre el Gobierno Nacional y la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, el Comité Nacional de Cafeteros reglamentará todo lo relacionado con el control y la administración del Registro Nacional de Exportadores de Café. ARTÍCULO 3o. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación, modifica en lo pertinente el numeral 3 del artículo 19 del Decreto 210 de 2003, deroga el literal b) del artículo 4o del Decreto 1173 de 1991 y las demás disposiciones que le sean contrarias […]”.

(Destacado fuera de texto). 6. Visto el artículo 7 de la Resolución 01 de 28 de julio de 2009, la Sala advierte que en él se establece como sanción al incumplimiento del deber de exportar dentro de los seis meses siguientes al anuncio, así: “[…]

ARTICULO SÉPTIMO: CONTROL ADMINISTRATIVO. Dentro del término señalado en el numeral 1º del Artículo Sexto, podrá el exportador realizar modificaciones a los pedidos de venta de los clientes en el exterior siempre y cuando acredite la imposibilidad de perfeccionamiento del negocio con el cliente original. No podrá realizar nuevos anuncios de exportación de café el exportador que no haya cumplido efectivamente con la exportación de todo el café anunciado, dentro de los términos previstos en el numeral 1º del Artículo Sexto de la presente Resolución.

PARÁGRAFO: En caso de incumplimiento de cualquiera de las obligaciones previstas en la presente Resolución, la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia formulará requerimiento formal al exportador para que se pronuncie dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a su notificación. Cumplido dicho término, la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia deberá resolver dentro de los treinta (30) días siguientes, decisión que se procederá a notificar y contra la cual proceden los recursos de reposición y apelación, en los términos del artículo 49 y ss. del Código Contencioso Administrativo.

Comprobado el incumplimiento, se procederá a hacer efectiva la póliza de que trata el Artículo Tercero de la presente Resolución, en una cuantía equivalente al valor de la contribución cafetera de la cantidad de café en cuestión y según sea el caso […]”. (Destacado fuera de texto) 7. De la simple lectura de las disposiciones comparadas, podría concluirse que la Resolución 01 de 2009, modificó el plazo con que contaba el exportador de café para remitir el producto a su comprador en el exterior, previsto en el artículo sexto de la Resolución 355 de 2002, de sesenta (60) días a seis (6) meses contados a partir del último día hábil del anuncio. 8.

Además, bajo ninguna circunstancia puede considerarse que una norma de inferior jerarquía modifique, derogue o adicione una de mayor, de ahí que no pueda entenderse que la Resolución núm. 01 de 2009, expedida por la Federación Nacional de Cafeteros deje sin efectos el contenido de lo dispuesto en la Resolución núm. 355 de 2002, expedida por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, ni su fundamento legal previsto en el artículo 62 del Decreto Ley 444 de 1967. 11.

Esta Corporación[81] tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre la procedencia de la aplicación del principio de favorabilidad en un caso similar al aquí estudiado en los siguientes términos: “[…] Al respecto debe advertirse que si bien a simple vista la Resolución 01 de 2009 expedida por el Comité Nacional de Cafeteros parecería haber modificado la sanción contenida en la Resolución 0355 de 2002, referente a la multa por incumplimiento de la obligación de efectuar la exportación de café en los plazos y condiciones previstas, contrario a lo sostenido por el demandante, para la Sala, la Resolución 01 de 2009 mencionada debe ser interpretada en el ámbito de las facultades otorgadas mediante el Decreto 1714 del 14 de mayo 2009, esto es la regulación de todo lo relacionado «con el control y la administración del Registro Nacional de Exportadores de Café».

Se resalta entonces que la Federación podía regular lo relativo a todas aquellas situaciones que tuvieran relación directa con el registro nacional de exportadores, -plazos, requisitos, controles etc.-, es por ello que la sanción aludida tiene una consecuencia en cuanto al registro del exportador de café, pues en la medida en que se incumpla el plazo previsto en el numeral 1º del artículo 6º de la Resolución 01 de 2009, el exportador «[n]o podrá realizar nuevos anuncios de exportación de café el exportador que no haya cumplido efectivamente con la exportación de todo el café anunciado», es decir, no podrá exportar café que es precisamente la razón de ser del registro nacional de exportadores o, en otras palabras, su registro como exportador queda suspendido.

En esas condiciones, tal facultad de regulación otorgada a la Federación Nacional de Cafeteros y, en especial, el numeral 1º del artículo 6º de la Resolución 01 de 2009, no puede entenderse como derogatoria o modificatoria de la sanción prevista tanto en la Resolución 006 del 30 de julio de 1992 como en el artículo 9º de la Resolución 0355 de 2002, teniendo en cuenta que ésta última no tiene incidencia en el registro de exportadores que es lo que corresponde regular al Comité Nacional de Cafeteros, pues esta consiste en una multa independiente que, como se analizó, fue establecida por el Consejo Superior de Comercio Exterior, autorizado por el Decreto-Ley 444 de 1967 y la Ley 7 de 1991 y que solo podría ser derogada o modificada por una norma de igual jerarquía. Por lo anterior, de acuerdo con lo expuesto, la Sala considera que lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 6 y el artículo 7 de la Resolución 001 de 2009 expedida por el Comité Nacional de Cafeteros, no modifica ni deja sin efectos la sanción prevista en el Decreto-Ley 444 de 1967 para lo cual mantiene competencia el Ministerio demandado.

En ese contexto, no procede el análisis del principio de favorabilidad y, por ende, el término aplicado en los actos demandados, con fundamento en lo señalado en el artículo 6º de la Resolución 0355 de 2002, esto es, realizar el embarque dentro de los 60 días calendario siguientes a la fecha del anuncio, se ajusta a derecho […]. 12.

De este modo, para la Sala en el caso en concreto no resulta procedente la aplicación del principio de favorabilidad y, por lo tanto, el argumento expuesto por la parte demandante como motivo de la inconformidad planteada contra la sentencia de primera instancia no está llamado a prosperar, por lo que se continuará con el análisis de los demás aspectos objeto de apelación, aclarando que el régimen aplicable al caso en concreto corresponde al previsto en la Resolución núm. 355 de 2002.

Hecho exclusivo de un tercero como causal eximente de la responsabilidad de Carcafé en la falta de exportación o en la exportación tardía de los pedidos anunciados. 40. La parte demandante aduce que el a quo desconoció la configuración del eximente de responsabilidad que denominó “[…]hecho exclusivo de un tercero[…]” por cuanto acreditó que la exportación extemporánea, se debió de una parte, al rechazo intempestivo del producto por parte del comprador y, de otra, por la permanencia más allá de lo debido del café en el puerto lo que ocasionó desmejora de su calidad y como consecuencia de ello su rechazo, evento en el cual señaló que la culpa era atribuible a la agencia de aduanas con la que contrató el embarque del producto. 1.

Resaltó que a diferencia de lo señalado por el a quo las circunstancias que ocasionaron la ausencia de exportación y su retardo además de imprevisibles fueron irresistibles, por manera que se configuró además el eximente de responsabilidad denominado “fuerza mayor”, que hace improcedente la sanción impuesta. 2. La Sala advierte que para que pueda existir una ruptura del nexo causal entre el hecho o conducta infractora y el daño causado al bien jurídico tutelado por determinado régimen, le corresponde al agente demostrar que la falta cometida se debió a circunstancias ajenas a su voluntad, lo que se conoce como “causa extraña”, o eximentes de responsabilidad: i) fuerza mayor; ii) caso fortuito y iii) el hecho exclusivo de un tercero. 3.

Resalta la Sala que el a quo relacionó los eximentes de responsabilidad en comento en uno solo para llegar a la conclusión de que las circunstancias alegadas por la parte demandante como supuestos eximentes de responsabilidad y que habían dado origen a la infracción endilgada en su contra carecían de los elementos configurativos de la fuerza mayor: i) imprevisibilidad e ii) irresistibilidad, toda vez que la sociedad exportadora de una parte ha debido prever los posibles incumplimientos o “rechazos” por parte de su comprador, así como el retardo del producto empacado en el puerto y de otra, porque no acreditó que pese a haber actuado con la suficiente diligencia y cuidado le fue imposible impedir que la ausencia de exportación y su retardo se consumaran. 4.

La fuerza mayor y el caso fortuito, definidos supra 34.6., como eximentes de responsabilidad se constituyen en un hecho imprevisto, externo, repentino que no es posible resistir. Sin embargo, para que dicho hecho rompa la relación de causalidad y por ende libere de responsabilidad al infractor es necesario que no haya sido consecuencia de la falta de diligencia o cuidado por parte del autor o que los resultados hayan podido ser evitados o previstos. 5.

Por su parte, para que pueda imputarse la responsabilidad irrogada al agente por el hecho de un tercero es necesario que aparezca plenamente demostrado el vínculo entre el hecho causado por este y la infracción, de modo que de no haber intervenido no se hubiese generado el incumplimiento. 6. En el caso sub examine, la parte demandante consideró que las siguientes conductas además de configurarse en hechos constitutivos de fuerza mayor, fueron causadas por un tercero: i) el comprador en el exterior, por cuanto rechazó el pedido anunciado y ii) la agencia de aduanas, dado que no tomó las medidas necesarias para evitar que el producto permaneciera más del tiempo necesario para embarque en el puerto, lo que dio lugar a que el café se deteriorara y fuera rechazado por el cliente en el exterior. 7.

En el cuaderno de antecedentes administrativos obran los documentos visibles a folio 61 y 62, que corresponden a dos mensajes de texto remitos vía correo electrónico de fechas 26 de marzo y 17 de diciembre de 2007, cuyos asuntos corresponden al rechazo de los lotes 3-59-2973//3-59-4051 por 300 sacos cada uno, por “[…] alta humedad, aspecto deteriorado y permanencia en Bodega […]”.

Igualmente, a folios 77 y 78 del expediente obra el correo electrónico de 28 de abril de 2007, cuyo asunto corresponde al rechazo del lote 3-59-3573 por 250 sacos, en el que se indica que: […] el lote en mención fue rechazado por alta humedad 12.72%, alta permanencia en puerto y aspecto deteriorado […]”. 8. No obstante lo anterior, de la revisión del expediente no se encontró el correo de fecha 7 de febrero de 2007, al que alude la parte demandante en relación con los pedidos 12127 y 12128 y en el que según lo afirmado, el comprador no efectuó de manera oportuna el cruce sino de manera posterior al embarque y con el que se acordó realizar el “washed out”. 9.

Para la Sala tampoco se acreditó que el cliente en el exterior TALOCA A. G., con relación al pedido 9202, hubiese rechazado el lote faltante porque el contrato de compra del producto se realizó con fundamento en muestras de café. 10. En este punto es necesario precisar que si bien se allegaron, además de las autorizaciones de embarque, las declaraciones de exportación y los formatos de liquidación de contribuciones cafeteras, de los que podría inferirse en principio que hacen parte del contrato de comercio exterior celebrado entre la parte demandante y sus clientes en el exterior, dentro de los cuales obra el correo electrónico de 7 de febrero de 2007 al que se hizo referencia anteriormente[82], no es posible tenerlos como pruebas legal y oportunamente aportadas al expediente, toda vez que no se dio cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 260 del Código de Procedimiento Civil citado supra en cuanto al aporte de documentos en idioma extranjero, por cuanto no fueron aportados con su correspondiente traducción efectuada por el Ministerio de Relaciones Exteriores, por un intérprete oficial o por traductor designado por el juez. 11.

Esta Corporación[83] se refirió en cuanto al principio procesal de la carga de la prueba en los siguientes términos: “[…] La referida norma legal desarrolla el tradicional aforismo de acuerdo con el cual quien afirma un hecho debe probarlo: “incumbit probatio qui dicit non qui negat”. Ello se traduce, en los procesos que cursan ante el Juez de lo Contencioso Administrativo, en que quien pretende determinado efecto jurídico debe acreditar los supuestos de hecho de las normas en que se ampara, luego, en general, corresponde la carga de la prueba de los hechos que sustentan sus pretensiones, en principio, al demandante, al paso que concierne al demandado demostrar los sucesos fácticos en los cuales basa sus excepciones o su estrategia de defensa.

Si aquél no cumple con su onus probandi, la consecuencia que habrá de asumir será la desestimación, en la sentencia, de su causa petendi; si es éste, en cambio, quien no satisface la exigencia probatoria en punto de los supuestos fácticos de las normas cuya aplicación conduciría a la estimación de sus excepciones o de los argumentos de su defensa, deberá asumir, consiguientemente, una fallo adverso a sus intereses”.

Los planteamientos que se han dejado expuestos son, entonces, los que han de ilustrar el proceder del Juez ante la falta o la insuficiencia de los elementos demostrativos de los hechos que constituyen el thema probandum del proceso –es decir, aquellos respecto de los cuales se predica la necesidad de su demostración–, pues la autoridad judicial, en cualquier caso, no puede declinar su responsabilidad de resolver el fondo del asunto, de suerte que las anotadas reglas de la carga de la prueba indicarán si procede despachar favorablemente las pretensiones del actor o, por el contrario, si lo que se impone es acceder a la oposición formulada por la parte demandada.[…]”. 13.

Precisado lo anterior, procede la Sala a analizar el contenido de los correos electrónicos obrantes en el expediente a partir de los cuales se establece que varios lotes de café fueron rechazados por mala calidad del producto como consecuencia de la alta humedad al que fue sometido por el exceso de tiempo de permanencia en bodega. 14.

Atendiendo a lo señalado en el artículo 1 del Decreto 2685 de 28 de diciembre de 1989[84], el agente de carga internacional es la “[…] Persona jurídica inscrita ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, para actuar exclusivamente en el modo de transporte marítimo, y cuyo objeto social incluye, entre otras, las siguientes actividades: coordinar y organizar embarques, consolidar carga de exportación o desconsolidar carga de importación y emitir o recibir del exterior los documentos de transporte propios de su actividad.[…]. 16.

Por su parte al exportador de café conforme con lo señalado en el numeral 1 del artículo 6 de la Resolución 355, le corresponde además de efectuar el anuncio de la venta de café ante la Federación Nacional de Cafeteros, efectuar su “embarque”. 17. A partir de lo anterior, la Sala advierte que la responsabilidad del exportador de café se extiende hasta el momento en que efectúe el embarque de la mercancía o producto correspondiente, el cual se acredita a través del documento “conocimiento de embarque”, definido en el citado Estatuto Aduanero así: “[…] Es el documento que el transportador marítimo expide como certificación de que ha tomado a su cargo la mercancía para entregarla, contra la presentación del mismo en el punto de destino, a quien figure como consignatario de esta o a quien la haya adquirido por endoso, como constancia del flete convenido y como representativo del contrato de fletamento en ciertos casos.

Los conocimientos de embarque de la carga consolidada los expide el agente de carga internacional […]”. (Destacado y subrayado fuera de texto). 18. En este orden se ideas, podría entenderse que, a partir del momento en que se efectúa la entrega del producto objeto de exportación a la agencia de carga internacional encargada de su transporte, la sociedad exportadora además de cumplir con la obligación señalada en el numeral 1 de la Resolución 355, se libera de cualquier responsabilidad en relación con la misma y la traslada al agente en quien recaerá entonces la función de guarda, cuidado y entrega a su destinatario. 19.

En el sub examine la sociedad demandante no acreditó a través del medio probatorio idóneo para ello: “el conocimiento de embarque” o B/L[85] la fecha en que puso a disposición de la agencia para efectos de determinar si el embarque de los bultos de café anunciados ante la Federación de Cafeteros de Colombia se efectuó en la oportunidad señalada en el artículo 6 del citado Decreto, para a partir de allí poder analizar en concreto si pese a haberlo hecho, la mora o mayor tiempo de permanencia de la mercancía en puerto era responsabilidad del tercero interviniente en el proceso, en este caso, la agencia de carga internacional. 20.

Aunado a lo anterior, la Sala comparte el argumento expuesto por la parte demandada en la Resolución mediante la cual impuso la sanción acusada, al señalar: “[…] Sobre la extemporaneidad, es preciso aclarar que no obra en el cuaderno contentivo del expediente prueba alguna que justifique tal incumplimiento o de solicitud de prórroga adelantada por la empresa exportadora ante la Federación Nacional de Cafeteros; ello teniendo en cuenta que el exportador de café al hacer anuncios ante ésta, se obliga en forma voluntaria y autónoma a cumplir con dichos compromisos, presentándose entonces una extemporaneidad que de acuerdo con las normas legales que rigen estas obligaciones, configura un incumplimiento de lo dispuesto en las mismas”[…]”. 22.

Con todo, si en gracia de discusión la parte demandante hubiese acreditado que la mayor permanencia del producto en puerto que ocasionó el deterioro de la calidad del mismo y por ende el “[…] rechazo […]” de la exportación por parte del comprador, determinó el incumplimiento de su obligación de embarcar en oportunidad los bultos de café anunciados, dicho hecho aunque irresistible (en la medida en que hubiese ocurrido por causas ajenas a la voluntad del exportador) era totalmente previsible por el exportador, dado que en él recae el control de los términos a los que está obligado a cumplir con ocasión del registro como exportador de café ante la Federación Nacional de Cafeteros, de modo que le corresponde efectuar los controles y tomar las medidas necesarias a efectos de cumplir con las cargas impuestas dada su condición de exportadora. 23.

Concluye la Sala que la parte demandante no acreditó la existencia de los eximentes de responsabilidad de la conducta por ella cometida que dio lugar a la imposición de la sanción acusada, en consecuencia, la decisión que tomó el a quo, en este punto específico, será confirmada. Carcafé no generó daño alguno al Estado Colombiano y cumplió con la finalidad principal de las obligaciones exigibles al exportador 41.

La parte demandante adujo que el a quo no consideró el hecho de que pese a la exportación tardía de los sacos de café anunciados no había causado daño alguno al Estado y además, cumplió con la finalidad de las obligaciones que le eran exigibles en su condición de exportador. 1. La Sala advierte que la parte demandante en la demanda, en los alegatos de conclusión y en el recurso de apelación que interpuso contra la sentencia de primera instancia, insistió en que el “daño” se constituye en uno de los elementos indispensables que se deben considerar al momento de imponer sanciones, y como quiera que en el presente asunto éste no se causó se debe declarar que la sanción impuesta es improcedente. 2.

El derecho administrativo sancionatorio ha sido considerado como una rama especial del derecho público dada la composición mixta de las normas a las que les debe su origen: penales y administrativas, motivo por el cual se creó una regulación propia y un régimen de responsabilidad especial que resulte aplicable a las actuaciones contrarias a la Ley derivadas de las actividades tanto del Estado como de los particulares. 3.

No obstante lo anterior, el citado régimen se encuentra supeditado al principio de legalidad previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, conforme con el cual para que proceda la imposición de una sanción debe existir una norma que establezca de manera detallada las conductas que son objeto de infracción, la clase y cuantía de éstas. 4.

A su turno, el citado principio encuentra su desarrollo en la tipicidad de la conducta, pero desde un punto distinto al aplicable en materia penal por cuanto éstas no se relacionan directamente con la violación de un derecho fundamental v. gr., la vida o la libertad, sino con las que pretenden garantizar la preservación y restauración del ordenamiento jurídico y que opera siempre que se incumpla alguno de los mandatos impuestos en la Ley tanto a los particulares como a las autoridades, con la única finalidad de garantizar el cumplimiento de los fines del Estado previstos en el artículo 2 de la Constitución Política. 5.

De ese modo, los elementos esenciales del tipo sancionatorio administrativo corresponden a los siguientes: i) la descripción de la conducta que da lugar a la sanción, ii) la indicación de la clase de sanción, iii) la autoridad competente para su imposición y por último iv) el procedimiento que debe seguirse para poder aplicarla. 6. En ese sentido, la Sala considera que el “daño” a diferencia de lo que ocurre en materia penal, no se constituye en un elemento esencial para poder ejercer el poder administrativo sancionatorio sobre determinado agente, por cuanto basta con que se incumpla una obligación y/o deber que haya sido señalado de manera previa a la comisión de la conducta señalada en la norma como constitutiva de infracción, para que la autoridad competente investida de dicho poder imponga la sanción que corresponda, sin que sea necesaria la existencia de un perjuicio derivado del acto cuestionado, en la medida en que se insiste, se está ante el incumplimiento de un precepto legal considerado como deber u obligación por parte del agente que se encuentra sometido a determinado régimen y no de la violación de una derecho de rango fundamental que si exige la existencia de un daño para poder ser sancionado. 7.

Sumado a lo anterior, la Sala resalta que atendiendo a la naturaleza del producto a exportar, café y el escenario comercial en el que se desarrolla, como son mercados internacionales, el incumplimiento de los compromisos trasciende la órbita privada de los negocios comerciales, y así lo expuso la resolución que resuelve el recurso de reposición al sostener: “[…] El estímulo de la exportación de café se da, con la existencia de un mercado organizado cuyos actores gocen de credibilidad en el ámbito comercial en el que actúan y, en ese sentido la actividad del Estado que prohíje ese incumplimiento mediante mecanismos que lo induzcan en fundamental para los intereses del país, porque lo que está en juego no es la aplicación interpartes del incumplimiento de un compromiso, sino la afectación que con ello se puede provocar al superior interés de la colectividad, que se expresa en este caso en la legítima aspiración de mantener las mejores condiciones posibles que el mercado admita respecto del precio que se reconozca por su café a los productores del país […]”[86] 8.

De este modo, en el caso en concreto, pese a no haberse configurado de manera estricta un daño o perjuicio al Estado, al particular con quien se celebró el contrato de exportación o a la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, lo cierto es que la falta de exportación y/o la extemporaneidad de la exportación del producto anunciado, constituye un incumplimiento a uno de los deberes señalados en los artículos 61 y 62 del Decreto Ley 444 de 1967, en el artículo 9 de la Resolución núm. 006 de 30 de julio de 1992, expedida por Consejo de Comercio Exterior y en la Resolución 355, expedida por la parte demandada, en el que además se previó la clase de sanción a imponer, su monto, la autoridad competente para ello y el procedimiento que debía seguirse, por lo que al estar reunidos los elementos esenciales para la procedencia de la potestad sancionatoria del Estado, la sanción cuestionada se encuentra en armonía con el principio de legalidad y en consecuencia, la decisión que tomó el a quo, en este punto específico, será confirmada. 9.

En segundo lugar, la parte impugnante consideró que con ocasión a la pérdida de vigencia de las cuotas de exportación prevista para los países miembros del Convenio Internacional de Café adoptado por el país mediante la Ley 21 de 1983, se buscó suprimir toda medida que pudiera llegar a obstaculizar el aumento del consumo del producto, razón por la cual la parte demandada no podía imponerle sanción alguna. 10.

Sobre este aspecto, considera la Sala que dicha aseveración se constituye en una mera apreciación subjetiva de la parte demandante incapaz de desvirtuar la presunción de legalidad de los actos acusados, dado que conforme lo prevé el artículo 138 del CCA para que un acto administrativo pueda declararse nulo deberá demostrarse que fue expedido: i) con infracción a las normas en que debía fundarse: por violación de una norma jurídica de rango superior; ii) sin competencia; iii) en forma irregular: por ausencia de los requisitos de validez; iv) con desconocimiento del derecho de audiencia o de defensa; v) con desviación de poder, en el evento en que el acto persigue fines distintos a los que ha fijado el ordenamiento jurídico y que se presumen que hacen parte de él; vi) o mediante falsa motivación, y en el caso en concreto los hechos que le sirven de fundamento a la parte demandante no se encuadran en ninguna de las causales señaladas. 11.

En efecto, para la Sala el hecho de que hayan perdido vigencia en nuestro país las llamadas cuotas de exportación de café, en nada incide o afecta la legalidad del acto acusado, máxime si se tiene en cuenta que de acuerdo a lo expuesto por la Sala al momento de referirse al marco normativo del régimen sancionatorio para los exportadores de dicho producto, la finalidad de la Resolución 355 no fue otra que la de regular y controlar las actividades realizadas por los exportadores, garantizando a su vez con ello, el cumplimiento de las obligaciones previstas en la Ley para quienes hicieran parte del Registro Nacional de Exportadores de café y pretendieran mantener dicha condición. De la proporcionalidad y razonabilidad de la sanción impuesta. 42.

Expresó la parte demandante, en el recurso de apelación, que el a quo no tomó en consideración al momento de pronunciarse respecto del monto de la sanción impuesta, que la parte demandada no había aplicado los criterios de gradualidad de la sanción por lo que resultaba desproporcionada, toda vez que, había quedado demostrado que no hubo una falta de exportación total del producto anunciado sino solamente un envío extemporáneo, lo que permitía que fuese reducida al 0.1% del valor del producto que se dejó de exportar en oportunidad. 1.

La Sala advierte del contenido de las Resoluciones números 006 y 452, mediante las cuales se resolvieron los recursos de reposición y apelación formulados contra la Resolución sancionatoria, que al momento de graduar el monto de la sanción impuesta se consideró lo siguiente: “[…] En virtud de lo expuesto y teniendo en cuenta que el saldo reportado por la Federación respecto al pedido 9205 se exportó un año después de la fecha inicialmente anunciada por la empresa, se hace necesario modificar la Resolución No. 002 del 11 de abril de 2008, en el sentido de declarar el incumplimiento de una obligación e imponer una sanción consistente en multa a la sociedad CARCAFE LTDA. C.L., por cuanto la misma debía embarcar a más tardar el 28 de febrero de 2007, el saldo de los sacos de café correspondiente al pedido No. 9202 y las cantidades iniciales correspondientes a los pedidos Nos. 12127 y 12128; en igual sentido a más tardar el 30 de abril de 2007, debía embarcar los saldos de los sacos de café correspondiente a los pedidos Nos. 13341 y 12810; por lo que se establece como sanción en relación con los citados pedidos, el 50% del valor del café valorado en pesos colombianos según el precio mínimo del reintegro y la tasa representativa del mercado correspondiente al día respectivo del anuncio, ya que los incumplimientos fueron del 100% del total de las obligaciones.

A su vez, dicha empresa exportó en forma extemporánea, esto es, el 7 de enero de 2007 y el 5 de marzo de 2008 los saldos de los sacos de café correspondientes a los pedidos Nos. 8657 y 9205, respectivamente; saldos que debieron exportarse a más tardar el 31 de diciembre de 2006 y el 28 de febrero de 2007, por lo que se aplica como sanción el 0.5% del valor del café exportado extemporáneamente respecto al pedido 8657 y el 1% del valor del café exportado extemporáneamente respecto al pedido 9205; quedando como sanción para este último el pago de $476.831,81, para un total de $204.339.627,98.[…]” “[…] De otra parte para la gradualidad de la sanción de que trata el artículo 9 de la Resolución 355 de 2002, la Subdirección de Diseño y Administración de Operaciones tuvo en cuenta las circunstancias fácticas demostradas en el curso de la actuación administrativa (Concepto OJ-2718 de 2004-Oficina Asesora Jurídica Ministerio de Comercio, Industria y Turismo) así como los criterios fijados por ella, entre ellos, la no exportación de las cantidades inicialmente anunciadas, el cual se sanciona con el 50% del café valorado en pesos colombianos según el precio mínimo de reintegro y la tasa de cambio representativa del mercado correspondiente al día del respectivo anuncio.

Estos criterios, proporcional y razonablemente fijados a partir de bases jurisprudenciales, normativas y conceptuales emitidas por las instancias competentes, fueron tenidos en cuenta al expedir la Resolución 0002 del 11 de abril de 2008 […]” 2. Como se indicó, la sanción prevista en el artículo 9 de la Resolución 355 de 2002, establece que la multa puede ser “[…] hasta en cuantía equivalente al cincuenta por ciento (50%) del valor del café amparado por el respectivo anuncio de embarque […]” y en las resoluciones acusadas la cuantía se determinó de la siguiente manera: i) respecto de los pedidos números 12127, 12128, 13341 y 12810 liquidó al 50% del valor del café valorado en pesos colombianos según el precio mínimo de reintegro y la tasa de cambio representativa, dado que los incumplimientos fueron del 100%, en idéntico sentido con relación al pedido 9202, en consideración a que la exportación de los saldos se verificó un año después de la fecha máxima permitida, ii) en relación con el pedido número 8657, liquidó el 0.5% del valor del café exportado, en atención a que la exportación del saldo se verificó el 18 de enero de 2007 y la fecha de embarque reportada correspondía al 31 de diciembre de 2006 y iii) el 1% del valor del café exportado de manera extemporánea en relación con el pedido 9205, por cuanto la exportación del saldo se verificó el 5 de marzo de 2008 y la fecha máxima para el cumplimiento de dicha obligación correspondía al 28 de febrero de 2007. 3.

De la revisión de las pruebas documentales allegadas al expediente concluye la Sala que no se aportó prueba alguna a partir de la cual se pueda establecer la exportación total o parcial de los pedidos anunciados números 12127 y 12128, por el contrario como anexo del oficio SGA07C18206[87], se indicó que respecto a estos se encontraban pendientes por exportar la totalidad de la cantidad reportada, motivo por el cual se concluye que ésta obligación fue incumplida en su totalidad, lo que permitía que el monto de la sanción se liquidara sobre el tope máximo permito del 50%. 4.

Lo mismo sucede con respecto al pedido 13341, por cuanto de los 2.100 sacos de café reportados para la exportación quedó un saldo pendiente equivalente a 300, respecto de los cuales, tampoco obra prueba al respecto, por el contrario conforme con el oficio de 18 de julio de 2013 aportado por la Federación Nacional de Cafeteros[88], se corrobora dicho faltante.

En cuanto al pedido 12810, de los 6000 sacos de café anunciados quedaron pendientes por exportar 250 sacos, los que si bien se enviaron el 30 de abril de 2007, superó en 4 meses la fecha máxima con que contaban para ello, si se tiene en cuenta que correspondía al 27 de diciembre de 2006. 5. En cuanto al pedido núm.9202, respecto del cual se reportó un saldo de 300 sacos pendientes de envío de los 2.700 anunciados, tampoco advierte la Sala dentro de la documental aportada al expediente, la constancia de exportación de éstos, por el contrario, la certificación enunciada supra corrobora tal incumplimiento. 6.

Ahora bien, con respecto al pedido núm. 8657, consta en el expediente y lo confirmó la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia el oficio anunciado supra, la parte demandante cumplió con su obligación de remitir el saldo pendiente por 195 sacos, 18 días después de la fecha máxima de envío, la cual correspondía al 31 de diciembre de 2006, circunstancia que tomó en cuenta la autoridad administrativa al momento de liquidar la sanción por el equivalente al 0.1%, toda vez que pese a la extemporaneidad no pasó demasiado tiempo para que la demandante cumpliera con su obligación. 7.

Por último, en lo que tiene que ver con el pedido núm. 9205, se liquidó el monto de la sanción en el equivalente al 1% del valor del café exportado extemporáneamente, dado que la parte demandada tomó como atenuante de la conducta, el hecho de que con el escrito contentivo del recurso de reposición contra la Resolución 002 sancionatoria, la parte demandante allegó un documento a través del cual acreditó que el saldo pendiente por exportar de 119 sacos de los 1710 sacos anunciados, se verificó el 05 de marzo de 2008[89], con lo que cumplió con la totalidad de sus obligaciones. 8.

Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que contrario a lo manifestado por la parte impugnante, la parte demandada liquidó en debida forma el monto de la sanción impuesta con respecto a los pedidos reportados por la Federación Nacional de Cafeteros como tardíos, tomando en consideración: i) si el incumplimiento de la obligación de exportar había sido total, -para lo cual aplicó el porcentaje máximo permitido, o parcial, para lo cual aplicó el 0.5 y el 1% tomando en consideración no sólo la cantidad de bultos pendientes de exportación sino la cantidad de tiempo que transcurrió desde la fecha máxima con que contaba para la exportación y el momento en que ésta fue materializada y ii) si pese a haber superado el término máximo con que contaba para remitir los saldos pendientes, la sociedad Carcafé Ltda C. I., había finalmente cumplido con su obligación de exportar. 9.

En este orden de ideas, la Sala no encuentra ningún elemento que le permita concluir que no existe una relación de adecuación entre medios y fines, es decir, entre la falta en la que incurrió la sociedad demandante, la multa cuestionada y los objetivos perseguidos con ésta, por manera que no resulta de recibo el argumento según el cual para la imposición de la sanción cuestionada no se consultó el principio de proporcionalidad ni los criterios de gradualidad señalados en la Ley para dicho efecto.

Conclusiones de la Sala 11. En suma, atendiendo a que la parte demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos acusados, por cuanto: i) no se acreditó la existencia de una causa extraña, fuerza mayor ni la intervención de un tercero que haya sido determinante de la conducta omisiva del exportador de café para remitir en oportunidad los sacos de café anunciados ante la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia; y, ii) la parte demandada sustentó las razones y consideraciones que tomó en cuenta al momento de graduar el monto de la sanción impuesta.

Por lo anterior, la Sala confirmará la sentencia proferida, en primera instancia, el 25 de febrero de 2014 por la Subsección C, de la Sección Primera en Descongestión del Tribunal Administrativo y se aclarará que se encontró probada la excepción de la falta de legitimación por pasiva de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia.

Condena en costas 43. La Sala considera que no hay lugar a condenar en costas en segunda instancia en razón a que el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo establece que, en los juicios que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo esta condena procederá “[…] teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes […]”, es decir, corresponde al juzgador valorar el comportamiento de las partes, dentro del marco de su arbitrio juris. 44.

Bajo ese panorama, a juicio de la Sala, el comportamiento de la parte demandante no estuvo precedido de la mala fe ni de la intención de entorpecer el proceso, en atención a que, aunque resultó vencida en juicio, ello no conlleva automáticamente la condena en costas, comoquiera que la actuación se enmarcó en los principios y obligaciones que gobiernan la actividad judicial.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: ADICIONAR la sentencia proferida, en primera instancia, el 25 de febrero de 2014 por la Subsección C, de la Sección Primera en Descongestión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el sentido de declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada.

TERCERO: NO CONDENAR en costas a la parte demandante, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejera de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] “[…]

ARTÍCULO

85. ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que se le modifique una obligación fiscal, o la devolución de lo que pagó indebidamente […]”. [2] Por intermedio de apoderado (Folios 1 a 57 del cuaderno núm. 15 del expediente). [3] El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, mediante auto de 22 de julio de 2010, vinculó a la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia como tercero interesado en el proceso (Cfr. Folios 273 a 274 cuaderno principal). [4] “[…] Por medio de la cual se aprueba el "Convenio Internacional del Café de 1983", abierto para la firma en la sede de las Naciones Unidas desde el 1° de enero de 1983 hasta el 30 de junio de 1983, inclusive […]”. [5] Texto contenido en el documento ICC-82-4, aprobado mediante la Resolución número 3933.3 de 28 de septiembre de 2000, expedida por el Consejo Internacional del Café. [6] Folios 238 a 251 del cuaderno principal. [7] “[…] Por la cual se establecen los requisitos mínimos para la inscripción de los exportadores de café en el respectivo registro de exportadores […]” [8] “[…] Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y se dictan otras disposiciones […] [9] Folios 309 a 330 del cuaderno principal. [10] Folios 280 a 284 del cuaderno principal. [11] Folios 511 a 547 del cuaderno principal. [12] Hace referencia a la imprevisibilidad e irresistibilidad. [13] Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 25 de noviembre de 2004, radicado 1100103270002002010001C.P. Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié. [14] Folios 549 a 569 del cuaderno principal. [15] “[…] Por medio de la cual se adopta la reglamentación para el control y la administración del Registro de Exportadores de Café de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia en su condición de administradora del Fondo Nacional del Café […]” [16] Folios 572 a 579. [17] En los términos del artículo 353 del Decreto 1400 del 6 de agosto de 1970 (Código de Procedimiento Civil): “[…] La parte que no apeló podrá adherir al recurso interpuesto por otra de las partes, en lo que la providencia apelada le fuere desfavorable.

El escrito de adhesión podrá presentarse ante el juez que lo profirió mientras el expediente se encuentre en su despacho, o ante el superior hasta el vencimiento del término para alegar. La adhesión quedará sin efecto si se produce el desistimiento del apelante principal […]”.. [18] Folio 31del cuaderno núm. 3 del expediente. [19] Folios 33 a 35 del cuaderno núm. 3 del expediente. [20] Folios 36 a 77 del cuaderno núm. 3 del expediente. [21] “[…]

ARTÍCULO 129. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión […]”. [22] Norma vigente para la fecha en que se admitió el recurso de apelación que la parte demandante interpuso contra la sentencia proferida en primera instancia. [23] Hoy artículo 322 del Código General del Proceso. [24] “[…] Corte Constitucional; sentencia C-165 de 17 de marzo de 1999;

M.P. Carlos Gaviria Díaz […]”. [25] “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta; sentencia de 3 de mayo de 2018; C.P. Alberto Yepes Barreiro; número único de radicación 25000232400020070000201 […]”. [26] “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 9 de agosto de 2012;

C.P. Marco Antonio Velilla Moreno; número único de radicación: 25000232400020070048801 […]”. [27] “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 26 de junio de 2015; C.P. Marco Antonio Velilla Moreno; número único de radicación: 25000232400020050150401 […]”. [28] “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera; sentencia de 7 de diciembre de 2016;

C.P. Marta Nubia Velásquez Rico; número único de radicación: 47001233100020090007702 […]”. [29] “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta; sentencia de 26 de julio de 2018; C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; número único de radicación: 20001233300020130028801 […]”. [30] Se procede a transcribir los apartes más relevantes, sin perjuicio de las citas que se hagan al analizar cada uno de los cargos. [31] Folios 1 a 8 del cuaderno núm. 4 de los antecedentes administrativos. [32] Folios 9 a 23 del cuaderno núm. 4 de los antecedentes administrativos. [33] Folios 24 a 29 del cuaderno núm. 4 de los antecedentes administrativos. [34] “Sobre régimen de cambios y comercio exterior” [35] “Por la cual se dictan normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular el comercio exterior del país, se crea el Ministerio de Comercio Exterior, se determina la composición y funciones del Consejo Superior de Comercio Exterior, se crean el Banco de Comercio Exterior y el Fondo de Modernización Económica, se confieren unas autorizaciones y se dictan otras disposiciones.” [36] Artículo 12. [37] “Por medio de la cual se establecen los requisitos para la inscripción de exportadores de café y se incorporan disposiciones relacionadas con la exportación de café”. [38] “Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Comercio Exterior y se dictan otras disposiciones”. [39] "[…] Por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades Extraordinarias al Presidente de la República […]”. [40] […] ARTÍCULO 4º.

Fusión del Ministerio de Comercio Exterior y el Ministerio de Desarrollo Económico. Fusiónese el Ministerio de Comercio Exterior y el Ministerio de Desarrollo Económico y confórmese el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Los objetivos y funciones del Ministerio de Desarrollo y Comercio serán las establecidas para los ministerios fusionados […]”. [41] Corte Constitucional.

Sentencia T-391 de 1997. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio: “[t]anto las autoridades judiciales como las administrativas deben observar el respeto por los procedimientos en toda clase de actuación, dando el trámite correspondiente a las mismas y corrigiendo los errores en los que las personas puedan incurrir por falta de comprensión o conocimiento” [42] Corte Constitucional.

Sentencia SU-159 de 2002. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa [43] Corte Constitucional. Sentencia T-436 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón. [44] “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de unificación de 4 de agosto de 2016, C. P. Guillermo Vargas Ayala; número único de radicación 05001233300020130070101 […]”. [45] “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 24 de octubre de 2019, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; número único de radicación 13001233100020029901602, […]”. [46] Sobre reformas civiles. [47] “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 29 de marzo de 2019, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; número único de radicación 11001032400020100031800 […]”. [48] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, expediente 13.833, sentencia de 26 de febrero de 2004, C. P. Germán Rodríguez Villamizar [49] PEIRANO FACIO.

Jorge. Responsabilidad Extracontractual. 3ª ed. Temis. Bogotá. 1981. Págs. 451 a 459. -cita original-. Citado en la sentencia. [50] Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia de 13 de noviembre de 1962. –cita original- [51] Sección Tercera, sentencia de febrero 26 de 2004, exp.13.833. [52] “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera; sentencia de 26 de marzo de 2008, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; número único de radicación 85001233100019970044001 […]”. [53] “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 12 de marzo de 2020;

C.P. Hernando Sánchez Sánchez; número único de radicación 25000232400020030032601 […]”. [54] “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 31 de julio de 2014; C.P. María Elizabeth García González; número único de radicación 08001233100020100054101 […]”. [55] “[…] Por medio de la cual se define y reglamenta el acceso y uso de los mensajes de datos, del comercio electrónico y de las firmas digitales, y se establecen las entidades de certificación y se dictan otras disposiciones […]”. [56] “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 13 de noviembre de 2014;

C.P. Marco Antonio Velilla Moreno; número único de radicación 13001233100020070081401 […]”. [57] “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera; sentencia de 13 de diciembre de 2017; C.P. Stella Conto Díaz del Castillo; número único de radicación 25000232600020000008201 […]”. [58] “[…]

ARTÍCULO 187. Apreciación de las pruebas. Las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos […]”. [59] “[…]

ARTÍCULO 176. APRECIACIÓN DE LAS PRUEBAS. Las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos. El juez expondrá siempre razonadamente el mérito que le asigne a cada prueba […]”. [60] Folios 39, 46, 48, 53 y 60. [61] Folios 41, 46, 50, 56 y 65. [62] Folios 69, 83, 94, 99. 112, 125, 128 y 133 del cuaderno principal [63] Folios 71, 85, 89, 96, 106, 127, 130 y 135 del cuaderno principal [64] Folios 139, 143 y 148 del cuaderno principal [65] Folios 140, 144 y 149 del cuaderno principal. [66] Folios 154, 166, 175, 179 y 183 del cuaderno principal. [67] Folios 157, 170, 177, 181 y 185 del cuaderno principal. [68] Folios 189 y 196 del cuaderno principal. [69] Folios 198 y 199 del cuaderno principal. [70] Folios 45 a 47 cuaderno núm. 4 antecedentes administrativos [71] Folio 56 cuaderno núm. 4 antecedentes administrativos [72] Folios 61 a 62 cuaderno núm. 4 antecedentes administrativos [73] Folio 77 a 80 del cuaderno núm. 4 de los antecedentes administrativos. [74] Folios 82 a 83 del cuaderno núm. 4 antecedentes administrativos. [75] Folios 332 a 368 del cuaderno principal. [76] Folios 85 a 100 del cuaderno núm. 4 antecedentes administrativos. [77] Folios 369 a 370 cuaderno principal. [78] Folios 374 a 378 del cuaderno principal. [79] Folios 449 a 450 del cuaderno principal. [80] Folios 453 a 457 del cuaderno principal. [81] “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta; sentencia de 25 de octubre de 2017;

C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; número único de radicación 25000232400020110082801 […]”. [82] Folio 50 del cuaderno núm. 4 de antecedentes administrativos. [83] “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera; sentencia de 27 de junio de 2013; C.P. Mauricio Fajardo Gómez; número único de radicación 25000232600020196501 […]”. [84] Por el cual se modificó la legislación aduanera. [85]Sigla en inglés que corresponde a “Bill of Landing”, traducida al español como “guía de carga”. [86] Folio 19 cuaderno principal. [87] Por medio del cual la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia puso en conocimiento del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo los incumplimientos efectuados por la parte demandante en relación con los saldos de los pedidos de café anunciados. [88] Folios 449 a 450 del cuaderno principal. [89] Folios 101 a 103 del cuaderno núm. 4 de antecedentes administrativos.